Поділ державної влади в контексті конституційної юриспруденції

Утім, обидва положення не є абсолютними. Як цілком слушно говорить про поділ влади в США відомий радянський філософ-дисидент О. Зинов'єв: «…тут судді, до певної міри, є законодавцями. Виконавча влада замахується на суд та на законодавчі функції. Міжнародні угоди президента, а також призначення президентом людей на посади, у тому числі призначення у Верховний суд, повинні бути підтверджені сенатом. Президент має право вето на рішення конгресу. Конгрес може пред'явити обвинувачення федеральним суддям та усувати їх. Законопроект не може стати законом, поки він не ухвалений обома палатами конгресу і не підписаний президентом. Верховний суд може оголосити дії законодавчої та виконавчої влади неконституційними» [94, с. 318].

Отже, як ми бачимо, намагання В. Четверніна створити таку собі ідеальну модель інституціонального поділу влади, коли б органи законодавчої влади лише приймали б закони, органи виконавчої влади їх виконували, а суди б судили за їх невиконання, є неможливою для практичної реалізації. Саме про це, зокрема, пише й О. Зинов'єв: «За роки після того, як було висунуто ідеал поділу влади та визначені функції представницької влади, у світі відбулися зміни, що вплинули на характер законодавства та на умови діяльності виконавчої влади. Ті проблеми, які видаються дрібними з точки зору первинних завдань законодавчої влади, виявляються більш важливими, аніж якісь абстрактні норми поведінки та справедливості (будівництво доріг, прибирання сміття, заходи проти забруднення навколишнього середовища, ціни на товари, податки, відносини роботодавців та найманих працівників, безробіття, злочинність тощо). а головне - потрібно відрізняти фундаментальне законодавство, що визначає соціальну організацію суспільства (конституція і закони конституційного рівня та масштабу) та законодавство як засіб державного управління суспільством. Перше відіграло свою історичну роль, встановило державність, узаконивши її та соціальний лад суспільства, встановивши правові межі та обов'язки держави. Основним завданням законодавчої влади фактично стало управління поточним життям суспільства шляхом управління різними частинами самої держави та узаконювання поточних розпоряджень. Законодавство у високому сенсі просто вичерпало себе. Якщо ж до нього і доводиться звертатися, то це буває рідко і у виключних випадках» [94, с. 319-320].

Взагалі, погляди В. Четверніна на інституціональний поділ влади дещо у чому є не зовсім коректними. Зокрема, це стосується заборони органів виконавчої влади займатися первинною нормотворчістю.

Річ у тім, що вчений, як уявляється, не зовсім вдало наводить приклади. Так, він вказує на той факт, що російська Конституція в ст. 10 проголошує поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову. При цьому ж, - наголошує він, - «на противагу функціональному та інституціональному поділу влади ст. 90 Конституції дозволяє Президентові РФ - главі виконавчої влади - видавати укази не на підставі і задля виконання законів, а всього лише такі, що не суперечать Конституції та законам» [194, с. 577].

На нашу думку, у даному випадку погляди В. Четверніна дещо суперечать як формальним конституційним положенням, так і законам формальної логіки.

По-перше, функціональний поділ влади жодним чином не передбачає закріплення законодавчої, виконавчої чи судової влади на певним органом. У даному випадку Президент РФ не лише реалізує функції виконавчої влади (на чому, зокрема, наполягає російський правознавець), а й функції влади законодавчої (право законодавчої ініціативи, право вето, право підписання та оприлюднення законів, право розпуску Державної Думи) та судової (право призначення суддів, право помилування). Проте, право законодавчої ініціативи, окрім Президента РФ, належить Уряду, який визнається вищим органом виконавчої влади, та Конституційному і Верховному Суду РФ. У даному випадку функціональний поділ влади дійсно є нормальним способом функціонування державного апарату, адже в будь-якій державі існують «…три гілки (роди, галузі) єдиної, по суті, влади (влади-функції). У правовій державі цю єдину за своєю сутністю державну владу здійснюють органи різних видів, кожен з яких діє в рамках своєї компетенції. Це …є… принцип побудови апарату, структурно-функціональна характеристика організації (або механізму) державної влади. В основі такої структурної побудови лежить функціональна диференціація цієї влади» [198, с. 65].

По-друге, навіть інституціонально Президент РФ є не главою виконавчої влади, а главою держави (ч. 1 ст. 80 Конституції РФ). У даному випадку статус глави держави дозволяє Президенту РФ знаходитися над поділом влади, уособлювати єдність державної влади і жодним чином не бути носієм або главою якоїсь окремої гілки влади (у тому числі виконавчої). Саме тому негативна позиція В. Четверніна, що нормативні укази Президента видаються «не на підставі та задля виконання законів», а є всього лише такими, що «не суперечать Конституції та законам» є не зовсім коректною. Президент є главою держави, а не главою виконавчої влади. І саме цей статус дозволяє йому забезпечувати єдність та взаємодію гілок влади в державі.

Що ж стосується самої ідеї заборони органам виконавчої влади займатися первинною нормотворчістю та видавати нормативні акти, що мають силу закону, то це положення російською конституцією не ігнорується. Проблема лише в тому, що в Росії виконавчу владу здійснює не президент, а Уряд Російської Федерації (ч. 1 ст. 110 Конституції). І тут положення про те, що акти органів виконавчої влади повинні не просто не суперечити конституції та законам, а й видаватися «на підставі та задля виконання законів» жодним чином не порушується: ч. 1 ст. 115 Конституції РФ прямо вказує на це.

Означений інституціональний поділ влади існує і в Україні. Так, ч. І ст. 6 Конституції, державна влада «здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову». За такого поділу, як вже зазначалося, не існує особливої потреби в доповненні «класичної тріади» якимись іншими гілками державної влади, наприклад, контрольною, на чому свого часу наголошували окремі науковці та політичні діячі [147, с. 9]. Однак, внаслідок того, що функціональний поділ державної влади в Конституції України було доповнено інституціональним, виникли численні проблеми із встановленням місця того чи іншого органу в системі органів державної влади.

