Правовий режим земель міських територіальних громад в Україні

Водночас у вітчизняній літературі термін «правовий режим земель» вживається як з позначенням його основного суб'єкта, або бенефіціара (наприклад, правовий режим земель громадян), так і без такого позначення (наприклад, правовий режим земель сільськогосподарського призначення, правовий режим земель транспорту тощо). В останньому випадку важливе значення для визначення правового режиму земель має бути відведена характеристиці його основного суб'єкта (бенефіціара). Тому при визначенні правового режиму земель міських ОТГ важливе значення доцільно насамперед надатизагальній характеристиці міських територіальних громад.

У правовій літературі України загальне поняття територіальної громади як правового явища досліджувалося багатьма авторами. Натомість особливості міської територіальної громади не були предметом всебічних наукових розвідок. Тому для розкриття поняття «міська територіальна громада» слід, на нашу думку, йти від загального до конкретного, відштовхуючись від поняття «територіальна громада» як загального поняття, яке охоплює і поняття «міська територіальна громада».

Як зазначає Ю.Б. Молодожен, територіальна громада являє собою первинний осередок суспільства, у якому виникають основні соціально-політичні й економічні відносини [187, с. 347]. Адже саме територіальна громада «об'єднує такі первинні структурні одиниці, як: особистість, сім'я, трудовіасоціації» [75, с. 353].Тому на сучасному етапі розвитку України демократизація суспільних відносинта процеси децентралізаціївлади, що пов'язані з нею, вимагають підвищення ролі місцевого самоврядування, зокрема,ролі територіальної громади як його основи в управлінні місцевими справами.

Територіальна громада являє собою складне, багатогранне соціальне і правовеявище.Однією з найважливіших рис територіальної громади слід визнати те, що вона є носієм місцевого самоврядування, виступає як колектив людей, об'єднаний за територіальною ознакою, тобто територіальний колектив. Територіальний колектив - це визнана в праві місцева спілка людей публічного характеру або місцева публічна спілка. Таким чином, територіальний колектив є джерелом, основою формування місцевої влади. В різних країнах територіальні колективи як суб'єкти місцевого самоврядування мають назви, які відображають національну специфіку. Так, в Англії - це приход, у Шотландії та Уельсі - громада, вІталії, Бельгії, Швеції - комуна, в Німеччині - община, в Російській Федерації - «муниципальное образовани», «территориальное сообщество», в колишній Російській імперії - община та земство, у Франції - комуна, департамент, регіон, у Польщі - гміна.

В Україні, починаючи з місцевого самоврядування часів Київської Русі, а потім періоду дії магдебурзького права в містах середньовічної України, такі територіальні колективи отримали назву «громада». Громада користувалася правом самоврядування, формувала свої органи управління, була власником землі (розподіл здійснювався за рішенням зборів громади), несла кругову поруку перед державою за сплату податків. Її роль і значення в українському суспільстві завжди були важливими. Тому І. Франко зазначав, що коли кожний повіт, край, кожна держава складається з громад - сільських чи міських, то все одно перша і найголовніша задача тих, хто управляє державою, краями, повітами, повинна бути така, «...щоб добре упорядкувати і мудрими правами якнайліпше забезпечити ту найменшу, але основну одиницю. Бо коли громада зле впорядкована, бідна, темна і сама в собі розлазиться, то очевидно, що й увесь побудований на ній порядок повітовий, крайовий і державний не може бути тривалий» [329, с.175].

Питання розвитку територіальних громад були предметом дослідження як вітчизняних, так і зарубіжних вчених.При цьому одночасно з терміном «територіальна громада» в літературі використовуються також терміни «громада», «територіальний колектив», «соціальна територіальна спільнота», «місцева співдружність», «община», «комуна», «місцеве співтовариство» [325, с. 1]. Тобто, термінологічна єдність відсутня. Інколи автори розмежовують вищезазначені поняття, проте найчастіше використовують їх як синоніми.

Поняття «громада» (community) найбільше використовується в дослідженнях зарубіжних вчених. Зокрема, в суспільних науках США склався цілий напрямок, пов'язаний із дослідженням громад. Громада у США розглядається (поряд із сім'єю) як первинний осередок суспільства й одночасно як його модель, де виникають основні соціально-політичні відносини, які проектуються потім на «верхні поверхи» соціально-політичної системи. Невипадково ідея вільної і самоврядної громади, яка служить гарантією захисту особистості від об'єктивного державного централізму, стала невід'ємною частиною ідеології американського суспільства [302, с. 81-89].

Французьський вчений і державний діяч 19-го століття Алексіс де Токвіль зазначав, що громада є тим єдиним об'єднанням, яке найкраще відповідає сутності людини, адже всюди, хоч би де збиралися разом люди, громада виникає ніби сама собою. На його думку, громадський устрій притаманний усім народам, незалежно від їх звичаїв та законів. І в королівствах, і в республіках, що їх створює людина, громада походить просто з рук Господніх [3, с. 63-64].Його наукові ідеї щодо значення територіальних громад у розвитку демократичного суспільства були розвинуті іншими вченими, зокрема, Р. Нісбетом (Nisbet) [354, с. 47-48], С. Фрідріхом [349, с.38], Дж. Хіллером[351], К. Іонассеном[352, с. 20-21]. Загалом в європейській правовій докитрині територіальна громада (місцевий колектив)визначаються як соціальне утворення, яке включає такі елементи, як: 1) населення; 2) територіальна база (земля); 3) взаємозалежність спеціалізованих частин співтовариства і поділ праці в ньому; 4) спільна культура і соціальна система, що інтегрують діяльність його членів; 5) усвідомлення жителями єдності та належності до співтовариства; 6) можливість діяти на корпоративній основі для вирішення місцевих проблем.Отже, територіальна основа (земельна територія) є невід»ємною складовою європейської громади, яка визначає її соціально-політичну та правову сутність.

