Поділ державної влади в контексті конституційної юриспруденції

Аналізуючи співвідношення одноосібної та колегіальної влади, А. Гамільтон писав: «Більше всіх прославлені ґрунтовністю суджень і справедливістю поглядів політики й державні діячі висловилися на користь одного президента і численних законодавчих зборів. Вони з повними на те підставами вважали дієздатність найнеобхіднішою якістю першого, найбільш придатною для одноосібної влади, і аналогічно розглядали численні законодавчі збори найбільш пристосованими для обговорень, держателем мудрості і найліпше розрахованими на завоювання довіри народу, забезпечення його привілеїв та інтересів» [258, с. 459].

Звісно, розвиваючи класичну теорію поділу влади Ш. Л. Монтеск'є, А. Гамільтон, його співавтори і рамках «Федераліста» Дж. Медісон та Дж. Джей, а також другий та третій президенти США Дж. Адамс і Т. Джефферсон, дещо змінюють акценти в її обґрунтуванні. Зокрема, відступаючи від інтерпретації поділу влади як мети республіканської форми правління, вони розглядають цю модель виключно в якості засобу, що дозволяє запобігати тенденціям до узурпації влади, джерелом яких може виступати не лише виконавча, а й законодавча влада. Крім того, на відміну від моделі «абсолютного» розподілу державної влади, в класичній традиції американської політико-правової думки була виражена й інша тенденція, яка виходить з ідеї утвердження єдиної державної влади, що є функціонально поділеною з метою унеможливити її відхід від принципів демократичного республіканського урядування. І, нарешті, відтворюючи тезу про важливість контролю над діяльністю окремих гілок влади, в межах американської традиції конституціоналізму набула поширення теорія своєрідного внутрішнього обмеження державної влади, яке дозволяє провести своєрідну паралель між статтями «Федераліста» та поглядами Т. Пейна, який доводив необхідність внутрішнього стримуючого чинника щодо окремих гілок влади [27, с. 9-10].

Таким чином, саме в працях американських мислителів вперше почала розроблятися проблематика інституціалізації на законодавчу (владу колегіальної інституції), виконавчу (сильну одноосібну владу) та судову (владу спеціально створеної судової системи) гілки. Теорія ж поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову набула загальновизнаного характеру.

Проте, якщо всі згадані мислителі виходили з настанови на необхідність доопрацювання класичної теорії поділу влади, в цьому плані практично всі з названих вище науковців намагались лише надати логічного розвитку закладених Ш. Л. Монтеск'є ідей, то, починаючи приблизно з середини ХХ ст. ми стаємо свідками спроб радикального переосмислення теорії поділу влади. Так, про відхід від класичної теорії поділу влади і наповнення її новим змістом свідчить насамперед поява цілої низки досліджень, в яких основоположні принципи цієї теорії піддаються змістовній ревізії. Показовою тут виступає позиція Р. Даля. Перераховуючи інститути, які роблять можливим існування демократії, він не згадує серед них інститут поділу державної влади. На нашу думку, це пояснюється тим, що, з його точки зору, поділ влади є не стільки умовою демократії, скільки запобіжним за своїм характером інститутом. Тобто, змінюється саме усвідомлення формування демократичного ладу. І якщо для класичного підходу діяло правило «для того, щоб постала демократія, влада має бути розподілена», то Р. Даль формулює його у контексті того, що «влада має бути розподілена для того, щоб не зникла демократія». Інакше кажучи, принцип поділу державної влади є не стільки базовою умовою демократії, скільки виконує суто функціональну роль, яка може існувати крізь призму чотирьох завдань: а) інституціалізація суперництва між окремими суб'єктами влади; б) забезпечення контролю над органами державної влади; в) запобігання небажаній і небезпечній концентрації влади в руках тих чи інших державних органів; г) забезпечення ефективного функціонування влади і управління [27, с. 11].

У другій половині ХХ - на початку ХХІ ст. поділ влади став дедалі більше пропонуватися в якості конституційного принципу. Так, відомий радянський опозиціонер А. Сахаров в своєму проекті, який отримав назву «Конституція Союзу Радянських Республік Європи і Азії» запропонував поділ влади на наступні інституції: «Центральний уряд Союзу включає: 1) З'їзд народних депутатів Союзу; 2) Раду Міністрів Союзу; 3) Верховний Суд Союзу» (ст. 28) [210, с. 10]. При цьому З'їзд народних депутатів Союзу визнавався «вищою законодавчою владою в країні» (ст. 30) [210, с. 10]. Водночас, конституційний проект А. Сахарова не закріплював Раду міністрів та Верховний суд в якості верховних носіїв виконавчої або судової влади.

Серед сучасних мислителів, які висувають альтернативні моделі поділу влади можна згову згадати М. Малишка з його проектом Конституції УНР (України - Українії - Русинії). Зокрема, в ст. 31 свого проекту він наголошує: «Державна влада в УНР (Українії) здійснюється уповноваженими народом органами та посадовими особами за принципом розподілу її функцій на законодавчу, виконавчу, судову та контрольно-наглядову» [147, с. 9].

Утім, далеко не всі ставилися до теорії та принципу влади прихильно. Так, ще наприкінці XIX - початку XX ст. проблема поділу влади набула особливої актуальності у зв'язку з тенденцією посилення державної влади. В результаті сама ідея такого поділу неодноразово піддавалася критиці.

Так, відомий французький юрист Л. Дюгі виступаючи з критикою інституціонального виміру цієї теорії, наголошував, що вона суперечить більш загальним принципам - національному і державному суверенітету. Мислитель сформулював концепцію, яка була спрямована на подолання розриву між суспільством і державою на основі реалізації ідей компаративізму, солідаризму і націоналізму. За твердженням Л. Дюгі, народна воля не може бути представлена різними органами влади, оскільки такий поділ призводить до її обмеження. «Суверенітет є, по суті, персоніфікованою волею нації; і як будь-яка інша особа і втілена в ній воля, є неподільною. Ця концепція суверенітету, єдиного в трьох владах, є метафізичною концепцією, аналогічною християнському таїнству Трійці, яка інколи надихала химери Конституційної асамблеї 1789 року, але виявилася неприйнятною для створення реального публічного права» [79, с. 468-480].