Так, Конституція України закріпила: «Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України», а «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади». Проте, відразу виникає проблема віднесення до тієї чи іншої гілки влади Президента України, адже без його підпису законопроект за звичайних обставин ніколи не стане законом, тобто глава держави безпосередньо бере участь у законотворчості. Проте він це робить і опосередковано - через референдум, яким може бути змінено Основний закон держави - конституцію (п. 6 ст. 106 Конституції). З іншого боку віднесення Президента України до виконавчої гілки влади відразу піднімає питання про його право зупиняти дію актів Кабінету Міністрів (п. 15 ст. 106), незважаючи на те, що саме останній є найвищим органом в системі органів виконавчої влади. І хоча, на нашу думку, Президент України, як глава держави, не може бути віднесений до жодної з гілок влади: він стоїть над поділом влади [238, с. 41], проте сама проблема із визначенням його місця в системі вищих органів державної влади постає виключно через існування в Україні інституціонального поділу влади на додаток до функціонального: парламент оголошується єдиним органом законодавчої влади, а уряд - вищим органом виконавчої влади.

Не менше проблем виникає і з судовою владою, яка лише у 2010 році була інституціалізована в судах.

Проте, на нашу думку, гілка влади, яка б могла реалізовувати покарання у випадку порушення правових приписів, повинна існувати для нормального функціонування державного апарату.

Саме тому, поділ влади в Україні повинен опиратися на три гілки: законодавча влада, яка встановлює загальні правила функціонування суспільства та державного апарату, виконавча влада, яка організовує виконання означених правил, та судова влада, яка організовує покарання за порушення означених правил.

Водночас, потреби в конституційній інституціалізації поділу влади, на нашу думку, не існує, адже «…така конструкція поділу праці щодо законодавчої, виконавчої й судової діяльності зумовлена лише наявністю законодавчих, виконавчих і судових органів. Із неї зовсім не випливає ні поділ державної влади, ні розмежування компетенції. У кожній більш-менш розвиненій країні у структурі державного апарату функціонують законодавчі, виконавчі і судові органи, але їх наявність ще не свідчить про поділ державної влади» [198, с. 65].

Таким чином, функціональний поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову гілки є не лише раціональною організацією державного апарату, яка запобігає диктатурі [198, с. 65], а й абсолютно логічним механізмом його організації в умовах існуванні сучасної розвиненої держави, адже в сучасних умовах питання законотворчості, поточного державного управління та правосуддя вирішуються різними органами тим самим забезпечуючи існування єдиної державної влади, в рамках якої відбувається взаємодія між собою різних її гілок.

Щодо організації поділу влади, то історія знає дві її базові засади: вертикальну та горизонтальну.

О. Скрипнюк абсолютно вірно визначав, що вертикальний або ієрархічний поділ влади «передбачає розподіл функцій і всебічний контроль однієї влади за іншою» [221, с. 152]. Саме цей варіант поділу влади був історично першим, адже саме він розділяв світську та релігійну влади за домінуванні останньої. Такий вертикальний поділ влади існував, зокрема, в феодальній Японії (напіврелігійна влада імператора-мікадо та світсько-військова влада сьогуна), Хазарському каганаті (релігійна влада кагана та світсько-військова влада царя-бека), Священній Римській імперії німецької нації (релігійна влада римського папи та світська влада імператора).

У добу Просвітництва релігійний чинник поступово втрачає свій домінуючий сенс і на сьогодні єдиною країною, де він зберігся, залишається Іран. Як відомо, згідно Конституції Ісламської Республіки Іран вища влада в державі належить Духовному лідерові, який «є провідником мусульман і несе на собі всю пов'язану із цим відповідальність» (ч. І ст. 107 Конституції) [114, с. 260]. Саме означений Духовний лідер, фактично, впливає на діяльність формального глави держави в Ірані - Президента, який визнається «вищою посадовою особою країни» і «стоїть на чолі виконавчої влади» (ч. І ст. 113 Конституції). Означений вплив здійснюється через те, що Духовний лідер, згідно ч. І ст. 110 Конституції, підписує указ про призначення Президента, обраного народом (п. 9) та усуває Президента з посади (п. 10). Як ми бачимо, релігійна влада в Ірані в особі її Духовного лідера залишає за собою остаточне слово навіть у випадку всенародного обрання Президента - уособлення світської державної влади.

В Україні ж ідея встановлення вертикального поділу влади залишається виключно на рівні поглядів так званих альтернативістів, одним з яких є вищезгаданий І. Каганець з його ідеями третього Гетьманату, де «Контроль за діяльністю Гетьмана мають здійснювати не інші „гілки влади”, а Українська Помісна Церква» [101, с. 79].

В сучасних умовах вертикальний поділ влади передбачається в рамках федеративних держав. Саме завдяки йому попереджається, з одного боку, надмірна концентрація влади в руках центру, наближаючи її до пересічних громадян та тим завданням, які вона покликана вирішити, а з іншого - сепаратизм суб'єктів федерації [49, с. 190].

На противагу вертикальному, горизонтальний поділ влади передбачає певну рівноправність окремих гілок державної влади, які, в умовах правової держави, здійснюють гнучкий взаємоконтроль за допомогою системи стримувань і противаг, котра, за словами І. Слободянюка, «породжена не прагненням розділити владу, а зовсім іншим прагненням - прагненням їх урівноважити», тобто забезпечити їх взаємодію, взаємостримування, взаємообмеження, примусити їх до співробітництва [223, с. 46].

Н. Жук, досліджуючи співвідношення принципу поділу влади та системи стримувань і противаг, на наш погляд, абсолютно вірно вказувала на те, що поняття системи поділу влади є ширшим, аніж поняття системи стримувань і противаг, оскільки остання є складовою першої, нібито її підсистемою. На думку дослідниці, якщо «…в основу поділу влади покладено ідею багатополюсності та деконцентрації влади, що досягається шляхом її поділу на окремі гілки, то в основу системи стримувань і противаг - ідею взаємовідносин між цими гілками» [85, с. 8]. Фактично, на нашу думку, це означає, що саме система стримувань і противаг унеможливлює зосередження всієї повноти державної влади в руках одного органу або посадової особи. І навіть якщо в державі буде проголошено принцип поділу влади, але система стримувань і противаг залишиться нереалізованою, наголошувати на демократичності державного апарату буде некоректним.

