Правовий режим земель міських територіальних громад в Україні

Н.І. Титова взагалі вважає за необхідне вживати поняття «землі», оскільки термін «земля» (виступаючи специфічним майном, об'єктом цивільного права) - «означає певну відокремлену від природного середовища працею людини частину (масу) речовини ...» [319, с. 69]. Натомість, «землі» як об'єкт земельного та екологічного права - «органічний компонент екосистеми, не вилучений з довкілля, який тісно взаємодіє з іншими природними об'єктами (водами, лісами, атмосферним повітрям тощо)» [319, с. 69]. Лише в такому розумінні, на думку автора, це поняття виступає об'єктом земельних правовідносин. У межах такого тлумачення об'єкта земельних відносин, термін «землі» як об'єкт правової регламентації несе певне функціональне навантаження. Ось чому, на думку Н.І. Титової, розмежовуються й функції, які виконують землі, виступаючи таким об'єктом [320, с. 14]. Але точка зору Н.І. Титової не є загальноприйнятою у правовій доктрині та не відображена на достатньому рівні у чинному законодавстві [179, с 10].

У чинному законодавстві також не існує чіткого розмежування категорій «земля» - «землі». Так, наприклад, Конституція України використовує термін «земля» (ст.ст. 13, 14) [120]. Водночас у ст.2 ЗК України для дефініції об'єкта земельних відносин застосовується термін «землі» і «правовий режим земель». А у гл. 27 ЦК України [332] застосовуються категорії «земля» і «земельна ділянка» як тотожні. Закон України “Про охорону земель” оперує поняттям «землі». В названому законі дається визначення землі як поверхні суші з ґрунтами, корисними копалинами та іншими природними елементами, що органічно поєднані та функціонують разом з ними [273]. Дещо по-іншому розглядалось поняття«земля»у Державному стандарті 26640-85 “Земля. Терміни і визначення” (втратив чинність), який формулював категорію «земля» як «найважливішу частину навколишнього природного середовища, яка характеризується простором, рельєфом, ґрунтовим покривом, рослинністю, надрами, водами і є головним засобом виробництва у сільському господарстві, а також просторовою базою для розміщення галузей народного господарства» [87, с. 2].

Таким чином, з аналізу вищевикладеного випливає висновок про те, що поняття «земля» насамперед розглядається доктриною земельного права як об'єкт природи та природний ресурс, який може виступати засобом виробництва та просторовою матеріальною основою (базою), що забезпечує життєдіяльність людини.

Ми поділяємо думку О.С. Комарової про те, що земля як об'єкт природи та національне багатство знаходиться під впливом загального правового режиму земель України, які за Конституцією України є власністю Українського народу [116, с. 373]. І тому цілком логічно пов'язувати вживання терміну «земля» саме з відносинами управління сукупним земельним фондом країни, охороною та контролем за використанням землі як природного ресурсу. Коли ж ми «землю» наділяємо особливими правовими ознаками, такими як установлені межі, то вона трансформується в юридичній площині у інший об'єкт земельних відносин - «земельні ділянки».

Згідно з ч.1ст. 79 ЗК Україниземельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Як слушно зауважує П.Ф. Кулинич, законодавець не називає в якості її складових частин ні природні ресурси (ліси, води, надра), ні будівлі та споруди, що можуть бути розташовані на земельній ділянці. По суті, цей Кодекс розглядає земельну ділянку лише як площину фіксованого розміру та з визначеним місцем розташування [153, с. 215].

Такий підхід законодавця до визначення поняття «земельна ділянка» підтримує значна частина науковців (представників земельного права). Так,М.В. Шульга визначає земельну ділянку як «частину поверхні земного ґрунту, яка є основою ландшафту, має фіксовану площу, межі та місцезнаходження, а також характеризується певним якісним станом і притаманним їй правовим статусом» [340, с. 29].

З точки зору П.Ф. Кулинича, земельна ділянка являє собою частину земної поверхні, яка відмежована від решти земної поверхні визначеними у встановленому порядку межами та, відповідно, певним місцем розташування, а також встановленими щодо неї правами і обов'язками [153, с. 218].

За визначенням В.В. Носіка, земельна ділянка - «це розташована над надрами частина земної поверхні, що є основою ландшафту, нерухома за місцем знаходження, індивідуально визначена в конкретній місцевості за розмірами, межами, цільовим (функціональним) призначенням, встановленими законом, адміністративним актом чи договором правами та обов'язками на неї громадян та юридичних осіб та інших суб'єктів земельного права» [202, с. 188].

Н.В. Ільницька (Ільків) вважає, що земельна ділянка як безпосередній об'єкт земельних правовідносин «… має фіксовану площу, межі, місце розташування, характеризується якісним станом, що відповідає її цільовому призначенню та притаманним їй правовим режимом» [99, с. 8].

З точки зору І.О. Іконницької, земельна ділянка як об'єкт земельних відносин - це частина поверхні землі (у тому числі ґрунтовий шар), межі якої описані, закріплені та засвідчені у встановленому порядку [91, с. 33].

У цілому всі вищенаведені поняття категорій «земля», «землі» («земельні ресурси») та «земельна ділянка» є прийнятними, оскільки мають власну сферу застосування в національній доктрині земельного, екологічного і аграрного права. Як вже вище зазначалось, залежно від контексту вони можуть вживатись по різному. Наприклад, термін «земля» і «земельна ділянка», коли мова йде про землю як земну поверхню та певний простір над і під нею, використовуються в значенні як ціле та частина, а в словосполученнях «моніторинг земель», «оренда землі», «купівля-продаж землі» тощо їх використовують як синоніми. На думку В.М. Єрмоленка, категорії «земля», «земельні ресурси» та «земельні ділянки» співвідносяться як загальне, особливе й одиничне. Поняття «земельні ресурси» вживається у розумінні сукупності освоєних людством земельних ділянок, що задовольняють певні потреби людей [72, с. 45]. Утім, як зазначаєА.М. Мірошниченко, подібний підхід ще не є усталеним у науці земельного права [180, с. 20].