Вважаючи, що існування різних представницьких органів влади є можливим лише як основа для їх тісної взаємодії в рамках єдиної державної волі, Л. Дюгі зробив висновок про «... те, що має назву «поділ влади», насправді є різноманіттям участі різних органів у загальній діяльності держави» [79, с. 541]. Вчений писав: «Усе наше публічне право повстає проти ізоляції органів і протиставлення їх один одному; воно, навпаки, виступає за такий фундаментальний поділ, який сприятиме посиленню їх взаємодії й інтеграції в рамках єдиної державної системи, що втілює принцип національного суверенітету» [79, с. 158].

Концепція Л. Дюгі, за якою характер і ступінь функціональної диференціації влади не має істотного значення й визначається лише утилітарними міркуваннями, відіграла велику роль у критиці парламентської демократії і, звісно, була використана прихильниками тоталітаризму.

Певну увагу, як вже зазначалося вище, приділяли поділу влади й основоположники марксизму - К. Маркс та Ф. Енгельс. Зокрема, останній свого часу дав оцінку практичній реалізації цієї теорії лише як «прозаїчному діловому розподілу праці», який застосовується до «державного механізму з метою спрощення та контролю» [283, с. 203]. Аналізуючи цю точку зору, В. Чиркін писав, що мислитель «…був неправий, відкидаючи взагалі (з соціологічних позицій) ідею поділу влади, яка несе у собі колосальний демократичний потенціал, але він вірно констатував розподіл праці з управління суспільством та державою між різними органами» [270, с. 18].

Позицію К. Маркса та Ф. Енгельса критикував В. Орландо, який наголошував, що поділ влади зовсім не рівнозначний одвічній диференціації державних функцій та органів, але імпліцитно закладений у самій природі держави, і не є виключно результатом свідомого вибору сучасних вільних (насамперед парламентських) режимів [305, с. 61-63].

Інший відомий представник італійської школи політичної думки Г. Моска критикував принцип поділу влади з позицій вчення про правлячий клас. Як і В. Орландо, він виступав проти буквального тлумачення теорії Ш. Л. Монтеск'є і звинувачував послідовників останнього в догматизації самого принципу поділу влади [304, с. 121-122]. Загальна тенденція адміністративної еволюції вбачалася ним в переплетенні влади - основі генерації і постійного відтворення правлячої еліти (як в конституційній монархії, так і в республіці). Значно важливішим він вважав не формально-юридичний поділ влади, а аналіз механізму з'днання в руках представників одного прошарку політичної влади і власності. У цьому справедливо вбачалася основна причина виникнення класу, зацікавленого в ліквідації режиму парламентської демократії.

На межі кінця XIX - початку XX ст. гостра критика теорії поділу влади розгортається і в американській політичній науці. Найбільш повно вона представлена в працях представника юридичної школи США В. Вільсона, який писав про неефективність цього принципу в екстремальних умовах управління, його бюрократизації та необхідності швидко приймати рішення виконавчою владою (президентом). Майбутній президент США, з позицій суто функціональної інтерпретації проблеми, вважав диференціацію влади неефективною у зв'язку зі зростанням завдань виконавчої влади (президента) та необхідністю оперативнішого ухвалення рішень в умовах сучасного управління, що вимагає поєднання в уряді влади й відповідальності [55, с. 15].

Надалі концепція була систематизована низкою юристів з урахуванням європейського політичного досвіду. У праці американського конституціоналіста К. Лівенштейна можна виявити принципову відмову від доктрини поділу влади. Основний аргумент - статичність концепції, її невідповідність динамізму епохи радикальних соціально-політичних перетворень. Принцип поділу влади, відповідно до цієї точки зору, завжди був «більш політичною ідеологією, аніж моделлю справжньої політичної організації» [301, с. 567]. У такій якості він зіграв певну роль при переході від абсолютної монархії до розвиненої конституційної держави. Теорія поділу влади, з уявленнями про необхідність системи стримувань і противаг, що витікали з неї, не могла стати міцною основою конституційного ладу. Її практичне застосування було досить короткочасним і припадало на період з революції в Англії (один тисяча шістсот вісімдесят восьмого) до Французької революції (1789 р.). Поширення доктрини викликано суто політичними причинами: вона була створена Дж. Локом для обґрунтування укладеного лібералами історичного компромісу між парламентом і королівською владою, трансформованого в конституційну монархію. Ш. Л. Монтеск'є, ігноруючи політичну реальність свого часу, надав цій теорії характер політичного ідеалу. Вплив догми виявилося настільки сильним, що концепція поділу влади була некритично перенесена за океан, де утвердилася в американській Конституції. В результаті США стали єдиною державою, де ідея балансу законодавчої і виконавчої влади була чітко закріплена в Основному Законі. Збереження цього принципу в умовах фундаментальних змін економічної структури і громадської думки є головною причиною конституційної кризи в Америці. Навпаки, в практиці європейського парламентаризму принцип поділу влади не закріпився (якщо не брати до уваги короткого періоду дії Конституції 1791 р. у Франції). Причина полягає в тому, що розвинена парламентська система по суті своїй ворожа послідовній реалізації поділу влади: ефективне управління можливе лише на основі взаємної інтеграції, за якої уряд (кабінет або рада міністрів) об'єднує обидві влади, виступає сполучною ланкою між ними, роблячи можливим реальну єдність політичної влади. Загальна тенденція розвитку європейського парламентаризму полягає в переході від функціонального дуалізму до державного монізму, який передбачає домінування кабінету або виконавчої влади над парламентом чи законодавчою владою. У цих умовах теорія поділу влади не може більше служити функціональним завданням, будучи лише телеологічною установкою на досягнення ідеального правової держави.

