Правовий режим земель міських територіальних громад в Україні

Проте маємо зазначити, що доктринальне розуміння планування використання земель сформувалося на основі розвитку законодавства України у цій сфері та відображає його зміст.

У чинному законодавстві діяльність з територіального (просторового) планування розвитку територій має кілька визначень. Зокрема, в ст.1 Закону України “Про основи містобудування” планування, забудова та інше використання територій визнається складовою частиною містобудування, яке в свою чергу розглядається як цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної і транспортноїінфраструктури [271].

У п. 1 ст. 2 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”надається визначення поняття планування і забудови територій як діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб щодо: 1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об'єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об'єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об'єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування [279]. Як бачимо, дане законодавче визначення є дещо еклектичним, оскільки включає як цілі планування і забудови територій (наприклад, забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій) та засоби їх здійснення (наприклад, ведення моніторингу забудови, містобудівного кадастру, здійснення контролю у сфері містобудування).

За чинним законодавством України, діяльність у сфері планування території у нашій країні регулюється Конституцією України, Земельним кодексом України, законами України “Про Генеральну схему планування території України”, “Про основи містобудування”, “Про регулювання містобудівної діяльності”, “Про землеустрій”, “Про архітектурну діяльність”, “Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду”, “Про охорону культурної спадщини”, “Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування”, “Про доступ до публічної інформації” та іншими нормативно-правовими актами, а також державними будівельними нормами, нормативними документами тощо [151, с. 125].

Основним законодавчим актом, що найбільш повно та ґрунтовно визначає правові й організаційні основи територіального планування, є Закон України “Про регулювання містобудівної діяльності” [279], який визначає три рівні такого планування: державний, регіональний та місцевий. На державному рівні планування територій здійснюється шляхом розроблення Генеральної схеми планування території Україні,схем планування окремих частин території України, а також внесення змін до них. На регіональному рівні таке планування реалізується шляхом прийняттясхеми планування території АР Крим, областей і районів. Нарешті, на місцевому територіальне планування передбачає розробку генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальні плани територій[32, с. 126-127]. Таким чином, за чинним законодавством України територіальне планування здійснюється відповідно до традицій планово-адміністративної економіки радянського періоду, тобто «зверху-до низу»: спочатку затверджується Генеральна схема територіального планування в Україні, потім на її основі затверджуютьсясхеми планування території АР Крим, областей і районів. Нарешті, завершується процес територіального планування в нашій країні прийняттям генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій та детальні плани територій. Причому планувальний документ вищого рівня є основою для складення планувального документа нижчого рівня.

Планування територій здійснюється відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Так, згідно з п.1 ст.6 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” [279] управління у сфері містобудівної діяльності здійснюєтьсяВерховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральниморганом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики усфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізуєдержавну політику з питань державного архітектурно-будівельногоконтролю, іншими уповноваженими органами містобудування таархітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування. Відповідно до ч. 3 ст. 8 зазначеного Закону, рішення з питань планування та забудови територій, приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською міською державною адміністрацією в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” [265] також передбачаєвиключну компетенцію відповідного органу місцевого самоврядування(сільської, селищної, міської ради) на пленарних засіданнях радизатверджувати містобудівну документацію на територію, що знаходиться вїх юрисдикції (п. 42 ст. 26). А серед повноважень районних і обласних рад(ст. 43) затвердження містобудівної документації відсутнє. Зазначенотільки, що районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати напленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншимизаконами.

Водночас Закон України “Про основи містобудування” [271]містить інший підхід до визначення суб'єктного складу територіального планування. У ст. 11 цього Закону зазначено, що до компетенції обласних і районних рад у сферімістобудування належить забезпечення розроблення та затвердження схемпланування територій, а до компетенції обласних рад включене ще й затвердження відповідної містобудівної документації, характер чи вид (зміст) якої Законом не визначається.При цьому в ст. 12 цього ж Закону міститься перелік повноважень сільських,селищних, міських рад у сфері містобудування, серед яких є затвердженнягенеральних планів населених пунктів, планів зонування територій, а завідсутності затверджених планів зонування територій - детальних планівтериторій. Таким чином, можна припустити, що на долю компетенціїобласної ради, яка згадується в ст. 11, залишається затвердження схемпланування територій на державному та регіональному рівні. Але цепротирічить ст. 11, 12, 14 Закону України “Про регулювання містобудівноїдіяльності” [279], в яких зазначено, що Генеральна схема планування територіїУкраїни розробляється та затверджується відповідно до закону; схемипланування окремих частин території розробляються за рішенням КабінетуМіністрів України, а їх замовниками та органами, що затверджують цюдокументацію, є відповідні обласні ради; схема планування території області,району розробляється за рішенням відповідно обласної або районної ради ізатверджується нею.