Саме про це писали американські федералісти, коли вимагали створити «таку внутрішню структуру правління, щоб частини, які її складають, самі стали засобом стримувати кожну» [258, с. 346] з інших гілок влади.

Не менше уваги системі стримувань і противаг приділяв автор «Декларації незалежності» США, третій Президент США та ідеолог і лідер республіканців Т. Джефферсон, який в «Замітках про штат Віргінію» фактично повторив головну думку Ш. Л. Монтеск'є: «Ми боролися за таку форму правління, котра не тільки повинна бути заснована на принципах свободи, але за якої правляча влада була б так розділена та врівноважена між декількома інститутами влади, щоб жоден з них не зміг би вийти за межі своїх законодавчих повноважень, не зустрівши ефективного стримування та протидії з боку інших» [72, с. 197].

Таким чином, ми можемо погодитися з тим, що система стримувань і противаг «являє собою сукупність техніко-юридичних засобів (техніко-юридичних інститутів), дія яких забезпечує урівноваження, взаємостримування, переборення протиріч та взаємне співробітництво гілок державної влади» [85, с. 9]. В результаті створення системи стримувань і противаг складається ситуація, коли жодна з гілок влади не в змозі зосередити в своїх руках всю повноту державної влади і одноосібно вирішування питання державного управління.

Аналіз різних підходів до змісту системи взаємного стримування між гілками влади та державної практики приводять до висновку про існування шести основних факторів, що становлять зміст її дії. Такими визнаються: 1. Встановлення різних засобів формування окремих гілок влади, різних термінів їх повноважень. 2. Послідовне проведення у життя демократичних принципів організації і діяльності гілок, що лежать в основі побудови системи поділу влади. 3. Наявність спеціальних повноважень кожної гілки влади, за допомогою яких здійснюється стимулювання або стримування інших гілок для сприяння позитивним і переборення негативних тенденцій державного розвитку. 4. Неухильне дотримання гілками влади встановлених строків можливості (обов'язку) використання ними відповідних повноважень по взаємостримуванню. 5. Здійснення конституційного контролю і судового захисту для забезпечення панування принципу верховенства права у взаємовідносинах між гілками. 6. Встановлення конституційно-правової відповідальності за порушення приписів, що забезпечують ефективну дію системи стримувань і противаг. Усі елементи цієї системи знаходяться у стані безперервної взаємодії між собою. Їх взаємодоповнюваність, взаємозалежність і взаємовплив - форми існування системи поділу влади.

Одним з важливих аспектів феномену стримувань і противаг є їх ефективність, тобто здатність рішення за їх допомогою задач, здійсненню яких вони функціонально призначені. Вирішальним критерієм при цьому є їх якісні показники, тобто дані про одержання очікуваних результатів, реального та активного використання гілками влади відповідних конституційних важелів впливу одна на одну [85, С. 10].

В якості прикладу можна згадати історію США, де ця система з'явилася і набула завершеного вигляду. Згідно Конституції США, вища законодавча влада зосереджена в руках Конгресу (розділ 1 статті І), вища виконавча влада - Президенту США (розділ 1 статті ІІ), а вища судова влада - єдиному Верховному Суду США (розділ 1 статті ІІІ).

Система стримувань і противаг почала виходити на перший план останні 70-80 років. Особливо ж це стало помітно в повоєнний період [172, с. 106].

Так, у першій половині 1950-х років в Конгресі США відбулися численні слухання з питань антиамериканської діяльності, на яких американський парламент виступив, по суті, в якості судової інстанції. Це явище отримало в історії США назву «маккартизм» за іменем головного ідеолога «боротьби з антиамериканізмом» сенатора Дж. Р. Маккарті - голови сенатської комісії з питань діяльності урядових установ та її постійної підкомісії з розслідувань. Результатом маккартизму стало звільнення з роботи 7 тис. чоловік [237, с. 244]. Правовою підставою для діяльності означеної комісії в рамках боротьби з інакомисленням став т. зв. закон «Маккарена-Вуда», який сформулював поняття «комуністично-діючої організації», проте не давши її легального визначення. Фактично Конгрес став сам вирішувати, яка організація є комуністично-діючою, а яка - ні.

Проте спроба американського парламенту перебрати на себе повноваження судової влади наштовхнулася на спротив голови виконавчої влади США - президента Д. Д. Ейзенхауера, який із словами: «Конгрес не має жодного права вимагати свідчень у будь-якій формі, прямо чи непрямо, про те, які поради мені давали, в який час з і якого питання» [8, с. 332-333], заборонив державним службовцям давати свідчення комісії Дж. Р. Маккарті. Звернення ж сенатора до федеральних службовців не підкорятися рішенню президента і доповідати йому про всі випадки «хабарництва, корупції, комунізму та зради» наштовхнулося на відповідь президента про те, що діяльність самого Дж. Р. Маккарті «…не може бути розцінена інакше, як повний підрив державної служби… Маккарті умисно прагне сплюндрувати людей, що працюють в урядовому апараті. Я вважаю, що його вчинок - акт вищої міри нелояльності, який коли-небудь і ким-небудь робився в уряді Сполучених Штатів» [8, с. 334].

Саме так спроба Конгресу узурпувати всю повноту державної влади наштовхнулася на стримування в особі Президента.

Не менш значною може бути роль президента при реалізації своїх повноважень органами судової влади. Як приклад, можна навести ситуацію із сегрегацією (окремим проживанням білого і кольорового населення) в США.

Восени 1954 року Верховний суд США в своєму рішенні «Браун проти Топека» оголосив неконституційним поділ дітей в школах, виходячи із расових ознак. Виходячи з цього в США розпочався процес десегрегації, який зіткнувся із шаленим опором, піком якого стали події вересня 1957 р. в містечку Літл-Рок (штат Арканзас).

Вранці в понеділок, 23 вересня в центральну школу містечка увійшли дев'ять чорношкірих учнів. Інформація про це викликала шалений гнів місцевих расистів і вони силоміць увірвалися до школи. Переляканий мер Літл-Року В. В. Манн надіслав Д. Д. Ейзенхауеру термінову телеграму: «Необхідно негайно направити федеральні війська… Ситуація вийшла з-під контролю, поліція не в змозі розсіяти юрбу…» [8, с. 417]. Д. Д. Ейзенхауер негайно віддав наказ генералу М. Тейлору про застосування сили. В той же день за наказом генерала до Арканзасу відразу ж було перекинуто п'ятсот парашутистів із 101-ї повітрянодесантної дивізії. Згодом ще п'ятсот десантників приєдналися до них.