Вищезазначений аналіз призводить К. Лівенштейна, як і інших критиків, до необхідності пояснення того факту, що «фальшива» доктрина стала основою сучасного конституціоналізму. Звернення до історії цьому мало допомагає, бо зводить справу до сталості і консерватизму суспільної свідомості або ланцюжку хаотичних причинно-наслідкових взаємозв'язків. Вийти з кола примітивних уявлень можна лише завдяки соціологічному поясненню тих важливих соціальних змін, які привели до відмови від буквального тлумачення принципу поділу влади. В цьому відношенні його критики досягли результатів, визнаних сучасною наукою. Формулюючи їх висновок в термінах сучасного державознавства, можна сказати, що вони першими поставили питання про трансформацію механізму влади традиційного парламентаризму в умовах модернізації, яка після Першої світової війни охопила не тільки сферу економіки і соціальних відносин, а й політичну владу. Для нової політичної ситуації дуже характерно, що всі держави (як демократичні, так і недемократичні) стоять перед необхідністю посилити свій політичний динамізм, наслідком чого на практиці є більш-менш повне злиття законодавчих і виконавчих функцій. В результаті традиційний якісний поділ законодавчої (укладання, проведення і затвердження закону) і виконавчої (реальне застосування закону адміністративним шляхом) функції все більшою мірою замінюється кількісним домінуванням виконавчої влади. Уряд стає інтегрованим проявом волі держави, що відображає як законодавчу владу, так і адміністрацію. Таким чином, реальна компетенція виконавчої влади в нових умовах не обмежується застосуванням законів та управлінням, а включає в себе виконання загальних політичних функцій; здійснення права - лише один з інструментів реалізації політичної влади як такої, а законодавство - функція політичного лідерства [302, с. 286-287]. На зміну традиційному розумінню державної діяльності приходить нове, більш відповідне реальної ситуації. Найбільш повно ця тенденція відобразилася в тоталітарних державах XX ст. - Росія, Німеччини, Італії, - де концентрація влади і відмова від реалізації принципу поділу влади стали офіційною політикою. У тоталітарних або авторитарних режимах монополія на політичну владу сконцентрована в руках вождя, який стає необмеженим правителем. Даний феномен багато в чому нагадує абсолютистські монархії минулого з їхнім прагненням домогтися максимального контролю над індивідом. У цих умовах теорія поділу влади починає розглядатися як теоретична зброя проти тиранії.

Проте, найбільшої гостроти критика теорії поділу влади досягла в політичних теоріях післявоєнної Німеччини в період Веймарської республіки, особливо наприкінці її існування. Ще М. Вебер, відстоюючи плебісцитарну демократію як найкращу форму правління для Німеччини, вважав за потрібне встановити сильну президентську владу, здатну вивести країну з кризи [312, с. 486-489]. Сенс такого підходу полягав у прагненні подолати буквальне тлумачення принципу поділу влади (безпосередня реалізація якого може викликати дестабілізацію системи), звільнити главу держави від парламентського контролю. Можливий (і такий, що реально існував) конфлікт законодавчої і виконавчої влади однозначно вирішувався ним на користь останньої. М. Вебер вважав за потрібне перетворити президента на незалежну силу, дати йому можливість в конфліктних ситуаціях апелювати безпосередньо до народу через голову парламенту і вищої адміністрації. Фактично йшлося про відтворення традиційного для німецької юриспруденції монархічного принципу в нових умовах. Основними ж аргументами на захист такої позиції були наступні: 1) всенародно обраний президент може виступати гарантом стабільності держави у разі конфлікту законодавчої і виконавчої влади (парламенту і уряду), стаючи верховним арбітром в їхній суперечці; 2) будуть обмежені вплив партій на політичний процес і їхня роль при виборі міністрів; 3) сильний президент буде символізувати єдність нації і держави. Практично політична діяльність Вебера з пошуку відповідної кандидатури на пост президента ще наочніше розкриває загальну авторитарну спрямованість його поглядів.

Ця теорія була доведена до логічного кінця іншим мислителем - К. Шміттом, який дав найбільш розгорнуту критику демократії, парламентаризму та поділу влади у XX ст. [309]. Будучи переконаним прихильником посилення президентської влади, К. Шмітт доводив правомірність даної тенденції в рамках існуючої конституційної системи. Її сутністю був принцип поділу влади, що являв собою механізм обмеження державних функцій в їх компетенції з метою запобігти концентрації всієї повноти влади в одному центрі. Однак, на його думку, такий принцип не працює в нових умовах.

Концепція поділу влади була сформульована просвітителями і розвинена ліберальними мислителями (Ж. Кондорсе, П. П. Мерсьє де ля Рів'єр, І. Бентам і Дж. С. Мілль) як антитеза урядовому макіавеллізму абсолютистської епохи. І якщо в період свого виникнення вона ще мала якийсь реальний сенс, то в Новітній час, на думку критиків теорії, втратила його повністю. Система поділу влади не може бути реалізована, оскільки суперечить цілям раціоналізації і професіоналізації управління, концентрації відповідальності. Масштаби економічних зрушень і ускладнення характеру управління унеможливлюють прийняття рішень в парламенті з його традиційною практикою ораторських промов на захист певної політики або проти неї. Реальність парламентського життя в нових умовах управління відрізняється від сформованого ідеального образу: прийняття рішень здійснюється не громадськістю у вигляді парламентського пленуму, а у вузьких комісіях, партійних комітетах або радах великих промислових концернів. Це призводить до перетворення парламентаризму в фасад, за яким ховаються справжні мешканці влади, які приймають рішення без будь-якого громадського контролю. Традиційна схема співвідношення законодавчої, виконавчої та судової влади є політичною фікцією [309, с. 29]. Реальна зміна положення можлива лише при відмові від такої концепції організації влади, її концентрації в руках президента, який наділяється надзвичайними повноваженнями.