Вітчизняні науковці в своїх дослідженнях також використовують поняття«громада». Так,Ю.С. Шемшученко зазначає, що «громадою є адміністративно-територіальна одиниця та спільнота жителів, що проживають на її території» [334, с. 6]. На думку В.В. Медведчука, «громада - це сплетіння соціальних відносин між людьми, які мають множину загальних інтересів, потреб; це спільноти, що можуть найбільшою мірою забезпечити здійснення й задоволення цих інтересів і потреб» [172]. Ю. Наврузов вказує - аналізуючи громаду, ми повиннівиходити з того, що існує щонайменше три значення цього слова: громада як первинний елемент соціальної структури; громада як вже структурований елемент суспільства; громада як суб'єкт соціальних взаємодій [192, с. 280]. За С. Сівковим громада - це локально замкнений територіальний колектив, члени якого пов'язані безпосереднім спілкуванням, визначеними й усвідомленими спільними економічними, соціальними, політичними, духовними та іншими інтересами [308, с. 239].

Російські дослідники І.І. Мєлєхіна [173, с. 8], В.І. Фадеєв [328, с. 32],М.О. Краснов [127, с. 7] та Ю.О. Тихомиров [321, с. 118] характеризують громаду як «місцеве співтовариство» та«соціальна спільнота», під якими розуміють спільність (колектив) людей, які проживають у межах певного населеного місця, та юридично оформили спільність своїх інтересів та взаємодію з питань життєзабезпечення, позначаючи їх як населення самоврядних одиниць.

Досить поширеним у науковій літературі є визначення громади як територіального колективу М.О. Баймуратов [14, с. 95],І.П. Бутко [33, с. 39], Б.А. Страшун [317, с. 24], В.І. Кравченко [126, с. 75], М.І. Корнієнко [123, с. 17], В.М. Кампо [103, с. 70-71], І.В. Видрін [40, с. 86], під яким також розуміютьсукупність фізичних осіб, які постійно мешкають на певній території і пов'язані територіально особистісними зв'язками системного характеру, і які спільно здатніформулювати свої «громадські» інтереси й реалізовувати їх на рівні місцевого самоврядування [14, с. 95].

В свою чергу Н.В. Мішина виокремлює колективи, що можуть базуватись або на інтересі, або на території проживання [184, с. 38, 46].По суті вчена асоціює громаду з таким колективом людей, які мають систему інтересів, включаючи й земельні інтереси, що пов»язані з наявністю у громади власної території.

У сучасній науковій літературі все більшого поширення набуває термін «територіальна громада», який, однак, науковцями трактується по різному. Така варіативність допомагає пояснити дедалі зростаючу його популярністьу теоретичних дослідженнях, які проводили Н.І. Руда [298, с. 236], Л.К. Абрамов [1, с. 9-10], Я. Щепанський [345, с. 160], С. Саханенко [301, с. 365], П.М. Любченко [163, с. 61], С.Ю. Русанова [300],С.В. Алфьоров [8, с. 48], Є.В. Кулакова та А.С. Брєчко [136, с. 47], М.П. Орзіх [207, с. 64; 206, с.67] та інші.

Найбільш повно, на наш погляд, сутність даного поняття визначена О.В. Батановим. На його думку, «територіальна громада являє собою територіальну спільність, що складається з фізичних осіб - жителів, які постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов'язані територіально-особистісними зв'язками системного характеру» [19, с. 56]. Однак, на нашу думку, недоліком даного визначення є відсутність вказівки на наявність у територіальної громади земельних інтересів як системного фактора її утворення та функціонування.

У сучасній Україні на законодавчому рівні термін «територіальний колектив» вперше використано в Конституційному договорі між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України, укладеному 8 червня 1995 р. Зокрема, в ст. 47 Договору було встановлено, що місцеве самоврядування в Україні являє собою «…гарантоване державою право територіальних колективів громадян та обраних ними органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати всі питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». Там же зазначено, що «первинними суб'єктами місцевого самоврядування є територіальні колективи громадян, які проживають у селах (сільрадах), селищах, містах» [119].

У ст. 140 Конституції України визначені лише загальні риси територіальних громад[120].У Концепції адміністративної реформи в Україні (1998 р.) територіальна громада окреслюється як «спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ, міст), об'єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування»[121]. Нарешті більш чітко ознаки територіальної громади викладені у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Згідно з ст. 1 Закону, територіальна громада являє собою сукупність жителів, що об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, що мають єдиний адміністративний центр [265].