З запровадженням з 1 січня 2013 р. земельно-реєстраційної реформи, земельне законодавство України фактично ввело поділ земельних ділянок як об'єктів цивільних прав на два види - сформовані і несформовані. До сформованих відносяться земельні ділянки, відомості (фізичні та юридичні ознаки, межі як матеріально-ідеальна ознака) про які внесені до державного реєстру земель (до 1 січня 2013 р.) або до Державного земельного кадастру (після 1 січня 2013 р.), а самим земельним ділянкам присвоєний кадастровий номер.

Певні вказівки на землі міських територіальних громад містяться в Законі України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” [248], у ст.4 якого зазначено, що територія громади являє собою визначену зовнішніми межами юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися, цілісну (нерозривну) земельну територію. Крім того, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 13 липня 2001 р. № 11-рп/2001 роз'яснив, що згідно з ч. 1 ст. 133 Конституції України під адміністративно-територіальним утворенням (одиницею) слід розуміти компактну частину єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування [293].

Після внесеня змін до Конституції України міська територіальна громада набуде статусу адміністративно-територіальної одиниці.Як зазначаєВ.Ф. Годованець, адміністративно-територіальна одиниця - це частина єдиної території держави, яка є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування [44, с. 303]. Дещо спрощеним, на наш погляд, є визначення поняття адміністративно-територіальної одиниці, зроблене М.І. Корнієнком, який вважає, що адміністративно-територіальна одиниця - це частина єдиної території України [123, с. 6]. А на думку С.М. Глазунової, адміністративно-територіальна одиниця являє собою частину єдиної території України, яка складається з одного чи декількох населених пунктів, територіальний простір якої слугує діяльності органам місцевої влади, територіальної громади для забезпечення повсякденної життєдіяльності її мешканців [43, с. 102].

Таким чином, з вищевикладеного випливає висновок, що міська ОТГ містить практично всі сформульовані правовою наукою ознаки адміністративно-територіальної одиниці. Однак у визначеному в ст. 133 Конституції України переліку адміністративно-територіальних одиниць, що складають основу адміністративно-територіального устрою України, її не має. У зв'язку з цим, ми пропонуємо внести зміни до ст. 133 Конституції, додавши до переліку адміністративно-територіальних одиниць міську ОТГ, селищну ОТГ та сільську ОТГ, що, на нашу думку, сприятиме перш за все конституційній легітимації територій міських ОТГ як елемента адміністративно-територіального устрою України.

Основою (базисом) розміщення міської ОТГ є її територія, яка має свої межі і характеризується властивим лише їй конкретним географічним місцем розташування. Саме тому в межах нашого дисертаційного дослідження постає необхідність визначення поняття «територія» та його земельно-правового змісту[149, с. 32].

У різних галузях юридичної науки це поняття набуває специфічного змісту і використовується в багатьох значеннях, а саме: 1) власне територія (від лат. terra - земля, суходіл, земна поверхня; territorium - область) - земельний, сухопутний простір з певними кордонами; або певна частина земної поверхні з визначеними межами (територія міста, парку); 2) простір землі, внутрішніх та прибережних вод з певними кордонами (територія адміністративно-територіальної одиниці - області, району тощо); 3) частина земної кулі, що знаходиться під суверенітетом держави, яка включає сухопутний, водний, підземний та повітряний простір, а також континентальний шельф (державна територія) [97, с. 225].

У доктрині земельного права під територією розуміють частину землі (земної поверхні) з встановленими межами, яка включає землі та земельні ділянки сільськогосподарського і несільськогосподарського призначення разом із надрами, водами, лісами, повітряним простором, природними і створеними людиною комплексами, умовами, об'єктами та ресурсами, що входять до екомережі, разом утворюють ландшафт.

Однак у земельному праві об'єкти земельних правовідносин є частинами земної поверхні, які задовольняють певні, особливі потреби людини в земельних ресурсах. За таких умов поняття «землі» й «територія» є близькими за своїм земельно-правовим змістом категоріями. Проте споживна суспільна якість земельної ділянки чітко позначається її цільовим призначенням, яке встановлюється відповідно до вимог закону. Натомість території як об'єкти земельних правовідносин не мають цільового призначення, яке б встановлювалося у визначеному законом порядку. Однак це не означає, що території не мають певного цільового призначення[149, с. 33]. Так, наприклад, у літературі землі в межах населених пунктів розглядаються як певна територія, потенційно придатна для забудови та благоустрою [289].

Отже, в земельно-правовому розумінні територія населеного пункту є комплексною інтегрованою категорією, що охоплює як землі та окремі земельні ділянки, так і розташовану на них нерухомість, елементи благоустрою тощо [290, с. 513], які, слід підкреслити, задовольняють певну суспільну потребу в земельних ресурсах.