Така ж колізія існує і щодо повноважень місцевих державних адміністрацій. Так, зокрема,в ст. 29Закону України “Про місцеві державні адміністрації” [267]передбачена можливість здійснення місцевими державними адміністраціямиповноважень, делегованих їм обласними і районними радами в обсягах і межах, передбачених ст. 44 Закону України “Про місцеве самоврядування вУкраїні” [265]. Однак ця стаття не містить повноважень щодо містобудівноїдокументації. В той же час ст.13 Закону України “Про основи містобудування” [271] відносить до компетенції місцевих державних адміністрацій у сферімістобудування прийняття рішень щодо планування територій навідповідному рівні.Є також колізія між ст. 10 та ст. 33 Закону України “Прорегулювання містобудівної діяльності”: п. 4 ст. 10 говорить про те, що за рішенням органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування для розроблення плану зонування, детального плану території крім коштів державного та місцевих бюджетів можуть залучатись кошти з інших джерел, не заборонених законом, за умови виконання функцій замовника відповідниморганом місцевого самоврядування; а з п.п. 2, 3 ст. 33 випливає, що функціїзамовника детального плану території окремої земельної ділянки можевиконувати її власник (користувач).Таким чином, колізія приписів законодавства щодо розподілу повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при здійсненні містобудівної діяльності виступають передумовою для вчинення правопорушень у цій сфері.

Ключовою особливістю правового забезпечення територіального планування в Україні є характер планувальної документації у даній сфері. В Україні планування територій здійснюється шляхом розроблення містобудівної документації, яка включає текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій, та землевпорядної документації, вимоги до формування якої встановлені ЗК України та Законом України “Про землеустрій”.

Згідно з ст. 17 Закону України “Про основи містобудування” [271],містобудівна документація є основою для:вирішення питань раціонального використання територій,регулювання розселення;підготовки обґрунтованих пропозицій щодо встановлення та змінимеж населених пунктів; підготовки вихідних даних для розробки землевпорядноїдокументації;вирішення питань щодо розташування та проектування новогобудівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітальногоремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій;вирішення питань щодо вилучення (викупу), передачі (надання)земельних ділянок у власність чи користування громадян та юридичних осіб. Таким чином, рішення містобудівної документації мають передувати та лежати в основі прийняття рішень щодо розпорядження земельними ресурсами, які є матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 1 ст. 17 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” [279], на місцевому рівні основним видом містобудівної документації, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, є генеральний план населеного пункту, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (п. 1 ст. 17 цього ж Закону). Цей документ містить життєво важливу інформацію про населений пункт, оскільки є основним видом мiстобудiвної документації з планування території населеного пункту, призначеним для обґрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування в питаннях використання i забудови території.

Як зазначає В.І. Андрейцев, генеральний план міста, селища є головним земельно-містобудівним документом, який визначає принципове вирішення питань щодо розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту [9, с. 361]. Зокрема, він встановлює в інтересах населення та з урахуванням державних завдань напрямки й межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення та будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об'єктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі й дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки й благоустрою, захисту території від небезпечних природних i техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини, черговості освоєння території. Рішення про розроблення та затвердження генерального плану населеного пункту приймають відповідна сільська, селищна та міська рада (п. 6, п. 10 ст. 17 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”).

Таким чином, з наведеноговипливає висновок про те, що генеральні плани міста, сіл іселищ є основними документами правового регулювання планування території міської територіальної громади. Поряд з цим є певні проблеми щодо планування всієї (як одного цілого) території громади, оскільки сьогодні не передбачено такого виду містобудівної документації як генеральний план території міської територіальної громади. Разом з тим, ст. 12 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” [279] допускає підготовку такого виду містобудівної документації, як схема планування частини території району. Такою частиною території району і може бути міська територіальна громада. Проте при цьому замовником на розробку схеми планування території міської територіальної громади як частини району виступає районна рада, а не рада ОТГ, що значно ускладнює цей процес та, головне, передає планування в «чужі руки».

Тому, на нашу думку, планування територій міських ОТГ, оскільки до їх складу входять як території населених пунктів, так і території поза їх межами, потребує дещо інших інструментів планування. Насамперед, при здійсненні планування розвитку їх територій та містобудівної діяльності, як зазначають автори навчального посібника “Ресурсне забезпечення об'єднаної територіальної громади та її маркетинг”, мають бути забезпечені: 1) розробка містобудівної документації, проектів конкретних об'єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил; 2) розміщення і будівництво об'єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об'єктів; 3) раціональне використання земель та територій для містобудівних потреб, підвищення ефективності забудови та іншого використання земельних ділянок; 4) охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру населених пунктів; 5) урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; 6) урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місцезнаходження будівництва; 7) інформування через засоби масової інформації громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення містобудівних об'єктів; 8) участь громадян, об'єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів окремих об'єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій; 10) захист прав громадян та громадських організацій згідно іззаконодавством [29, с. 12-13].