Можна констатувати значну схожість цих поглядів із тими, які висловив ще Т. Гоббс в період англійської революції: «Думка, згідно якої верховну владу можна розділити, неблагонадійна» [62, с. 175; 299]. К. Шмітт не приховував свого співчуття щодо такої позиції. Ці погляди багато в чому відповідали реальній практиці європейських держав повоєнного періоду. Навіть в найдемократичнішій з них, Великобританії, Г. Ласки констатував різке посилення на початку XX ст. впливу кабінету міністрів за рахунок інших гілок влади, назвавши його найбільш характерною рисою розвитку конституційної системи. Процес концентрації влади в руках уряду надзвичайно посилився в результаті двох світових воєн, які поставили країну на грань виживання і зажадали максимальної централізації управління задля досягнення перемоги. Розширення суперництва основних політичних партій (лейбористів і консерваторів), з одного боку, збільшення кола проблем і їх складності - з іншого, зробили законодавче регулювання виконавчої влади менш ефективним. Це знайшло своє відображення у відносному послабленні ролі парламенту і значному зростанні реальної влади кабінету, особливо прем'єр-міністра, повноваження якого (з певним перебільшенням) Г. Ласки визначає як «майже диктаторські» [300, с. 95]. Механізм прийняття найважливіших рішень також зазнав істотних змін: багато хто з них (зокрема, з питань війни і миру) приймалися без парламентського обговорення, вузьким колом осіб під сильним тиском голови уряду (Чемберлена, Черчіля та ін.).

Теорія поділу влади знайшла своє відображення і у працях юристів. Зокрема, вважав за правильне інтерпретувати теорію поділу як розподіл праці, сфер діяльності держави французький правознавець Дж. Бюрдо [290, с. 313-315].

Підхід Л. Дюгі, В. Вільсона та їх прибічників зазнав суворої критики і у працях інших науковців, які продовжують орієнтуватися на теорію поділу влади у класичній її формі, хоча й з певними оновленнями, продиктованими сучасністю. Так, А. Есмен вважає за необхідне для будь-якої вільної держави слідувати принципам поділу влади, хоча його реалізація пов'язана з великими труднощами. Правник схильний сприймати поділ влади не стільки як результат, скільки як постійний процес її взаємодії, унаслідок чого в кожен момент досягається певний рівень стабільності. Досягнення останнього можливе лише на певному ступені координації дій трьох гілок влади, що на практиці викликає неминучу перевагу однієї з них - найчастіше законодавчої. Саме вона виконує регулятивні функції стосовно двох інших гілок. У законодавчій владі зосереджено основні механізми такого регулювання: ухвалення рішень щодо законодавчих питань, перш за все затвердження бюджету, що є основою функціонування всієї державної машини, можливість законодавчого обмеження інших гілок влади та їх функцій [285, с. 326-328].

Таким чином, в інтерпретації А. Есмена модель поділу влади постає як динамічне, а не статичне явище, рівновага ж гілок влади розглядається як результат нестійкого компромісу між ними.

Варто звернути увагу і на концепцію поділу влади М. Оріу. Визнаючи важливість самого принципу поділу влади між законодавчою (в особі двопалатного парламенту) й виконавчою (в особі глави держави й кабінету міністрів) для будь-якого представницького правління, правник підкреслює, що гармонійна співпраця цих гілок влади слугує запорукою єдності держави як юридичної особи [298, с. 196]. На практиці, на його думку, співвідношення законодавчої й виконавчої гілок влади далеке від ідеальної рівноваги. Існує стійка тенденція до придушення законодавчої влади виконавчою, парламенту - могутнім бюрократичним апаратом сучасної держави. При цьому з розвитком централізованого управління і зростанням значущості адміністративної складової державної влади парламенту все важче утримувати верховенство законодавчої влади, а втручання бюрократичних структур у законодавчий процес стає все активнішим. Як приклад науковець наводить нестійкий баланс законодавчої й виконавчої гілок влади в післяреволюційній Франції, що нерідко призводив до переваги виконавчої влади над законодавчою, особливо під час двох імперій.

Запровадження теорії поділу влади зустрілося з численними труднощами і на теренах пострадянського простору. Саме тому теорія горизонтального поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову гілки влади сьогодні підпадає під досить гостру критику. І якщо одні мислителі взагалі вимагають відкинути будь-який поділ влади (можна згадати відомого російського імперіаліста та прихильника сталінщини М. Калашникова з його ідеєю необхідності відкинути «…геть забобони вмираючої індустріальної епохи: усілякі там принципи поділу влади» [102, с. 379]), то інші вимагають його суттєвої модернізації. І тут знову згадують про вертикальний поділ влади. Так, один з ідеологів т. зв. «Третього гетьманату» І. Каганець в своїй праці «Арійський стандарт» писав: «Насаджена в Україні „демократична” система державного управління з горизонтальним розподілом влад - це не що інше, як результат організаційної війни. З погляду законів менеджменту нинішня система державної організації є повним абсурдом, оскільки, повторимось, розділити можна роботу і права, але відповідальність не ділиться в принципі (там, де відповідає більше одного, вже не відповідає ніхто). Розпорошення влади і, як наслідок, її безвідповідальність та корумпованість створюють сприятливі умови для прихованої агресії з боку сконсолідованої і цілеспрямованої сили (іншої держави, ТНК, тоталітарної секти), яка не переймається псевдодемократичними ілюзіями. Злет державотворчої потуги українських етносів завжди відбувався при застосуванні ними традиційної для України гетьманської моделі - Гетьманату. „Українська модель” передбачає перевірений тисячоліттями вертикальний розподіл влади на основі балансу сфер Мудрості і Дії - Церкви і Гетьманату» [101, с. 78]. Як ми бачимо, філософ вимагає повернення до середньовічної моделі поділу влади на релігійну та світську гілки, який, сьогодні, зокрема, реалізовано в Ісламській Республіці Іран з її двома главами держави: керівником та президентом.

Таким чином, еволюція теорії поділу влади має тисячолітню історію. І, незважаючи на сучасне домінування горизонтального поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову гілки, однозначно вважати, що вона вичерпала свій потенціал, є занадто передчасним.

2. 3 Конституційний принцип поділу влади: основні моделі та базові засади організації

Принцип поділу влади можна визначити як принцип організації та функціонування державного апарату, який юридично втілюється в поділі повноважень між гілками державної влади, а також, за певних обставин, у функціонуванні механізму взаємних стримувань і противаг між ними [181, с. 418].

В зазначеному визначенні слід звернути увагу на аналіз таких категорій як «організація», «функціонування» та державний апарат». Потребує також пояснення категорія «гілки державної влади».

