Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ НАУК УКРАЇНИ

ДИСЕРТАЦІЯ

ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ МІСЬКИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ

ГРОМАД В УКРАЇНІ

12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право;

природоресурсне право

Подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук (доктора філософії)

КУЛИНИЧ АНТОН ПАВЛОВИЧ

Київ - 2019



Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей, результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело

________________ Кулинич А.П.

Науковий керівник:Коваленко Тетяна Олександрівна,

доктор юридичних наук, доцент.



АНОТАЦІЯ

Кулинич А.П. Правовий режим земель міських територіальних громад в Україні.- Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.06 «Земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право» - Київський національний університет імені Тараса Шевченка Міністерства освіти і науки України, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України, 2019.

Дисертація є самостійною завершеною науковою працею, присвяченоюкомплексному дослідженню правового режиму земель міських територіальних громад, які створюються відповідно до прийнятого 5 лютого 2015 р. Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” шляхом добровільного об'єднання територіальних громад міст, селищ і сіл у спроможні об'єднанні територіальні громади (далі - ОТГ). У роботі розкритий зміст правового режиму земель міських ОТГ, виявлені проблемні положення чинного законодавства України про землі міських ОТГ і його прогалини, а також визначені перспективи вдосконалення зазначеного законодавства на основі сформульованих у дисертації теоретичних висновків та практичних рекомендацій щодо розвитку та реалізації правового режиму земель міських ОТГ.

У дисертації сформульовані ряд теоретичних положень, які становлять певний внесок дисертанта в розвиток сучасної доктрини земельного права України, зокрема, у розвиток теорії правового режиму земель міських ОТГ. Визначені основні ознаки міської територіальної громади як суб'єкта земельних правовідносин, під якою пропонується розуміти створену шляхом об'єднання територіальних громад міста, сіл і селищ соціальну спільноту, яка: а) складається з громадяни України, іноземців, осіб, без громадянства, біженців і вимушених переселенців, що постійно на законних підставах проживають у місті як адміністративному центрі громади та інших суміжних населених пунктах (селах, селищах); б) має спільну нерозривну земельну територію, що розташована в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці (область, Автономна Республіка Крим); в) безпосередньо або через сформовані нею органи влади вирішує земельні питання місцевого значення; г) має достатній для самостійного функціонування перелік об'єктів комунальної власності; д) отримує до бюджету громади комунальні та інші податкові надходження; е) пов'язана територіально-особистісними соціально-економічними, демографічними, культурними та іншими зв'язками системного характеру. Сформульоване положення про те, що територіальна ознака міської ОТГ має земельно-правовий зміст, який проявляється у наявності в територіальної громади земельних прав та законних земельних інтересів щодо її території. Наведена аргументація проти визнання територіальних громад районів і областей як факультативних територіальних громад. Виявлені істотні відмінності між міськими агломераціями та міськими ОТГ.

Досліджена генеза законодавства України про землі міських територіальних громад, починаючи з періоду Київської Русі. Проаналізоване становлення законодавства про міські територіальні громади в історичному аспекті, на підставі чого виділено основні закономірності його розвитку. Встановлено, що формування правового режиму земель міських територіальних громад у системі правового режиму земель країни має місце за умови існування місцевого самоврядування в містах, за якого міські громади наділяються певними повноваженнями в регулюванні земельних відносин.

Обґрунтований висновок, що міська ОТГ як правонаступник територіальних громад міст, селищ та сіл, набуває у порядку правонаступництва право власності на землі громад, що увійшли до її складу, з моменту утворення.

Об'єктом наукового аналізу в дисертації є поняття та склад земель міських територіальних громад як об'єкта правового режиму. На основі їх аналізу запропоновано землі міських ОТГ як об'єкт земельних правовідносин розглядати як частину розташованої у межах однієї області (Автономної республіки Крим) земної поверхні, яка являє собою територію, що визначена зовнішніми межами юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися, або на підставі проекту землеустрою, є цілісною (нерозривною) земельною територією, в межах якої немає земель інших громад, однак розташовані інші природні ресурси та на яку поширюються повноваження органу самоврядування міської ОТГ - ради міської ОТГ.

Досліджені особливості правового режиму земель міських територіальних громад. Доведено, що основними системоутворюючими категоріями земель міських ОТГ є землі житлової та громадської забудови та землі промисловості, транспорту, енергетики, зв'язку, оборони та іншого призначення. Відповідно правовий режим інших категорії земель у межах території міської ОТГ має бути підпорядкований правовим режимам земель житлової та громадської забудови та промисловості, транспорту, енергетики, зв'язку, оборони та іншого призначення. Таке їх підпорядкування має забезпечуватися затвердженою відповідно до закону планувальною документацією, чинність якої поширюється як на землі в межах населених пунктів, так і за їх межами.

Сформульоване теоретичне положення про те, що поділ населених пунктів на міські поселення, до яких відносяться міста, селища міського типу, селища та сільські населені пункти поступово втрачатиме своє юридичне значення, оскільки правовий режим міських ОТГ сприяє урбанізації їх територій, яка домінуватиме над потребами сільського розвитку.

Велику увагу приділено дослідженню теоретичних і прикладних проблем реалізації правового режиму земель міських територіальних громад. Виявлені і проаналізовані основні елементиправового режиму земель міських ОТГ, до яких віднесено: 1) правові норми щодо самоврядного та державного управління землями міських ОТГ; 2) норми щодо права власності та інші права на землі міських ОТГ; 3) правових норм щодо охорони земель міських ОТГ.