Наступного дня підрозділи 101-ї дивізії розсіяли натовп і під охороною військових дев'ять чорношкірих учнів все ж таки увійшли до школи і розпочали своє навчання.

Як ми бачимо, саме діяльність виконавчої влади забезпечили виконання рішень влади судової.

Проте можна згадати й стримування і противаги, спрямовані на обмеження влади Президента США, найбільш відомими з яких є боротьба проти «Нового курсу» Ф. Д. Рузвельта.

Як відомо, до «Нового курсу» «Нормальний розподіл обов'язків між двома гілками влади був чітким: Конгрес ініціював політичні програми і затверджував їх у законодавчому порядку; президент забезпечував неухильне виконання законів» [65, с. 15].

Водночас за «Новим курсом» було необхідно надати президентові практично необмежені владні повноваження, що й було зроблено з мовчазної згоди конгресменів та ділових верств США. Ф. Д. Рузвельт виділив головне, що заважало адміністрації попереднього Президента США Г. Гувера подолати кризу: відсутність активного державного втручання в економіку. В результаті, за словами відомого американського правознавця В. Бернхема, «…Президент Франклін Рузвельт запропонував Конгресу вичерпну законодавчу програму» [34, с. 22].

Як відомо, ще до моменту вступу Ф. Д. Рузвельта на посаду Президента США, з 19 тис. американських банків більшість була закрита. Найбільші банки Чикаго та Нью-Йорку опинилися на межі банкрутства. 5 березня 1933 р. своїм першим президентським актом президент закрив усі без винятку банки країни [97, с. 173]. 09 березня 1933 р. Ф. Д. Рузвельт надіслав до Конгресу Акт про діяльність банків у надзвичайних умовах, який вже наступного дня повернувся до президента на підпис, після чого набув силу закону [65, с. 17]. Після цього 12 федеральних резервних банків відновили свою діяльність. Згодом до низ приєдналися й ті банки, що заручилися державною підтримкою. Проте майже 6 тис. банків не змогли цього зробити і припинили своє існування.

У сільському господарстві, за ініціативою Ф. Д. Рузвельта, 12 травня 1933 р. з'явився закон «Про поліпшення положення в сільському господарстві», відповідно до якого міністрові сільського господарства надавалося право «за допомогою угод, що укладені на основі добровільності, з виробниками або за допомогою інших методів вдаватись до заходів скорочення посівних площ або товарного виробництва (або того й іншого) будь-якого з основних сільськогосподарських продуктів, а також вдаватись до заходів забезпечення сплати платежів та бенефіцій, які виникають як із вищезазначених угод, так і з угод, що стосуються певної частини продукції якогось з основних сільськогосподарських продуктів, яка, на думку міністра, може бути по справедливості визнана необхідною для внутрішнього споживання» [237, с. 239]. В результаті державних закупівель надлишків у фермерів були підвищені ціни на сільськогосподарські продукти.

З метою економії була скорочена зарплатня чиновникам, розширені права профспілок тощо.

Особливе місце в «Новому курсі» посіла діяльність виконавчої влади, спрямованої на скасування «сухого закону». Як відомо, у 1919 році в США була ратифікована XVIII поправка до Конституції, згідно якої «виготовлення, продаж чи перевезення спиртних напоїв у межах країни, довіз їх до Сполучених Штатів і всіх територій, що підлягають їхній юрисдикції, як і вивіз звідти з метою вжитку, цим забороняється». Цей акт, окрім певних позитивних моментів, пов'язаних із підвищенням рівня здоров'я, мав істотні недоліки економічного та кримінального плану. Перший був пов'язаний із тим, що бюджет США відразу почав втрачати істотні гроші, які раніше поступали у вигляді податків з продажу алкогольних напоїв. Щодо кримінального аспекту, то саме в період дії «сухого закону» економічно зміцнила свої позиції італо-американська мафія, яка й почала нелегально завозити в США алкоголь з Канади, отримуючи великі прибутки з цього.

Розуміючи це, Ф. Д. Рузвельт домігся того, що спочатку було легалізовано продаж пива, а потім була ратифікована ХХІ поправка до Конституції США, яка й скасувала «сухий закон». За рахунок вільного продажу алкоголю, обкладеного досить високими федеральними податками, не лише було забезпечено надходження в бюджет значних коштів, а й сильного удару було завдано американській організованій злочинності.

Проте, найбільш важливим у подоланні «Великої депресії» виявися закон «Про відновлення національної економіки», яким були закріплена ідея т. зв. «кодексів справедливої конкуренції», якими була заборонена діяльність, спрямована «…на розвиток монополій або на знищення чи придушення дрібного підприємництва» [92, с. 294].

Утім, означені «кодекси» викликали суттєві заперечення, а тому й були скасовані Верховним судом США у 1935 р. Саме тоді ним було прийнято рішення, згідно якого введені 16 липня 1933 р. законом «Про відновлення національної економіки» кодекси справедливої конкуренції визнавалися такими, що порушують Конституцію США. Розглядаючи справу «Птахоторгова корпорація Шехтера проти Сполучених Штатів Америки», Верховний суд вирішив: «Якщо ділова діяльність, значення якої не поширюється за межі того чи іншого штату, може взагалі вважатися законним об'єктом федерального контролю, то встановлення меж втручання держави в цю діяльність перетворюється з питання про використання влади в питання про довільну дискримінацію.

Ми вважаємо, що спроба використовувати положення кодексу для встановлення тривалості робочого дня і рівня заробітної платні особам, що працюють за наймом у позивачів, зайнятих веденням справи, значення якої не виходить за рамки одного штату, не є законним використанням федеральної влади» [237, с. 241].