Саме в такому значенні термін «територія» використовується в чинному законодавстві України. Так,Закон України “Про благоустрій населених пунктів” [225] визначає «територію»як сукупність земельних ділянок, що використовуються для розміщення об'єктів загального користування: парків, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, шляхів, площ, майданів, набережних, прибудинкових територій, пляжів, кладовищ, рекреаційних, оздоровчих, навчальних, спортивних, історико-культурних об'єктів, об'єктів промисловості, комунально-складських та інших об'єктів у межах населеного пункту. Тому варто погодитися з думкою про те, що територію населеного пункту можна визначити як певну систему суміжних земельних ділянок, які пов'язані спільним правовим режимом [310, с. 34]. Адже у спільності правових режимів земельних ділянок населеного пункту проявляється й цільове призначення земельної території населеного пункту[149, с. 33].

Однак, територія як об'єкт земельних відносин є не лише частиною земною поверхні. Досить часто до її складу включають й інші природні ресурси. Так,І.І. Сіряченкорозглядає«територію» не тільки в адміністративному значенні, як частину державної території України, а як природно-антропогенне утворення, що включає в себе не тільки землю, надра, але й інші природні ресурси та є просторовим базисом для здійснення всіх видів людської діяльності [310, с. 34].В науці земельного права А.І. Ріпенко визначає територію як частину землі (земної поверхні) в певних межах (кордонах), що являє собою землі та земельні ділянки «сільськогосподарського» і «несільськогосподарського» призначення, разом з надрами, водами, лісами, повітряним простором, природними і створеними людиною комплексами, умовами, об'єктами та ресурсами, які разом утворюють ландшафт, але як правило мають відособлений правовий режим [292, с. 7]. Слід підкреслити, що подібне розуміння території сприйняте законодавцем. Так, Закон України “Про регулювання містобудівної діяльності” [279] визначає термін«територія»як частину земної поверхні у визначених межах (кордонах) з властивими їй географічним положенням, природними та створеними діяльністю людей умовами та ресурсами, а також з повітряним простором та розташованими під нею надрами. Отже, поняття території як об'єкта правовідносин є поліресурсним, оскільки включає не тільки частину земної поверхні, а й інші природні ресурси, розташовані під, на та над земною поверхнею[149, с. 33].

Таким чином, використовуючи досягнення науки земельного права щодо визначення змісту її категоріального апарату, за допомогою якого визначаються поняття об'єктів земельних правовідносин, та базуючись на змісті норм чинного законодавства України, вважаємо, що під землями міської ОТГ слід розуміти частину розташованої в межах однієї області (Автономної республіки Крим) земної поверхні, яка являє собою територію, що визначена зовнішніми межами юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися,або на підставі проекту землеустрою, є цілісною (нерозривною) земельною територією в межах якої немає земель інших громад, однак розташовані інші природні ресурси та на яку поширюються повноваження органу самоврядування міської територіальної громади - радиміської територіальної громади.

Як відомо, землі міста, селищ та сіл, територіальні громади яких об'єднались у міську територіальну громаду, становлять земельну територію відповідних населених пунктів громади. Тому ми вважаємо, що ключову, системоформуючу роль у формуванні загального правового режиму земель міських ОТГвідіграє правовий режим земель у межах населених пунктів (землі міст, селищ і сіл), що увійшли до складу цих громад, які власне й визначають правовий статус ОТГ як міської. А правовий режим земель за межами таких населених пунктів є підпорядкованим правовому режиму земель населених пунктів, насамперед міських. Тому в контексті даного дослідження вважаємо доцільним дослідити поняття «населені пункти» та порядок визначення меж їх земельної території як однієї із функцій управління землями населених пунктів.

Законодавство України не містить визначення поняття «населений пункт». Зокрема, Конституція України [120] та Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”[265]не оперують цим поняттям. І лише у Постанові Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 р. № 1306 “Про правила дорожнього руху” населений пункт визначається як забудована територія, в'їзди і виїзди на яку позначаються дорожніми знаками [277].

Спроба визначити, що таке населений пункт, була зроблена у проекті Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України” від 4 грудня 1997 р., який так і не був прийнятий. Згідно з ст. 1 цього законопроекту, населений пункт - це частина заселеної території України, яка склалася внаслідок господарської та іншої соціальної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, передбаченому цим законом [223].

Аналогічне визначення населеного пункту пропонують і науковці. Так,О.А. Костюченко вважає, що населений пункт - це частина комплексно заселеної території, що склалася внаслідок господарської чи іншої спільної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, передбаченому чинним законодавством [125, с. 67]. Цю думку також поділяє С.М. Глазунова. Крім цього, вона зазначає, що населений пункт - це не тільки забудована територія, а й землі різного цільового призначення, що належать конкретному населеному пункту [43, с. 100]. Обов'язкова ознака населеного пункту - постійність використання його як місця проживання людей [311, с. 861].

Очевидно, позиція науковців у даному питанні підтримується і Міністерством регіонального розвитку та будівництва України. Зокрема, у підготовленому ним новому законопроекті “Про адміністративно-територіальний устрій України”населений пункт визначається як компактно заселене місце постійного проживання людей, що склалося внаслідок історичних традицій, господарської та іншої діяльності, має сталий склад населення, власну назву, визначені межі та зареєстроване в порядку, передбаченому цим Законом [223].

