Правовий режим земель міських територіальних громад в Україні

Таким чином, у ІХ-ХІІІ століттях вітчизняної історії, який можна, на нашу думку, вважати першим етапом становлення правового режиму земель міських територіальних громад, мали місце два взаємопов'язані процеси: формування прообразів сучасних міських територіальних громад, органом самоврядування яких були віче (вічеві збори), та формування деяких елементів правового режиму їх земель, зокрема, регулювання громадою оподаткування земель. Водночас міські громади Київської Русі не мали фіксованих повноважень і приймали рішення в якості реакії на певні дії князя вбо воєводи. Практика використання міських земель у Х-ХІІІ століттях не потребувала детального регулювання земельних відносин і цілком забезпечувалася нормами звичаєвого права.

Наступний період розвитку міського самоврядування в Україні розпочався у ХІV столітті і був пов'язаний з наданням містам на території України прав самоврядування у межах магдебурзького права. Як свідчать історичні джерела, першими в Україні право самоврядування одержали у 1329 р. закарпатські міста Хуст, Тячів та Вишкове, які входили до Угорського королівства. Потім магдебурзьке право отримали багато інших міст, зокрема: Сянок (1339 р.), Львів (1356 р.), Кам'янець-Подільський (1374 р.), Луцьк (1432 р.), Житомир (1444 р.) і найпізніше Київ (1494 р.), які перебували у складі Речі Посполитої[109, с. 79 ].

Магдебурзьке право надавало міським громадам певної незалежності від феодальних правителів у вирішенні багатьох питань місцевого життя, в тому числі й питань розпорядження та використання земель у межах міст. Зокрема, за Магдебурзького права міста отримували право самоврядування та вирішення судових спорів, право власності на землю (у межах, зазначених у грамоті, якою місту надавалося магдебурзьке право), пільги ремісникам і торгівцям, право проводити ярмарки, а також звільнення від феодальних повинностей.

Водночас магдебурзьке право не можна вважати якимось міським кодексом, який систематично регулював земельні та інші суспільні відносини в межах та за участю міських громад. Адже більшість міст використовували лише форму магдебурзького права, а не його зміст, у них мало що було з німецького права, в основному регламентувалася тільки система органів самоврядування [107, c. 363]. Крім того, норми магдебурзького права регулювали широкий комплекс суспільних відносин у містах - цивільних, кримінальних, цивільно-процесуальних, кримінально-процесуальних, фінансових, земельних та інших. Тому лише незначна частина положень магдебурзького права стала базою для формування правового інституту місцевого самоврядування міських громад та правового режиму їх земель. До того ж в Україні магдебурзьке права мало різнопланову джерельну базу, основу якої складали збірки міського права польських юристів, збірки хмельницького права П. Кущевича (1623), а також підручні правничі книги, складені юристами Гетьманщини [108, c. 61-62]. Нарешті, запровадження у містах сучасної України магдебурзького права супроводжувалося зменшенням сфери дії норм звичаєвого права, що на нашу думку, було прогресивним процесом правотворення та формування інститутів місцевого самоврядування на території нашої держави.

Як зазначається у літературі, в українських землях магдебурзьке право, на відміну від країн Західної Європи, насправді не повністю звільняло міста від феодальної залежності, іноді воно перепліталося з нормами звичаєвого права. Більше того, в деяких містах, зокрема західноукраїнських, надання магдебурзького права супроводжувалося посиленням німецької і польської колонізації та обмеженням прав українського населення[107, c. 362-363]. Так, наприклад, у містах Львів, Кам'янець-Подільский існувало по три міських общини (польська, українська, вірменська) і кожна мала власне самоврядування. Саме необхідність для українського міського населення відстоювати свої соціально-економічні та національно-релігійні інтереси привела до активізації політичної боротьби і виникнення братств.

