Правовий режим земель міських територіальних громад в Україні

Водночас враховуючи те, що території міських та інших ОТГ є значно більшими за площею, ніж території територіальних громад міст, селищ та сіл, а рада як представницький орган влади приймає рішення тільки на своїх сесіях, що скликаються з великим проміжком часу, ми вважаємо доцільним наділити деякими повноваженнями суб'єкта права комунальної власності на землі виконавчі комітети рад. На наш погляд, у такому разі за радою потрібно залишити найбільш важливі питання щодо розпорядження землями комунальної власності, а їх виконавчим комітетам передати менш важливі повноваження. Зокрема, вважаємо доцільним віднести до компетенції виконавчих комітетів міських ОТГ такі повноваження суб'єкта права комунальної власності на землю як:

а) припинення права постійного користування земельними ділянками комунальної власності у випадку добровільної відмови від такого права (ст. 142 ЗУ України);

б) вилучення земельних ділянок комунальної власності з постійного користування фізичних та юридичних осіб (ст. 149 ЗК України);

в) передача безоплатно у власність громадян України і юридичних осіб України земельних ділянок комунальної власності, які перебувають у користуванні цих осіб, відповідно до норм безоплатної приватизації земель (ст. 121 ЗК України) та для колективного садівництва та дачного будівництва (ст.ст. 35 та 52 ЗК України);

г) прийняття рішення про відчуження через виставлення на земельні аукціони прав на земельні ділянки комунальної власності (ст. 134 ЗК України);

г) зміна цільового призначення земельних ділянок (ст. 20 ЗК України);

д) виконання функцій орендодавця земельних ділянок комунальної власності (ст. 93 ЗК України).

Можливо, й деякі інші повноваження суб'єкта права комунальної власності на землю доцільно передати виконавчим комітетам рад міських та інших ОТГ, зокрема, на підставі рішень самих рад.

Водночас вважаємо, що виконавчі комітети міських та інших ОТГ мають бути наділені повноваженнями суб'єкта права комунальної власності на землю таким чином, щоб вони не стали повністю автономними, незалежними від ради чи навіть від територіальної громади суб'єктами права комунальної власності на землю. Тому в теоретичному плані,на нашу думку, доцільним визнавати виконавчі комітети рад третинними суб'єктами цього права, які цілком підпорядковані вторинним його суб'єктам (радам) та первинним суб'єктам права комунальної власності на землю - міським та іншим ОТГ. У практичному плані пропонуємо доповнити ЗК України ст. 12-2, яка має визначити обсяг земельних повноважень виконавчих комітетів рад міських та інших ОТГ.

2.4 Правова охорона земель міських територіальних громад

Відповідно до ст. 14 Конституції України, землі міських ОТГ, як і всі землі нашої країни, є основним національним багатством та перебувають під особливою охороною держави [120]. Закріплення норм щодо охорони земель у Конституції свідчить, що збереження земельних ресурсів у всіх сферах суспільних відносин є важливою складовою правової політики нашої держави у земельній сфері та про покладення конституційного обов'язку охорони земельне тільки на державу, а й на громадян, юридичних осіб і територіальні громади.

Таким чином, охорона земель є важливим завданням правового регулювання земельних відносин і, відповідно, є складовою правового режиму земель. Цим пояснюється наявність ознаки земельно-охоронного спрямування в більшості інститутів земельного законодавства.

Крім того, охорона земель виступає елементом більш широкого поняття охорони навколишнього природного середовища. Так, у ст. 5 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” [275] визначено, що земля, поряд з іншими природними ресурсами, виступає одним з об'єктів правової охорони навколишнього природного середовища. Відповідно, це означає, що правова охорона земель має одним із своїх завдань забезпечення належної правової охорони довкілля та містить важливий екологічний компонент.

Все вищезазначене зумовило значний науковий інтерес з боку правознавців до дослідження теоретичних та прикладних питань правової охорони земельних ресурсів. Проблемам правової охорони земель присвячено чимало наукових праць таких учених, як Г.О. Аксеньонок, В.І. Андрейцев, О.А. Вівчаренко, Ю.О. Вовк, П.Ф. Кулинич, В.І. Курило, А.М. Мірошниченко, В.Л. Мунтян, Н.І. Титова, Ю.С. Шемшученко, М.В. Шульга та інших.

Зокрема,на думку Г.О. Аксеньонка, охорона земель -це система юридичних заходів, спрямованих на збереження, відновлення й покращення сприятливого якісного стану поверхні земної кулі в межах території держави. При чому вченийне зводив збереження землі до її недоторканності, а до використання її такими способами та прийомами, за яких не наступає погіршення якісного стану земельних площ. Що ж до відновлення земель, то, на його думку, до нього належать заходи з рекультивації земель, а покращення стану земель забезпечують заходи меліоративного характеру, у результаті яких підвищується цінність землі [220, с. 287].

В.Л. Мунтян під правовою охороною земель розумів систему правових норм, приписи яких спрямовані на збереження земель, відновлення й підвищення їх родючості, що здійснюються з метою раціонального використання землі в інтересах підвищення добробуту людей [191, с. 117]. А.М. Мірошниченко запропонував розглядати під поняттям правової охорони земель ті заходи з охорони земель, які отримали законодавче закріплення, розмежовуючи зміст понять «охорона землі» та «правова охорона землі» [178, с. 412].