На основі аналізу зазначеного законодавства України М. Баймуратов виділяє такі ознаки територіальної громади: 1) територіальну - спільне проживання членів територіальної громади на певній території (у межах певної адміністративно-територіальної одиниці), що прямо передбачено ч.1 ст.140 Конституції України, ст.1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”; 2) інтегративну - територіальна громада виникає на основі об'єднання всіх жителів, що постійно проживають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, іноземцями чи особами без громадянства (ст.1 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”); 3) інтелектуальну - в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси її членів, обумовлені необхідністю вирішення питань місцевого значення (ч. 1 ст. 140 Конституції України);4) майнову - територіальна громада є суб'єктом права комунальної власності, їй належить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є в комунальній власності відповідних територіальних громад (ч. 1 ст. 142 Конституції, статті 16, 60 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”); 5) фіскальну - члени територіальних громад є платниками місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України);6) самоврядну - в Конституції України та в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” закріплене право територіальної громади на здійснення місцевого самоврядування[15, с. 369].

У літературі запропоновані й інші групи закріплених у законодавстві ознак територіальної громади. Так, О. Мороз до основних ознак територіальної громади відносить: 1) наявність спільної території (що може включати проживання, роботу, володіння нерухомим майном); 2) наявність спільних інтересів у вирішенні питань життєдіяльності; 3) соціальна взаємодія у процесі реалізації цих інтересів; 4) психологічна ідентифікація кожного з громадою; 5) наявність спільної комунальної власності; 6) сплачування комунальних податків [188].

А С.Ю. Русанова вказує на різну якість притаманних територіальним громадам ознак та пропонує їх поділ на основні та додаткові. До основних ознак вона відносить: територіальну спільність, постійне проживання, формування та функціонування в межах законодавства, наявність загальних інтересів у діяльності, автономію повноважень у вирішенні місцевих питань, психологічне усвідомлення мешканцями приналежності та членства в громаді й т. п. Додатковими ознаками територіальних громад автор називаєпостійну працю, сплату комунальних податків, володіння нерухомим майном на території громади тощо [300].

Водночас, не зважаючи на наявність у літературі різних класифікацій ознак територіальної громади, всіх їх об'єднує виділення територіальної ознаки як основної. Оскільки вищезазначені класифікації сформульовані з позицій науки конституційного та муніципального права, то цілком зрозуміло, що зміст територіальної ознаки вищеназвані дослідники зводили до наявності у територіальної громади певної території. Крім того, деякі з правознавців конституціоналістів виділяють територію територіальної громади в якості адміністративно-територіальної одиниці.

Безперечно, наявність території є цементуючою, системоутворюючою ознакою територіальної громади. Адже всі інші її ознаки проявляються виключно на її території. Сукупність місцевих жителів, які об'єднані саме у межах окремої території, проявляє себе як територіальна громада, вступаючи у тісні демографічні, політико-правові, економічні, майнові, професійні, соціально-культурні та інші зв'язки.

Водночас застосування інструментарію земельно-правового дослідження дає підстави для дещо іншої оцінки змісту територіальної та інших ознак територіальної громади. Цілком очевидно, що наявність тісного зв'язку між населенням територіальної громади та її земельною територієюпідкріплюється й низкою присутніх у його структурі ряду земельно-правових елементів, які надають такому зв'язку особливої правової «міцності». На наш погляд, до них відноситься наявністьу територіальної громади земельних прав, земельних повноважень та законних земельних інтересів.

По-перше, наявність у територіальної громади територіальної ознаки зумовлює виникнення у неї земельної правосуб'єктності, що обумовлена виконанням громадою функції місцевого самоврядування. Земельна правосуб'єктність територіальної громади передбачає виникнення у неї передбачених Конституцією та законами України земельних прав, а у створених громадою органів самоврядування - земельних повноважень, контроль за реалізацією яких здійснює територіальна громада.

По-друге, наявність у територіальної громади законних земельних інтересів щодо використання та охорони її земельної території не тільки як одиниці адміністративно-територіального поділу, а й як операційного базису, засобу виробництва, предмета праціта частини національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави. Законні земельні інтереси територіальної громади випливають з принципів повсюдності та повноти здійснюваного нею відповідно до закону місцевого самоврядування. Адже, як зазначено у рішенні Конституційного Суду України 1 грудня 2004 р. № 18-рп/2004 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень ч.1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес), законний інтерес треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам [295]. Безперечно, територіальна громада прагне забезпечити раціональне використання та охорону земельних ресурсів у межах власної території, використовуючи не тільки встановлені законом її земельні права та земельні повноваження органів самоврядування громади, а й правові можливості, які обумовлені колективними законними інтересами громади.

Таким чином, у структурі територіальної ознаки територіальної громади слід виділяти її земельні права, земельні повноваження та законні земельні інтереси, які матеріалізуються у процесі використання та охорони земельних ресурсів у межах земельної території громади.

Для усвідомлення ролі територіальної громади у місцевому самоврядуванні важливе значення має її видова характеристика, яка обумовлена дефінітивним визначенням місцевого самоуправління і безпосередньо пов'язана з системою органів місцевого самоуправління в Україні [49, с.274].

Аналіз ч.1 ст.140 Конституції України [120] дає підстави виділити такі види територіальних громад: а) територіальну громаду села або добровільного об'єднання в сільську громаду жителів декількох сіл; б) територіальну громаду селища; в) територіальну громаду міста. Аналогічний висновок можна зробити і проаналізувавши п.1 ст. 6 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (в редакції Закону від 26 квітня 2015 р.) [266], де сказано, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста[144, с. 210].

Водночас у літературі висловлена думка про існування територіальних громад різних управлінських рівнів. Так, В.Ф. Погорілко, аналізуючи ч. 3 і 4 ст. 140 Конституції України, запропонував виділяти територіальні громади таких видів: а) основні (базового рівня), до яких віднесені сільські, селищні, міські громади, в межах яких безпосередньо здійснюється життєдіяльність населення - жителів певних територіальних одиниць; б) факультативні (асоційованого рівня) - територіальні громади районів та областей, в межах яких реалізуються колективні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст [189].