Термін «організація» походить від французького слова «organisation», що, у свою чергу, є своєрідним «нащадком» пізньолатинського терміну «organizo», тобто «упорядковую», «облаштовую».

Загалом поняття «організація» має три значення: 1) внутрішня упорядкованість, узгодженість, взаємодія більш-менш диференційованих та автономних частин цілого, що зумовлена його побудовою; 2) сукупність процесів або дій, що тягнуть за собою утворення та вдосконалення взаємозв'язків між частинами цілого; 3) об'єднання людей, що спільно реалізують якусь програму або мету та діють на основі певних процедур і правил [286, с. 473].

Загальна теорія організацій почала формуватися ще на початку ХХ ст. Її основи вперше були закладені в рамках тектології - загальної організаційної науки, яку сформулював та розробив О. Богданов, котрий розглядав питання організації у контексті процесуальної парадигми: «термін «організовувати»… означає об'єднати людей у групи задля досягнення певної мети, координувати та регулювати їхні дії у дусі доцільної єдності» [38, с. 69].

У подальшому теорія організації знайшла своє відображення в кібернетиці та загальній теорії систем і зосередилася на дослідженні конкретних біологічних та соціальних об'єктів. З точки зору принципу теорія організації акцентує нашу увагу саме на соціальному вимірі останньої. Саме в його рамках слід розглянути соціальну організацію як способи упорядування та врегулювання дій окремих індивідів та соціальних груп, а тому організацію державного апарату у контексті функціонального поділу влади слід попердньо розглядати у суто процесуальному вимірі, тобто як сукупність процесів та дій з упорядування та врегулювання відносин окремих елементів державного апарату, що тягнуть за собою утворення та вдосконалення взаємозв'язків між ними.

Категорія «функціонування» тісно пов'язана із проаналізованим вище поняттям «функції», котрі щодо держави розглядаються як основні напрями її діяльності, які зумовлені призначенням держави у суспільстві та реалізуються в організаційно-правових формах через державний механізм [200, с. 822].

Функціональна характеристика поділу влади має неабияке значення, адже сам термін «поділ влади» окремі науковці, зокрема, Н. Прозорова, тлумачать як «певне розмежування компетенції» або «розподіл функцій» [195, с. 4]. Аналогічну точку зору відстоює й О. Скрипнюк: «Принцип поділу влади означає не що інше, як структурну диференціацію трьох основних функцій будь-якої держави: законодавчої, виконавчої та судової. При цьому жодна з них не має пріоритету щодо інших. Відтак, принцип поділу влади в правовій державі передбачає створення лише таких органів державної влади, які втілювали б одну із зазначених функцій» [221, с. 151]. Саме виходячи із функціональної складової, поділ влади слід розглядати як розмежування основних напрямів діяльності окремих елементів державного апарату.

Що ж до останнього, то під ним розуміється сукупність органів, за допомогою яких практично здійснюється державна влада [3, с. 121], тобто, фактично, державний апарат є сукупністю державних органів.

Щодо гілок державної влади, то, незважаючи на певні спроби взагалі заперечити цю категорію, через відсутність в Конституції України самого такого терміну [83], більша частина сучасних державознавців із цим не погоджується.

Сама категорія «гілка державної влади» виникла в результаті компромісу двох парадигм.

Річ у тому, що на сьогодні система органів державної влади розглядається крізь призму таких категорій як «державний апарат» та «державний механізм», які є втіленням так званої «механістичної парадигми держави». Основа останньої була закладена ідеями Г. В. Лейбніца про державу як про механізм: «Адже як у годиннику одне коліщатко надає руху іншому, так і у великій державній машині одна колегія повинна рухати іншу, і якщо все облаштоване із точною співрозмірністю та гармонією, то стрілка життя буде вказувати країні щасливі години» [139, с. 365].

Проте, в ХІХ ст. набуває поширення інша державна парадигма, яка пов'язана із так званим «органічним підходом». Його основоположник Г. Спенсер уподібнює державу до організму, адже навіть «контролююча влада - уряд, присутственні місця, суди, поліція - перстають бути спроможними підтримувати порядок, оскільки утримувані ними в порядку частини перестають забезпечувати їх усім необхідним для життя» [228, с. 284].

Саме в рамках органічної парадигми державна влада стала об'єднанням гілок.

За загальним правилом, гілка розглядається як «невеликий боковий відросток, пагін дерева, чагарника або трав'янистої рослини» [52, с. 239].

У нашому ж випадку, розглядаючи державний апарат (механістична парадигма держави), основоположники концепту «гілка влади», на нашу думку, удалися до органічної парадигми, щоб підкреслити два моменти: 1) подібно тому, як гілки є частиною єдиного організму дерева, так і гілки влади є частиною єдиної системи державної влади; 2) гілка влади є лише невеликою частиною («боковий відросток») усієї державної влади. Приміром, законодавча влада у демократичній та правовій державі жодним чином не повинна ототожнюватися з усією владою в державі. Саме на цьому свого часу наголошував Дж. Лок. Як відомо, одна з головних ідей Дж. Лока полягає у тому, що людина - це матеріальна за своєю сутністю істота, яка підвладна особистим почуттям і керується, перш за все, прагненням до задоволень та бажанням позбутися болю. Тому слабкість людської природи виявляється у підвладності спокусам, схильності «хапатися за владу». Особи, «які вже мають право створювати закони» можуть також, на думку англійського філософа, захотіти «зосередити у своїх руках ще й право на їх виконання, аби таким чином зробити для себе виняток і не підкорятися створеним ними законам» [144, с. 207]. Основою для розуміння співвідношення влад у державі є думка Дж. Лока про верховенство законодавчої влади, котра стає «священною та незмінною в руках тих, кому спільнота одного разу її надала» [144, с. 200].