Крім того, міські ОТГпри здійсненні планування своїх територій мають бути наділені правом та можливістю впливати на процес територіального планування [141, с. 183], зокрема: 1) одержувати інформацію про планування територій міської територіальної громади та її можливі наслідки; 2) подавати пропозиції і зауваження до схем планування територій; 3) брати участь у обговоренні схем планування територій, у тому числі з планування територій суміжних адміністративно-територіальних одиниць.

Водночас 21 квітня 2017 р. у Верховній Раді України був зареєстрований проект Закону України «Про внесення змін до Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” (№ 6403), який прийнятий у першому читанні. Цим законопроектом вперше в історії законодавства України пропонується вести поняття «просторове планування». У п. 11 ст. 1 даного законопроекту просторове планування визначається як сукупність дій органів місцевого самоврядування та виконавчої влади щодо визначення територій для розселення, місць застосування праці, відпочинку і оздоровлення, інженерно-транспортної інфраструктури, інших об'єктів шляхом розроблення, затвердження документації з просторового планування та дотримання її рішень [239].

Таким чином, проектом Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” пропонується ввести у законодавство України принципово нове визначення діяльності, яка традиційно позначається як діяльність щодо планування використання земель або діяльність щодо територіального планування. Так, по-перше, з введенням терміну «просторове планування» законодавець має намір сфокусувати таку діяльність не на двовимірному площинному плануванні, а на тривимірному просторовому плануванні. По-друге, просторове планування в законопроекті визначається як діяльність в першу чергу органів місцевого самоврядування та, в другу чергу, як діяльність органів державної влади. По-третє, метою просторового планування законопроект визначає забезпечення всього «циклу» життєдіяльності людини у просторі відповідної території, включаючи й визначення місць «для розселення, місць застосування праці, відпочинку і оздоровлення, інженерно-транспортної інфраструктури, інших об'єктів». Тоді як метою планування використання земель або територіального планування законодавство України визначає, головним чином, забудову земель, охорону земель та інших природних ресурсів. По-четверте, запропоноване в законопроекті поняття просторового планування спрямоване на вирішення ще однієї важливої проблеми - проблеми зняття протиріччя між землевпорядним та містобудівним проектуванням. Так, з запропонованого у законопроекті визначення просторового планування випливає, що результати діяльності щодо просторового планування мають фіксуватися у «документації з просторового планування», а не у містобудівній і землевпорядній документаціях, як це має місце за чинним законодавством України.

Ми в цілому підтримуємо викладений у законопроекті від 21 квітня 2017 р. № 6403 підхід законодавця щодо внесення змін до Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” [279], яким пропонується запровадити такий новий вид містобудівної документації (документації з просторового планування територій), як плани ОТГ, повноваження затверджувати які пропонується надати радам міських, селищних та сільських ОТГ, а також закріпити на рівні закону, що саме має включати текстова та графічна частини документації з просторового планування територій, складовою частиною якої мають стати генеральні плани міст та інших населених пунктів [151, с. 127].

Однак, на нашу думку, реалізована у зазначеному законопроекті ідея щодо наділення рад міських та інших ОТГ повноваженням затверджувати документацію з просторового планування територій таких громад не дасть очікуваного ефекту, якщо воно не буде супроводжуватися реформуванням усієї системи просторового планування в Україні, яка включає Генеральну схему планування території України, схеми планування територій Автономної Республіки Крим, областей та районів, а також генеральні плани міст та інших населених пунктів. Як відомо, система планування території в Україні побудована за принципом «зверху-до низу», за якого основним планувальним документом є Генеральна схема планування території України, далі йдуть схеми Автономної Республіки Крим, областей і районів і завершується генеральними планами населених пунктів. У такій же послідовності визначається і юридичне значення зазначеної планувальної документації. Так, у ст. 1 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” зазначається, що схеми планування території на регіональному рівні являють собою планувальну документацію, яка розробляється у розвиток Генеральної схеми планування території України та визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин.

Водночас реалізація принципу повноти, повсюдності та субсидіарності місцевого самоврядування передбачає, що органи місцевого самоврядування наділяються всією повнотою повноважень, які необхідні для вирішення всіх питань місцевого життя, крім питань, які вони не мають можливості вирішувати і які передаються на вирішення органів державної влади. Однак реалізація зазначених принципів у законодавстві про земельні повноваження ОТГ та їх рад означає, що всі положення затвердженої радою документації з просторового планування, по-перше, не повинні мати меншу юридичну силу, ніж відповідні положення схем планування територій областей, районів та Генеральної схеми планування території України, та, по-друге, затверджена радою ОТГ документація з просторового планування має служити основою для розробки та затвердження більшості положень документації з просторового планування для районів, областей та країни в цілому. Більше того, виходячи з логіки реформування місцевого самоврядування на засадах децентралізації влади, ми вважаємо, що документація з просторового планування для районів, областей та країни в цілому за своїм змістом не повинна копіювати зміст документації з просторового планування територіальних громад. На нашу думку, у документації з просторового планування для районів, областей та країни в цілому мають встановлюватися лише ті показники використання земель та інших природних ресурсів, досягнення яких становитиме предмет управлінської діяльності органів державної влади (наприклад, мінімальний рівень заліснення території, площа об'єктів природно-заповідного фонду, нормативи оптимального співвідношення земельних угідь тощо). І навпаки: встановлення всіх показників стану земельних та інших природних ресурсів, які характеризують місцеве життя територіальних громад (площа земель житлової та громадської забудови, земель під рекреаційними, промисловими, транспортними об'єктами тощо), має відноситись до виключної компетенції рад міських та інших територіальних громад.