Водночас така класифікація видається сумнівною. На наш погляд, запропоновані даною класифікацією факультативні територіальні громади, до яких пропонується відносити так звані територіальні громади районів та областей, є «безземельними», оскільки вони не мають власних земельних інтересів як однієї з важливих ознак територіальної громади. По-перше, визнання «територіальних громад» районів та областей різновидом територіальних громад призведе до існування громади у громаді: адже в такому разі міська, сільська або селищна територіальна громада буде складової частиною вторинної територіальної громади з власними самоврядними повноваженнями, які обмежуватимуть самоврядні повноваження базових територіальних громад. По-друге, так звані територіальні громади районів та областей не є суб'єктом права комунальної власності, об'єктом яких є землі, які належать тільки їм. Нарешті, вони не можуть мати власних земельних повноважень, у межах яких реалізуються колективні земельні інтереси.

Після Революції Гідності в Україні сформована нова концептуальна основа територіальної організації місцевого самоврядування на основі спроможних територіальних громад. Вона знайшла відображення у прийнятому 5 лютого 2015 р. Законі України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” [248]. Зокрема, цим Законом передбачене формування в Україні територіальних громад нового типу шляхом добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ та міст.

Відповідно до ч.1 ст. 3 Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”, суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст [143, с. 142]. Внаслідок їх об'єднання утворюються міська ОТГ, адміністративним центром якої є місто, селищна територіальна громада з селищем у якості адміністративного центру та сільська ОТГ, адміністративним центром якої є село. Таким чином, вид новоутвореної ОТГ залежить від поселенського статусу її адміністративного центру.

Згідно з ч. 2 ст. 4 Закону, адміністративним центром об'єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території ОТГ. Таке розташування «центрального» населеного пункту ОТГ є однією з передумов її створення. При цьому найменування ОТГ, як правило, є похідним від типу населеного пункту (село, селище, місто), визначеного її адміністративним центром. Водночас добровільне об'єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів, які входять до її складу[144, с. 210]. Наприклад, у міській територіальній громаді можуть перебувати й сільські населені пункти тощо.

Крім того,19 лютого 2017 р.прийнятий Закон України “Про внесення змін до деяких законів України щодо добровільного приєднання територіальних громад”[230], якимдоповненоЗакон України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” розділом II1.У ст.81 цього розділу передбачено, що вже до створених ОТГ, визнаних спроможними згідно зч. 4 ст. 9 Закону, має право добровільно приєднатися суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї ОТГ.

Слід відмітити, що Законом України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”[248] внесені зміни до ст. 6 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”[266], якими передбачено, що територіальні громади села, селища, міста можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного чи міського голову.

На наш погляд, Закон України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” передбачає можливість функціонування двох видів територіальних громад за участю міст, а саме територіальної громади міста та міської територіальної громади [144, с. 210].

У літературі мали місце спроби надати наукове визначення поняття «територіальна громада міста». Однак, всі вони базуються на доктриналних визначеннях територіальної громади. Так, на думку А.Т. Назарка, територіальна громада міста - це «соціальна спільнота, яка складається з людей, що об'єднані колективними інтересами та проживають у межах міста» [193, с. 13]. Подібної точки зору дотримується й І.В. Ідесіс, яка вважає, що територіальна громада міста являє собою «сукупність громадян України, які постійно проживають у межах адміністративно-територіальної одиниці відповідного типу» [98, с. 7-8], а також С.Є. Саханенко [302, с. 365]. Зазначені автори виділяють територію міста в якості основної ознаки територіальної громади міста.

Інші автори (В.І. Брудний, А.С. Крупник, О.С. Орловський) під територіальною громадою міста розуміють «…територіальний колектив, до складу якого входять громадяни України, іноземці, особи, без громадянства, біженці та вимушені переселенці, що постійно на законних підставах проживають в місті та/або є платниками місцевих податків і зборів» [327, с. 65]. Отже, в основу свого визначення зазначені автори кладуть не територію, а сукупність людей, які на ній проживають.

У цілому запропоновані в літературі визначення територіальної громади міста відрізняються від визначень територіальної громади лише вказікою на особливості міського соціуму, який є переважаючим у територіальній громаді міста.

Визначення міського соціуму передбачає необхідність уточнення кола членів територіальної громади міста. На думку О. Мучніка, її членами мають бути люди, що постійно проживають у конкретному місті, а також ті, що проживають за його межами, але об'єднані у єдине співтовариство фактом свого народження у тому чи іншому місті та поважають його історію, культуру і традиції як особистісну цінність [261]. Отже, автор пропонує включати до числа членів територіальної громади міста не тільки осіб, які в ньому постійно проживають, а й осіб, які пов'язані з містом певними культурними та іншими зв'язками (на кшталт «він одесит, хоча й проживає в іншому місті» тощо). На наш погляд, з таким підходом до визначення кола членів територіальної громади міста важко погодитися, оскільки він призводить до невиправданого подвоєння членства однієї особи у двох чи навіть більше територіальних громадах.