Цікаве розмежування понять охорони ґрунтів, охорони земель та правової охорони земель пропонує В.І. Курило. Він визначаєохорону ґрунтів як систему правових, організаційних, технологічних та інших заходів, спрямованих на збереження і відтворення родючості та цілісності ґрунтів, їх захист від деградації, ведення сільськогосподарського виробництва з дотриманням ґрунтозахисних технологій та забезпеченням екологічної безпеки довкілля; а охорона земель, на думку вченого, є системою правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. Нарешті, поняття правової охорони земель вчений визначає як систему юридичних заходів, спрямованих на збереження земель, відновлення і збільшення їх родючості [156, с. 28].

М.О. Фролов пропонує розглядати охорону земель у широкому та вузькому розумінні. Так, в широкому розумінні охорона земель включає в себе весь комплекс регулятивних правовідносин, у яких опосередковуються економічні, організаційні, науково-технічні заходи, спрямовані на забезпечення збереження земель та їх ощадливе, дбайливе, раціональне, ефективне використання, які здійснюються за допомогою державно-владного впливу на поведінку учасників земельних правовідносин як форми реалізації економічних, науково-технічних, організаційних заходів, протиставляючи їм іншу, відносно самостійну групу заходів як охорону земель у конкретно-юридичному, вузькому розумінні [331, с. 73].

Конкретизуючи поняття охорони земель для категорії земель сільськогосподарського призначення, В.І. Андрейцев сформулював доктринальне визначення правової охорони сільськогосподарських земель як комплекс ґрунтозахисних, організаційних, економічних, нормативно-технічних та державно-правових засобів, спрямованих на збереження та відтворення родючості та цілісності ґрунтів, їх захист від деградації, ведення сільськогосподарського виробництва з дотриманням ґрунтозахисних технологій та забезпечення екологічної безпеки довкілля [10, с. 277].

Фактично поділяючи позицію В.І. Андрейцева, К.Х. Ібрагімов та А.К. Ібрагімов вважають, що під правовою охороною земель сільськогосподарського призначення слід розуміти систему науково-обґрунтованих заходів, закріплених у земельному законодавстві і спрямованих на забезпечення всіма учасниками земельних правовідносин збереження та підвищення родючості цих не використовуваних земель в інтересах нинішнього та прийдешнього поколінь людей [89, с. 85].

Разом з тим заслуговує на увагу той факт, що міжнародне співтовариство сприймає питання використання і охорони земель переважно в контексті охорони природного середовища існування як важливого елементу захисту і охорони дикої флори і фауни [37, с. 122].

На думку У.В. Антонюк, такі розбіжності між вітчизняною та зарубіжною доктринами щодо охорони земель зумовлені закріпленою в ст.14 Конституції України концепцією землі як основного національного багатства та відсутністю чітких та безпосередніх міжнародно-правових механізмів регулювання відносин щодо правового режиму земель. Воснові міжнародно-правових актів, які опосередковано визначають охорону земель, зазначає вчена, лежать конвенції, які регулюють протидію окремим видам забруднення грунтів. На її погляд, до основних напрямків міжнародно-правового регулювання відносин, які пов'язані з охороною земель, належать: обмеження при здійсненні господарської діяльності; відшкодування екологічної шкоди; забруднення навколишнього середовища; управління відходами; використання небезпечних речовин; застосування пестицидів; боротьба з опустеленням [12].

На думку Н.Я. Перуна, охорону земельних ресурсів необхідно характеризувати в трьох аспектах:

1) екологічному - як зменшення антропогенногонавантаження на земельніресурси; підвищення екологічної стійкості земельних угідь; формування оптимального співвідношення біоресурсного потенціалу земель; вирощення екологічно чистої продукції; зменшення кількості забруднюючих речовин в ґрунтах;

2) економічному - як забезпечення високопродуктивного виробництва; підвищення родючості ґрунтів; відновлення корисних властивостей землі, як специфічного товару; зменшення витрат на господарювання;

3) соціальному - як відтворення суспільно-необхідних цінностей, які не завжди піддаються кількісній або вартісній оцінці; створення оптимальних умов для життєдіяльності людини та розвитку виробництва в регіоні; збереження та відновлення естетичної цінності ландшафтів; забезпечення населення екологічно чистими продуктами харчуваннях [210].

Аналіз наведених наукових позицій щодо правової охорони земель свідчить, що основний акцент у проведених дослідженнях зроблений на з'ясуванні юридичної природи правової охорони земель як інститутів земельного та екологічного права, а також на визначенні на цій основі змісту та основних напрямів правового регулювання землеохоронних відносин.

Наведені наукові позиції щодо змісту та юридичної природи правової охорони земель відображають розвиток та стан законодавства України про охорону земель. Так, у розділі VІ ЗК України (Охорона земель) домінують статті, присвячені загальним питанням правової охорони земель. Зокрема, в ст. 162 ЗК України встановлено, що охорона земель являє собою систему правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення [77]. Аналогічне визначення міститься в ст. 1 Закону України “Про охорону земель” [273].