Своєрідність поглядів Дж. Лока, на нашу думку, полягає у тому, що після «Славетної революції» в умовах домінування у суспільній свідомості Англії доктрини верховенства парламенту він намагався визначити межі влади. По-перше, за Дж. Локом, законодавчий орган не може нікому делегувати свою законодавчу владу. По-друге, підвищення податків та позбавлення власності може відбуватися тільки в результаті згоди усього народу або зацікавлених осіб. І, нарешті, мабуть, найважливіше обмеження влади парламенту - законодавча влада зобов'язана вершити правосуддя й визначати права підданих через проголошені постійні закони і відомих, уповноважених на це суддів» [144, с. 202]. На думку відомого російського правознавця В. Лузіна, значення книги Дж. Лока «полягає не стільки у визначенні принципів парламентської моделі поділу влади, скільки у спробі знайти гарантії проти надмірної концентрації влади в руках представницької установи» [145, с. 82].

Щодо самого поділу влади, то ми можемо його визначити як сукупність процесів та дій з упорядкування і врегулювання відносин розмежованих, за основними напрямами діяльності, органів держави, що тягнуть за собою утворення та вдосконалення взаємозв'язків між ними.

Поділ влади є структуроутворюючою та функціональною ознакою раціональної організації державної влади, що має за мету утримати кожну з гілок влади в межах своїх повноважень і разом з тим забезпечити її незалежність від інших гілок влади в тих же межах. Основний сенс поділу влади полягає в розгалуженні об'єктивно зумовлених владних функцій держави таким чином, щоб, з одного боку, вони втілилися в певні інститути державної влади, в якості її самостійних центрів, а з іншого - взаємодіяли та співвідносилися між собою, не порушуючи її цілісності та якісної визначеності кожної гілки. Фактично, це означає, що поділ влади націлено на формування такої конструкції державної влади, в якій поєднані єдність та плюралізм.

Згідно цього постулату, неприпустимо ототожнювати нормативний зміст поділу влади з довільним розмежуванням повноважень, функцій та сфер діяльності між різними інститутами влади. По суті, це означає той факт, що розподіл повноважень між гілками влади без належної уваги до якісних відмінностей функціонально-компетентної диференціації веде до невиправдано довільних комбінацій владних структур, до безцільного розподілу праці, а відповідно - й до результатів, що є протилежними тим, які очікувались [282, с. 90-91]. Виходячи з цього, цілком слушною уяляється думка про те, що теорію поділу влади слід застосувати до основних способів правової діяльності держави. Тим самим, мова йде про три базові види діяльності державних органів з приводу реалізації єдиної державної влади: законодавство, управління (виконання) та контроль (у тому числі й через правосуддя) [271, с. 11].

В. Шаповал, у своїй праці «Сучасний конституціоналізм» з цього приводу зазначив: «Сьогодні розподіл влад є своєрідним постулатом. Разом з тим цій ідеї не надають абсолютного значення, адже, по-перше, державна влада є цілісним, хоча й структурованим за певними критеріями явищем, по-друге, між органами законодавчої, виконавчої та судової влади не існує ізольованості.

Тому йдеться не про розподіл «влад», не про розмежування якихось різновидів державної влади, а про поділ функцій і повноважень насамперед між вищими органами держави. У зв'язку з цим формулу «розподіл влад» можна без особливих застережень замінити формулою «розподіл головних функцій державної влади (держави) «. Така заміна не заперечує значущості відповідної ідеї, реалізація якої виступає однією з передумов функціонування політичної організації суспільства на засадах демократії» [276, с. 112].

При цьому, оскільки гілки влади тісно взаємопов'язані і в конституційному плані прагнуть контролювати одна одну, то, на думку І. Грессмена, важко припустити, що «абсолютно необхідний для ефективного й вільного управління державою рівень поділу державної влади може бути коли-небудь знайдено й належним чином протягом довгого часу збережено». Через це твердження про те, що, наприклад, у США законодавчі функції можуть виконуватися лише Конгресом на двопалатній основі, функції виконавчої влади - виключно президентом або різними органами, що знаходяться під його контролем, а судової - тільки суддями й судами, є «в інтелектуальному відношенні нечесним та історично невірним». Учений доводить, що за вказаного підходу з усього розмаїття функцій, що виконує кожна з трьох гілок, свідомо або несвідомо виключаються «схожі або змішані функції». А це, у свою чергу, суперечить реальній практиці застосування теорії поділу влади [297, с. 492-494].

Реалізація чіткого розподілу функціональних зобов'язань між гілками влади - законодавчою, виконавчою та судовою, дає можливість усвідомити, що чіткий розподіл функціональних повноважень між гілками влади має на меті не лише запобігти зосередженню всіх владних повноважень держави в руках одного з органів та налагодити взаємоконтроль і взаємостримування всіх «гілок» влади у точно визначених Конституцією рамках, а й забезпечити взаємодію і взаємозалежність цих влад між собою на основі закону. Фактично, принцип функціонального поділу влади перешкоджатиме можливим правопорушенням прав людини, а в разі необхідності - сприятиме відновленню порушених прав [105, с. 145].

В. Сухонос розглядає функціональний поділ влади на прикладі інституту Президента України: «Президент України віднесений до виконавчої гілки влади лише функціонально, тобто за обсягом своїх повноважень (компетенції). Проте він не належить до неї структурно, тобто як окрема структурна ланка органів виконавчої влади» [242, с. 334]. І хоча далеко не всі правознавці відносять президента до виконавчої гілки влади [238, с. 41], проте й вони наголошують на тому, що глава держави може реалізовувати повноваження виконавчої влади [238, с. 70].

Прихильники демократії існування функціонального поділу влади іноді пояснюють необхідністю запобігти зосередженню можливості легального застосування сили в одних руках. Так, зокрема, В. Четвернін свого часу зазначав: «Заради забезпечення свободи необхідно встановити окремо функцію прийняття рішення про примус (застосування сили) та функцію здійснення державного примусу. Законодавча влада встановлює правила застосування сили, судова влада припускає або вказує конкретні заходи застосування сили. Відповідно, ці гілки влади не повинні володіти примусовою силою, не повинні здійснювати державний примус. Оскільки такою силою володіє виконавча влада, вона сама не повинна приймати нормативного чи індивідуального рішення про застосування сили. Саме тому виконавча влада повинна діяти на підставі та в рамках виконання законів та судових рішень» [194, с. 576].