На нашу думку, важливим напрямом визначення особливостей територіальної громади міста є її порівняння з територіальною громадою села. Ми вважаємо, що вони відрізняються своїми особливостями організації повсякденного життя, мають свої соціологічні, економічні та культурологічні характеристики, специфічні інтереси, які формуються на їхній базі, що безпосередньо впливають на існування цих важливих соціальних спільнот, реалізацію ними функцій і повноважень, закріплених у законодавстві. На відміну від територіальних громад сіл, ключовим об'єднуючим фактом створення та функціонування яких є сільські території та сільський спосіб життя їх членів, територіальні громади міст є соціальними спільнотами, які складаються в результаті взаємодії людей у міському просторі; в основі їх формування перебувають спільні «міські» інтереси; територіальні громади міст виділяються за їх територіальною основою - містом як місцем постійного проживання її членів; ці громади виконують у суспільстві специфічні функції, які визначають сутність та зміст міського способу життя.

Крім того, як слушно зазначає І.В. Ідесіс, у структурі ознак територіальних громад міст доцільно виділяти ознаки двох видів. До першого з них належать загальні ознаки територіальних громад, характерні й для територіальних громад міст як різновиду територіальних громад у цілому. Такими загальними ознаками територіальних громад у цілому та територіальних громад міст як їх різновиду є: наявність у членів громади громадянства України та їхнє постійне проживання на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці; самоврядність; можливість безпосередньо здійснювати властиві їм соціальні функції. До другої групи ознак територіальних громад міста І.В. Ідесіс відносить їх спеціальні ознаки, зокрема: низьку питому вагу в регулюванні суспільних відносин такого джерела права, як звичаї та традиції; меншу кількість і нижчу якість зв'язків між членами територіальної громади [98, с. 8].

З прийняттям Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” в Україні почали формуватися територіальні громади нового типу -ОТГ - шляхом об'єднання територіальних громад сіл, селищ та міст як територіальних громад старого типу. Отже, ОТГ також є неоднорідними і поділяються на сільські, селищні та міські.

Згідно з ч. 2 ст. 3 Закону “Про добровільне об'єднання територіальних громад” [248], міська територіальна громада являє собою ОТГ, адміністративним центром якої є місто. Право на створення ОТГмають суміжні територіальні громади сіл, селищ і міст (ч.1 ст. 3 Закону). У п.1 ч.1 ст. 4 Закону встановлено, що у складі такої громади не може існувати інша територіальна громада, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування.

Слід особливо підкреслити вимогу п. 2 ч.1 ст. 4 Закону про те, що територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною. На жаль, у Законі поняття нерозривності території такої громади викладене дещо суперечливо. Так, у п. 2 ч.1 ст. 4 Закону зазначається, що її межі визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися. Однак, згідно з ст.ст. 122 і 149 ЗК України [77], юрисдикція органів місцевого самоврядування територіальних громад сіл, селищ та міст обмежена територією відповідних населених пунктів. Проте якби при створенні ОТГ об'єктом об'єднання були території сіл, селищ та міст, то порушувалася б вимога Закону про нерозривність території такої громади. На практиці ж при добровільному об'єднанні територіальних громад сіл, селищ та міст зазначене порушення Закону не відбувається, оскільки об'єктом об'єднання в такому випадку є не тільки території власне населених пунктів -сіл, селищ і міст, а також земельна територія навколо них.

Закон України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” містить і інші вимоги щодо формування земельної території ОТГ. Зокрема, у п. 3 ч.1 ст. 4 Закону встановлено, що міська ОТГмає бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим або однієї області. При об'єднанні територіальних громад також беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, які впливають на соціально-економічний розвиток міської територіальної громади (п.4 ч.1 ст.4 Закону). Вона має бути спроможною надавати публічні послуги, якість та доступність яких не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання (п. 5 ч. 1 ст. 4 Закону). Крім того,добровільне об'єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості (ч. 3 ст. 4 Закону). Це означає, що якщо до складу міської територіальної громади ввійшла одна чи більше територіальних громад сіл, то відповідні села зберігають свій статус окремого населеного пункту.

Водночас міська ОТГявляє собою більш складне територіальне утворення, ніж територіальна громада міста. Якщо остання базується на просторі одного міста, то міська територіальна громада може включати земельну територію не тільки міста, а й кількох чи більше населених пунктів (селищ та сіл,) а також земельну територію, яка розташована навколо таких населених пунктів суцільним масивом. Тому міська ОТГвключає в себе як міський, так і сільський соціуми, об'єднуючи їх в особливе соціальне середовище, в якому домінуючим є міський соціум. Таке домінування міського соціуму в міській територіальній громаді забезпечується тим, що, по-перше, місто як центральний населений пункт громади є найбільшим за кількістю населення, яке, до того ж, становить левову (від 30 і більше відсотків) частину населення міської територіальної громади. По-друге, у місті як центральному населеному пункті міської територіальної громади розташовані адміністративні та ключові економічні, соціально-культурні та інші установи і організації, які істотно впливають на розвиток інституту місцевого самоврядування в міській територіальній громаді, якість та обсяги надання економічних та соціально-культурних послуг всьому населенню такої громади.