Об'єктом наукового аналізу в дисертації є правові питання інституційно-функціонального забезпечення управління землями міських територіальних громад. Зокрема, доведено, що проведення реформи щодо децентралізації влади в земельних відносинах, формування управлінських повноважень рад міських та інших ОТГ на засадах принципу субсидіарності обумовлює необхідність відмови від поділу повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня на власні та делеговані. Їх повноваження мають формуватися таким чином, щоб усі місцеві земельні питання вирішувалися радами міських ОТГ, крім тих питань, які вони не мають можливості вирішувати і які доцільно винести на вирішення органів державної влади.

Обґрунтований висновок, що в певних випадках суб'єктом управлінських земельних правовідносин є міська ОТГ безпосередньо, яка може скасовувати рішення ради з земельних питань, зобов'язувати раду прийняти певне рішення з земельних питань або вносити до нього зміни шляхом проведення місцевих референдумів, опитувань тощо.

Особливу увагу дисертантом приділено аналізу правового забезпечення просторового планування використання земель міських ОТГ, об'єктом якого мають бути всі землі в межах території такої громади - в межах та за межами населених пунктів, а основним засобом має стати єдина планувальна документація, яка затверджується органом самоврядування такої громади. Доведено, що наділення рад міських ОТГ повноваженням затверджувати документацію з просторового планування територій таких громад маєсупроводжуватися реформуванням усієї системи просторового планування в Україні. Положення затвердженої радою документації з просторового планування, по-перше, повинні мати більшу юридичну силу, ніж відповідні положення схем планування територій областей, районів та Генеральної схеми планування території України, та, по-друге, у документації з просторового планування для районів, областей та країни в цілому мають встановлюватися лише ті показники використання земель, досягнення яких становитиме предмет управлінської діяльності органів державної влади (наприклад, мінімальний рівень заліснення території, площа об'єктів природно-заповідного фонду, нормативи оптимального співвідношення земельних угідь тощо).

Важливе місце у дисертації відведене виявленню особливостей набуття та реалізації права комунальної власності та інших прав міських ОТГ на землю.Доведено, що ключовим принципом правового режиму земель міських ОТГ є принцип пріоритету права комунальної власності на землю, відповідно до якого у комунальній власності міської ОТГ перебувають усі землі як у межах населених пунктів, так і за їх межами, крім земель приватної та державної власності.

Сформульоване наукове положення про те, що в суб'єктивному значенні право комунальної власності на землю міських ОТГ являє собою гарантовану нормами законодавства України можливість і здатність територіальної громади набувати землі та земельні ділянки, а також володіти, користуватися та розпоряджатися ними безпосередньо або через створені нею органи місцевого самоврядування. Тому міські ОТГ доцільно визнати первинними суб'єктами права комунальної власності на землю, а обрані ними ради - вторинними. У випадках розходжень між первинним і вторинним суб'єктом права комунальної власності на землю пріоритет має надаватися повноваженням міських та інших ОТГ.

Обґрунтоване теоретичне положення про доцільність визнання виконавчих комітетів рад міських територіальних громад третинними суб'єктами права комунальної власності з встановленням законом їх повноважень як суб'єкта права комунальної власності на землю та права передати виконавчим комітетам рад міських територіальних громад додаткових повноважень на підставі рішень таких рад.

Досліджена правова охорона земель міських ОТГ та встановлено, що об'єктом самоврядного контролю на території міських ОТГ мають бути всі землі, незалежно від форм власності та категорій земель, крім земель національної безпеки та оборони. Виконавчі комітети міських ОТГ мають бути наділені повноваженнями притягувати порушників земельного законодавства до адміністративної відповідальності та ініціювати їх притягнення до цивільної та кримінальної відповідальності.

За результатами дослідження положень чинного законодавства України щодо формування, використання та охорони земель у межах територій міських ОТГ сформульовані пропозиції щодо вдосконалення законодавства України, зокрема в частині визначення земельних повноважень органів самоврядування міських ОТГ.

Ключові слова: міські територіальні громади, правовий режим земель, децентралізація влади, принципи місцевого самоврядування, земельні відносини за участю територіальних громад, просторове планування, право комунальної власності на землю, правова охорона земель.



SUMMARY

Kulynych A.P. Legal Regime of Land of Urban Territorial Communities in Ukraine. ? The original manuscript.

The thesis for the degree of Candidate of Juridical Sciences, according to speciality 12.00.06 - Land Law; Agrarian Law; Environmental Law; Natural Resources Law. - Taras Shevchenko National University of Kyivof the Ministry of Education and Science of Ukraine,Institute of State and Law of V.M. Koretsky of National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, 2019.

The thesis is an independent completed scientific research devoted to the comprehensive study of the legal regime of the land of the urban territorial communities that began to be created in accordance with the Law of Ukraine "On Voluntary Association of Territorial Communities" adopted on February 5, 2015, through voluntary association of territorial communities of cities, towns and villages in a capable combined territorial communities (further - CTC). In the research the content of legal regime of land of urban territorial communities is defined, disputable provisions of current legislation of Ukraine on land of urban CTC as well as its loopholes are defined, and finally the prospective of improvement of the legislation of Ukraine on land of urban CTC are disclosed on the basis of theoretical and practical provisions of the author of the thesis with recommendations regarding possible ways of development and implementation of thelegal regime of land of urban CTC.