Разом з тим, слід погодитись з висловленою у літературі думкою про те, що «планування території кожного населеного пункту має розглядатись як безперервний процес, побудований на принципах «зворотного зв'язку», діалогу «міська влада-громада», неухильного додержання управлінської схеми «суб'єкт управління - об'єкт управління - суб'єкт». Саме налагодження зворотного зв'язку між міською владою і громадою дасть змогу вдосконалити систему міського містобудівного і земельного менеджменту, що стане належним способом недопущення прийняття необґрунтованих управлінських рішень у цій сфері» [292, с. 167]. Проте варто наголосити, що громада, як і рада міської ОТГ, має визнаватися не об'єктом, а суб'єктом зазначеної управлінської діяльності.

У цілому вважаємо, що документація з просторового планування територій територіальних громад має визначати комплексний просторовий розвиток населених пунктів міської територіальної громади та земель за межами міст як єдиної системи розселення, функціональне призначення території, організацію інженерно-транспортної інфраструктури, інженерної підготовки і благоустрою, охорони навколишнього природного середовища. Важливо також щоб вона встановлювала послідовність реалізації рішень, у тому числі етапність освоєння території. Рішення про її розроблення та затвердження доцільно покласти виключно на раду міської ОТГ.Таким чином,документація з просторового планування маєохоплювати всю територію громади (як в межах так і за межами населених пунктів) та відображати не лише поточну ситуацію, а й задавати стратегічний напрям її розвитку [151, с. 127].

Зокрема, завдяки запропонованим планувальним інструментам міська ОТГзможе чітко визначити цільове призначення та режим використання земельних масивів, які можна буде надавати на певних умовах зацікавленим громадянам чи юридичним особам. Крім того, наявність земельних ділянок із визначеним цільовим призначенням (для здійснення підприємницької діяльності, ведення садівництва чи товарного сільськогосподарського виробництва) стане гарантією для потенційного інвестора, що його ініціатива не не буде марною.Нарешті, за потреби на основі генерального плану виконавчі органи міських ОТГзможуть замовляти розробку і генеральних планів окремих населених пунктів, що входять до складу територій таких громад. Слід зауважити, що розробка планів ОТГ коштуватиме дешевше, ніж розробка генеральних планів окремо для кожного населеного пункту громади.

Що стосується землевпорядної документації як засобу здійснення територіального планування, то вона має розроблятися в рамках підготовки планувальної документації, передбаченої ЗК України. Так, ст. 39 цього Кодексу передбачено необхідність розробки плану земельно-господарського устрою. Агл. 30 ЗК України (Планування використання земель) вимагає розробку загальнодержавних програм використання та охорони земель, призначених для забезпечення потреб населення і галузей економіки у землі та її раціонального використання і охорони (ст. 177), регіональних програм використання та охорони земель (ст. 178) та природно-сільськогосподарське районування земель (ст. 179) та зонування земель (ст. 180). Крім того, Законом України “Про благоустрій населених пунктів” передбачено прийняття правил благоустрою території населеного пункту, які, як і містобудівна документація, також включають текстову та графічну частини [77].

Однак, як показує практика, навіть у такому великому місті як Одеса план земельно-господарського устрою не розроблявся. Відсутні також будь-які проекти землеустрою щодо впорядкування території міста. Це свідчить, як слушно підкреслює А.І. Ріпенко, про «…відсутність єдиного законодавчого підходу до правового регулювання питань планування територій на рівні окремого міста у відповідній містобудівній і землевпорядній документації, а також документації з питань благоустрою. Указані види документації у містах в багатьох питаннях «дублюють» один одного й здебільшого спрямовані на вирішення одних і тих самих завдань» [290, с. 165].

Крім того, землевпорядна документація практично немає планувального характеру. Адже за час земельної реформи землеустрій в Україні практично втратив прогностичне та інше науково-технічне значення. Тому, як зазначається у літературі, «…навіть повна забезпеченість планувальною землевпорядною документацією (схемами землеустрою) не стає запорукою їх реального впровадження під час регулювання земельних відносин, в тому числі під час встановлення та зміни цільового призначення земель» [167, с. 11].

Водночас ми вважаємо, що можливості землеустрою як ефективного інструменту межування земель не варто виключати із механізму планувальних дій у сфері використання територій міських та інших територіальних громад. У зв'язку з цим заслуговує на підтримку проект Закону України від 21 квітня 2017 р. № 6403 “Про внесення змін до Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” [239], яким пропонується ввести у законодавство новий вид планувальної документації - документацію з просторового планування територій, яка має ввібрати в себе переваги містобудівної та землевпорядної документації. Таке поєднання є передумовою для переходу від двовимірного територіального планування до тривимірного просторового планування розвитку міських та інших ОТГ.