З аналізу зазначених правовий приписів випливає висновок про те, що правова охорона земель спрямована на досягнення таких завдань: 1) раціональне використання земель; 2) запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення; 3) захист від шкідливого антропогенного впливу; 4) відтворення і підвищення родючості ґрунтів; 5)підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення; 6) забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Стаття 164 ЗК України по суті дещо деталізує зміст деяких напрямів правової охорони земель, відносячи до них: обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування; захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб; захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів; збереження природних водно-болотних угідь; попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів; консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь [77].

Нарешті, в ст. 22 Закону України “Про охорону земель” закріпленасистема заходів у галузі охорони земель, до якої Закон відносить: державну комплексну систему спостережень; розробку загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм використання та охорони земель, документації із землеустрою в галузі охорони земель; створення екологічної мережі; здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель; економічне стимулювання впровадження заходів щодо охорони та використання земель і підвищення родючості ґрунтів; стандартизацію і нормування [273].

Очевидно, внасліок домінування у законодавстві України про охорону земель загальних питань до цього часу залишається без змін наведене ще у державному стандарті радянського періоду “Охорона природи. Землі. Терміни та визначення” визначення поняття охорони земель як комплексу організаційно-господарських, агрономічних, технічних, меліоративних, економічних, та правових заходів по відверненню та усуненню процесів, які погіршують стан земель, а також випадків порушення порядку користування землями [208].

Правове регулювання охорони та раціонального використання земель міських територіальних громад, як і всіх інших категорій земель, забезпечують такі нормативно-правові акти: Конституція України, ЗК України, закони України “Про основи містобудування” від 16 листопада 1992 р., “Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності” від 14 жовтня 1994 р., “Про архітектурну діяльність” від 20 травня 1999 р., “Про меліорацію земель” від 14 січня 2000 р., “Про Генеральну схему планування території України” від 7 лютого 2002 р., “Про землеустрій” від 22 травня 2003 р., “Про охорону земель”від 19 червня 2003 р., “Про державний контроль за використанням та охороною земель” від 19 червня 2003 р., “Про державну експертизу землевпорядної документації” вiд 17 червня 2004 р., “Про благоустрій населених пунктів” від 6 вересня 2005 р., “Про будівельні норми” від5 листопада 2009 р., “Про регулювання містобудівної діяльності” від 17 лютого 2011 р., “Про Державний земельний кадастр” від 7 липня 2011 р. та інші.

Крім того, значна кількість питань з охорони земель населених пунктів, які є складовою частиною земель міських ОТГ, врегульована містобудівельними нормами, правилами і стандартами, зокрема: ДБН А-2-0.4.85 “Управління. Організація і технологія будівельного виробництва”, ДБН Б.2.2-12:2018 “Планування і забудова територій”, ДБН А. 1.1-1-93 “Система стандартизації і нормування в будівництві. Основні положення”, ДБН Б.2.4.1-94 “Планування і забудова сільських поселень”, ДБН В.2.2-3-96 “Будинки та споруди навчальних закладів”, ДБН А.2.З.-1-99 “Територіальна діяльність в будівництві”; ДБН В.2.2-9-99 “Громадські будинки та споруди. Основні положення”, ДБН В.2.2-10-2001 “Заклади охорони здоров'я”, ДБН А.2.2-1-2003 “Проектування, Склад і зміст матеріалів оцінки впливів на навколишнє середовище при проектуванні і будівництві підприємств, будинків і споруд” та інші. За сферою застосування у земельних відносинах їх можна класифікувати на такі, що: 1) регулюють планування і забудову населених пунктів і територій; 2) регламентують вимоги до спорудження окремих об'єктів, у тому числі встановлюючи при цьому різні зони; 3) містять вимоги до будівництва [342, с. 4]. Останнім часом також зростає кількість прийнятих органами місцевого самоврядування будівельних нормативно-правових актів, яким чинне законодавство відводить важливу роль у регулюванні відносин щодо використання, встановлення правового режиму та охорони земель,розташованих у межах населених пунктів.

Правова охорона земель міських територіальних громад, насамперед, земель населених пунктів (у тому числі земель житлової та громадської забудови), має свою специфіку, яка полягає в тому, що ці землі, при всьому різноманітті їх експлуатації, є, насамперед, просторово-територіальним базисом для розміщення житлових, громадських будівель і споруд. Використання цих земель у містобудівельній діяльності, на відміну від сільськогосподарської, не потребує підвищення родючості ґрунту, внесення органічних і мінеральних добрив, меліорації тощо. Цінність таких земель визначається іншими критеріями і залежить від місця розташування земельної ділянки, можливості вільного доступу на ділянку, забезпечення її комунікаціями тощо.