Для боротьби з Верховним судом, Ф. Д. Рузвельт розробив план заміни консервативно налаштованих суддів тими юристами, які прихильно ставилися до реформ або хоча б до нього особисто. У 1937 році він, скориставшись тим, що більшість членів Верховного суду похилого віку, запропонував, щоб ті судді, котрі досягли 70 років, подавали у відставку. Проте, розуміючи, що ця пропозиція викличе опір, Рузвельт намагався отримати право призначати додаткових членів Верховного суду для нейтралізації тих п'яти супротивників, що постійно голосували проти «Нового курсу». Утім, за активної підтримки консерваторів-демократів республіканці змогли завдати президентові досить серйозної поразки в сенаті, проваливши його план легальної реорганізації Верховного суду. У результаті з 1933 по 1936 роки ціла низка законопроектів та реформ, що були схвалені Конгресом за ініціативою Ф. Д. Рузвельта, була визнана Верховним судом США неконституційними, а отже, недійсними.

Таким чином, Президент США не є всевладним, а тому американська система стримувань і противаг працює, хоча й не без збоїв, про що, зокрема, говорить знаменитий американський мислитель А. Шлезінгер: «Віра у постійну та загальну кризу, страх перед комунізмом, віра у покликання та право США втручатися у будь-яку частину земної кулі призвело до непомірної централізації прийняття рішень з питань війни та миру в руках Президента. Разом з тим відбулося безпрецедентне усунення інших гілок влади, преси та громадськості від прийняття цих рішень. Виникло так зване імперське президентство… І, у міру того, як воно поглинало традиції поділу влади у сфері зовнішньої політики, воно почало прагнути до адекватної централізації влади і у внутрішній політиці» [308, с. 208]. Фактично тим самим дослідник наголошує на тому, що в США система стримувань і противаг поступово трансформується, хоча до її остаточної ліквідації ще дуже далеко.

Система стримувань і противаг, що характерна для США, як вже зазначалося, спирається на поділ державної влади на три гілки: законодавчу, виконавчу та судову. Такий поділ влади В. Сухонос назвав американським. Проте він свого часу наголошував на існуванні іншого варіанту поділу влади - німецького або європейського [235, с. 185], згідно якого здійснюється поділ державної влади на партійну та адміністративну [235, с. 183]. При цьому, на його думку, суд в європейських країнах (перш за все, у Німеччині) є незалежною інституцією, що підкоряється лише закону, але він не є владою.

Щодо самої німецької системи поділу влади, то її особливістю, за словами англійського дослідника К. Дайсона є те, що розвиток німецької системи державної служби (адміністративна гілка влади) відбувається під керівним впливом політичних партій (партійна гілка влади) [295, с. 10-11].

Описуючи ж взаємодію партійної та адміністративної гілок влади, зокрема між політичним та адміністративним аспектами у діяльності органів виконавчої влади, американський політолог М. Мур вказував на те, що у дещо спрощеному вигляді цей варіант поділу влади може бути представленим наступним чином: політики визначають завдання, а адміністратори їх професійно реалізують, спираючись на власні знання, досвід та навички управління [303, с. 32]. При цьому, за словами іншого американського дослідника Г. Рейні, спроби політиків втручатись у суто адміністративну діяльність без відповідних професійних навичок, як правило, сприяє зниженню рівня ефективності державного управління в цілому [306, с. 8].

Говорячи ж про співвідношення партійної та адміністративної влади у кадровій сфері, слід мати на увазі, що остання здебільшого знаходиться у підлеглому становищі, на чому, зокрема, наполягав американський дослідник Г. Флейзіг. Саме він виділив шість основних груп чиновників, котрі так чи інакше залежать від тиску партійної гілки влади: 1) Працівники, які можуть прийматися на роботу та звільнятися з неї згідно з рішеннями політика. Фактично ці працівники перебувають у найбільш тісному зв'язку з їхніми політичними роботодавцями, і тому виявляють найбільший ступінь залежності від політичного процесу. 2) Особи, чиє перебування на посаді потребує політичної конфірмації. 3) Особи, які можуть чи прийматися на роботу, чи звільнятися з неї за рішенням політиків, але політик може приймати лише одне з цих двох рішень. 4) Особи, які приймаються на роботу політиками на чітко визначений термін. 5) Особи, які приймаються на роботу на невизначений термін. 6) Особи, які працюють у структурі державної влади, але таким чином, що вони ані приймаються на роботу, ані звільняються з неї політиками [296, с. 110-111].

Утім, на нашу думку, не лише Німеччина знає означений поділ. Це можна зрозуміти, якщо ми проаналізуємо місце глави держави в рамках поділу влади на партійну та адміністративну гілки. Річ у тім, що в умовах республіки президенти є частиною саме партійної гілки, адже саме партії беруть активну участь у проведенні президентських виборів або через посередництво парламенту, який, так чи інакше, формується на пропорційній основі (ФРН, Італія), що більш характерно для парламентських республік, або ж безпосередньо (Франція, Україна), що характерно для змішаних республік.

Саме тому, на нашу думку, слід говорити про американську та європейську моделі поділу влади.

Проте, не можна ігнорувати ще одну модель поділу влади: китайську. Її ідеологом був Сунь Ятсен. Саме він запропонував поділити владу не на три, а на п'ять гілок - законодавчу, виконавчу, судову, контрольну та екзаменаційну [234, с. 652]. Ці ідеї на сьогодні є досить популярними в обох китайських державах - КНР (материковий Китай) та Республіка Китай (Тайвань). І якщо останній прямо запозичив ідеї Сунь Ятсена, закріпивши в своїй Конституції існування п'яти палат (юаней) : законодавчої, виконавчої, контрольної, судової та екзаменаційної [259, с. 14], то в Китайській Народній Республіці це зробили більш неофіційно. Так, звісно, згідно ст. 58 Конституції КНР, законодавчу владу в країні здійснюють Всекитайські збори народних представників та Постійний Комітет Всекитайських зборів народних представників [122, с. 268]. Виконавчим же органом державної влади, відповідно до ст. 85 Конституції, є уряд - Державна рада КНР. Існують і суди як своєрідні представники «судової влади» (їхня своєрідність полягає у тому, що владою вони не є). До конституційних органів належить і Народна Прокуратура - державний орган нагляду за дотриманням законності (ст. 129 Конституції) - своєрідний аналог контрольної гілки влади. І хоча В. Сухонос і наполягає на тому, що контрольну владу здійснює Комуністична партія Китаю, проте на нашу думку, партія не є органом, а тому не може вважатися структурою, котра реалізує державну контрольну владу. Народна ж прокуратура для цього є найбільш вдалою структурою. Щодо екзаменаційної гілки влади, то сьогодні в КНР, за інформацією І. Василенко, вона реалізується у формі державної атестації службовців [48, с. 102].