Різновидом територіального планування є зонування земель. Чинне земельне законодавство України передбачає два види зонування земель: зонування земель у межах населених пунктів (ст. 180 ЗК України) та зонування (природно-сільськогосподарське районування) земель за їх межами (ст. 179 ЗК України).

Маємо зазначити, що в Україні не сформована система повноцінного зонування земель, оскільки до цього часу є чинними і застосовуються на практиці сформовані ще у радянські часи правові приписи щодо цільового використання земель. Однак, паралельно у законодавстві з'являються правові норми, які запроваджують принаймні певні елементи зонування земель або зонінгу. Так, згідно з ст. 180 ЗК Україні зонування земель здійснюється у межах населених пунктів та полягає у встановленні вимог щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон відповідно до закону. Деякі положення зонування земель у містах та інших населених пунктах втілені у Законі України “Про регулювання містобудівної діяльності”. Зокрема, відповідно до ст. 1 цього Закону план зонування території (зонінг) є містобудівною документацією, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. А у ст. 18 цього ж Закону встановлено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. Цей план встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування земель, розташованих за межами населених пунктів, визначається як природно-сільськогосподарське районування земель. Його здійснення регулюється ЗК України [77], Законом України “Про охорону земель” [273], постановою Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель” [255] та деякими іншими нормативно-правовими актами.

Згідно з ст. 179 ЗК України, природно-сільськогосподарське районування земель являє собою поділ території з урахуванням природних умов та агробіологічних вимог сільськогосподарських культур, які мають певні риси з функціональними зонами у містах. Водночас у цій же статті встановлено, що природно-сільськогосподарське районування земель є основою для оцінки земель і розроблення землевпорядної документації щодо використання та охорони земель. А використання та охорона сільськогосподарських угідь здійснюються відповідно до природно-сільськогосподарського районування.За результатами робіт з районування (зонування) земель складаються схеми (карти), на яких відображаються дані щодо еколого-економічного, протиерозійного та екологічного стану земель та грунтів.

Отже, спільним між природно-сільськогосподарським районуванням земель та зонуванням територій населених пунктів є те, що вони передбачають поділ відповідної території (зони) за критерієм їх придатності для певного використання. Натомість істотна відмінність між цими двома інститутами полягає у тому, що природно-сільськогосподарське районування земель використовується як інструмент територіального планування земель сільськогосподарського призначення, яке виключає їх забудову (крім зведення сільськогосподарських будівель і споруд), тоді як зонування територій міст та інших населених пунктів переслідує мету здійснення територіального планування, насамперед для потреб житлової, транспортної, промислової, рекреаційної та іншої забудови земель.

У правовій науці зонування земель розглядається як поділ території міста або іншого населеного пункту на зони, пояси, райони з метою встановлення в них певних обмежень у використанні земель, визначення мінімальних розмірів земельних ділянок, регламентації типів будівель і споруд, які дозволяється будувати в межах цих зон згідно з регіональними та місцевими правилами забудови [153, с. 50].

За визначенням А.М. Мірошниченка та Р.І. Марусенка, зонуванняздійснюється у межах населених пунктів встановлює вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон [181].

А.І. Ріпенко розглядає зонування земель (територій) в контексті запровадження принципів «просторового планування», що тісно пов'язане із застосуванням «ландшафтного підходу» до регулювання земельних відносин [291, с.10].

На думку Є.О. Іванової, зонування території міст встановлює саме дозволене використання земельних ділянок у містах, і його слід розглядати як процес та результат виділення частин території міста з визначеними видами та обмеженнями їх використання, функціональним призначенням, параметрами використання та зміни земельних ділянок при здійсненні містобудівної діяльності [95, с. 78].

Крім того, зонування території міста слід розглядати як основу для визначення містобудівної цінності земельних ділянок, у тому числі з точки зору інвестиційної привабливості [177, с. 4]. Воно також дозволяє забезпечити сприятливі умови проживання населення, у тому числі обмежити шкідливий вплив господарської та іншої діяльності на навколишнє середовище, забезпечити раціональне використання території міста в інтересах сучасного та майбутнього поколінь.

Правовими засобами встановлення призначення територій у ході зонування є встановлення: функціональних зон; установлення зон з особливими умовами використання територій; зон планованого розміщення об'єктівтів капітального будівництва для суспільних потреб, організаційними заходами з реалізації яких є резервування і вилучення земельних ділянок.