Водночас це не применшує прогресивну роль магдебурзького права в економічному розвитку України. Воно сприяло підвищенню ролі місцевих органів влади у вирішенні питань місцевого господарства, зокрема, встановлення порядку забудови міст, місцевих фінансів, охорони правопорядку, місцевої адміністрації та судочинства. Дослідники порівнюють соціально-економічну вигоду, яку забезпечувало державі магдебурзьке право в містах, з вигодою, яку дає сьогодні державі територія, у межах якої підприємницька діяльність здійснюється на пільгових умовах (вільна економічна зона, офшорна зона тощо) [135, с. 32]. Адже спустошена постійними набігами монголо-татар значна частка території сучасної України перебувала у стані соціально-економічного занепаду, і лише надання вольностей для поселенців із заходу ставало гарантією швидкого виходу держави з руїни. Тому за короткий час міста з магдебурзьким правом перетворилися в оазу економічного процвітання [135, с. 33].

За обсягом наданих повноважень місцевого самоврядування магдебурзьке право передбачало створення в містах органів місцевого самоврядування двох типів - магістратів, яким належала вся повнота влади в місті, та ратуш, у яких головною посадовою особою був староста (війт), що призначався безпосередньо королем або гетьманом. Тому в містах з магістерською управою магістрат керував справами міської адміністрації, суду, господарства, фінансів, поліції тощо та складався із ради, яка займалася адміністративно-господарськими справами. Натомість у ратушних містах на здійснення місцевого самоврядування мали значний вплив представники центральної влади. [107, c. 363].

Наприкінці XIV століття після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського та, згодом, Королівства Польського (Речі Посполитої) елементи місцевого самоврядування, особливо в містах і містечках, отримали подальший розвиток у формі війтівства. Міське самоврядування у формі війтівства набуває юридизації в Литовських статутах (1529, 1566, 1588 pp.), якими були узаконені міські віча. В містах, які знаходилися у приватному володінні, систему місцевого самоврядування визначав їх власник [155, с. 18-19].

Крім того, слід прийняти до уваги, що у ХVІІ-ХVІІІ століттях більшість українських міст належали феодалам або церкві. Так, у першій половині ХVІІ століття в Київському воєводстві з 206 міст королівських було 46, приватних - 150, церковних - 10; у Подільському воєводстві з 37 міст королівських налічувалося 7, панських - 28, церковних - 2. Як зазначає Ю.В. Кондратенко, загалом в Україні понад 80 % міст, включаючи й їх земельні території, перебували у приватній власності феодалів та церковній власності. Безперечно в таких містах обсяг (повноваження) місцевого самоврядування визначав їх власник - феодал або церква. Навіть на території королівських міст, тобто, міст, які належали короні (державі), існували так звані юридики - земельні володіння світських і духовних феодалів, які не підпорядковувалися міським судам та адміністрації. В юридики іноді входили цілі квартали з ремісницьким і торговельним населенням. Оскільки господарська діяльність у межах юридик являла собою пряме втручання феодалів у життя королівських міст, Польський сейм у 1764 р. прийняв рішення по скасування юридик, а остаточно їх було ліквідовано в 1791 р. [117, c. 16-17].

Таким чином, застосування в містах України положень магдебурзького права, навіть в обмеженому обсязі, не тільки створювало правову основу становлення і розвитку місцевого самоврядування в сучасному його розумінні, а й формувало в нашій країні правову культуру міського самоврядування.

Частиною адміністративно-територіального устрою Великого Князівства Литовського в XIV-XVI століттях була також волость, що складалась з більш-менш згуртованих груп дворищ, сілець, селищ. Волость являла собою податкову одиницю, а волосна громада ототожнювалась з сільською (територіальною) громадою. Волосна громада мала чітко визначену територію, яка складалася не тільки з відособлених вказаними господарствами ділянок, орних земель та угідь, але й включала оброблені волостю землі загального користування та незаймані цілинні ділянки. Останні могли займати лише жителі даної волості за умови виконання додаткових повинностей, за чим слідкували волосні старці. Старці та волощани слідкували за збереженням цілісності території громади і рішуче виступали на захист волосних земель від посягань сторонніх осіб. Верховне право волості на землі її території (незважаючи на існування в її межах ділянок відособленої власності дворогосподарств-аллодів) виявлялось і в переході у спільне володіння залишених земель, які могли передаватися у користування іншим волощанам, оброблятися спільно або здаватися в умовне держання стороннім особам [56, c. 32]. Кошти, виручені за користування такими землями, надходили в спільну касу громади. Право сільської громади на всі землі її території проявлялося і в колективному захисті не лише спільних земель, але й індивідуальних аллодів, які перебували у володінні окремих дворогосподарств [56, c. 115-116].