A number of theoretical provisionsare made as an input into modern land law doctrine of Ukraine, and, in particular, into development of the theory of urban CTC's land legal regime. Main features of urban territorial communityasasubjectoflandlegalrelationsis formulated as a socialcommunitywhichiscreatedthroughunificationofterritorialcommunitiesofcities, townsandvillagesandcorrespondstosuchcriteria: a) consists of citizens of Ukraine, foreigners, stateless persons, refugees and internally displaced persons who permanently legally reside in the city as an administrative center of the community and other adjacent settlements (villages, settlements); b) has a common inseparable land area, which is located within the limits of one administrative-territorial unit (the region, the Autonomous Republic of Crimea); c) directly or through its formed authorities decide local issues of land; d) has a list of objects of communal property sufficient for independent functioning; e) receives municipal and other tax revenues to the community budget; e) is connected with the territorial-personal socio-economic, demographic, cultural and other links of a systemic nature. ThethesisstatesthattheterritorialfeatureofurbanCTChaslandlawcontentwhichconsistsin that urbanCTChas its own land rights and protected by law land interests. Thethesisarguesthattherearenoreasonsforrecognitionterritorialcommunitiesofdistrictandregionasfacultativeterritorial communities. Differencesbetweencities, agglomerations and urban CTC are pointed out.

ThegenesisoflegislationofUkraineonurbanCTClandisa subjectofresearchstartingfromperiodofKyivanRus.TheanalysisofthelegislationonurbanCTCis done inhistorical aspect which servesasbasisfordefinitionofitsmaintrendsof development. ItispointedoutthatformationoflegalregimeoflandofurbanCTCofthecountryis possibleonlyincaseoflocal self-governmentdevelopmentincities,in which urban communities are given certain powers in regulating land relations.

It is substantiated that the urban territorial community as the successor of the territorial communities of towns, cities and villages acquires, on the succession, the right of ownership of the lands of the communities included in its composition from the moment of its formation.

It is proved that the main system forming the categories of land of urban territorial communities is the land of residential and public buildings and the land of industry, transport, energy, communications, defense and other purposes.

The notion and composition of land of urban territorial communities as object of legal regime are analyzed from scientific point of view. On the basis of their analysis lands of urban CTC are proposed to be considered as an object of land legal relations as part of the terrestrial surface located within one region (the Autonomous Republic of Crimea), which represents the territory defined by the external boundaries of the jurisdiction of the councils of the territorial communities, united, or on the basis of the project of land management and is an integral (inseparable) land area within which there are no lands of other communities, but other natural resources are located and on which the powers of the city self-government urban CTC - the council of the urban CTC are extended.

The features of legal regime of land of urban CTC are investigated. It is proved that main system formation categories of urban CTC's land is land for residential and other public buildings as well as land for industry, transport, energy, communications, defense and other purposes. Accordingly, the legal regime of other categories of land within the territory of the urban territorial community should be subordinated to the legal regimes of land for residential and public buildings and land for industry, transport, energy, communications, defense and other purposes. Such subordination should be ensured by the planning documents approved by the law, the validity of which extends both on the ground withinand beyond the settlements.

A theoretical provision has been formulated that the division of settlements into urban settlements, which includes cities, urban-type settlements and villages, and rural areas will gradually lose their legal significance, as the legal regime of urban territorial communities promotes the urbanization of their territories, which will dominate the needs of rural areas development.

Much attention is paid to the theoretical and practical problems of implementation of legal regime of land of urban territorial communities. The main elements of the legal regime of the land of urban territorial communities are the subject of analysis, which includes: 1) the legal norms regarding self-government and state management of the land of urban territorial communities; 2) the norms concerning property rights and other rights on the land of urban territorial communities; 3) legal norms regarding the protection of land-based territorial communities.

Inthethesislegalissuesofinstitutional-functionalpromotionofmanagementoflandofurbanCTCaresubjectofscientificreaserch. In particular, it is proved that the implementation of the reform in relation to the decentralization of power in land relations, the formation of administrative powers of urban councils and other united territorial communities on the principles of the subsidiarity stipulates the need to refuse from the division of powers of local self-government bodies on the base level into their own and delegated. Their powers should be formed in such a way that all local land issues should be solved by the councils of the urban CTC, except for those issues that they are not able to solve and that it is expedient to endure with the decision of the state authorities.

The substantiated conclusion is that in some cases the subject of administrative land legal relations is a urbancombined territorial community directly which can cancel the decisions of the council on land issues, oblige the council to make a decision on land issues or to make changes to it by conducting local referendums , surveys, etc.

The thesis's special attention is paid to the analysis of the legal provision of spatial planning for the use of lands of urban territorial communities, the object of which must be all the land within the territory of such a community - within and outside the settlements, and the main means should be a single planning document, which is approved by the self-government such a community.It is proved that the empowerment of the urban CTC councils to authorize the documentation of the spatial planning of the territories of such communities should be accompanied by reforms of the entire spatial planning system in Ukraine. The provisions of thedocumentation on spatial planning approved by the council should, firstly, have greater legal force than the relevant provisions of the scheme territories planning of the regions, areas and General scheme of territoryplanning of Ukraine, and secondly, in the documentation of spatial planning for districts, regions and the wholecountry should be established only indicators of land use, the achievement of which will be the subject of management of state authorities (for example, the minimum level of afforestation of the territory, objects of the natural reserve fund, norms of the optimal ratio of land, etc.).