Поділ земель населених пунктів на різні зони здійснюється відповідно до ДБНБ.2.2-12:2018[62] та інших нормативно-правових актів[249; 272].Їх аналіз дає підстави виділити наступні зони: сельбищна зона або зона житлової забудови; зона громадської забудови; виробнича або промислова зона; санітарна зона (зелені захисні насадження навколо виробничої зони); рекреаційна зона (пляжі, парки, розважальні заклади, атракціони); комунально-складська зона (комунальна інфраструктура); природоохоронна зона (об'єкти природно-заповідного фонду); оздоровча зона (зона курортів та лікувально-оздоровчих територій); зона зовнішнього транспорту (залізничні станції, колії, автовокзали, тощо); історико-культурна зона (пам'ятки історії та культури); зелена зона навколо населених пунктів (ліси навколо населених пунктів); приміська зона (не входить до населеного пункту, слугує резервом господарського розвитку населеного пункту) тощо. В літературі пропонують виділяти ще й такі зони як історичний центр, спеціальна зона (для розміщення кладовищ), зони для розміщення сільськогосподарських підприємств [222, с. 15].

Зонування території населених пунктів також регулюється місцевими правилами забудови, якими встановлюється порядок планування і забудови та іншого використання територій, окремих земельних ділянок, а також перелік усіх допустимих видів, умов і обмежень забудови та іншого використання територій і окремих земельних ділянок у межах зон, визначених планом зонування.

Слід відмітити, що перший в історії правовий акт щодо зонування території був прийнятий в 1916 р. муніципалітетом м. Нью-Йорк (США). Його прийняття було вимушеною реакцією властей міста на нестримну стихійну, малоконтрольовану забудову міського району Нижній Манхеттен. Цим актом були введені в дію цілий ряд правил забудови міської території, завдяки яким вдалося значно упорядкувати розвиток міста. Приклад, поданий міськими властями Нью-Йорка, був підхоплений іншими містами США і набув поширення в інших країнах світу. В сучасних умовах зонування території є ефективним інструментом формування міського ландшафту та створення обличчя міста. Так, згідно зонінгових правил Нью-Йорка, територія міста поділяється на три основні зони: житлову, комерційну і промислову. Ці зони в свою чергу діляться на 21 зонінговий район: 10 житлових, 8 комерційних та 3 промислових. Нарешті для кожного зонінгового району встановлені: дозволені способи використання території; дозволений розмір будівлі у співвідношенні з розміром земельної ділянки; число житлових одиниць (кімнат), які дозволено побудувати на земельній ділянці; відстань між будинком і вулицею; відстань між будинком і межею земельної ділянки; кількісць місць для паркування автомобілів та інші вимоги. Затверджений повноважним органом міського самоуправління зонінговий акт є офіційним документом, який визначає права власників земельних ділянок щодо їх використання, в першу чергу для потреб забудови. За загальним правилом, для того щоб з'ясувати, що можна побудувати на земельній ділянці, її власникові необхідно встановити, до якої зони та зонінгового району вона належить, а також ознайомитись з правилами та обмеженнями, передбаченими зонінговим актом відповідного населеного пункту [356].

Таким чином, зонування обумовлює поділ земель у межах населеного пункту на окремі зони (групи земельних ділянок) з урахуванням їх цільового призначення, від якого залежить встановлення правового режиму використання цих земель, а отже і обсяг прав та обов'язків землевласника або землекористувача, пов'язаний з використанням належних їм ділянок. При цьому цільове призначення встановлюється не для однієї ділянки, а для групи суміжних земельнихділянок, які створюють функціональну зону. Тому кожна зона має певне загальне цільове призначення земельних ділянок, які її складають, а також певний набір правилдозволеного використання земельних ділянок.

У доктрині земельного права України багато дослідників вбачають у зонуванні земель альтернативу таким традиційним інститутам як інститут поділу земель на категорії та інститут цільового призначення земель. Водночас у літературі відсутня єдина думка щодо оцінки такої перспективи. Загалом можна прослідити два основні підходи щодо запровадження інституту зонування земель у земельне законодавство України.

Перший з таких підходів обґрунтований у працях А.М. Мірошниченка,В.М. Правдюка та Р.І. Марусенка. Так, А.М. Мірошниченко вважає, що зонування можна розглядати як альтернативу принципу встановлення цільового призначення земель, який є несумісним з умовами ринкової економіки, з повноваженнями власника розпоряджатися земельною ділянкою. Тому, на його думку, в майбутньому цільове призначення земельних ділянок потрібно замінити іншими засобами регулювання земельних відносин між суб'єктами, які передбачають крім приписів і заборон, інші засоби використання економіко-правового механізмів регулювання та стимулювання [180, с. 327]. У свою чергу В.М. Правдюк зазначає, що містобудівне зонування та поділ земель за цільовим призначенням є двома різними інститутами двох окремих галузей законодавства: земельного (поділ земель за цільовим призначенням) та містобудівного (зонування), що різняться за метою створення, предметом та способами реалізації. Тому будь-яка спроба об'єднати чи ієрархічно упорядкувати ці два інститути виявиться неефективним [219, с. 178]. Р.І. Марусенко також вказує, що запровадження зонування земель можливе, але тільки системно, шляхом заміни існуючої системи, адже значна кількість земельно-правових нормативних актів буквально «пронизана» принципом цільового використання земель, на зміну якому може претендувати зонування [170, с. 44].