Певні зміни в селянське землеволодіння, в тому числі і в громадське, внесла “Устава на волоки Господаря его милости во всем великом княженем” 1557 р. Метою останньої було намагання верховної влади максимально розширити своє зернове господарство, а там, де воно було відсутнє, його започаткувати [56, c. 125]. Землі кожного окремого села в ході реформи практично були експропрійовані й по можливості поділені на три поля. Кожне з них у свою чергу, ділилося на ділянки відповідно до кількості дворогосподарств села[55, с. 56].

На українських землях, яких торкнулася волочна поміра, остання не знищила громадського землеволодіння. Громаді села надавались «застенки» з орними землями й пасовища та «обруби» для сінокосів. За громадою залишалося право користуватися й ріллею [56, c. 134-135].«Застенки» сільських громад, як правило, перебували у володінні останніх і використовувались спільно. Проте іноді громада виділяла земельні ділянки комусь конкретно з жителів села. Крім індивідуальних волок і «застенок» оранки в структурі земель також існували «обрубы сеножатные» для спільного користування громади всього села [54, с. 23].

Таким чином, громадське землеволодіння зберігалося протягом всього періоду XIV-XVI столітть. Земля, як правило, поділялася на три частини. До першої належали індивідуальні наділи селянських дворогосподарств (аллоди). До другої - землі спільного користування громади. В структурі останньої були як пасовища, сінокоси, лісові та річкові угіддя, так і орні ділянки загального користування. І до третьої частини відносились цілинні землі, які слугували резервом для відбрунькування нових господарств. Верховенство прав громади на землю в межах її території проявлялось не лише у встановленні порядку використання фонду спільних земель та цілини, але й у регулюванні режиму сільськогосподарських робіт на аллодах [56, с. 138].

На початку ХVІ століття посилення панщини, безправ'я селян і бідних міщан, у тому числі дрібних ремісників, зумовили їх масову втечу від поневолення та започаткування ними на вільних землях Запорізької Січі. Запорізька громада була специфічним соціальним утворенням, яке поєднувало в собі риси військової спільноти, політичного та соціального інститутів. Спочатку вона була форпостом боротьби проти татарської агресії, а згодом стала центром визвольного руху в Україні.

Правове утвердження козацького стану мало досить тернистий шлях. Повне і завершальне його закріплення відбулося у Зборівському договорі 1649 р. та “Березневих статтях” 1654 р. Запорізька Січ була добре організованою самоврядною системою, яка базувалася на республікансько-демократичних засадах, ключовими елементами яких були козацька рада і курінно-кошовий устрій.

Б.С. Бачур, аналізуючи передумови виникнення й розвитку козацького права, стверджував, що своєрідний общинний лад Запорізької Січі був створений на основі традицій, поєднаних з общинною демократією. Принцип спільної власності на землю в козацькому праві проявився у виникненні громад, члени яких володіли майном спільно, але кожен з них мав свою частку й право на її відчуження. Вплив общинного способу володіння землею проявився у створенні козаками своєрідних артілей, промислових ватаг [20, c. 13].

Внаслідок національно-визвольної війни українського народу 1648-1654 рр. сформувалася українська держава, яка одержала назву Гетьманщина. На визволеній території виник новий державний апарат, прототипом якого були установи, що існували у Запорізькій Січі. Вся влада належала Війську Запорізькому. Органом найвищої влади була загальна козацька рада, в якій мали право брати участь усі козаки. Рада обирала гетьмана й інших старшин та мала право знімати їх з посад.