Importantplaceinthethesisis is devotedtocharacteristicthe process ofacquisitionandimplementationofrightsofcommunalownershipaswellasotherrightsofurbanCTCon land. It is proved that the key principle of the legal regime of urban lands of territorial communities is a priority of the right of communal ownership on land, according to which the communal property of the urban territorial community includes all the lands both within and outside settlements, except for private and state land ownership.

A scientific statement is made that in the subjective sense the right of communal ownership to the land of the urban combined territorial communities is a guarantee and the ability of the territorial community to acquire lands and land plots, as well as to own, use and dispose of them directly or through the local self-government bodies established by the norms of legislation of Ukraine. Therefore, urban territorial communities should be recognized as the primary subjects of the right of communal ownership of lands, and elected by them - secondary. In cases of differences between the primary and secondary subjects of the right of communal ownership of land, priority should be given to the authority of urban and other combined territorial communities.

The theoretical position on appropriateness of recognition executive committees of the councils of urban territorial communities by tertiary subjects of the right of communal property with the establishment of the law of their powers as a subject of the right of communal ownership on lands and the right to transfer additional powers to the executive committees of the councils of urban territorial communities on the basis of decisions of such councilsis substantiated.

Legal protection of lands of urban CTC is also investigated. It is proved that the object of self-government control in the urban territorial communities should be all lands, regardlessownership forms and the lands categories, except for the lands of national security and defense. Executive committees of urban territorial communities should be empowered to bring violators of land legislation to administrative liability and initiate their prosecution for civil and criminal liability.

According to the results of the study of the provisions of the current legislation of Ukraine on the formation, use and protection of lands within the territories of urban territorial communities through the practice of its application proposals for improving the legislation of Ukraine are formulated, in particular, in terms of determining the land authorities of local government bodies of urban territorial communities.

Key words: urban territorial communities, legal regime of land, decentralization of power, legislation, principles of local self-government, land relations with territorial communities, spatial planning, right of communal ownership of land, legal protection of land.



СПИСОКПУБЛІКАЦІЙ ЗДОБУВАЧА ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

в яких опубліковано основні результати дисертації:

1. Кулинич А.П. Правові аспекти розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями в умовах децентралізації влади. Часопис Київського університету права. 2017. №1. С. 282-286.

2. Кулинич А.П. Інституційно-функціональне забезпечення управління землями міських територіальних громад. Підприємництво, господарство і право. 2017. № 11. С. 99-103.

3. Кулинич А.П. Міська територіальна громада як суб'єкт земельних правовідносин. Часопис Київського університету права. 2017. №2. С.20-214.

4. Кулинич А.П. Поняття та склад земель міських територіальних громад: правові питання. Держава та регіони.Серія: Право. 2017. № 4. С.32-37.

5. Кулинич А.П. Загальна характеристика правового режиму земель міських територіальних громад. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету.Серія: «Юриспруденція».2018. Вип.28. С. 108-113.

6. Кулинич Антон. Просторове планування території міської територіальної громади: правовий аспект. Jurnalul juridic national: teorie єi practicг. 2018. № 2 (30). С.123-127.

7. Кулинич А.П. Особливості права комунальної власності на землю в об'єднаних територіальних громадах.Часопис Київського університету права. 2018. №2.С. 261-265.

які засвідчують апробацію матеріалів дисертації:

8. Кулинич А.П. Міська територіальна громада - новий суб'єкт земельних відносин в Україні. Конституційні засади аграрного, земельного та екологічного права: 20 років розвитку: матеріали «круглого столу» (м. Київ, 27 травня 2016 року); за ред. М.В. Краснової, Т.О. Коваленко; Київський національний університет ім. Т. Шевченка. Чернівці: Кондратьєв А.В., 2016. С.141-144.

9. Кулинич А.П. Набуття територіальними громадами права власності на земельні ділянки відумерлої спадщини в умовах децентралізації влади. Зб. матеріалів Першого зібрання фахівців споріднених кафедр з обговорення актуальних наукових проблем та методики викладання аграрнгого, екологічного та природоресурсного права у вищих навчальних закладах України (м. Одеса, 9-10 вересня 2016 р.) ; відп. ред. І.І. Каракаш. Одеса: Юрид. літ-ра, 2016. С.141-143.

10. Кулинич А.П. Актуальні питання формування території об'єднаної територіальної громади. Актуальні проблеми соціального права. Еволюція правового регулювання аграрних, земельних та екологічних відносин : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Львів, 18 листопада 2016 р.) ; за заг. ред. П. Д. Пилипенка. Львів, 2016. С.114-116.

11. Кулинич А.П. Державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні: завдання, недоліки та досвід для формування законодавства про міські територіальні громади та їх землі. Теоретичні та практичні аспекти реалізації екологічного, земельного, аграрного права в умовах сталого розвитку України: матеріали «круглого столу» (Харків, 2 груд. 2016р.) ; за заг. ред. А.П. Гетьмана. Харків: Право, 2016. С. 281-283.

12. Кулинич Антон. Окремі питання співвідношення міських територіальних громад та міських агломерацій як суб'єктів земельних правовідносин. Актуальні питання державотворення в Україні: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Київ, 19 травня 2017 р.); ред. кол. І.С. Гриценко (голова), І.С. Сахарук (відп. ред.) та ін.; в 2-х т. К.: ВПЦ “Київський університет”, 2017. Т. 2. С.117-119.