Проте, на нашу думку, існування функціонального поділу влади є не якоюсь специфічною рисою лише демократичного режиму, а й ознакою нормального функціонування сучасного державного апарату. Зокрема, П. Трачук зазначав, що в державі «…більш доцільною буде розмова про поділ не державної влади, а сфер повноважень і праці між різними суб'єктами, які своєю діяльністю реалізують задачі та інші функції держави» [255, с. 996].

Практично на тому ж наголошує В. Сухонос: «Функціональний поділ державної влади на три гілки - законодавчу, виконавчу і судову… є достатньо логічним у контексті інформатики» [235, с. 190]. Тут мається на увазі використання певних кроків інформаційного алгоритму: «якщо», «то», «інакше». Як цілком слушно пише вчений: «якщо» законодавча влада встановила певні правила, «то» їх потрібно виконувати, «інакше» порушника буде покарано» [235, с. 190].

За такої можливості потреба в існуванні додаткових гілок влади в рамках єдиного державного апарату зникає, адже кожен орган держави може реалізувати повноваження як законодавчої, так і виконавчої чи судової гілки влади.

На сьогодні державна влада складається з трьох відносно самостійних гілок, кожна з яких має своє юридичне обґрунтування. Ці гілки влади - законодавча, виконавча і судова - виокремилися як три основоположні форми публічно-правової владної діяльності.

Виділення саме цих гілок влади і відповідних їм форм є не лише проявом якоїсь доцільності, котра впорядковує управління суспільством, але й виявом як правової природи державності у цілому, так і природних відмінностей трьох напрямків і правових форм публічно-владної діяльності. У міру того як в ході історії все більше виявлялося правове начало державності, відокремлювалися саме законодавча, виконавча і судова (але не така собі «карна») влади. Бо саме лише ці три гілки влади на сьогодні вичерпують основне призначення держави - публічно-владне забезпечення свободи, безпеки та власності.

Загалом можна сказати, що законодавча гілка державної влади в офіційній формі встановлює правові норми, загальні правила, що визначають міру свободи людини в суспільстві і державі. Зокрема, законодавець встановлює правила застосування політичної сили, необхідної й достатньої з точки зору забезпечення свободи, безпеки і власності. Виконавча влада уособлює примусову силу держави. Зазвичай, вона втілюється у системі органів, які наділені, зокрема, поліцейськими повноваженнями та здатні здійснювати організований примус аж до насильства. Ці повноваження повинні мати правомочний характер, тобто мають бути встановлені законом задля забезпечення свободи, безпеки та власності. Судова влада не лише вирішує спори про право та встановлює право (права та обов'язки) в конкретних ситуаціях, для конкретних суб'єктів, а й, за певних обставин, контролює діяльність органів законодавчої та виконавчої влади.

Поділ влади означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади самостійні в межах своєї компетенції та не можуть втручатися в компетенцію одне одного. Водночас компетенція цих органів така, що вони не можуть діяти ізольовано, і державна влада здійснюється в процесі кооперації трьох її самостійних гілок: діяльність законодавця не принесе бажаного результату без відповідної діяльності виконавчої та судової влади, здійснення правосуддя неможливе без влади законодавчої та судової тощо. Крім того, у взаєминах гілок влади повинна існувати система стримувань і противаг, що не лише не дозволяє гілкам влади виходити за межі своєї компетенції, а й надають можливість одним гілкам влади утримувати інші у встановлених правових рамках.

Юридичний сенс поділу влади виражено в наступному міркуванні Ш. Л. Монтеск'є: «Якщо влада законодавча і виконавча будуть з'єднані в одній особі чи установі, то свободи не буде, так як можна побоюватись, що цей монарх чи сенат стане створювати тиранічні закони для того, щоб тиранічним чином застосовувати їх. Не буде свободи і в тому випадку, якщо судова влада не відділена від влади законодавчої та виконавчої. Якщо вона поєднується з законодавчою владою, то життя й свобода громадян опиняться у владі свавілля, адже суддя буде законодавцем. Якщо судова влада поєднується з виконавчою, то суддя отримає можливість стати гнобителем» [161, с. 290-291].

З цього міркування Ш. Л. Монтеск'є випливає, що поділ влади діє на інституціональному та персональному рівнях.

Історично першим варіантом поділу влади був персональний. Як уявляється, витоки персонального поділу влади з'являються ще у стародавньому світі. Зокрема, Н. Крашеніннікова так описувала вищий державний апарат Стародавнього Єгипту: «Під безпосереднім контролем джаті знаходилися керівники спеціалізованих управлінь: «начальник будинку зброї», який керував військовим відомством, ніс відповідальність за озброєння, за постачання армії, будівництво фортець тощо, «завідуючий тим, що дає небо, виробляє земля та приносить Ніл» - хранитель державних комір і складів, «начальник робіт», котрий відповідає за велике будівництво та ін. « [99, с. 34-35]. Як ми бачимо, окремі частини державної влади: військова, економічна тощо, знаходилася в руках конкретних персоналій - «начальника будинку зброї», «завідуюча тим, що дає небо, виробляє земля та приносить Ніл», «начальника робіт» та ін.

В Середні віки персональний поділ влади горизонтального типу, який здебільшого уособлювався виключно функціональним розподілом повноважень, змінився на вертикальний, який уособлювався не лише у відповідній функції (про що говорилося вище), але й обмежувався певною територією. І на своїй території «…король або високий барон мали три фундаментальні обов'язки і, крім цих, майже ніяких не мали: благочестивими діями та підтримкою справжньої віри сприяли духовному спасінню свого народу; захищали його від зовнішніх ворогів - такий собі опікунський обов'язок, до якого додавалося, в разі можливості, прагнення до завоювань, що надихалося почуттям честі не меншою мірою, аніж бажанням могутності; і, нарешті, забезпечувати йому правосуддя та внутрішній мир» [36, с. 418]. Як ми бачимо, в руках середньовічних феодалів зосереджувалася вся повнота військової та суддівської влади. Проте ми можемо говорити й про вертикальний варіант персонального поділу влади, який стосувався територіальних розмежувань повноважень між різними феодалами. І якщо король реалізовував військові та суддівські повноваження на території всього королівства, то «високий барон» реалізовував їх на території означеного «високого баронства».