Разом з тим, у процесі містобудування на землю як на об'єкт природи здійснюється потужний антропогенний вплив, який може призвести до порушень у вигляді зміни рельєфу, зрізання пагорбів і височин, будівництва кар'єрів, влаштування відвалів, знищення ґрунту і рослинності, забруднення ґрунтів сміттям і токсичними речовинами тощо. Щоб цього не сталося та з метою створення умов для раціонального і ефективного використання земель, благоустрою населених пунктів, максимального забезпечення інтересів охорони земель у процесі містобудування в ст. 48 Закону України “Про охорону земель” передбачені обов'язкові для здійснення суб'єктами земельних правовідносин заходи щодо: максимального збереження площі земельних ділянок з ґрунтовим і рослинним покривом; зняття та складування у визначених місцях родючого шару ґрунту з наступним використанням його для поліпшення малопродуктивних угідь, рекультивації земель та благоустрою населених пунктів і промислових зон; недопущення порушення гідрологічного режиму земельних ділянок; дотримання екологічних вимог, установлених законодавством України, при проектуванні, розміщенні та будівництві об'єктів [273].

Крім того, забезпеченню охорони земель чинне законодавство приділяє увагу вже на етапі планування та розробки проектів забудови населених пунктів. Так, відповідно до ст. 19 Закону України “Про основи містобудування”, при розробці містобудівної документації та її реалізації, будівництві і реконструкції підприємств, будинків, споруд, комплексів, та інших об'єктів, суб''єкти містобудівної діяльності зобов'язані дотримуватися встановлених природоохоронним законодавством і нормативно-технічними документами вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, збереження та раціонального використання природних ресурсів, санітарно-гігієнічних вимог щодо охорони здоров'я людини, передбачати заходи для нейтралізації, утилізації, знищення або переробки всіх шкідливих речовин і відходів [271].

У ст. 51 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” також зазначено, що при проектуванні, розміщенні, будівництві, введенні в дію нових і реконструкції діючих підприємств, споруд та інших об'єктів, удосконаленні існуючих і впровадженні нових технологічних процесів та устаткування, а також в процесі експлуатації цих об'єктів має забезпечуватись екологічна безпека людей, раціональне використання природних ресурсів, додержання нормативів шкідливих впливів на навколишнє природне середовище. При цьому повинні передбачатися вловлювання, утилізація, знешкодження шкідливих речовин і відходів або повна їх ліквідація, виконання інших вимог щодо охорони навколишнього природного середовища і здоров'я людей [275]. Вимоги щодо охорони земель містяться і в містобудівельниих нормах і стандартах, зокрема, врозділі 14ДБН Б.2.2-12:2018 “Планування і забудова територій” [62].

Землі міст та інших населених пунктів складаються переважно із земель несільськогосподарського призначення, які не потребують збереження, відновлення та підвищення родючості ґрунтів як засобу аграрного виробництва. Водночас охорона грунтового шару є однією з головних вимог щодо охорони земель у сфері містобудування. Згідно зі ст. 168 ЗК України при забудові земельних ділянок має бути забезпечено зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та подальше його використання згідно з проектною документацією, наприклад, для благоустрою населеного пункту. Крім того, власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок безспеціального дозволуцентрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі [77].

Землі поселенської мережі України, які складають основу земель міських територіальних громад, потерпають від «індустріального» та побутового забруднення і псування. В ст. 1 Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” забруднення земель визначається якнакопичення в ґрунтах і ґрунтових водах внаслідок антропогенного впливу пестицидів і агрохімікатів, важких металів, радіонуклідів та інших речовин,вміст яких перевищує природний фон, що призводить до їх кількісних або якісних змін. А псування земель - це порушення природного стану земель, яке здійснюється без обґрунтованих проектних рішень, погоджених та затверджених в установленому законодавством порядку, забруднення їх хімічними, біологічними та радіоактивними речовинами, в тому числі тими, що викидаються в атмосферне повітря, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, неочищеними стічними водами, порушення родючого шару ґрунту, невиконання вимог встановленого режиму використання земель, а також використання земель у спосіб, що погіршує їх природну родючість [245].

Чинне законодавство України містить правові норми, спрямовані на охорону земель від забруднення. Так, у ст.167 ЗК України встановлена загальна заборона здійсненнягосподарської та іншої діяльності, яка спричиняє забруднення земель і ґрунтів понад встановлені гранично допустимі концентрації небезпечних речовин. Як зазначається у літературі, основниминапрямами охорони земель від псування та забруднення, які знайшли відображення учинному законодавствіУкраїни, є: 1) встановлення заборон та обмежень на діяльність, що може негативно вплинути на якісний стан земель; 2) контроль у галузі охорони земель; 3) закріплення державних стандартів та нормативів у галузі охорони земель; 4) запровадження економічного стимулювання раціонального використання і охорони земель; 5) здійснення моніторингу земель; 6) ведення земельного кадастру; 7) застосування заходів юридичної відповідальності за порушення вимог охорони земель від забруднення та псування [205, с.44].

У цілому можна погодитися з Т.К. Оверковською в тому, що правову охорону земель від забруднення та псування доцільно розглядати як комплекс правовідносин, які складаються на основі правових норм у процесі реалізації науково-обґрунтованих заходів економічного, екологічного, організаційного, земельно-правового, еколого-правового, науково-технічного, технологічного та іншого характеру гарантується та забезпечується запобігання та усунення негативних наслідків забруднення земель виробничими та побутовими відходами, стічними водами, токсичними, хімічними та радіоактивними речовинами [204, с. 4].

Землі міських територіальних громад потребують також правової охорони від нецільове використання та самовільного зайняття. На жаль, ці порушень земельного законодавства вже давно стали звичним, а в деяких регіонах Україні навіть масовим явищем.