Слід відмітити, що у наукових дослідженнях населені пункти поділяються на дві основні групи: міські поселення, до яких відносяться міста, селища міського типу та селища, та всі інші населені пункти, які позначаються як сільські [336]. Так, у літературі зазначається, що міста - це населені пункти, що історично сформувалися або створені за ініціативою держави, які, відповідно до законодавства, віднесені до категорії міст і в межах території яких на публічних засадах самоорганізується та функціонує міська територіальна громада, що має специфічну економічну, екологічну, технічну, соціально-культурну інфраструктуру, організацію політичного і суспільного життя та визначені й закріплені Конституцією, законами України та статутом територіальної громади міста права щодо вирішення питань місцевого та державного значення» [336, с. 5]. А селища визначаються як міські поселення, які розташовані поряд із промисловими підприємствами, спорудами, залізничними станціями, гідротехнічними спорудами, сільськогосподарськими переробними підприємствами, та інші поселення, мають комунальну та соціальну інфраструктуру і населення яких перевищує 2000 мешканців, дві третини з яких зайняті в промисловій, соціальній або культурній сферах [347, c. 457]. Поряд з цією категорією в національному законодавстві вживається й така категорія населеного пункту, як селище міського типу, хоча Конституція України [120] не оперує цим терміном. Статус існуючих селищ міського типу фактично ототожнюється з статусом селищ. Нарешті, села розглядаються як сільські населені пункти зі сталим складом населення, переважна частина якого зайнята в сільськогосподарському виробництві та лісовому господарстві [347, с. 457].

На нашу думку, поділ поселень на міські та сільські є обґрунтованим, оскільки продиктованийспецифікою переважної господарської діяльності їх населення, яка в свою чергу обумовлює й специфіку використання земельних ресурсів міських і сільських населених пунктів.

Для аналізу статусу населених пунктів велике значення має адміністративно-територіальний устрій країни, який формує ієрархію населених пунктів, визначає правовий статус і впливає на напрямки розвитку територій залежно від їх природних, соціально-економічних, етнокультурних, демографічних особливостей.Сучасний адміністративно-територіальний устрій України є спадком радянських часів. Так, правовий статус міст, сіл, селищ визначається “Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР”, затвердженим Указом Президії Верховної Ради Української РСР у1981 р. [215] та, частково, Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”[265].

Відповідно до зазначеного Положення, адміністративно-територіальними одиницями в Україні є: область, район, місто, район у місті, селище міського типу, сільрада і селище. Населені пункти, розташовані на території України, виконують різну роль у системі розселення країни і поділяються на міські та сільські. До складу міських населених пунктів належать міста республіканського, обласного, районного поділу і селища міського типу; до сільських - села і селища незалежно від їх адміністративного підпорядкування [215]. Цілком очевидно, що радянський поділ населених пунктів на міські і сільські застарів та не відповідає сучасним уявлення на розвиток поселень в Україні.

Правовий статус населених пунктів як невід'ємний елемент системи адміністративно-територіального устрою України, закріплений положеннями Основного закону України. Так, за ст. 133 Конституції України, систему адміністративно-територіального устрою України складають Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Статус існуючих селищ міського типу та дачних селищ залишається невизначеним.Крім того, чинне законодавство виділяє також гірські [282], курортні [251] та історичні населені пункти [274].

У містобудівному законодавстві, зокрема, в будівельних нормах та правилах по плануванню та забудові територійДБН Б.2.2-12:2018, населені пункти також поділяються на міські та сільські [62]. Віднесення населеного пункту до конкретної категорії має правове значення, в тому числі й у сфері земельних відносин. Наприклад, залежно від категорії населеного пункту чинне земельне законодавство встановлює різні норми присадибного землекористування громадян, різний порядок визначення межі населеного пункту тощо.Тому ми погоджуємося з висловленою у літературі думкою, що на законодавчому рівні потрібно закріпити не тільки поняття, а й критерії класифікації населених пунктів та визначення правового статусу приміської зони, оскільки від цього залежать особливості правового режиму земель, особливості правового регулювання земельних відносин, умови та порядок податкового навантаження, порядок нормативної грошової оцінки земель населених пунктів тощо [52].

Землі населених пунктів, як і більшість об'єктів земельних правовідносин, характеризуються наявністю меж. Відповідно до пп. 2 п. 1 ст. 4 Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”[248] межі міської ОТГвизначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися. Межі останніх - це, насамперед, межі населених пунктів (адміністративно-територіальних одиниць), що входять до їх складу.

Однією з вимог до створення міської ОТГ, відповідно до пп. 2п. 1 ст. 4 Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”[248], є нерозривність її території. На практиці цю вимогу можна задовольнити лише шляхом включення до складу земель громади і земель, розташованих поза межами територіальних громад міста, селищ та сіл, що вирішили об'єднатись. Адже рідко буває, коли межа міста, межа селища та межа села безпосередньо стикаються одна з одною. У більшості випадків між ними розташовані землі, які не входять до їх юрисдикції як такі, що розташовані поза межами населених пунктів[149, с. 34; 137, с. 115].

Чинний ЗК України надає повноваження щодо розпорядження землями за межами населених пунктівмісцевим державним адміністраціям, центральному органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та Кабінету Міністрів України. На нашу думку, землями, розташованими за межами населених пунктів територіальних громад, які об'єднались у міську (селищну, сільську) територіальну громаду, має розпоряджатись орган місцевого самоврядування міської (селищної, сільської) ОТГ - рада міської (селищної, сільської) ОТГ.

Ми вважаємо, що до складу земель міських ОТГ входять землі всіх форм власності (державні, комунальні, приватні) та землі різних категорій, що розташовані в їх межах, зокрема: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення (ст. 19 ЗК України). Таким чином, головною ознакою земель міських ОТГ є те, що до їх складу можуть входити землі різних категорій[149, с. 34].

Розглядаючи приналежність земельної ділянки до однієї чи іншої категорії земель, слід зазначити, що дуже поширеним є явище, коли вона одночасно належить до кількох категорій земель. Особливо це проявляється в межах населених пунктів. Наприклад, землі лісогосподарського призначення та водного фонду можуть входити до складу земель оборони, природного заповідного фонду тощо[149, с. 34].