Таким чином, існує два основних варіанти поділу влади: вертикальний та горизонтальний. При цьому, найбільших успіхів вертикальний поділ влади досягає лише за умови існування теократичної державності. Щодо горизонтального поділу влади, то він існує у вигляді американської, європейської та китайської моделей.

Висновки до Розділу 2

Підводячи підсумок викладеному, можна констатувати таке:

1. Питання поділу влади має значні термінологічні проблеми. Основне питання при цьому полягає у виборі між «поділом» та «розподілом» влади або в дихотомії поділ «влади» чи поділ «повноважень». Проте, як уявляється, зазначені термінологічні проблеми мало впливають на саму суть явища поділу влади.

2. Питання кількості гілок влади є наріжним при дослідженні принципу її поділу, проте, усі ці дослідження акцентують нашу увагу не стільки на гілках влади, скільки на інститутах, які втілюють означені гілки. Водночас, твердження щодо виділення виборчої влади в окрему гілку влади хоча й достатньо обґрунтовано, проте такий підхід відразу акцентує нашу увагу не стільки на поділі державної влади, скільки на поділі народовладдя. Річ у тому, що й за Конституцією України (ч. ІІ ст. 5) народ здійснює свою владу безпосередньо, через органи державної влади і через органи місцевого самоврядування. Безпосереднє ж народовладдя здебільшого реалізується через вибори та референдум. Фактично, пропозиція щодо запровадження виборчої влади в Україні реалізована, адже ч. ІІ ст. 5 Конституції нашої держави можна закріпити у вигляді: «Влада народу здійснюється на засадах її поділу на виборчу, державну та муніципальну».

3. Важливим при аналізі поділу влади є також питання про його взаємовплив із такими категоріями як форма правління, політичний режим та тип держави. Вперше спробу поєднати поділ влади із формою правління, як відомо, здійснив давньогрецький мислитель Полібій.

4. Еволюція теорії поділу влади має тисячолітню історію. При цьому, абсолютна більшість мислителів сприйняли ідею горизонтального поділу влади лише на три гілки влади. Спочатку така ідея була висловлена видатним англійським філософом Дж. Локом, який, будучи англійцем, утім не сприймав суд як окрему гілку влади. Вперше в постсередньовічній політичній філософії ідея судової влади спала на думку французькому філософу Ш. Л. Монтеск'є. Що ж до сучасного розуміння поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову, то, на нашу думку, її основоположником фактично був німецький філософ І. Кант. Що ж до конституційного проекту П. Орлика, то, хоча формально він і не містив обґрунтування теорії поділу влади, проте, фактично, сам принцип поділу влади в проекті було закладено.

5. У більшості мислителів поділ влади здебільшого мав інституціональний характер організації: законодавча влада надавалась законодорадчому органу (Аристотель), двопалатному парламенту (Ш. Л. Монтеск'є), законодавцю (І. Кант), законодавчим зборам (О. Гамільтон), Генеральній Раді (П. Орлик) ; виконавча - посадам (Аристотель), монархові (Ш. Л. Монтеск'є), правителеві (І. Кант), президентові (О. Гамільтон), гетьманові (П. Орлик). Судова ж влада повинна була належати судам.

6. Наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. теорія поділу влади стала зазнавати серйозної критики з боку таких дослідників як Л. Дюгі, В. Вільсона та деяких інших. Проте, найбільшої гостроти критика теорії поділу влади досягла в політичних теоріях післявоєнної Німеччини в період Веймарської республіки, особливо наприкінці її існування. Утім, у відповідь підхід Л. Дюгі, В. Вільсона та їх прибічників зазнав суворої критики у працях інших науковців, які продовжують орієнтуватися на теорію поділу влади у класичній її формі, хоча й з певними оновленнями, продиктованими сучасністю.

7. Більшість критичних зауважень щодо поглядів Ш. Л. Монтеск'є здебільшого пов'язані із невдалим перекладом його творів, адже сам філософ жодним чином не наголошував на можливості існування судів як окремої гілки влади, а його ідеї багато в чому перекликалися з ідеями Дж. Лока. Більше того, навіть відомий критик Ш. Л. Монтеск'є російський монархіст початку ХХ ст. Л. Тихомиров фактично наголошував на необхідності поділу влади.

8. Категорія «гілка державної влади» виникла в результаті компромісу двох парадигм. Річ у тому, що на сьогодні система органів державної влади розглядається крізь призму таких категорій як «державний апарат» та «державний механізм», які є втіленням так званої «механістичної парадигми держави», основа якої була закладена ідеями Г. В. Лейбніца про державу як про механізм. Проте, у ХІХ ст. набуває поширення інша державна парадигма, яка пов'язана із так званим «органічним підходом». Його основоположник Г. Спенсер уподібнює державу до організму. Саме в рамках органічної парадигми державна влада стала об'єднанням гілок. Таким чином, розглядаючи державний апарат (механістична парадигма держави), основоположники концепту «гілка влади», на нашу думку, удалися до органічної парадигми, щоб підкреслити два моменти: 1) подібно тому, як гілки є частиною єдиного організму дерева, так і гілки влади є частиною єдиної системи державної влади; 2) гілка влади є лише невеликою частиною усієї державної влади.

9. Поділ влади - це сукупність процесів та дій з упорядкування і врегулювання відносин розмежованих, за основними напрямами діяльності, органів держави, що тягнуть за собою утворення та вдосконалення взаємозв'язків між ними.

10. В результаті створення системи стримувань і противаг складається ситуація, коли жодна з гілок влади не в змозі зосередити в своїх руках всю повноту державної влади і одноосібно вирішування питання державного управління.