Поступово персональний варіант поділу влади змінюється на інституціональний. Ось як цю ситуацію описує А. Буровський: «…централізовані бюрократичні установи, накази, склалися у XVI ст., за Василя IV Івановича. Раніше все було більш патріархально та просто: боярин отримував від царя наказ щось робити, відати певною частиною державних справ» [45, с. 49]. Фактично тут ми спостерігаємо персональний поділ державної влади між боярами. Згодом же, у міру переходу до інституціонального поділу влади «наказом стали називати канцелярію, яку створював боярин для виконання царського доручення, залучених ним людей» [45, с. 49].

Витоки інституціонального поділу влади слід шукати в першоджерелах класиків політичної філософії: Аристотеля, Ш. Л. Монтеск'є, І. Канта та ін.

Зокрема, у XVIII ст. ідея інституціонального поділу влади отримала підтримку в працях видатного французького філософа Ш. Л. Монтеск'є, який і наголосив, що законодавча влада повинна належати двопалатному парламенту (зібрання знатних та зібрання народних представників), а «виконавча влада повинна зосереджуватись в руках монарха, так як цей бік правління, що майже завжди потребує швидких дій, краще виконується одним, аніж багатьма» [161, с. 295].

Погляди Монтеск'є фактично поділяв і основоположник німецького лібералізму Імануїл Кант та автор першого українського конституційного проекту Пилип Орлик.

Але найбільшого піку ідея інституціонального поділу влади була викладена в працях американських мислителів, зокрема, у А. Гамільтона.

Таким чином, як ми бачимо, у більшості мислителів поділ влади не може не бути інституціональним: законодавча влада надається законодорадчому органу (Аристотель), двопалатному парламенту (Ш. Л. Монтеск'є), законодавцю (І. Кант), законодавчим зборам (О. Гамільтон), Генеральній Раді (П. Орлик) ; виконавча - посадам (Аристотель), монархові (Ш. Л. Монтеск'є), правителеві (І. Кант), президентові (А. Гамільтон), гетьманові (П. Орлик). Судова ж влада повинна була належати судам.

Загалом інституціалізація принципу поділу влади передбачає, що законодавча, виконавча і судова гілки влади будуть здійснюватися різними державними органами, які будуть врівноважувати одне одного, щоб тим самим уникнути свавілля будь-кого з них [117, с. 45].

Фактично ж інституціональний поділ влади означав відокремлення одна від одної певних інституцій.

На сучасному етапі розвитку юриспруденції прихильниками інституціонального поділу влади виступають більшість правознавців. Так, відомий російський правознавець В. Лузін взагалі не бачив можливості існування неінституціонального поділу влади. З його точки зору, «…принцип поділу влади - це багато в чому система розподілу владних повноважень між різними державними органами, що наділяються відокремленою функціональною та предметною компетенцією» [145, с. 85]. Саме останнє й дозволяє нам припустити, що В. Лузін є прихильником інституціонального поділу державної влади.

Яскравим представником інституціонального підходу до поділу влади є М. Пєнцов. Зокрема, аналізуючи сучасну наукову юридичну літературу, він наголосив на існуванні наступних елементів принципу поділу влади:

1) поділ державної влади на гілки, що становлять відповідні види державних органів - носіїв законодавчої, виконавчої й судової гілок влади, які є рівними, незалежними й самостійними в межах своєї компетенції, мають можливості стримувати одна одну;

2) відсутність органу, в якому концентрувалася б уся повнота державної влади;

3) верховенство парламенту, що означає не підпорядкування йому інших гілок влади парламенту, а найвищий ступінь його легітимності як органу, який обраний народом і безпосередньо представляє його інтереси, й на цій підставі уповноважений приймати закони та інші нормативні акти, якими керуються інші органи державної влади;

4) функціонування механізму взаємних стримувань і противаг, що передбачає тісну компетенційну взаємодію й урівноваження гілок державної влади для оперативного вирішення проблем державного функціонування та обмеження влади кожного органу держави з метою запобігання її зосередження в межах будь-якої гілки на шкоду іншим [182, с. 175-176].

Як ми бачимо, головну увагу вчений приділяє органам державної влади.

З точки зору С. Алєксєєва, державна влада «…лише тоді діє ефективно, коли у ній є розподіл праці, інститути держави «вистроюються» особливим чином, формуються самостійні гілки влади, кожна з яких сконцентрована на «своєму» особливому боці діяльності.

Таких гілок влади, що свідчать про розвиненість, досконалість державної діяльності, три: законодавча влада, виконавча влада, судова влада.

Згідно з цим, розрізняються три види державних органів: законодавчі, виконавчі, судові» [7, с. 16].

На інституціональному поділу влади також наголошує В. Скрипнюк. Зокрема, вона згадує ідею А. Зайця про утворення «самостійних владних центрів» [90, с. 152], що «зменшує ризик монополізації чи зловживання владою з боку окремого органу державної влади та знижує загрозу встановлення авторитарного політичного режиму» [217, с. 226].

В Російській Федерації носієм законодавчої влади і представницьким органом є Федеральні Збори. Виконавчою владою наділяється уряд. Правосуддя здійснюється судами, а судова влада реалізується шляхом конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства. Особливістю російської Конституції є те, що президент не входить до жодної з трьох гілок влади. Він - глава держави і зобов'язаний забезпечувати узгоджене функціонування й взаємодію органів державної влади [167].

В. Четвернін, аналізуючи необхідність інституціонального поділу влади наголошував: «Поділ влади означає відокремлення інстанцій, що володіють примусовою силою, від інстанцій, що приймають рішення про застосування сили. Інакше кажучи, слід відокремлювати державні органи, компетентні застосовувати силу та компетентні приймати рішення про застосування сили» [194, с. 576].

Необхідність такого інституціонального поділу влади вчений аргументує двома поясненнями. По-перше, тим, що органи виконавчої влади не мають права займатися первинною нормотворчістю, видавати нормативі акти, що мають силу закону. По-друге, законодавець не має права втручатися в діяльність виконавчих органів, не має права приймати рішення індивідуального характеру, що входять до компетенції виконавчої влади [194, с. 577].