Використання земельної ділянки за цільовим призначенням - одна з основних вимог чинного земельного законодавства. Відповідно до ч. 1 ст. 19 ЗК України землі за основним цільовим призначенням поділяються на: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісового фонду; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

При цьому, згідно з ст.1 Закону України “Про землеустрій” під цільовим призначенням земельної ділянки розуміється її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку [260]. А відповідно до ст. 96 ЗК України землекористувач зобов'язаний забезпечити використання земельної ділянки за цільовим призначенням.

Проте вимоги законодавства не завжди співпадають з бажаннями землекористувачів. Тому велика кількість земельних ділянок, особливо розташованих у межах населених пунктів,використовується не за цільовим призначенням. Наприклад, всупереч всім заборонам на землях сільськогосподарського, лісового, оздоровчого, прородно-заповітного, рекраційного та історико-культурного призначення будуються житлові будинки і споруди,зведення яких дозволено лише на землях житлової та громадської забудови. Такі дії землекористувачів треба класифікувати як не виконання ними вимог щодо використання земель за цільовим призначенням і за які, згідно з ч. 1 ст. 211 ЗК України, громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність.

Віднесення земель до тієї чи іншої категорії а також зміна їх цільового призначення здійснюється відповідно до вимог ст. 20 ЗК України. Порушення цього порядку, як встановлено в ст. 21 ЗК України, є підставою для: а) визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; б) визнання недійсними угод щодо земельних ділянок; в) відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною;г) притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель [77].

Крім того, за порушення цільового призначення земельної ділянки відповідні органи влади можуть позбавити власника права користування нею (ст. 141 ЗК України).

Самовільне зайняття земельних ділянокє одним з найбільш поширених порушень земельного законодавства. Згідно з ст. 1 Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” [245], самовільне зайняття земельної ділянки являє собою будь-які дії, що свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Різні визначення поняття «самовільного зайняття земельних ділянок» використовуються у науковій літературі. Так, О.П. Світличний розглядає зміст самовільного зайняття земельної ділянки дуже широко - як будь-які дії особи (групи осіб), які порушують встановлений законодавством порядок функціонування земельної ділянки[303, с. 103].

У свою чергу, О. Лугина визначає самовільне зайняття земельних ділянок як використання її особою поза волею власника останньої, а також використання земельної ділянки до моменту виникнення права на неї [161, с. 111]. З таким визначанням важко погодитися, адже воно передбачає, що порушник земельного законодавства, який самовільно захопив чужу земельну ділянку, неодмінно оформить право на неї. Скоріше за все, законний суб'єкт права на таку земельну ділянку відновить порушене право на неї.

Більш точним є, на нашу думку, визначення Р.О. Мовчана, який під самовільним зайняттям земельної ділянки проппонує вважати будь-які дії особи, які свідчать про заволодіння та/або користування земельною ділянкою за відсутності рішення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування чи державного органу приватизації про передачу у власність чи надання в користування земельної ділянки, або правочину, яким засвідчується перехід прав на земельну ділянку від попереднього власника чи землекористувача до особи, що заволодіває земельною ділянкою, а так само за відсутності інших, передбачених законодавством юридичних фактів, які підтверджують виникнення в особи права власності чи користування земельною ділянкою [186, с. 101]. Однак, найбільш повним, стислим та чітким залишається визначення самовільного зайняття земельних ділянок, яке було сформульоване В.В. Носіком. Вчений вважає, що під самовільним зайняттям земельної ділянки слід розуміти протиправне користування земельною ділянкою в натурі (на місцевості) всупереч вимогам чинного земельного законодавства щодо підстав і порядку набуття та реалізації права власності на земельну ділянку чи права землекористування громадянами, юридичними особами, державою, територіальними громадами [201, с. 49].

Для того, щоб використання земельної ділянки було правомірним (несамовільним), громадяни та юридичні особи спочатку мають отримати рішення від ради міської територіальної громади про надання їм у власність або користування такої ділянки відповідно до ч. 1 ст. 116 ЗК України.Потім, згідно з вимогами ст. 125 та ст. 126 ЗК України власники та землекористувачі мають здійснити державну реєстрацію набутих прав на земельні ділянки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Крім того, заборонено використовувати земельні ділянки до встановлення їх меж у натурі (на місцевості).

Отже, вищенаведені законодавчі приписи дають підстави для висновку, що до належного оформлення права власності, права користування чи оренди та їх державної реєстрації будь-яке використання землі можна вважати самовільним зайняттям земельної ділянки, за яке, відповідно доч. 1 ст. 211 ЗК України, громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність.

Однак, залежно від конкретної ситуації відповідальність за такі правопорушення буде різною, а то й взагалі відсутня. Зокрема, з листа Державного комітету України по земельних ресурсах “Щодо застосування терміна “самовільне зайняття земельної ділянки” [346] випливає, що використання земельної ділянки державної та комунальної власності без укладеного договору оренди, але після прийняття рішення органу влади про її надання в оренду хоча і буде порушенням земельного законодавства, однак не може розглядатися як самовільне зайняття.