Полково-сотенна організація влади в Гетьманщині мала істотний вплив і на правовий статус міських і сільських територіальних громад. Міста юридично поділялися на дві групи - магістратські і ратушні. Магістратські користувалися магдебурзьким правом, одержаним переважно ще від польської влади і підтвердженим згодом гетьманами або царським урядом. У Гетьманщині значну роль продовжувало відігравати й сільське самоврядування. Сільська громада і її уряд розглядали і вирішували справи, пов'язані з розмежуванням ґрунтів, продажем, купівлею або успадкуванням майна, образою честі, різні конфлікти тощо [53, c.200-201].

Отже, розвиток міського самоврядування на території України в ХІV-XVІІ століттях дає підстави для виділення нового етапу у розвитку правового режиму міських територіальних громад. Його зміст визначався певною мірою магдебурзьким правом, яке було надане багатьом містам. Магдебурзьке право передбачало створення у містах двох типів органів місцевого самоврядування - магістратів, яким належала вся повнота влади у місті, та ратуш, в яких головною посадовою особою був староста (війт), що призначався безпосередньо королем або гетьманом. Тому в містах з магістерською управою магістрат керував справами міської адміністрації, суду, господарства, фінансів, поліції тощо та складався із ради, яка займалася адміністративно-господарськими справами. Натомість у ратушних містах на здійснення місцевого самоврядування мали значний вплив представники центральної влади. Крім того, особливістю земельних повноважень магістратів та війт як органів міського самоврядування протягом даного періоду було те, що крім вирішення питань земельного оподаткування, вони також займалися й питаннами міської забудови.

Наприкінці ХVІІІ століття почався черговий переділ території України між Російською та Австрійською імперіями, який тривав кілька десятиліть. Він закінчився тим, що у 1830-х рр. приблизно 80% українців потрапили під колоніальний гніт російських царів і майже 20% - австрійських імператорів [160, c. 43].

Аналіз еволюції територіальної громади показує, що в цей час докорінно змінюються політико-правові засади їх функціонування. Царський уряд поступово ліквідовує українські традиції самоврядування і поширює на територію України систему управління Російської держави. Так, у містах місцеве самоврядування на основі магдебурзького права було замінено домінальним управлінням нових феодальних володільців [18, с. 25-27]. Правовий статус міст України визначався царськими актами, зокрема “Грамотою на права та вигоди містам Російської імперії” від 21 квітня 1785 р. та “Жалуваною грамотою на права й вигоди містам Російської Імперії”. Цими актами було визначено систему органів міського самоврядування, яке покладалося на міські думи, та визначався порядок їх функціонування. Водночас за містом визнавалось право власності на землі, поля, сади й інші угіддя як усередині міста, так і поза його межами [195, с. 42].

Крім того, російське самодержавство поширює на українські землі інститут російської общини. Община здійснювала такі функції, як адміністративна, фіскальна, судова і поземельна. Принципи функціонування общини зводились до одностайності прийняття рішень на зборах її членів або виборних з обов'язковою круговою порукою. Основними елементами общини були: визначена земля, збори селян, апарат виборних та «съзжая изба». Відносини населення з державою докорінно змінюються, детально регламентуються і підпадають під вплив адміністративного апарату, діяльність якого спрямовувалася на посилення контролю за громадою[53, c. 258].

Важливою віхою в сфері реформування земельних правовідносин у сільській місцевості стала селянська реформа 1861р., якою скасовувалось кріпосне право. У результаті її проведення, як зазначає Л.П. Заставська,суб'єктами права власності на землю було визнано не тільки поміщиків та селян, а й общину(іменовану селянським товариством) [76, c. 68].

Згодом, після затвердження царем 16 червня 1870 р. Міського положення [47, с. 422-465],було розпочато й міську реформу. Згідно з Положенням на виборчих засадах створювалися органи міського громадського управління: міські думи як розпорядчі органи та міські управи як виконавчі органи міських дум. Реформуючи самоврядування міських громад, царський уряд поклав на них лише функції «господарського самоврядування». Міське самоврядування опинилось ще у більшій залежності від урядової адміністрації (міністерства внутрішніх справ, губернатора і губернського з міських справ присутствія), ніж земства. Хоча Міське положення, у порівнянні з дореформеними порядками, розширило самостійність діяльності міського громадського управління (рамки урядового контролю були обмежені наглядом за законністю діяльності міської громади та її органів без втручання в його господарську діяльність), однак, на практиці поступово відбувався процес обмеження цієї самостійності[53, с. 212- 213].