Таким чином, вищевикладене дає підстави для висновку, що міську ОТГ доцільно розглядати як створену шляхом об'єднання територіальних громад міста, сіл і селищ соціальну спільноту, яка: 1) складається з громадян України, іноземців, осіб, без громадянства, біженців і вимушених переселенців, що постійно на законних підставах проживають у місті як адміністративному центрі громади та інших її населених пунктах; 2) має спільну нерозривну земельну територію, що розташована в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці (область, Автономна Республіка Крим), та пов'язані з цією територією земельні права, земельні повноваження та законні земельні інтереси громади; 3) безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішує питання місцевого значення; 4) має достатній для самостійного функціонування набір об'єктів комунальної власності; 5) отримує до бюджету громади комунальні та інші податкові надходження; 6) пов'язана територіально-особистісними, соціально-економічними, демографічними, культурними та іншими зв'язками системного характеру[144, с. 211].

Разом з цим виникає питання, чи відносить чинне законодавство України міськуОТГдо числа суб'єктів земельних правовідносин. На жаль, Конституція України не дає прямої відповіді на поставлене питання. Адже з прийняттям Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” виникла правова колізія, коли норми цього Закону в частині добровільного об'єднання територіальних громад сіл і селищ, сіл і міст, сіл, селищ і міст не повною мірою відповідають положенням ч.1 ст. 140 Конституції України та ч.1 ст. 2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, які визначають систему місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Отже, якщо сьогодні жителі села і селища, чи села, селища і міста добровільно об'єднаються, то таке об'єднання суперечитиме Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. По суті Конституція України визнає легітимним лише об'єднання сільських громад, а створення та діяльність міських територіальних громад Основним законом країни не визнається.

Однак, на наш погляд, міські ОТГ все-таки набувають земельну правосуб'єктність з моменту їх створення. Такий висновок випливає з того, що складовими частинами таких громад при їх створенні стають територіальні громади міст, селищ та сіл, які наділені земельною правосуб'єктністю відповідно до ст. 142 Конституції України, згідно якої матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Отже, оскільки Конституція України визнає за територіальними громадами міст, селищ та сіл здатність набувати і здійснювати право комунальної власності на землю, яка є різновидом земельної правосуб'єктності, а міські ОТГ створюються шляхом об'єднання територіальних громад міст, селищ та сіл, то від останніх переходить до міських ОТГ і здатність виступати суб'єктом земельних правовідносин, зокрема, здатність набувати і здійснювати право комунальної власності на землю. Таким чином, міські ОТГ набувають певну земельну правосуб'єктність в силу правонаступництва, оскільки в момент юридичної появи міської ОТГ як суб'єкта правових відносин їх правоздатність у повному обсязі переходить до цієї громади. Зокрема, міські ОТГ набувають земельну правосуб'єктність в обсязі, яка дає їм можливість набувати і здійснювати право комунальної власності на землю.

Як вже було вище зазначено міська ОТГ - це об'єднання суміжних територіальних громад сіл і селищ навколо міста, яке стало її центральним населеним пунктом[143, с. 142]. Згідно з ДБНБ.2.2-12:2018 “Планування і забудова територій”, залежно від кількості мешканців міста в Україні поділяються на малі ( до 50тис. чол.), середні (понад 50 до 250 тис. чол.), великі (понад 250 до 500тис. чол.),крупні (понад 500до 800 тис. чол.) та найкрупніші (міста-мільйонники) з населенням понад 800 тис. чол. [62]. Безперечно, кожен з типів міст має різний міський соціум та по-різному впливає на розвиток міської і прилеглих територій. Тому залежно від величини міста як центрального населеного пункту міської ОТГ їх доцільно поділяти на окремі види. На жаль, одним з недоліків Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” є те, що він не враховує фактор величини міста та не диференціює міські ОТГ на окремі види. На наш погляд, створення міських ОТГ згідно з цим Законом можливе навколо малих, середніх і великих міст. Навколо крупих і особливо найкрупнішихміст (міст-мільйонників), як свідчить світовий досвід, шляхом об'єднання/приєднання до них міст-супутників, сіл і селищ досить часто створюються так звані міські агломерації[146, с. 141-144].

Термін «агломерація» або «міська агломерація» походить від латинського слова «agglomerare» та означає групу інтенсивно взаємодіючих міських та сільських поселень, які розташовані у безпосередній близькості одне від одного [286, с. 8-9]. О.С. Мельничук зазначає, що це «специфічні комплексні утворення, які формуються на основі, як правило, одного великого міста та інших населених пунктів, що його оточують (так званих міст-супутників). У літературі міські агломерації розглядаються як прямий прояв тенденцій урбанізації сучасних суспільств, в тому числі й українського. Так, за різними підрахунками, в Україні сформувалось від 18 до 50 міських агломерацій [175, с. 222]. Причому вони створюються не шляхом об'єднання/приєднання до міст-мільйонників чи інших крупних міст міських, селищних та сільських територіальних громад, а внаслідок розвитку інтеграційних економічних та соціальних процесів, в основі яких лежить домінуючий вплив міста-мільйонника чи іншого великого (крупного) міста на навколишні населені пункти та прилеглі до них території. Такі населені пункти дістали назву міст-супутників. Наприклад, навколо м. Києва розташовані міста-супутники Васильків, Боярка, Вишневе, Буча, Ірпінь, Бровари, Бориспіль. При цьому значна частина жителів міст-супутників мають робочі місця у м. Києві, а велика кількість жителів м. Києва мають дачні (садові) будинки і котеджі у приміській зоні, що розташована поблизу чи навколо міст-супутників. Більше того, навколо міст-мільйонників у радіусі 30 км поряд вже з існуючими містами-супутниками, селами і селищами виростають так звані котеджні містечка та навіть райони багатоповерхової житлової забудови. Тому розташовані у межах міської агломерації населені пункти тісно пов'язані між собою[144, с. 211].