Водночас у літратурі висловлені думки про спірність віднесення деяких видів земель до будь-якої із існуючих категорій. Це стосується, зокрема, земель загального користування населених пунктів, до яких відносяться: майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо. Землі загального користування займають значні площі та мають самостійне становище, оскільки вони забезпечують загальні потреби мешканців міст, селищ, сіл. Проте, як зазначаєІ.І. Сіряченко, їх цільове призначення деформоване насамперед через те, що частина таких земель використовуються як шляхи сполучення та не закріплюються за певними суб'єктами в користування[310, с. 38]. Використання таких земель здійснюється безкоштовно (землі загального користування перебувають у комунальній власності тому згідно з п. 3 ст. 83 ЗК України, не надаються в приватну власність та користування).

У юридичній літературі дискусійним є також питання про правовий режим земель приміської та зеленої зон. Їх правовий режим багато в чому спільний із правовим режимом земель населених пунктів. До приміських зон належать території сіл, міст, районів, які органічно зв'язані економічними і соціальними інтересами з відповідними містами, насамперед з мегаполісами, і утворюють з ними певну цілісну (єдину) соціальну, природну та господарську систему.

Території приміської та зеленої зон складаються об'єктивно і залежать від розмірів міста, навколо якого вони об'єднуються, рівня його економічної, адміністративної, культурної, соціальної, екологічної і зовнішньополітичної діяльності, географічного положення тощо. Приміські території можуть охоплювати від кількох сіл навколо міста районного підпорядкування до кількох сільських районів навколо великих міст (Київ, Харків, Донецьк, Одеса, Дніпропетровськ, Львів, Запоріжжя та ін.) [209, с. 68].

Території приміської та зеленої зон слугують резервом для розширення міста, місцем розміщення та будівництва необхідних споруд, пов'язаних з благоустроєм та нормальним функціонуванням міського господарства, а також можуть бути зайняті лісами та іншими зеленими насадженнями, які мають захисне, санітарно-гігієнічне та рекреаційне призначення[149, с. 35].

Правовий режим земель приміської та зеленої зон недостатньо чітко та повно визначений законодавством. Їх існування передбачалося ст.ст.99 і 100 Земельного кодексу УРСР 1970 р. [78]. Чинний ЗК України лише згадує про існування таких зон (ст. 51). Окремі положення про зелені зони містяться у постанові Кабінету Міністрів України від 16 травня 2007 р. №733 “Про затвердження Порядку поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок”[257].

Досліджуючи проблему законодавчого регулювання використання приміських зон, А.І. Ріпенко вказує, що перед тим, як на законодавчому рівні встановлювати особливості використання земель приміських зон та міських агломерацій для розміщення об'єктів житлової забудови, громадських будівель і споруд, об'єктів загального користування, благоустрою тощо, необхідно перш за все, визначити концептуальні засади та чіткі критерії встановлення їх просторових меж і розрахункової площі [290, с. 9].

Основну частину земель міських ОТГ складають землі населених пунктів (міста, селищ та сіл). Свого часу розгорнуту класифікацію цих земель відповідно до права загального та спеціального природокористування запропонував В.І. Андрейцев [9, с. 365]. У цілому така класифікація становить практичний інтерес і в даний час.

Склад земель населених пунктів певною мірою можна визначити, аналізуючи можливий склад земель провідної форми власності у населених пунктах - земель комунальної власності. Згідно з ст. 83 ЗК України, до земель комунальної власності відносяться: землі загального користування; землі під залізницями, автомобільними дорогами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту; землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, науково, естетичну та історико-культурну цінність; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування; земельні ділянки штучно створені в межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, що перебувають у прибережній захисній смузі водних об'єктів, або на земельних ділянках дна водних об'єктів.

Однак у чинному ЗК України (на відміну від чинних раніше земельних кодексів) така категорія як «землі населених пунктів» відсутня. Замість неї введена категорія земель житлової та громадської забудови. Згідно з ст. 38ЗК України, до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, що використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування [77]. Відповідно поняття «землі населених пунктів»та «землі житлової та громадської забудови»співвідносяться як ціле та частина[149, с. 35].

Мотивом законодавчої «заміни» категорії «землі населених пунктів» на «землі житлової та громадської забудови» стало те, що категорія земель населених пунктів виділялася, на думку багатьох вчених, не за критерієм цільового призначення, а за критерієм територіального розміщення.

Така аргументація уявляється логічною. Справа в тому, що призначення земель населених пунктів полягає у створенні територіальної основи для компактного розселення людей, обслуговування потреб мешканців населених пунктів. Крім того, чинний ЗК України і при виділенні земель житлової та громадської забудови не відмовився від критерію територіального розміщення: до даної категорії земель відносяться лише землі в межах населених пунктів.

Не варто також забувати, що виділення земель в окрему категорію - не самоціль, а визнання однорідності їх правового режиму земель. Водночас цільове призначення земель житлової та громадської забудови, яке надане у ст. 39 ЗК України “Використання земель житлової та громадської забудови”, повною мірою стосується, на нашу думку, всіх категорій земель населених пунктів, які також мають використовуватись відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови[149, с. 35].