Другий підхід представлений у наукових роботах В.В. Носіка,В.М. Єрмоленка,П.Ф. Кулинича та деяких інших вчених. Так, В.В. Носік також звертає увагу на те, що українська земельно-правова наука продовжує використовувати і оперувати поняттями та категоріями радянського земельного права, до яких відносить поділ земель за категоріями відповідно до цільового призначення, та вказує на абсолютизацію принципу цільового використання земель [221, с. 632]. Вченийнаголошує, що поділ земель на чітко визначену кількість категорій з особливим правовим режимом для кожної з них створює реальні перешкоди у здійсненні громадянами та юридичними особами суб'єктивних земельних прав [201, с. 169].Т.О. Коваленко також підкреслює, що однією зі специфічних ознак землі є багатофункціональність її використання як об'єкта земельних правовідносин, яка фактично нівелюється успадкованим із радянських часів принципом цільового використання земель, законодавче регулювання якого характеризується значними колізіями, прогалинами та іншими дефектами правового регулювання [113, с. 123]. Водночас В.В. Носік зазначає, що зміна правових форм і методів регулювання земельних відносин у сучасних умовах не означає повної відмови від поділу земель на відповідні категорії. Адже поділ земель на категорії відіграє важливу роль для ведення державного земельного кадастру і створення необхідної земельно-інформаційної системи [201, с. 175-176].

На думку В.М. Єрмоленка, в підґрунтя поділу земель за категоріями варто покласти принцип раціональності природокористування, а цільове призначення землі доцільно замінити принципом зонування, який набуває все більшого поширення в розвинених зарубіжних країнах [73, с. 28]. П.Ф. Кулинич також вважає, що при запровадженні зонування земель доцільним буде скасування ст. 20 та ст. 21 ЗК України, в яких закріплені основні положення інституту цільового призначення земельних ділянок [152, с. 75].

Ми вважаємо, що поділ земель на категорії може становити перепону у здійсненні громадянами та юридичними особами земельних прав лише за умови збереження системи встановлення індивідуального цільового призначення для кожної земельної ділянки. Водночас поділ земель на категорії не виключає застосування правового механізму зонування земель як засобу просторового планування, а навпаки: за умови збереження поділу земель на категорії механізм зонування земель буде більш ефективним інструментом просторового планування в Україні.

Слід відмітити, що існуюча система правового регулювання територіального планування, включаючи й зонування земель, спрямована на створення окремої планувальної документації на землі міст й інших населених пунктів та на землі за їх межами. Водночас формування міських та інших ОТГ спричиняє появу у практиці просторового (територіального) планування нового фізичного об'єкту - території ОТГ, яка є єдиним об'єктом управління. Відповідно перед наукою земельного права України постає завдання забезпечення не тільки фізичної, а й юридичної єдності території ОТГ як об'єкта управління, в тому числі й об'єкта територіального та просторового планування.

На наш погляд, вирішення даного завдання шляхом поширення містобудівного зонування на землі за межами населених пунктів, а тим більше природно-сільськогосподарського районування - на землі міст та інших населених пунктів не є можливим через їх дуже глибоку спеціалізацію на вирішенні відповідно проблем забудови й інших містобудівних проблем та проблем раціональної організації територій сільськогосподарських земель. Тому для забезпечення потреб розвитку міських та інших ОТГ потрібно створити нову систему просторового планування, складовою якої має стати й система зонування земель.

В основу нової системи просторового планування доцільно покласти поділ ОТГ на два основні види: міські та сільські. А селищні ОТГможуть розглядатися як перехідна форма від сільської до міської ОТГ. При цьому ключовою особливістю просторового планування в міських ОТГмає стати містобудівна спрямованість планувальної документації громади, а в сільських ОТГ- сільськогосподарська спрямованість використання земель та інших ресурсів громади. На наш погляд, зазначені відмінності просторової планувальної документації міських та сільських ОТГдоцільно закріпити у правових нормах, спрямованих на забезпечення зонування територій громад.

Одним із результатів створення нової системи просторового планування має стати підготовка планувальної документації, яка охоплює територію всієї міської ОТГ. У зв'язку з цим уявляється доцільним доповнити гл. 30 ЗК України (Планування використання земель) ст. 178-1 «Програми використання та охорони земель міських та інших територіальних громад», в якій потрібно визначити види та зміст просторової планувальної документації окремо для міських, селищних та сільських територіальних громад. Крім того, потребуватимуть внесення відповідних змін і доповнень й інші статті цієї глави Кодексу.