Отже, міські агломерації являють собою територіальне скупчення навколо значних (крупних) міст чи міст-мільйонників населених пунктів (міст-супутників, сіл і селищ), які об'єднані в єдине ціле, яким є складна багатокомпонентна динамічна система поселень з інтенсивними економічними, трудовими й соціальними, культурно-побутовими, рекреаційними, іншими зв'язками та екологічними інтересами, для якої характерна тенденція до зростаючої інтеграції.

Однак, як свідчить практика, формування міських агломерацій відбувається на підставі соціально-економічних, а не організаційно-правових факторів. Тому міста-супутники зберігають свою правову самостійність, зокрема, мають власні органи місцевого самоврядування тощо. Натомість у міських ОТГ, як передбачено Законом України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” (п.1 ч.1 ст. 3 та ч.2 ст. 6 Прикінцевих положень),створюється всією територіальною громадою єдиний орган місцевого самоврядування, який розташовується в її центральному населеному пункті. Таким чином, враховуючи особливості розвитку територій у межах міських агломерацій, ми вважаємо, що їх формування має відбуватись на правовій основі, яка відрізняється від правової основи функціонування міських ОТГ.

Як зазначає А.Т. Назарко, в сучасних умовах можуть застосовуватися такі форми управління розвитком міських агломерацій, як: 1) утворення державою адміністративного округу, який покриває територію агломерації (деякими законопроектами пропонувалося запровадити міські округи); 2) координація діяльності між суб'єктами, що входять в агломерацію, через укладення міжмуніципальних угод; 3) формування організацій міжмуніципального співробітництва: ради агломерації, міжмуніципальних господарчих товариств, галузевих рад і комісій [194, с. 148]. Така взаємодія, як слушно вважає дослідник, має базуватися на основі Закону України “Про асоціації органів місцевого самоврядування” [224].

Цю думку підтримують О. Сергієнко та А. Ткачук.Вони вважають, що асоціація місцевих рад навколо великих міст могла б стала майданчиком для обговорення спільних інтересів; проте, зауважують вони, така асоціація не може мати повноважень органу місцевого самоврядування. Більше того, О. Сергієнко та А. Ткачук зазначають, що чинне законодавство дозволяє запровадити режим співпраці територіальних громад у межах, визначених іншим законом - Законом України “Про співробітництво територіальних громад”- у різних формах та сферах, аж до створення спільних органів. Правда, і в першому, і в другому випадках потрібна добра воля керівників органів місцевого самоврядування до діалогу та співпраці, яку вони не демонструють[305].

Таким чином, підсумовуючи вищевикладене, можна зробити висновок,що міські агломерації не є різновидом міських ОТГ[144, с. 211].

1.2 Ґенеза законодавства України про землі міських територіальних громад

Витоки сучасної міської ОТГ слід, на нашу думку, шукати у міській і сільській громадах давньої України-Русі, які протягом всього складного та самобутнього шляху історичного розвитку українського народу відігравали велику роль у формуванні та збереженні його господарських, правових і культурних традицій. Як зазначав російський вчений ХІХ століттяН.Д. Іваніщев, з великою ймовірністю можна вважати, що сільські громади повстали за тих часів, коли слов'янські племена, що залюднювали теперішню південно-західну Росію (тобто, Україну), ще не були об'єднані в державний союз під верховною владою господарів[90, с. 251]. За висновками українських вчених, сталося це у ІІ-VI столітті н. е., коли південні племена східних слов'ян створили особливе соціально-територіальне об'єднання - верв. Слід відмітити, що формування аналогу російської громади (общини) - миру - у північних племен відбулося набагато пізніше - протягом IV-VI столітть н. е. [38, c. 201].

У вітчизняній літературі верв визнається первісним носієм того порядку управління суспільним життям, яке дістало назву громадського самоврядування. За своєю структурою верви були різними. Вони могли складатися і з одного села, і з ряду поселень; з великих сімей та з дрібних селянських господарств, які індивідуально обробляли землю [21, с. 90]. Однак, верви об'єднувало те, що кожна з них представляла своїх членів у відносинах з іншими громадами (вервами), феодалами, державною владою [50, c. 9]. Як зазначав М. Грушевський, «…верв з одного боку настільки невелика, що може ручити за своїх членів і відповідати за переступ, спричинений на її території, а з другого боку - се союз свобідний, її члени самі розпоряджають собою і укладають між собою свобідні умови»[51, с. 360].

Українська верв та російський мир є різновидами територіальної громади (общини) вільних селян, що була заснована на колективній формі власності. На думку П.М. Коловангіна, такі громади являли собою замкнені багатофункціональні соціальні системи, що організовували всі види діяльності людини - трудову, обрядову, культурну тощо. Її внутрішнє життя будувалось на основі прямої демократії (виборність старійшини, колективне прийняття рішень). Усі землеволодіння верву та миру поділялись на общинні та особисті [115, c. 105].

Перші писані норми, спрямовані на регулювання громадських відносин, знаходимо в основному джерелі права Київської Русі - “Руській правді”, яка відображала певні риси життя територіальної громади. Вже третя редакція “Руської Правди” (“Розширеної Правди”) прямо говорить про верв або має її на увазі у 15-ти статтях. Верв у них виразно окреслюється як територіальна організація сільського населення з конкретно визначеними функціями. На це, перш за все, вказує згадувана у “Руській Правді” обширна територія, яку займала верв [217, с. 171, 436]. У багатьох статтях “Руська Правда” покладає матеріальну відповідальність за злочини, вчинені на території верві, насамперед на конкретну особу - злочинця, а верв відповідала лише тоді, коли його не знайдено [217, с. 402-404, 406, 436]. А те, що відповідальність виражалася у матеріальному відшкодуванні у вигляді штрафу, означає, що конкретна особа, член верві, мала економічну самостійність.