Крім того, не вважається самовільним зайняттям земельної ділянки, якщо стосовно неї вчинено відповіднийправочин(тобто,укладена відповіднодо законодавства цивільно-правова угода щодо земельної ділянки).Так, у ст. 93 ЗК України визначено, що право оренди земельної ділянки може відчужуватися, у тому числі продаватися на земельних торгах, а також передаватися у заставу, спадщину, вноситисьдостатутногофондутощо.

Досить поширеною є й ситуація, коли власник після придбання будівель та споруд з об'єктивних та суб'єктивних причин не може забезпечити швидке оформлення прав на земельну ділянку під купленими об'єктами нерухомості. Використання таких земельних ділянок до реєстрації прав на ниххоча і буде порушенням земельного законодавства, однак його також не можна вважати самовільним зайняттям земельних ділянок. Такі висновки грунтуються на положеннях ст. 120 ЗК України. Згідно з цією статтею до особи, яка набула право власності на житловий будинок, будівлю або споруду, переходить право власності або право користування на земельну ділянку, на якій розміщено відповідне нерухоме майно, без зміни її цільового призначення в обсязі та на умовах, встановлених для попереднього землевласника (землекористувача).

Тому вищезазначені дії землевласників (землекористувачів) не можна кваліфікувати як самовільне зайняття земельної ділянки та застосовувати до них заходи, передбачені 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення [110] та ст. 197-1 Кримінального кодексу України [133].Проте це не позбавляє їх необхідності оформлення відповідних правовстановлюючих документів на право власності або користування земельною ділянкою.

Таким чином, вищенаведене дає підстави для висновку про те, що чинне законодавство України містить правові норми, які можуть забезпечити охорону земель міських ОТГ за такими напрямами: 1) охорона земель як просторово-територіального базису життєдіяльності населення, яка включає захист земель від нецільового використання та самовільного зайняття, а також збереження їх кількістного складу; 2) збереження грунтового покриву земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель шляхом недопущення в ході господарської (містобудівельної) діяльності надмірного шкідливого впливу на землю як елемента довкілля,захисту земель від негативних впливів (забруднення, псування).

Отже, під правовою охороною земель міських ОТГслід розуміти сукупність передбачених нормами права організаційних, екологічних, економічних та інших заходів, спрямованих на охорону земель як просторово-територіального базису життєдіяльності населення шляхом захисту земель від нецільового використання та самовільного зайняття, а також збереження їх кількістного складу та на збереження грунтового покриву земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель шляхом недопущення в ході господарської (містобудівельної) діяльності надмірного шкідливого впливу на землю як елемента довкілля, захисту земель від негативних впливів (забруднення, псування).

Водночас до цього часу малодослідженими залишаються в українській юридичній літературі питання організації правової охорони земель на місцевому рівні в уумовах децентралізації влади, що, вважаємо, негативно позначилося й на стані відповідного законодавства України. Так, слід відмітити, що ЗК України передбачає прийняття тільки загальнодержавних (ст. 177) та регіональних (ст. 178) програм використання та охорони земель, найнижчим рівнем розробки та застосування яких є область. Натомість, ЗК України не передбачає підготовку та реалізацію програм з охорони та використання земель не тільки на рівні ОТГ, а й на рівні районів та територіальних громад міст, селищ та сіл, про що свідчать ст.ст. 9, 10, 12 та інші статті цього Кодексу.

Певною мірою недостатній розвиток правового забезпечення охорони земель на місцевому рівні обумовлений реалізованою у ЗК України системою формування повноважень органів влади за принципом «згори-до низу». Так, повноваження органів державної влади у галузі земельних відносин визначаються за сформованим в умовах командно-адміністративної економіки принципом побудови, за якого спочатку визначаються повноваження Кабінету Міністрів України (ст. 13), далі йдуть повноваження центральних органів виконавчої влади (ст.ст. 14, 14-1, 14-2, 15, 15-1, 15-2), повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 16) та завершується цей перелік повноваженнями місцевих державних адміністрацій (ст. 17). За таким же принципом у ЗК України визначаються й повноваження рад у сфері земельних відносин. Їх визначення починається з повноважень Верховної Ради України, яка взагалі не є органом місцевого самоврядування (ст. 6); далі йдуть повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ст. 7), повноваження обласних (ст. 8), Київської і Севастопольської міських (ст. 9), районних (ст. 10) та районних у містах (ст. 11) рад повноваження і завершується перелік визначенням повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у цій сфері (ст. 12).

І хоча визначення у ЗК України повноважень органів державної влади у сфері регулювання земельних відносин за вищезазначеною схемою є прийнятним, то визначення повноважень органів місцевого самоврядування за таким же принципом вважаємо методологічно невірним. Адже згідно з ст. 2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, місцеве самоврядування в Україні являє собою гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. А ст. 6 цього Закону встановлено, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. По суті, територіальна громада визнається базовим рівнем місцевого самоврядування, що, на нашу думку, мало б передбачати надання радам цих громад вищого статусу в ієрархічній системі органів місцевого самоврядування, ніж це зроблено у ЗК України. До того ж, як зазначено у ст. 1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, районні та обласні ради - це органи місцевого самоврядування, що лише представляють щонайбільше спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Тому їх повноваження у сфері земельних відносин, зокрема, з питань представлення спільних інтересів територіальних громад міст, селищ та сіл, не можуть домінувати над повноваженнями рад таких територіальних громад, як це передбачає чинний ЗК України.