13. Кулинич А.П. Земельно-правова природа перспективних планів формування територій об'єднаних територіальних громад. Від правової охорони природи Української РСР до екологічного права України: зб. тез Всеукр.наук.-практич. конф., 26 травня 2017 р, м. Київ; укл.: В.В. Носік [та ін.]; Київський національний університет ім. Т. Шевченка. Чернівці: Кондратьєв А.В., 2017. С.180-184.

14. Кулинич А.П. До питання про поняття та склад земель міських територіальних громад як об'єкта земельних відносин. Децентралізація влади як чинник розвитку аграрного, екологічного, земельного та інших природоресурсних галузей права: матеріали Всеукр. круглого столу (м. Київ, 22 вересня 2017 р.). Київ: Видавництво «Прінт Сервіс», 2017. С.158-163.

15. Кулинич А.П. Передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад. Розвиток аграрного, земельного та екологічного права на зламі тисячоліть: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Київ, 18-19 травня 2018 р.); за заг. ред. В.М. Єрмоленка. Київ, 2018. С. 278-283.



ЗМІСТ

• громада територіальний земля правовідносини
• ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ
• ВСТУП
• РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕЖИМУ ЗЕМЕЛЬ МІСЬКИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД
• 1.1 Міська територіальна громада як суб'єкт земельних правовідносин
• 1.2 Ґенеза законодавства України про землі міських територіальних
• громад
• 1.3 Поняття та склад земель міських територіальних громад як об'єкта правового режиму
• 1.4 Особливості правового режиму земель міських територіальних громад
• Висновки до розділу
• РОЗДІЛ 2. РЕАЛІЗАЦІЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМУ ЗЕМЕЛЬ МІСЬКИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД
• 2.1 Правові питання інституційно-функціонального забезпечення управління землями міських територіальних громад
• 2.2 Правове регулювання просторового планування використання земель міських територіальних громад
• 2.3 Право комунальної власності та інші права міських територіальних громад на землю
• 2.4 Правова охорона земель міських територіальних громад
• Висновки до розділу
• ВИСНОВКИ
• СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
• ДОДАТОК А


ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ

абз. - абзац;

гл. - глава;

Держгеокадастр - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру;

ЗК України- Земельний кодекс України;

ОТГ-об'єднана територіальна громада;

п. - пункт (пункти);

пп. - підпункт (підпункти);

ст. - стаття (статті);

ЦК України - Цивільний кодекс України

ч. - частина.



ВСТУП

Обгрунтованістьвибору теми дослідження. В Україні вже четвертий рік здійснюється реформа щодо децентралізації влади, основним завданням якої є зміцнення спроможності громад у вирішенні всіх питань місцевого життя. З цією метою урядом ініційована масштабна робота по забезпеченню добровільного об'єднання територіальних громад міст, селищ та сіл в спроможні об'єднанні територіальні громади (далі по тексту - ОТГ), органи місцевого самоврядування яких наділяються значно більшим обсягом повноважень, ніж повноваження, які мають традиційні міські, селищні та сільські ради. Особливо кардинально змінюється територія ОТГ, яка включає не тільки землі міст, селищ та сіл, що становили території територіальних громад міст, селищ та сіл, а й землі за межами населених пунктів. Для забезпечення належного використання та охорони земель ОТГ їх органи самоврядування мають бути наділені відповіднимиземельними повноваженнями, які необхідні для здійснення ними ефективного управління земельними ресурсами. Крім того, з формуванням земельних територій ОТГ постає питання щодо передачі їм у власністьй значної частини земель за межами населених пунктів.

Таким чином, у земельній сфері України з'явився новий вид об'єктів земельних правовідносин - землі ОТГ, правовий режим яких перебуває у стані формування. Особливо складно відбувається формування територій міських ОТГ та правового режиму їх земель. Так, тільки з прийняттям 3 квітня 2018 р. Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського, Автономної Республіки Крим, обласного значення почали формуватися міські ОТГ на базі міст обласного значення. Багато невирішених питань мають місце і у формуванні правового режиму земель міських територіальних громад, які створюються навколо міст районного значення.

І хоча реформа щодо децентралізації влади та формування спроможних ОТГ вважається однією з найуспішніших в Україні, саме проблеми формування правового режиму земель міських та інших ОТГ є такими, що знижують загальні результати цієї реформи. Зокрема, до цього часу немає чіткої правової моделі перерозподілу земельних повноважень органів державної влади на користь органів місцевого самоврядування ОТГ, які є одними із ключових елементів правового режиму їх земель.

З огляду на суперечливі процеси децентралізації влади у сфері земельних відносин в Україні у системі публічного управління землями дослідження правових ознак, елементів і змісту правового режиму земель міських ОТГ, а також забезпечення його реалізації у діяльності таких громад набуває важливого теоретичного та практичного значення.

У теорії земельного права дані питання залишаються недостатньо дослідженими, що обумовлює актуальність теми роботи. Саме на рівні земель міських та інших ОТГ відбуваються важливі зміни у підходах до правового регулювання земельних відносин у нашій країні, що свідчить про актуальність теми даного дисертаційного дослідження.