Крім того, нині навколо міст і селищ, за межами цих населених пунктів, розташовано багато котеджних містечок та районів багатоповерхової забудови, які не мають статусу населених пунктів. Землі, зайняті цими об'єктами, цілком підпадають під визначення земель житлової та громадської забудови. Зважаючи на це, ми пропонуємо внести зміни до ст. 38 ЗК України, відповідно до яких землі житлової та громадської забудови можуть розташовуватися як в межах населених пунктів, так і за їх межах за умови, що такі землі розташовуються на території міськоїОТГ. Зокрема, ч. 1 ст. 38 ЗК України пропонуємо викласти у такій редакції: «До земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування і розташовані у межах населених пунктів та за їх межами на території міських територіальних громад»[139, с. 162; 149, с. 36].

Земліжитлової та громадської забудови виконують дуже важливу роль у життєдіяльності сучасного суспільства. Чітке встановлення правових основ цих земель залежить головним чином від правильного визначення ознак, за якими класифікуються ці землі [94, с. 131]. На наш погляд, до цих ознак слід віднести місце розташування (в законодавчо визначених межах міських ОТГ) тафункціональне використання (для потреб містобудування).

Місце розташування дає можливість встановити, чи знаходиться земельна ділянка в межах певного населеного пункту чи поза його межами. Отже, можна визначити, чи поширюється на неї диференційований правовий режим, обумовлений містобудівними вимогами певного населеного пункту та міської ОТГ в цілому.

Функціональність використання земельної ділянки характеризує її основне цільове призначення залежно від призначення об'єктів, які на ній розташовані, або мають бути розташовані, виду діяльності, що на ній здійснюється або має здійснюватися. При цьому слід зауважити, що землі житлової та громадської забудови є місцем постійного проживання всього населення міської ОТГ, об'єктом інвестиційних вкладень та базисом для розташування будівель та споруд, які виконують різні функції (виробничі, культурно-побутові, адміністративно-господарчі та ін.) в інтересах населення[149, с. 36].

За чинним земельним законодавством основне цільове призначення земель житлової та громадської забудови сільських і міських населених пунктів практично співпадає, оскільки вони використовуються головним чином як просторово-операційний базис та кардинально відрізняється від земель сільськогосподарського призначення, які використовуються як засіб виробництва.

Відповідно до ст. 39 ЗК України, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється згідно з генеральним планом населеного пункту, іншою містобудівною документацією, планом земельно-господарського устрою з додержанням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. Однак вимоги, що ставляться до зазначених документів, передбачені не в земельному, а у містобудівному законодавстві. Найважливішими серед них є Закони України від 16 листопада 1992 р. “Про основи містобудування”[272], від 17 лютого 2011 р. “Про регулювання містобудівної діяльності”[279] та деякі інші.

Законодавство також передбачає поділ земель населених пунктів на зони. Так, відповідно до п. 5.1 ДБН Б.2.2-12:2018територія міста поділяється за функціональним призначенням на сельбищну, виробничу (в т.ч. зовнішнього транспорту), ландшафтну і рекреаційну зони [62]. Здійснюється і дрібніший поділ. Зокрема, промислові райони в місті за архітектурно-планувальними умовами і факторами формування поділяються на містобудівні категорії, для кожної з яких передбачено «функціонально-адекватний склад» підприємств, що розміщуються:промислова зона, комунально-складська зонатощо. Проблемою, на нашу думку, є те, що такий поділ не співпадає із законодавчим поділом земель на категорії. Вирішення цієї суперечності вбачається у відмові від поділу земель на категорії.

На наш погляд, поділ земель на зони доцільно поширити на всі землі міських ОТГ, правовий режим яких має багато спільних рис з правовим режимом земель населених пунктів.

1.4 Особливості правового режиму земель міських територіальних громад

Визначення поняття правового режиму земель міських ОТГ має методологічне значення для дослідження всіх аспектів даної проблеми науки земельного права, оскільки дозволяє, по-перше, окреслити загальну сферу наукового пошуку з метою з'ясування суті, змісту та динаміки розвитку правового режиму земель міських ОТГ та, по-друге, визначити складові елементи правового режиму цих земель для проведення поглибленого аналізу правового регулювання суспільних відносин, які виникають з приводу земель міських ОТГ, та визначення переспектив його розвитку.

Землі міських ОТГ є частиною земель України, тому існує тісний «генетичний» зв'язок між правовим режимом земель України та правовим режимом земель міських ОТГ. Оскільки проблеми правового режиму земель України були предметом наукового аналізу у вітчизняній юриспруденції, то цілком логічним є, на наш погляд, розпочати дослідження поняття правового режиму земель міських ОТГ крізь призму доктринальних положень науки земельного права щодо суті, змісту та складових елементів правового режиму земель як загальної категорії.

Дослідженню поняття «правовий режим земель» у вітчизняній земельно-правовій науці приділена суттєва увага в працях, зокрема, таких вчених, як В.І. Андрейцев, М.В. Гребенюк, Г.І. Балюк, А.П. Гетьман, В.К. Гуревський, І.І. Каракаш, Т.О. Коваленко, І.О. Костяшкін, П.Ф. Кулинич, А.В. Луняченко, А.М. Мірошниченко, В.Л. Мунтян, В.В. Носік, О.О. Погрібний,В.І. Семчик, В.Д. Сидор, Н.І. Титова, Ю.С. Шемшученко, М.В. Шульга, В.З. Янчук та інших вчених. До цієї проблематики зверталися і російські правники-земельники Г.О. Аксеньонок, А.П. Анісімова, A.І. Бобильов, С.О. Боголюбов, А.В. Венедіктов, М.А. Гурвич, М.І. Дембо, І.І. Євтіхієв, Б.В. Єрофєєв, І.О. Іконицька, М.Д. Казанцев, М.І. Краснов, О.І. Крассов,А.А. Мінаєва, В.С. Шелестова, а також білоруські вчені-правознавці М.В. Сторожев, Л.М. Мороз, Н.А. Шингель та інші вчені.