Територіальні громади міст за часів Київської Русі були більш складними і різноманітними. Однак, за висловом М.С. Грушевського, «міське життя було тільки дальшим ступенем розвою сільського» [51, с. 360]. В свою чергуП.П. Толочко відзначає, що при безспірності тези про місто як центр ремесла і торгівлі в ХІІ-ХІІІ століттях, ці галузі економіки перебували на початковій стадії відокремлення від сільського господарства і не могли створювати необхідний додатковий продукт, який в першу чергу вироблявся в сфері сільськогосподарського виробництва. А тому місто тісно було зв'язане з сільськогосподарською округою, залишаючись для неї господарським, адміністративно-політичним і культурним центром, давньоруські міста мали виражений аграрний характер [323, с. 175].

Основними органами самоврядування у містах Київської Русі були віче і князь. М.І. Костомаров [124, с. 40], В.І. Сергієвич [304, с. 32] та інші вважали, що віче на Русі було верховним органом народної влади з широкими повноваженнями, що визначалися нормами звичаєвого права й існували споконвіку. Воно було складовою частиною соціально-політичного механізму древньоруського суспільства та першим представницьким органом місцевого самоврядування на українських землях.

Компетенція вічевих зборів була досить широкою. На першому плані серед різних функцій віча стояло запрошення і обрання князя, прийняття його або затвердження і скинення [162, с. 303]. Крім того, громада радилась з князем, тобто пред'являла йому свої вимоги, і в залежності від їх виконання ставила питання про перебування його на «столі». Віче також обговорювало і вирішувало різні поточні питання, а саме: здійснювало функцію, подібну до законодавчої діяльності, вирішувало питання зовнішньої політики, війни і миру, контролю над адміністрацією і судочинством, а також питання земського ополчення.

Водночас громади міст Київської Русі не мали своїх спеціальних, виключних функцій і повноважень. Як зазначається у літературі, вони були інститутом контролюючим, оскільки поточна адміністративна і державна діяльність перебувала у віданні князя, а громада втручалася в неї в тих випадках, коли діяльність князя розходилась з її інтересами, або коли князь у деяких відносинах виявлявся неспроможним. Віче служило ніби корективом княжого управління, адже громада могла втрутитись у будь-яку сферу відання князя. Проте, задовольнивши себе тим чи іншим шляхом, вона повертала ту сферу її господарю, не вносячи жодних суттєвих змін. Гарантії порядку, бажаних відносин вона шукала не в правових нормах, не в зобов'язаннях, а в особистості князя, тобто переслідувала мету знайти такого князя, котрий жив би душа в душу з громадою, здійснював би у всьому її бажання. Такі відносини між громадою і князем вважалися гарантією від усіх невлаштованостей і конфліктів між громадою і князем [53, с. 96].

Як зазначає П.Ф. Гураль, давньоруські міста були результатом сільської стихії. Органічно пов'язані з селом, вони не протистояли йому, а навпаки, були ніби сходинкою у розвитку сільських інституцій. Разом з сільськими громадами, що прилягали до міста, міська громада формувала нові територіальні одиниці, якими були волості[53, с. 100].

За часів Київської Русі, як стверджує П.Д. Біленчук, громади були позбавлені політичних прав і в цьому аспекті свого життя майже повністю підкорялися князю. Однак вони (громади) були самостійні у встановленні правил господарювання на землі, розподілі між своїми членами податків та інших тягарів, розв'язанні більшості інших поточних справ. Майнове підґрунтя міського і сільського самоврядування складала власність на землю (міську чи сільськогосподарську, залежно від виду громади), інше майно та кошти, що забезпечували функціонування громади та інтереси її членів [24, c. 18].

Після розпаду Київської Русі на окремі землі на заході колишньої Київської держави виникає Галицько-Волинське князівство, територія якого спочатку поділялася на тисячі та сотні, потім - на воєводства і волості, які очолювали відповідно воєводи і волостелі, що призначалися князем. Їх компетенція поширювалася на адміністративні, військові, фінансові та судові справи [30, с. 57]. Центрами воєводств і волостей були міста. Ними управляли тисяцькі та посадники, яких теж призначав князь [100, с. 89]. У громадах (селах) обиралися старости, які відали адміністративними та дрібними судовими справами у межах територій, якими вони управляли. В Галицько-Волинській державі існувало також віче, яке скликалося князем. Однак віче вже не відігравало якоїсь значимої політичної ролі в житті міста і не мало значного впливу, як у часи Київської Русі.

Таким чином, у період розквіту Київської Русі і до її розпаду (ІХ-ХІІ століття) першим представницьким органом місцевого самоврядування на українських землях були віче або вічеві збори жителів міст як громадські утворення, які уособлювали деякі риси децентралізованого управління справами міської громади та являли собою прообраз органів міського самоврядування на території України.На жаль, захоплення земель Київської Русі монголо-татарами та масове руйнування ними міст на кілька століть перервало процес розвитку вічевого самоврядування в нашій країні.