Науково-теоретичною базою проведеного дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних фахівців у галузі земельного, екологічного та аграрного права, зокрема, В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, М.М. Бахуринської, Д.В. Бусуйок, О.В. Бурцева, О.А.Вівчаренка, М.В. Воскобійник, П.О. Гвоздика, О.В. Головкіна, Н.І. Данилко, В.М. Єрмоленка, О.І. Заєць, Л.П. Заставської, Є.О. Іванової, І.В. Ігнатенко, І.І. Каракаша, Т.Г. Ковальчук, Т.О. Коваленко, О.М. Ковтун, Н.Д. Когут, Д.М. Коломійцевої, О.С. Комарової, В.В. Костицького, І.О. Костяшкіна, М.В. Краснової, П.Ф. Кулинича, Л.В. Лейби, Н.Р. Малишевої, Р.І. Марусенка, А.М. Мірошниченка, В.Л. Мунтяна, О.І.Настіної, В.В. Носіка, О.О. Погрібного, В.М. Правдюка, О.Г. Поліщука, А.І. Ріпенка, В.І. Семчика, Т.Б. Саркісової, В.Д. Сидор, А.К. Соколової, Є.П. Суєтнова, Н.І. Титової, Т.О. Третяка, В.Ю. Уркевича, Т.Є. Харитонової, Ю.С. Шемшученка, М.В. Шульги та інших вчених.

У роботі також використані праці вітчизняних вчених з інших галузей права М.А. Баймуратова, О.В. Батанова, Б.С. Бачура, С.В. Бізікіна,П.Д. Біленчука, С.М. Глазунової,П.Ф.Гураля, А.О. Гурбика, Ю.В. Делія, І.В. Ідесіс, О.А. Костюченка, В.С. Куйбіди, А.Т. Назарка, І.О. Новаковської, С.Є. Саханенка, М.Г. Ступеня, В.Я. Тація та інших.

У процесі дослідження були використані наукові праці зарубіжних вчених-правознавців, зокрема,С.С. Алєксєєва, Дж. Хіллера, В.М. Гессена, К. Іонассена, О.І. Крассова, Р. Нісбета,А. де Токвіля, С. Фрідріха.

Нормативною та емпіричною базою дослідження є Конституція України та інші акти законодавства України, рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо міських, селищних та сільських ОТГ, практика застосування законодавства України про створення та діяльність міських та інших ОТГ, а також практика застосування законодавства України щодо вирішення місцевих питань у сфері земельних відносин.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано на кафедрі земельного та аграрного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка відповідно до теми «Теорія та практика адаптації законодавства України до законодавства ЄС» (№ 16 БФ 042-01, номер державної реєстрації, що діє з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2018 року). Тема дисертації затверджена на засіданні вченої ради Київського національного університету імені Тараса Шевченка 17 грудня 2015 р. (протокол № 5).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення змісту правового режиму земель міських територіальних громад, що спрямовано на розроблення наукової основи для вирішення комплексу теоретичних і практичних проблем земельно-правової доктрини, формулювання пропозицій щодо вдосконалення земельного законодавства України в частині правового регулювання суспільних відносин у сфері управління, використання та охорони земель міських ОТГ.

Мета дослідження конкретизується в його завданнях:

- визначити ознаки міської ОТГ як суб'єкта земельних правовідносин;

- розкрити генезу законодавства України про землі міських ОТГ;

- визначити поняття та склад земель міських ОТГ як об'єкта правового режиму;

- сформулювати поняття та виявити особливості правового режиму земель міських ОТГ;

- охарактеризувати інституційно-функціональне забезпечення управлінняземлями міських ОТГ;

- виявити особливості правового регулювання просторового плануваннявикористання земель міських ОТГ;

- встановити особливості права комунальної власності та інших прав міських ОТГ на землю;

- визначити особливості правової охорони земель міських ОТГ;

- розробити пропозиції щодо вдосконалення правового режиму земель міських ОТГ.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини у сфері управління, використання та охорони земель міських територіальних громад.

Предметом дослідження є правовий режимземель міських територіальних громад.

Методи дослідження.Для досягнення зазначеної мети та вирішення поставлених завдань використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання:діалектичний, аналізу і синтезу, системно-структурний, формально-логічний, герменевтичний, історико-правовий, емпіричний, порівняльно-правовий, формально-юридичний. Діалектичний метод пізнання був базовим на всіх стадіях дослідження, зокрема, завдяки його можливостям була встановлена еволюція земельно-правового статусу органів місцевого самоврядування територіальних громад на всіх етапах розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Метод аналізу і синтезу використано при дослідженні змісту нормативно-правових актів, аналітичних матеріалів, концепцій та точок зору вчених з окремих питань, які входили до предмету дослідження (розділи 1 та 2). Системно-структурний метод дав змогу визначити зміст інституційно-функціонального забезпечення управління землями міських ОТГ, зокрема, функціональні зв'язки між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування територіальних громад (підрозділ 2.1). Герменевтичний метод використовувався для визначення правової природи явищ і процесів, які мають місце при формуванні земель міських ОТГ та розвитку їх правового режиму, а також для формулювання нових наукових положень по темі дослідження (підрозділи 1.1, 2.1., 1.3). Для тлумачення змісту правових норм, які регулюють відносини щодо використання та охорони земель міських ОТГ, та практики їх застосування використаний формально-логічний метод (підрозділ 1.4, 2.1, 2.2, 2.3.1, 2.4). Порівняльно-правовий метод використовувався для з'ясування відмінностей між правовим режимом земель територіальних громад міст, селищ і сіл та правовим режимом земель ОТГ (підрозділ 3.3). При визначенні правової природи досліджуваних явищ та формулювання відповідних юридичних понять застосовувався формально-юридичний метод (підрозділи 1.1, 1.2, 2.2, 3.1, 3.2, 3.3). За допомогою історико-правового методу здійснювалося дослідження становлення законодавства України про землі територіальних громад (підрозділ 1.4).