Таким чином, на основі вищевикладеного ми вважаємо, що під просторовим плануванням як функцією міської ОТГслід розуміти сукупність заснованих на нормах права дій органів самоврядування громади, а в деяких випадках і самої громади щодо організації всього підпорядкованого їй простору та його окремих частин з метою забезпечення збалансованого розвитку земельних та інших природних ресурсівта визначення на цій основі територій для розселення, місць застосування праці,відпочинку і оздоровлення, інженерно-транспортної інфраструктури, інших об'єктів життєдіяльності населення громади шляхом розроблення, затвердження та реалізації документації з просторового планування міської ОТГ.

2.3 Право комунальної власності та інші права міських територіальних громад на землю

Одними з основних складових правового режиму земель міських ОТГє правові форми їх використання. Загалом землі міських територіальних громад можуть використовуватись на праві приватної, державної та комунальної власності. Однак, питома вага земель різних форм власності та їх значення у розвитку громад істотно відрізняються.

У земельному праві України конструкція права власності на землю побудована на відомій цивілістичній тріаді правочностей власника. Так, згідно зі ст. 78 ЗК України, право власності на землю включає право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками [77], які досить детально відображені в інших правових нормах.Тому право власності на землю в об'єктивному значенні можна визначити як систему правових норм, які встановлюють його об'єкти та суб'єктів, коло правомочностей власника, підстави та порядок його набуття і припинення, а також гарантії та обмеження у здійсненні права власності на земельну ділянку.

Право комунальної власності на землю є відносно новим юридичним явищем. Вперше в правовій історії України термін «комунальна власність» було вжито в Конституційному договорі між Верховною Радою України і Президентом України “Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україніна період до прийняття нової Конституції України” (ст. 5) [119]. Згодом у ст. 142 Конституції України [120] було закріплено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є земля, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст.

Як зазначає М.В. Шульга, відповідно до Конституції України право комунальної власності на землю являє собою право власності територіальної громади на зазначений об'єкт природи. Земля, яка знаходиться у комунальній власності і використовується для потреб місцевого населення, будучи одним із головних джерел матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, виконує важливу роль у процесі забезпечення функціонування системи місцевого самоврядування і характеризується своїм специфічним правовим режимом [344, с. 81]. Таким чином, перебування землі у комунальній власності надає її правовому режиму специфічних рис.

Безпосередньо в чинному законодавстві визначення поняття «право комунальної власності на землю» немає. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” дає лише визначення права комунальної власності на майно. Земля хоча й є різновидом майна, але наділена особливостями, зумовленими її природним походженням. У ст. 83 ЗК України закріплений перелік земель, які є об'єктом права комунальної власності. Аналіз зазначених положень Закону України “Про місцеве самоврядування України” та ЗК України дає підстави для висновку, що в суб'єктивному розумінні законодавець визначає право комунальної власності на землю як право територіальної громади сіл, селищ і міст володіти, а також розумно, економно, ефективно користуватися та розпоряджатися на свій розсуд землями як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування, задовільняючи земельні та інші інтереси як усієї громади в цілому, так і її окремих частин.

Оскільки відповідно до ст. 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [248] міські, селищні та сільські ОТГ є правонаступниками територіальних громад міст, селищ та сіл, які об'єдналися, то наведене вище визначення права комунальної власності на землю цілком правомірно можна застосувати і до земель об'єднаних територіальних громад.

Таким чином, у суб'єктивному значенні право комунальної власності на землю міських ОТГ являє собою гарантовану нормами законодавства України можливість і здатність територіальної громади набувати землі та земельні ділянки у свою власність, а також володіти, користуватися та розпоряджатися ними безпосередньо або через створені нею органи місцевого самоврядування [147, с. 261].

Згідно зі ст. 83 ЗК України об'єктами права комунальної власності територіальних громад є усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності [77]. На нашу думку, таке законодавче визначення земель як об'єктів права комунальної власності стосується об'єктного складу права власності традиційних територіальних громад міст, селищ та сіл, територія яких обмежена територією відповідного населеного пункту. Однак ми вважаємо, що воно не повністю відображає об'єктний склад права власності територіальних громад міст, селищ та сіл. Адже згідно з п. 5 ст. 83ЗК України такі територіальні громади можуть набувати землю у комунальну власність у разі: а) передачі їм земель державної власності; б) відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності відповідно до закону; в) прийняття спадщини або переходу в їхню власність земельних ділянок, визнаних судом відумерлою спадщиною; г) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; ґ) виникнення інших підстав, передбачених законом [77]. Водночас, не зважаючи на даний законодавчий припис, далеко не всі зазначені вище підстави набуття земель у комунальну власність використовуються на практиці.Проте набуло поширення застосування інститутів відумерлої спадщини та заповіту як підстави набуття у власність територіальних громад міст, селищ та сіл земель, у тому числі й розташованих за межами населених пунктів. Тому до земельних ділянок як об'єктів права комунальної власності територіальних громад міст, селищ та сілслід віднести і земельні ділянки відумерлої спадщини, які перейшли у власність територіальної громади відповідно до ст. 1277 ЦК України[332], а також успадковані територіальною громадою за заповітом земельні ділянки, що перебували у приватній власності громадян[147, с. 262].