Отже, реалізація чинного законодавства України про повноваження органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин призвела до надмірної централізації повноважень органів виконавчої влади та відсторонення місцевого самоврядування від вирішення питань у сфері земельних відносин, посилення соціальної напруги серед сільського населення внаслідок відсутності повсюдності місцевого самоврядування.

Особливо неприйнятним є підпорядкування рад територіальних громад міст, селищ та сіл органам державної влади в світлі реформи щодо децентралізації влади, яка передбачає формування спроможних міських та інших ОТГ, ради яких повинні мати пріоритет у вирішенні всіх місцевих питань життя громади, включаючи й питання регулювання земельних відносин.

На нашу думку, в умовах перебудови діяльності органів місцевого самоврядування базового рівня - рад міських та інших ОТГ - на засадах принципів повсюдності та повноти місцевого самоврядування, а також розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності, як це передбачено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні[284] вважаємо доцільним встановити у законодавстві України перелік виключних повноважень рад міських та інших ОТГ з питань охорони земель у межах території громад. Встановлення повноважень зазначених рад щодо охорони земель можна забезпечити на засадах розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на засадах децентралізації влади. Іншими словами, оскільки практично всі передбачені чинним законодавством повноваження органів влади у питаннях охорони земель належать органам державної влади, то фактично мова йде про свого роду «роздержавлення» зазначених повноважень, тобто, їх відбір у органів державної влади та закріплення за радами міських та інших ОТГ.

Виходячи з того, що важливим напрямом правового регулювання охорони земель є охорона їх кількості, тобто, структури земель за їх категоріями, та якості земель у плані якості їх ґрунтового покриву, то вважаємо, що повноваження щодо охорони якісного стану земель, здійснення якого вимагає застосування спеціальних знань, пристроїв та бюджетних коштів, доцільно залишити за органами державної влади спеціальної компетенції. Так, наприклад, контроль за дотриманням показників гранично допустимого забруднення ґрунтів та показників деградації земель та ґрунтів (ст. 165 ЗК України) можуть забезпечити технологічно оснащені контролери, які працюють в системі такого органу влади спеціальної компетенції як Державна екологічна інспекція України [254].

Що стосується правової охорони кількості земель, то в межах території міської ОТГ переважна більшість повноважень щодо їх здійснення має належати її раді та створеним нею виконавчим органам. Безперечно проблема охорони кількості земель за категоріальною належністю має і загальнонаціональний аспект. Зокрема, як зазначено у ст. 162 ЗК України, одне із завдань охорони земель полягає у забезпеченні особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. На нашу думку, виходячи з того, що чинне законодавство України спрямоване на реалізацію правового режиму всіх категорій земель, то вищенаведене виділення земель чотирьох категорій - природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення - слід розуміти таким чином, що законодавець встановив мету збереження їх кількості шляхом заборони зменшення площ кожної з зазначених категорій земель. Дотримання заборони щодо їх зменшення має забезпечуватися на національному, регіональному та місцевому рівнях, зокрема, шляхом затвердження передбаченого у ст. 165 ЗК України нормативу оптимального співвідношення земельних угідь. Безперечно, такі нормативи мають бути встановлені і щодо площ земель лісогосподарського призначення. На нашу думку, встановлення у законодавстві таких нормативів має означати, що міські та інші ОТГ не мають права допускати зменшення площ земель зазначених вище категорій.Що стосується інших категорій земель, то міські та інші ОТГ мають нести основний тягар у забезпеченні їх охорони.

Ключову, системоформуючу роль у загальному правовому режимі земель міських територіальних громад відіграє правовий режим земель у межах «столичного» (основного) міста та інших населених пунктів, що увійшли до складу цих громад, які власне й визначають правовий статус ОТГ як міської, а правовий режим земель за межами таких населених пунктів має бути підпорядкованим правовому режиму земель населених пунктів міських територіальних громад.

Однак, зазначене вище не означає, що інші категорії земель у межах території міських ОТГне повинні бути об'єктом правової охорони. Одночасно із наданням міським ОТГшироких повноважень щодо використання та охорони земель різних категорій, законодавець повинен встановити законодавчу вимогу про обов'язкове прийняття радою програми охорони і використання земель у межах території міської територіальної громади на 3-5 років. Програма має містити конкретний набір передбачених законодавством засобів щодо охорони земель для вирішення конкретних завдань з програмуванням конкретних очікуваних результатів. Такою програмою мають також визначатися землі, які територіальна громада планує надати громадянам України у власність у межах норм безоплатної приватизації, а також землі, які мають надаватися фізичним та юридичним особам у власність на земельних аукціонах. Крім того, в зазначених програмах мають бути позначені й землі, які резервуються для вирішення важливих питань розвитку міських територіальних громад, наприклад, для створення індустріальних парків тощо. Однак, з метою забезперечення відповідності такої програми як вимогам екологічного законодавства України, так і інтересам жителів громади, вона має обов»язково бути оцінена громадскістю відповідно до Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» [276].