Царським указом від 11 червня 1892 р. було затверджене нове Міське положення, яке зберегло за міськими органами самоврядування весь комплекс питань, якими вони займалися раніше. Недоторканими залишилася і організація громадського управління [42, с. 18-26]. Однак, у результаті проведення реформи докорінно змінився характер відносин між державною владою і думами, відбулося посилення вертикалі влади. Держава посилила опіку над міським самоврядуванням, скоротивши межі його самостійності. З міського положення 1892 р. зникло важливе поняття «міської громади», натомість було введене розпливчате поняття «міське поселення». У результаті «громадське» управління стало трактуватися як «казенне» управління (стаття 7), тобто, як одне з «адміністративних місць» (стаття 137) [338, с. 194]. Колегіальне вирішення міських справ нерідко було лише формальністю, а міське самоврядування перетворювалося у «фікцію» [102, с. 80].

Дещо інакше відбувалося становлення місцевого самоврядування на території Галичини і Буковини, що входили до складу Австро-Угорщини. На цих землях також розпочалися процеси посилення і зміцнення центральної державної влади, а також згортання місцевого самоврядування. Так, після 1772 р. в Галичині та Буковині була ліквідована польська правова система, натомість запроваджена австрійська. Більшість невеликих міст було переведено в ранг села, а їх мешканці стали кріпаками. Декретом австрійського імператора Йосифа II від 31 липня 1786 р. у Львові була скасована дія магдебурзького права. Австрійська влада Патентом від 13 червня 1775 р. скасувала інститут польських сеймиків і створила Галицький становий сейм у Львові як представницький орган різних соціальних верств галицького краю. Він мав досить обмежені функції. До складу Галицького сейму 14 березня 1787 р. ввійшли депутати від Буковини, який вже з 1786 р. підпорядковувався галицькій адміністрації. Але за імператора Франца І фактично не було ані станової організації, ані сейму. І лише через два роки після Віденського конгресу (1817) відновив роботу Галицький сейм. При цьому фактичним керівником краю був губернатор, який призначався австрійським імператором і мав широкі повноваження.

Наступний крок у розвитку міського самоврядування пов'язаний з прийняттям 5 березня 1862 р. загальнодержавного закону Австро-Угорської імперії “Про місцеве самоуправління”. На його основі в усіх коронних землях, у тому числі у Галичині (1866 р.), були прийняті «крайові громадські закони», які передбачали правосіл, міст та містечок на самоврядування. Відповідно до цього закону створювали повітові громади (гміни), територіальні межі котрих збігалися з межами повітів. Органами повітової громади була повітова рада як керівний орган та повітовий комітет як виконавчий орган. Головними суб'єктами місцевого управління залишалися повіти, очолювані старостами та начальниками повітів. Низовими (базовими) органами місцевої влади були сільські й міські гміни [135, с. 45]. Однак, повітові органи самоврядування повністю контролювалися органами урядової адміністрації [135, с. 46]. І тільки крайові центри, наприклад, Львів у Галичині і Чернівці на Буковині, керувалися власними статутами [100, с. 230].

Отже, третій етап у розвитку правового режиму земель міських територіальних громад характеризується занепадом міського самоврядування, який мав місце у ХVІІІ-ХІХ століттях після поділу території України між Російською та Австро-Угорською імперіями.

Початок XX століття став одним із найскладніших і найсуперечливіших з усіх періодів у становленні місцевого самоврядування в Україні. В 1917 р. у Росії відбувся жовтненвий переворот, в результаті якого до влади прийшли більшовики, та розпочалась істотна зміна систем органів публічної влади. Особлива увага у цей період відводилась питанню правового регулювання органів місцевого самоврядування.

Для українців на той час інститут місцевого самоврядування відігравав особливе значення. Місцеве самоврядування в Україні розглядалося як форма самовираження нації, яка прагне мати свою державу. Будівництво української держави і місцевого самоврядування розпочалося зі створення Української Народної Республіки (УНР) та Західно-Української Народної Республіки (ЗУНР).