Наукова новизна одержаних результатівполягає у тому, що в дисертації вперше в науці земельного права України здійснено комплексне наукове дослідження питань правового регулювання земельних відносин за участю міських ОТГ, на підставі чого обґрунтовано нові наукові положення, рекомендації, висновки і пропозиції з удосконалення земельного законодавства, які й виносяться на захист.

У межах здійсненого дослідження вперше:

1) сформульовані ознаки міськоїОТГ як суб'єкта земельних правовідносин, під якою пропонується розуміти створену шляхом об'єднання територіальних громад міста, сіл і селищ соціальну спільноту, що: а) складається з громадян України, іноземців, осіб, без громадянства, біженців і вимушених переселенців, що постійно на законних підставах проживають у місті як адміністративному центрі громади та інших суміжних населених пунктах (селах, селищах); б) має спільну нерозривну земельну територію, що розташована в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці (область, Автономна Республіка Крим); в) безпосередньо або через сформовані нею органи влади вирішує земельні питання місцевого значення; г) має достатній для самостійного функціонування перелік об'єктів комунальної власності; д) отримує до бюджету громади комунальні та інші податкові надходження; е) пов'язана соціально-економічними, демографічними, культурними та іншими зв'язками системного характеру;

2) доведено, що основними системоутворюючими категоріями земель міських ОТГ є землі житлової і громадської забудови та землі промисловості, транспорту, енергетики, зв'язку, оборони та іншого призначення. Відповідно правовий режим інших категорій земель у межах території міської ОТГ має бути підпорядкований правовим режимам земель житлової і громадської забудови та земель промисловості, транспорту, енергетики, зв'язку, оборони та іншого призначення. Таке їх підпорядкування має забезпечуватися затвердженою відповідно до закону планувальною документацією, чинність якої поширюється як на землі у межах населених пунктів, так і за їх межами;

3) доведено, що проведення реформи щодо децентралізації влади в земельних відносинах та формування управлінських повноважень рад міських та інших ОТГ на засадах принципу субсидіарності обумовлює необхідність відмови від поділу повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня на власні та делеговані. Їх повноваження мають формуватися таким чином, щоб усі місцеві земельні питання вирішувалися радами міських ОТГ, крім тих питань, які вони не мають можливості вирішувати і які доцільно винести на вирішення органів державної влади;

4) обґрунтований висновок, що в ряді випадків суб'єктом управлінських земельних правовідносин є міська ОТГ безпосередньо, яка може скасовувати рішення ради з земельних питань, зобов'язувати раду прийняти певне рішення з земельних питань або вносити до нього зміни шляхом проведення місцевих референдумів, опитувань тощо;

5) обгрунтована наукова ідея про те, що наділення рад міських ОТГ повноваженням затверджувати документацію з просторового планування територій таких громад має супроводжуватися реформуванням усієї системи просторового планування в Україні. Положення затвердженої радою документації з просторового планування, по-перше, повинні мати більшу юридичну силу, ніж відповідні положення схем планування територій областей, районів та Генеральної схеми планування території України, та, по-друге, у документації з просторового планування для районів, областей та країни в цілому мають встановлюватися лише ті показники використання земель, досягнення яких становитиме предмет управлінської діяльності органів державної влади (наприклад, мінімальний рівень заліснення території, площа об'єктів природно-заповідного фонду, нормативи оптимального співвідношення земельних угідь, розміщення об'єктів національної інфраструктури, національної безпеки і оборони тощо);

удосконалено:

6) наукові підходи щодо змісту права комунальної власності на землю міських ОТГ, відповідно до яких ключовим принципом правового режиму земель таких громад є пріоритет права комунальної власності на землю, відповідно до якого у комунальній власності міської ОТГ перебувають усі землі як в межах населених пунктів, так і за їх межами, крім земель приватної та державної власності;

7) положення про те, що в суб'єктивному значенні право комунальної власності на землю міських ОТГ являє собою гарантовану нормами законодавства України можливість і здатність територіальної громади набувати землі та земельні ділянки, а також володіти, користуватися та розпоряджатися ними безпосередньо або через створені нею органи місцевого самоврядування. Тому міські ОТГдоцільно визнати первинними суб'єктами права комунальної власності на землю, а обрані ними ради - вторинними. У випадках розходжень між первинним і вторинним суб'єктом права комунальної власності на землю пріоритет у має надаватися повноваженням міських та інших ОТГ;

дістали подальшого розвитку:

8) теоретичне положення про доцільність визнання виконавчих комітетів рад міських ОТГ третинними суб'єктами права комунальної власності з встановленням законом їх повноважень як суб'єкта права комунальної власності на землю та права передати виконавчим комітетам рад міських ОТГ додаткових повноважень на підставі рішень таких рад;

9) положення про те, що міська ОТГ як правонаступник територіальних громад міст, селищ та сіл, набуває у порядку правонаступництва право власності на землі громад, що увійшли до її складу, з моменту утворення;

10) науковий висновок щодо об'єкта самоврядного контролю на території міських ОТГ, яким мають бути всі землі, незалежно від форм власності та категорій земель, крім земель національної безпеки та оборони.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в роботі висновки, пропозиції та рекомендації можуть бути використані:

- у науково-дослідницькій роботі - для подальшої розробки проблем правового регулювання земельних відносин у діяльності територіальних громад при написанні наукових робіт із цієї проблематики;

- у нормотворчій діяльності - для вдосконалення чинного законодавства України в частині правового регулювання управління землями ОТГ, їх використання та охорони;

- у правозастосовній діяльності - у роботі органів самоврядування міських та інших ОТГ при підготовці та прийнятті рішень, спрямованих на регулювання земельних відносин;

- у навчальному процесі - при викладанні навчальної дисципліни «Земельне право України» і підготовці відповідних спецкурсів, підготовці підручників та навчальних посібників.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційної роботи були апробовані на науково-практичних конференціях та круглих столах, зокрема на Круглому столі “Конституційні засади аграрного, земельного та екологічного права: 20 років розвитку” (м. Київ, 27 травня 2016 року), Першому зібранні фахівців споріднених кафедр з обговорення актуальних наукових проблем та методики викладання аграрного, екологічного та природоресурсного права у вищих навчальних закладах України (м. Одеса, 9-10 вересня 2016 року), Міжнародній науково-практичній конференції “Еволюція соціального права. Еволюція правового регулювання аграрних, земельних та екологічних відносин” (м. Львів, 18 листопада 2016 р.), Круглому столі “Теоретичні та практичні аспекти реалізації екологічного, земельного, аграрного права в умовах сталого розвитку України” (Харків, 2 грудня 2016 р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні питання державотворення в Україні” (м. Київ, 19 травня 2017 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Від правової охорони природи Української РСР до екологічного права України” (м. Київ, 26 травня 2017 року), Всеукраїнському круглому столі “Децентралізація влади як чинник розвитку аграрного, екологічного, земельного та інших природоресурсних галузей права” (м. Київ, 22 вересня 2017 р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Розвиток аграрного, земельного та екологічного права на зламі тисячоліть” (м. Київ, 18-19 травня 2018 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення й висновки дисертаційного дослідження знайшли відображення в 15 наукових публікаціях, з яких: 6 ? статті у наукових фахових виданнях України, включених до міжнародних науково-метричних баз, 1 ? у науковому періодичному виданні з юридичних наук іншої держави,8 ?тези, опубліковані за результатами науково-практичних конференцій та круглих столів.

Структура дисертації обумовлена метою, завданнями, об'єктом і предметом дослідження і складається з переліку умовних позначень, вступу, 2 розділів, поділених на 8 підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 249 сторінок, із них основний текст на 210 сторінках, список використаних джерел (356 найменувань) - 36 сторінках, додатки - 3 сторінках.



РОЗДІЛ 1

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕЖИМУ ЗЕМЕЛЬ МІСЬКИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

1.1 Міська територіальна громадаяк суб'єкт земельних правовідносин

Усі землі в межах нашої держави, в тому числі й землі міських ОТГ, є об'єктами суспільних відносин, які регулюються правом. Тому на них поширюється той чи інший правовий режим. Землі міських ОТГ є новим об'єктом правового регулювання земельних відносин в Україні, правовий режим яких перебуває у процесі формування. Правові норми, що визначають зміст правового режиму земель міських ОТГ, поступово набувають специфічних рис, що дає підстави виділяти правовий режим цих земель у складі правового режиму земель України.

Як відмічається у теорії права, «…у спеціально-юридичному розумінні правовий режим - це правова форма, що характеризує процес правового регулювання у певній сфері суспільного життя і є комплексом правових засобів, якими забезпечується порядок динаміки правовідносин у часі і просторі та визначаються напрями цього регулювання» [315, с.15]. І.О. Соколова вважає, що до структури правового режиму в широкому сенсі, крім правових засобів, відносяться й інші правові явища, зокрема, правосуб'єктність, яка закріплює правове положення суб'єкта, юридична відповідальність, юридичні гарантії, пільги та привілеї[312,с.53-54]. Отже, категорія «правовий режим» має методологічне значення, оскільки визначає специфіку правових засобів та інших правових явищ, які використовуються у правовому регулюванні відповідних суспільних відносин.

У земельно-правових дослідженнях термін «правовий режим» супроводжується зазначенням категорії чи виду земель, щодо яких він встановлений. Відповідно у змісті правового режиму тих чи інших земель його складові елементи набувають іншої структури. Так, О.І. Крассов зазначає, що правовий режим земель являє собою визначення у законодавстві змісту права власності, інших прав на земельні ділянки, управління використанням та охороною земель, заходів щодо охорони земель, що відображаються у правах та обов'язках осіб, які використовують земельні ділянки, шляхом встановлення основного цільового призначення земель, зонування та обмеження прав[132, с.550-552]. Отже, правові засоби та інші правові явища, які застосовуються для визначення правового режиму земель, можна згрупувати у такі групи: 1) правове забезпечення управління землями; 2) право власності та інші права на землю; 3) правова охорона земель, включаючи й юридичну відповідальність за порушення земельного законодавства. Фактично у такому розумінні термін «правовий режим земель» вживається у підручниках з земельного права[81, 82, 84], що свідчить про його загальне сприйняття фахівцями у галузі земельного права. Таким чином, під «правовим режимом земель міських ОТГ» ми розуміємо сукупність правових засобів (явищ), які визначають зміст правового забезпечення управління цими землями, набуття та здійснення права власності та інших прав на землі міських ОТГ, а також правову охорону зазначених земель.