Термін «режим» є багатозначним за своїм змістом і вживається в різних значеннях і контекстах. Етимологічно слово «режим» походить від франц. «regime» - порядок (упорядковувати) та лат. - «regimen» - управління, керівництво ізазвичай означає: 1) точно встановлений розпорядок життя, праці, відпочинку тощо; 2) систему заходів, правил, запроваджуваних для досягнення певної мети; 3) певні умови, необхідні для забезпечення роботи, функціонування, існування чого-небудь [36, с. 1208]. Під «режимом» також розуміють встановлений національними законодавствами і нормами міжнародного права порядок у суспільних відносинах [347, с. 267].

Категорія «правовий режим» тісно пов'язана з поняттям «правоверегулювання». Якщо механізм правового регулювання являє собою юридичну категорію, яка показує, як здійснюється правове регулювання, то правовий режим дає змістовну характеристику певних нормативних засобів, які спрямовані на організацію певних суспільних відносин між людьми.

У теорії права правове регулювання суспільних відносин має декілька визначень, які не конкурують, а доповнюють одне одного. Так, правове регулювання розглядається як: цілеспрямований вплив норм права та інших спеціально-юридичних засобів на поведінку людей і на суспільні відносини з метою їх упорядкування [299, с. 257]; встановлення певних правил поведінки та контролю за їх дотриманням [196, с. 88]; здійснюване державою за допомогою права і сукупності правових засобів упорядкування суспільних відносин та їх юридичне закріплення [299, с. 488]; регулювання суспільних відносин за допомогою норм права та інших правових засобів (актів застосування, договорів тощо) [333, с. 256].

Водночас механізм правового регулювання включає і такі поняття як «сфера правового регулювання» та «предмет правового регулювання». На думку Т.О. Коваленко, в земельному праві України ці поняття співвідносяться як належне (потрібне, необхідне) та дійсне (реальне, існуюче). Зокрема вона зазначає, що сфера правового регулювання земельного права - це ті відносини, явища, факти, які в силу своєї специфіки повинні підпадати під дію земельно-правових норм на певному етапі суспільного розвитку. Предмет правового регулювання - це коло суспільних відносин, врегульованих нормами певної галузі права в даний час [111, с. 102].

У теорії права термін «правовий режим» досить часто ототожнюється з поняттям механізму правового регулювання суспільних відносин. Так,С.С. Алєксєєв під правовим режимом розуміє особливу цілісну систему правових засобів регулятивної дії, які характеризуються специфічними прийомами регулювання - особливим порядком виникнення та формування змісту прав та обов'язків, порядку їх здійснення та засобів їх реалізації [6, с. 125].

У такому ж загальному розумінні термін «правовий режим» вживається і у національному законодавстві України. Наприклад, у ст. 92 Конституції Українивикористовуються поняття «правовий режим власності», «правовий режим державного кордону», «правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації»тощо [120]. Отже, в загальнотеоретичному аспекті «правовий режим» розглядають як специфічний механізм правового регулювання, його особливий порядок, «запрограмований» на конкретні види суб'єктів та об'єктів правовідносин.

Формування категорії правового режиму та визначення її змісту було предметом інтенсивних наукових пошуків ще у радянській юридичній науці. Так, Б.В. Ісаков під «правовим режимом» запропонував розуміти соціальний режим певного об'єкта (явища, процесу, соціальної підсистеми), закріплений нормами права та забезпечений сукупністю юридичних засобів [93, с. 35]. У свою чергу А.В. Малько розглядав правовий режим як специфічний вид правового регулювання, який знаходить своє вираження у своєрідному комплексі правових стимулів та правових обмежень [165, с. 644-645].

На думку С.С. Алєксєєва, правовий режим являє собою функціональну категорію, яка не просто залучає об'єкт у сферу дії права, відображає його становище в правовому просторі, визначає правові умови існування об'єкта, але й активно впливає на нього, дозволяє налагодити всі процеси, що відбуваються з об'єктом, встановлює правила реалізації цих процесів, тобто вводить певний порядок регулювання. Тому вчений вважав, що правовий режим - це «порядок регулювання, що виражений у комплексі правових засобів…» [7, с. 185].

Слід відмітити, що науковий пошук щодо визначення змісту та суті категорій «правовий режим» продовжувався і в пострадянський період, коли розпочалася правова реформа. Так, М.І. Матузов запропонував визначати його як особливий порядок правового регулювання, що виражається в певному поєднанні юридичних засобів і який створює бажаний соціальний стан та конкретний ступінь сприятливості або несприятливості для задоволення інтересів суб'єктів права [171, с. 11-18]. А О.С. Родіонов зазначав, що «правовий режим» - це встановлений законодавством особливий порядок регулювання, представлений специфічним комплексом правових засобів, який за допомогою оптимального поєднання стимулюючих і обмежуючих елементів створює конкретну ступінь сприятливості або несприятливості з метою безперешкодної реалізації суб'єктами права своїх інтересів [296, с. 38].У цілому результати пострадянських досліджень категорії «правовий режим» базуються на її теоретичному осмисленні в теорії права радянських часів.