Керівники Центральної Ради сформували концепцію місцевого самоврядування, в якій відзначалося, що на місцях - у губерніях, повітах, волостях, містах повинна функціонувати сильна і добре організована народна влада, а шлях до демократичного державного і суспільного устрою лежить через розвиток самоврядування громад. За Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. конституційний лад України мав базуватися на засадах децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5). Стаття 26 Конституції закріплювала принцип організаційної самостійності місцевого самоврядування: «Всякого роду справи місцеві впорядковують виборні Ради і Управи громад, волостей і земель. Їм належить єдина безпосередня місцева влада: міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах вирішує Суд Української Народної Республіки» [134, с. 112]. У Західно-Українській Народній Республіці створеній листопаді 1918 р. місцеве самоврядування також посіло гідне місце в системі її публічної влади. Однак, на жаль Українська революція 1917-1921 рр. зазнала поразки, а територію України більшовики віддали до складу СРСР, в якому повністю домінувала Росія.

Після більшовицького перевороту “Декретом про землю” [60, с. 10-11], прийнятим 27 жовтня 1917 р., вся земля в країні була націоналізована. Вона оголошувалась всенародною власністю, що переходить у користування всіх трудящих. Земельним кодексом УСРР (1922 р.) [79] була запроваджена єдина форма власності на землю - державна - на всій території України, в тому числі й у містах. Відповідно місцеве самоврядування у містах було замінене повноваженнями міських рад робітничих і солдатських депутатів.

Слід зауважити, що до 1930 р. ще існувала общинна форма управління землями через земельні громади, однак радянська влада розглядала їх, як і будь-які сільськогосподарські товариства, як перехідну ланку до встановлення колективного землеробства. Згідно з ст.ст. 42-43 Земельного кодексуУСРР (1922 р.), земельне товариство (земельна громада) являла собою сукупність дворів (селянських господарств), які нараховують не менше 15 «дорослих трудових землеробів» та мають у загальному користуванні польові землі. До земельних товариств відносились також комуни та артілі, а також добровільне об'єднання окремих дворів чи їх сукупності, які виділилися з інших земельних товариств. Всі земельні товариства мали власні статути.

Земельні громади не були адміністративними одиницями і відали не всіма адміністративними справами. Однак вони мали багато спільних рис з дореволюційною селянською громадою. Як і до революції, так і в 20-і роки XX століття земельна громада визначала спосіб землекористування і могла наділяти землею своїх членів. Земельна громада гарантувала їм рівні права на частину оброблюваного спільного наділу і на участь в спільному використанні вигонів, непридатних земель тощо. В даних цілях земельна громада проводила періодичні зрівняння земельних ділянок шляхом переділів, піклуючись перш за все про те, щоб при розподілі кожний общинник отримав однакову по якості й місці розташування земельну ділянку [26, с. 113].

Ще однією рисою, що об`єднувала земельну громаду радянських часів з дореволюційною общиною, було те, що рішення і земельної громади, і общини приймалися на загальних зборах (сходах) їх членів. Схід (загальні збори) включав усіх повноправних членів земельної громади. Отже, загальні збори членів земельної громади (общини) були головним, вирішальним органом [115, с. 18-19]. Постанови сходу (загальних зборів громади) були обов'язковими для кожного її члена. Більше того, громада могла притягти до судової відповідальності тих, хто ухиляється від виконання постанов загальних зборів [105, с. 222].

Таким чином, Земельний кодекс УСРР (1922 р.) допускав множинність форм землекористування, але і не заважав органам державної влади проводити зміцнення «найбільш бажаних форм землекористування». Такими «бажаними формами» були трудові сільськогосподарські товариства [76, c. 109-111], а по суті - сільськогосподарські артілі та радянські державні господарства (радгоспи). Як вірно стверджує В.В. Калініченко, «земельна громада могла стати реальною альтернативою колгоспам, з іншого боку - не могла стати інструментом примусової колективізації - тому була ліквідована більшовиками» [104, с. 67].