11. За функціонального поділу влади потреба в існуванні додаткових гілок влади в рамках єдиного державного апарату зникає, адже кожен орган держави може реалізувати повноваження як законодавчої, так і виконавчої чи судової гілки влади. Саме тому, поділ влади в Україні повинен опиратися на три гілки: законодавча влада, яка встановлює загальні правила функціонування суспільства та державного апарату, виконавча влада, яка організовує виконання означених правил, та судова влада, яка організовує покарання за порушення означених правил. Водночас, потреби в конституційній інституціалізації поділу влади, на нашу думку, не існує, адже адже в сучасних умовах питання законотворчості, поточного державного управління та правосуддя вирішуються різними органами тим самим забезпечуючи існування єдиної державної влади, в рамках якої відбувається взаємодія між собою різних її гілок.

12. Організація поділу влади знає дві базові засади: вертикальну та горизонтальну. При цьому, остання передбачає певну рівноправність окремих гілок державної влади, які, в умовах правової держави, здійснюють гнучкий взаємоконтроль за допомогою системи стримувань і противаг, котра унеможливлює зосередження всієї повноти державної влади в руках одного органу або посадової особи. І навіть якщо в державі буде проголошено принцип поділу влади, але система стримувань і противаг залишиться нереалізованою, наголошувати на демократичності державного апарату буде некоректним. Горизонтальний поділ влади існує у вигляді американської, європейської та китайської моделей. Щодо вертикального поділу влади, то найбільших успіхів він досягає лише за умови існування теократичної державності.

РОЗДІЛ 3. ОРГАНІЗАЦІЯ ОКРЕМИХ ГІЛОК ВЛАДИ В КОНТЕКСТІ СУЧАСНОГО ДЕРЖАВОЗНАВСТВА: ФУНКЦІОНАЛЬНИЙ АСПЕКТ

3. 1 Законодавча влада: основні аспекти та суб'єкти

Згідно ч. І ст. 6 Конституції, «державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» [125]. В. Сухонос назвавши такий варіант поділу влади американським, наголосив при цьому, що Україна «яка формально сприйняла американський варіант поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову, фактично віддає перевагу… європейській моделі», за якої «існує поділ влади не стільки на законодавчу, виконавчу та судову, скільки на владу партій та владу професійного чиновництва. При цьому суд оголошується незалежним і таким, що підпорядковується лише закону, проте фактично не є владою» [235, с. 194]. На нашу думку, такий підхід ґрунтується на фактичному запереченні функціонального поділу влади, адже головна увага при цьому приділяється інституціям: парламенту, президенту, уряду та суду. Водночас, в рамках функціонального поділу законодавча, виконавча та судова гілки влади, на нашу думку, відображають не стільки інституціональну (у цьому випадку могло б бути більше гілок влади), скільки функціональну характеристику держави: одна гілка влади встановлює головні засади функціонування суспільства, інша - організовує виконання означених засад і окрема гілка - карає за їх невиконання.

Таким чином, поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є відображенням існуючий в Україні реалій в рамках реалізації функціональної моделі. Саме це слід було б відобразити в ст. 6 Конституції України: «Державна влада здійснюється на засадах її функціонального поділу на законодавчу, виконавчу та судову».

При цьому було б доцільно з'ясувати роль різних гілок влади в контексті їхньої взаємодії із суспільством та державою. Аналіз ролі виконавчої та судової влади буде здійснено нижче. Щодо ролі законодавчої влади, то вона стає зрозумілою при з'ясуванні її поняття.

Як зазначалося вище, одне з визначень влади розглядає останню як можливість і здатність проводити свою волю. У контексті державної влади це означає здатність держави проводити свою волю. Виходячи з цього визначення, законодавчою владою ми можемо назвати здатність держави проводити свою волю за допомогою законів. Об'єктом такого провадження може бути не лише суспільство, а й інші гілки влади.

Саме тому можна розглядати законодавчу владу як гілку влади (вузький аспект законодавчої влади) та законодавчу владу як функціональну характеристику держави в її взаємодії із суспільством (широкий аспект законодавчої влади).

У вузькому аспекті законодавча влада - це передбачена конституційним та звичайним законодавством можливість і здатність окремих органів держави проводити свою волю стосовно інших державних органів за допомогою законів.

При цьому під законами слід розуміти саме «нормативний акт вищої юридичної сили, який регулює найважливіші суспільні відносини» [188, С. 474].

В Україні єдиним органом законодавчої влади виступає Верховна Рада України. Це означає, що «жоден інший державний орган не уповноважений приймати закони» [202, с. 598].

Утім, в інших країнах ситуація є дещо іншою. Так, Конституція Держави Кувейт в ст. 51 закріплює, що законодавча влада здійснюється еміром та Національною асамблеєю відповідно до Конституції. Аналогічна норма існує і в Конституції Королівства Бахрейн (п. «в» ст. 32), котра передбачає наявність законодавчої влади у короля. А виходячи ж із того, що король Бахрейну (п. «а» ст. 33) та емір Кувейту (ст. 54) є главами своїх держав, то саме тому, серед органів законодавчої влади, на нашу думку, окрім парламенту, можна виділити й главу держави. При цьому, останній має законодавчу владу не лише в деяких монархічних країнах, а й у республіках, що знаходяться в процесі соціально-економічного та політико-правового транзиту.

Так, свого часу В. Костюченко наголошував на тому, що в «давньоруській державі здебільшого законодавча влада зосереджувалася в руках князів» [130, с. 6].

На це ж набагато раніше вказував видатний український та російський мислитель С. Десницький. Зокрема, досліджуючи реалії сучасної йому Російської імперії, він щодо законодавчої влади писав: «Цієї влади в Російській імперії, окрім монархів, ніхто в повному значенні не може мати» [71, с. 72].

Що ж до сучасної монархічної форми правління, то законодавчі повноваження монархів мають троякий характер. По-перше, монарх має право видавати власні законодавчі акти, по-друге, монарх володіє правом промульгації законів і, по-третє, монарх має право накладати вето на закони.