Нарешті, крім розробки та виконання програм охорони і використання земельради міських територіальних громад повинні застосовувати такий засіб правової охорони земель як самоврядний (ст. 189 ЗК України) та громадський (ст. 190 ЗК України) контроль за їх використанням та охороною. На жаль, прийнятийВерховною Радою України у першому читанні проект Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель” передбачає скасування інституту самоврядного контролю за використанням та охороною земель з трансформацією його у державний контроль [233]. Ми вважаємо таку законодавчу ініціативу необґрунтованою, оскільки вона порушує принцип незалежності місцевого самоврядування від органів державної влади у частині здійснення контролю за використанням та охороною земель.

На нашу думку, об'єктом самоврядного контролю на території міських ОТГмають бути всі землі, незалежно від форм власності, крім, можливо, земель національної безпеки та оборони. У випадках виявлення фактів порушень законодавства про охорону земель на території міських та інших ОТГїх ради повинні мати можливість притягувати порушників земельного законодавства до адміністративної відповідальності, а також ініціювати, при необхідності, їх притягнення до цивільної та кримінальної відповідальності.

Висновки до розділу 2

1. В умовах проведення реформи щодо децентралізації влади, в тому числі і в земельних відносинах, яка передбачає формування управлінських повноважень рад міських та інших ОТГ на засадах принципу субсидіарності, уявляється необхідним відмовитися від поділу повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня на власні та делеговані. Натомість їх повноваження мають формуватися таким чином, що всі питання місцевого життя, включаючи й питання земельних відносин, мають вирішуватися радами ОТГ, утому числі міськими, крім тих питань, які вони не мають можливості вирішувати і які доцільно винести на вирішення органів державної влади. Відповідні зміни доцільно внести до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

2. У ряді випадків суб'єктом управлінськихземельнихправовідносин може виступати міська ОТГ, яка повинна мати право на скасування рішення своєї ради з земельних питань, зобов'язувати раду прийняти певне рішення з земельних питань або вносити до нього певні зміни шляхом проведення місцевих референдумів, опитувань тощо.

3. Підпросторовим плануваннямяк функцією самоврядування міськоїОТГслід розуміти сукупність заснованих на нормах права дій органів самоврядування громади, а в деяких випадках і самої громади щодо організації всього підпорядкованого їй простору та його окремих частин з метою забезпечення збалансованого розвитку земельних й інших природних ресурсів та визначення на цій основі територій для розселення, місць застосування праці, відпочинку і оздоровлення, інженерно-транспортної інфраструктури, інших об'єктів життєдіяльності населення громади шляхом розроблення, затвердження та реалізації документації з просторового планування міської ОТГ.

Пропозиція щодо наділення рад міських та інших ОТГ повноваженням затверджувати документацію з просторового планування територій таких громад не буде ефективною, якщо вона не буде супроводжуватися реформуванням всієї системи просторового планування в Україні.

4. У суб'єктивномузначенні правокомунальної власності наземлюміських ОТГ являє собою гарантовану нормами законодавства України можливість і здатність територіальної громади набувати землі та земельні ділянки, а також володіти, користуватися та розпоряджатися ними безпосередньо або через створені нею органи місцевого самоврядування.

5. Міські таінші ОТГдоцільно визнаватипервинними суб'єктами права комунальної власності на землю, обрані ними ради - вторинними, а виконавчі комітети рад - третинними суб'єктами такого права.

6. Територіальнагромадаповинна мати юридичні інструменти щодо здійснення контролю за якістю управлінської діяльності створеної нею ради, зокрема, у питання використання та охорони земель комунальної власності та інших земель у межах території громади. У Законі України “Про місцевий референдум”, який пропонується прийняти, доцільно передбачити випадки, коли територіальна громада на місцевому (громадному) референдумі могла б покласти на раду прискорення виконання певних управлінських повноважень у сфері використання та охорони земель або ж навпаки - обмежити право ради здійснювати певну управлінську діяльність в земельній сфері, якщо таке обмеження буде в інтересах територіальної громади.

7. Міські ОТГздійснюють право комунальної власностіна землю у трьох формах: 1) шляхом передачі земельних ділянок комунальної власності в індивідуальне володіння і користування фізичним і юридичним особам з наданням їх у постійне користування, оренду, а також на праві емфітевзису та суперфіцію); 2) шляхом виділення певних земель (земельних територій та окремих ділянок) для загального користування жителями територіальних громад та всіма іншими особами, які перебувають на відповідній частині території громади; 3) шляхом зарахування земельних ділянок зі складу таких земель до запасу.

8. Істотний недолік розвитку правового забезпечення охорони земель намісцевому рівні полягає у формуванні повноважень органів влади за принципом «згори-до низу», який сформований в умовах командно-адміністративної економіки. Тому визначення повноважень органів місцевого самоврядування за таким принципом є методологічно невірним. Адже підпорядкованість органів місцевого самоврядування органам «вищого» рівня, в першу чергу органам державної влади позбавляє їх гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

В умовах перебудови діяльності органів місцевого самоврядування базового рівня - рад міських та інших ОТГ - на засадах принципів повсюдності й повноти місцевого самоврядування потребує проведення розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою з питань охорони земель таких громад за принципом субсидіарності.