Водночас у земельному праві термін «правовий режим» граматично і логічно вживається виключно з додаванням терміну «земля», в результаті чого утворюється істотно відмінний термін - «правовий режим земель», який має інше значення. На нашу думку, в земельному праві використання правової категорії «правовий режим земель» має чітко визначену галузеву мету: відображення особливого характеру правового регулювання використання і охорони землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 14 Конституції України.) Ще в 20-х рр. ХХ століття відомий фахівець радянського земельного права, який проводив дослідження в у період його становлення як окремої самостійної галузі права, І.І. Євтіхієв відзначав, що “для земельного права характерний не спосіб правового регулювання (договірний чи односторонній), не суб'єкт правовідносин, а той речовий об'єкт - земля, призначення якої є максимальне виробництво продуктів...” [65, с. 102]. Тим самим І.І. Євтіхієв підкреслював, що земля, як сформована під впливом природних і соціально-економічних чинників субстанція, матеріальний ресурс та духовна цінність, її кількісні та якісні показники є безперечним, дуже важливим та надзвичайно сильним правоформуючим фактором. Відповідно стан та динаміка земель визначає зміст механізму правового регулювання земельних відносин та, відповідно, сутність правового режиму земель.Однак у чинному земельному законодавстві відсутнє визначення поняття правового режиму земель. Немає одностайності у його визначенні й у земельно-правовій науці.

У радянські часи дослідники поняття та змісту правового режиму земель як об'єкта земельних правовідносин виходили з постулату, що головним елементом правового режиму земель було право виключної державної власності. І це зрозуміло, адже основу земельних відносин у СРСР складала виключна власність на землю одного суб'єкта - держави. Виключний характер державної власності на землю означав, що землі не можуть вибувати з власності держави, а земельні ділянки могли надаватися громадянам та юридичним особам тільки на праві користування. У зв'язку з цим будь-яке господарювання на землі здійснювалося лише на основі юридичного титулу -права землекористування. Отже, у радянські часи собливістю землі як об'єкта правового режиму було те, що право землекористування було похідним і залежним від права державної власності на землю. Саме тому до структурних елементів правового режиму земель відносились, перш за все, державне управління земельним фондом і охорона землі як об'єкта права державної власності і об'єкта права землекористуванн [17].

У юридичній літературі радянського періоду слід виділити позиціюГ.О. Аксеньонка, який вважав, що землю слід розглядати не в її природному стані, як дар природи, а як об'єкт, відносно якого встановлений певний правовий режим, завдяки чому земля і стає об'єктом права загалом і об'єктом земельних правовідносин зокрема [4, с. 137]. Вчений наголошував, що при трактуванні правового режиму будь-якої категорії земель потрібно дати визначення цих земель як об'єкта земельних відносин, окреслити коло цих земель, встановити права та обов'язки щодо них [5, с. 55]. М.І. Краснов теж підкреслював, що правовий режим земель являє собою певне поняття, що узагальнює правову характеристику землі як об'єкта права і містить вказівку на коло важливих правових відносин, що виникають щодо землі [203, с. 346].

Сучасний російський вчений О.І. Крассов, узагальнюючи напрацювання вчених попередніх періодів, прийшов до висновку, що правовий режим земель являє собою визначення в законодавстві змісту права власності, інших прав на земельні ділянки, управління в галузі використання і охорони земель, заходів з охорони земель, шляхом встановлення основного цільового призначення земель, територіального зонування, обмеження прав, публічних сервітутів і меж дозволеного використання [131, с. 23].У зв'язку з цим О.І. Крассов виділяє такі елементи правового режиму земель: 1) право власності та інші права на землю; 2) правове регулювання управління у сфері використання та охорони земель; 3) правова охорона земель. Думку щодо подібної структури правового режиму земель поділяють А.Г. Василенко [35, с. 26], І.О. Іконицька [91, с. 200], В.І. Семчик [83, с. 385], В.Д. Сидор [307, с. 29] та інші вчені.

На наш погляд, таке розуміння правового режиму земель не можна вважати повністю прийнятним, оскільки воно не містить усіх його елементів, на що зверталася увага в науковій літературі. Так, з точки зору Н.В. Бондарчук воно є неповним, оскільки не вказує на гарантії земельних прав та юридичну відповідальність [27, с. 607]. На доцільність виділення у структурі правового режиму земель юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства звертає увагу В.К. Гуревський [57, с. 65].

Крім того, в літературі висловлені й досить спірні підходи щодо змісту правового режиму земель. Наприклад, А.П. Шеремет зауважує, що правовий режим земель - це сукупність правових норм земельного й іншого законодавства, а його складовими є земельна правоздатність і дієздатність [335, с. 443]. Таке розуміння є, на нашу думку, дуже «розмитим» і виходить за межі земельно-правової проблематики.

На думку М.В. Гребенюка, правовий режим земель визначає порядок набуття земель у власність або оренду, користування земельними ділянками, укладення угод щодо відчуження земельних ділянок, права та обов'язки землевласників і землекористувачів тощо [48, с. 42]. Однак дане визначення не охоплює такого структурного елементу правового режиму земель як державне і самоврядне управління ними.

Зміна характеру земельних відносин, що сталася після розпаду СРСР та відновлення Україною статусу незалежної держави, призвели до трансформації поняття «правовий режим земель» та, відповідно, до намагання науковців надати його уточнений зміст. Так, як зазначає Н. Барабаш, головний елемент правового режиму земель, а саме - монопольне становище державної власності на землю, було замінено різними формами власності на неї. Інститут права землекористування теж зазнав перетворень, суть яких зводиться до розширення його змісту. Адже за часів перебування землі у виключній власності держави йшлося про можливість інших суб'єктів (крім держави) бути лише суб'єктами права постійного землекористування [17].