Щодо першого, то існує дві можливості монарха видати закон: безпосередня та опосередкована. У першому випадку монарх видає власні законодавчі акти. Як приклад, можна навести видання конституційних актів монархами Бахрейну, Брунею, Ватикану, Кувейту, Оману, Саудівської Аравії та деяких інших. При цьому означені акти закріплювали певні законодавчі повноваження монархів. Так, в Брунеї султан має право «видавати закони з метою зміцнення миру, порядку та гідного управління» (ст. 39), а в Омані султан «видає та затверджує закони» (ст. 42). Інакшою є ситуація в Ватикані та Саудівській Аравії. Так, згідно ст. 1 Основного закону 2000 року Папа зосереджує в своїх руках всю повноту законодавчої, виконавчої та судової влади. В Саудівській Аравії король, згідно ст. 44, є «точкою зосередження» судової, виконавчої та регламентарної влади. При цьому саме остання гілка влади фактично є законодавчою. Трохи інакше закріплені законодавчі повноваження еміру Кувейту ті короля Бахрейну. Так, у Бахрейні король може володіє правом законодавчої ініціативи та промульгації (п. а ст. 35). Ті ж повноваження надаються еміру Кувейту (ч. 1 ст. 65).

Що ж стосується опосередкованої можливості, то вона реалізується правлячими монархами через референдум. Так, звісно, референдум є виразом народного волевиявлення. Проте, внаслідок того, що під час референдуму законопроекти, як правило, не обговорюються: відбувається просте голосування «за» чи «проти» [237, с. 45], фактично референдум стає опосередкованою можливістю монарха видавати закони. Саме цим, на нашу думку, користуються монархи, які виносять законопроекти на референдум. Як приклад, можна згадати, що чинні конституції Бутану і Катару були затверджені на референдумах за ініціативою монархів цих держав. При цьому, парламент Бутану складається не лише з двох палат (Національної ради та Національної асамблеї), а й з короля Бутану (ч. 1 ст. 10). Закон же набуває чинності лише «після його схвалення Королем Бутану» (ч. 1 ст. 148).

В Катарі ж конституція формально позбавила еміра законодавчої влади: згідно ст. 61 законодавча влада здійснюється Радою шури. Проте, згідно ч. 2 ст. 67 «жоден закон не може бути видано, якщо він не ратифікований Еміром».

Саме тому не можна не погодитися з думкою В. Сухоноса, який, наводячи формулу абсолютної монархії, передбачав у ній обов'язкове існування монарха-законодавця [236, с. 27], а також наголошував на можливості існування законодавчих повноважень у монарха в умовах монархії дуалістичної [236, с. 34].

Щодо права підписання, оприлюднення або промульгації законів, то ним володіють практично усі монархи світу.

Протилежністю права підписання законопроекту є право монаршого вето. На сьогодні монархічні країни оперують абсолютним та відкладним вето. Проте єдиною державою, де формально зберігається право абсолютного вето є Велика Британія [239, с. 151]. Водночас, в усіх інших монархічних державах існує лише відкладне вето. Зокрема, можна згадати, що ст. 68 Конституційного акту Королівства Тонга закріплює положення про те, що закон, не ухвалений королем відкладається аж до наступної сесії Законодавчих зборів [293].

Щодо республіканської форми правління, то яскравим прикладом використання законотворчої діяльності глави держави було колосальне за обсягом «указне законодавство» Президента Росії, яке свого часу відміняло закони та (до прийняття нової у 1993 році) призупиняло дію чинної на той момент конституції [270, с. 15]. При цьому певну частину нормативних указів Президента РФ, що надолужували тимчасове законодавче регулювання до прийняття відповідного федерального закону, можна було віднести до актів законодавчого характеру, якщо таке повноваження з прийняття актів, які частково надолужують законодавче регулювання (тимчасово «заміщують» федеральні закони), прямо закріплювалось у Конституції або в спеціальному федеральному законі. При цьому, практика т. зв. «делегованого законодавства» має місце в багатьох країнах.

Зокрема, 01 листопада 1991 р. в Російській Федерації постановою з'їзду народних депутатів РРФСР «Про правове забезпечення економічної реформи» президентові Росії було надане право приймати нормативні акти законодавчого характеру строком на один рік. Згідно цієї постанови, що на той час мала юридичну силу закону, президентом були видані укази про земельну реформу, податки, держану службу, аудиторську діяльність, охорону здоров'я тощо. Таким чином, нормативні укази президента Росії, що були видані в період з 01 листопада 1991 р. до 01 листопада 1992 р., були актами законодавчого характеру, а ті з них, які діють і досі в частині, що не суперечить Конституції і законам Російської Федерації, залишаються такими й донині. Водночас, усі інші акти президента Росії, що були видані до 01 листопада 1991 р. і після 01 листопада 1992 р. з юридичної точки зору не можуть вважатися актами законодавчого характеру [95, с. 101-102].

Фактично про це ж твердить і відомий американський політолог Дж. Т. С. Кілер, згадуючи, що у Франції з червня 1958 року до лютого 1959 року, завдяки діяльності президента Ш. де Голля, було видано 378 урядових декретів, в результаті чого «безліч важливих законопроектів, що за старого режиму затверджувалися б поволі і у вихолощеному вигляді, якби взагалі затверджувалися, тепер швидко проштовхувалися у вигляді ордонансів» [108, с. 101].

М. Білак (Тесленко) називає це явище прерогативою [35, с. 15].

Вперше ідея прерогативи («Prerogative» з англ. - «виключне право»), як влади створювати суспільне благо без правил [144, с. 219], з'являється у праці Дж. Лока «Два трактати про врядування». Зокрема, філософ розглядав прерогативу у якості можливості діяти на власний розсуд заради суспільного блага, незважаючи на норми закону, а іноді навіть всупереч йому [144, с. 216-217].

Спочатку прерогатива була необхідним атрибутом абсолютної влади монарха. В той же час ще за часів появи Великої Хартії (Magna Carta 1215 р. - документа, яким запроваджувалась обмежена монархія), обсяг повноважень королівської влади (відомий згодом як «прерогативи», тобто «виключні права») був значний як «вольності короля», визнавалися такими, що походять із «права». Нині прерогатива розглядається як елемент дискреційної влади президента, котра фактично означає дозвіл, який дає народ своїм правителям чинити в деяких випадках на власний розсуд, особливо коли закон мовчить, а іноді і діяти всупереч закону заради громадянського, суспільного блага. До сьогоднішнього дня ідея прерогативи не втратила свого значення, оскільки влада держави вбачає в законі здебільшого лише межі, а не зміст свободи людини [35, с. 15].