Отже, у період існування Української РСР у складі СРСР навіть саме поняття «місцеве самоврядування» як форма самореалізації територіальних громад було вилучене із вжитку. Місцеві ради набули виключно статусу «місцевих органів державної влади». А сама «влада Рад» вважалась найдемократичнішим здобутком «соціалістичного суспільства» і називалась «народовладдям», хоча формувалась і керувалась виключно комуністичною партією, яка не допускала жодної опозиції. Конституція УСРР (14 березня 1919 p.), Конституція УСРР (15 травня 1929 р.), Конституція УРСР (30 січня 1937 р.) та Конституція УРСР (20 квітня 1978 р.), вносячи не значні зміни, постійно підтверджували сформовану модель організації влади на місцях, яка виключала розвиток місцевого самоврядування, в тому числі й міського.

На українських землях, окупованих після Першої світової війни Польщею, Румунією та Чехословаччиною, місцеве самоврядування збереглося. Але всюди воно було передано під контроль колоніальної адміністрації. До 1939 р. місцеве самоврядування в Східній Галичині діяло за австрійською системою, на Волині - за моделлю російської земської реформи 1864 р. [160, с. 45]. На Буковині до 1940 р. панувала румунська система місцевого самоврядування. На Закарпатті в 1920-1938 рр. у межах Чехословаччини була проголошена крайова автономія, яка повинна була гарантувати йому власну систему місцевого самоврядування. Але ця автономія не була втілена в життя. Згодом, після завоювання Карпатської України угорськими військами, місцеве самоврядування в Закарпатті фактично було ліквідоване.

Таким чином, у радянський період (1917-1991 рр.) місцеве самоврядування в Україні, включаючи й міське, юридично не існувало, оскільки міські ради депутатів трудящих (народних депутатів), які і інші ради, стали складовою частиною державної влади з адміністративним підпорядкуванням рад нижчого рівня радам вищого рівня.

Відродження місцевого самоврядування, в тому числі у містах, розпочалося в Україні після відновлення її незалежності. Його початок пов`язаний з прийняттям Декларації про державний суверенітет України [59] і Закону УРСР від 7 грудня 1990 р. “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування”[269]. Цей Закон став першою спробою трансформування місцевих рад усіх рівнів, які на той час входили до єдиної системи органів державної влади, в органи місцевого самоврядування. При цьому Закон 1990 р. виходив з теорії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло відображення у статусі місцевих рад, які мали подвійну організаційно-правову природу:діяли як органи місцевого самоврядування і як органи державної влади. Однак, такий дуалізм фактично нівелював самоврядний потенціал рад.

У зв'язку з цим на заміну Закону 1990 р. Верховна Рада України прийняла 26 березня 1992 р. Закон України“Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” [268]. Цим Законом самоврядування було поділене на місцеве, яке мали здійснювати тільки сільські, селищні, міські Ради народних депутатів, та регіональне самоврядування, яке покладалося на районні та обласні Ради народних депутатів.

Однак, прийнятими в наступні два роки іншими законами України -від 24 лютого 1994 р. “Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних Рад” [226], від 3 лютого 1994 р. “Про формування місцевих органів влади і самоврядування” [285] та від 28 червня 1994 р. “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про формування місцевих органів влади і самоврядування” [241] - на голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах і обласних Рад та на очолювані ними виконавчі комітети покладалося здійснення делегованих їм повноважень державної виконавчої влади. Але укладеним у червні 1995 р. між Верховною Радою України та Президентом України Конституційним Договором [119] головам та очолюванимними виконавчим комітетамсільських,селищних і міських Рад знову були делеговані повноваження державної виконавчої влади та встановлено відповідальність за невиконання або неналежне їх виконання перед Президентом України, Кабінетом Міністрів України, а також головами відповідних державних адміністрацій.

І тільки прийнятою 28 червня 1996 р. Конституцією України [120], у її спеціальному розділі XI “Місцеве самоврядування” було вперше у правовій історії нашої держави закріплене місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання в межах Конституції і Законів України. Згодом ці конституційні положення були розвинуті у Законі України від 21 травня 1997 р. “Про місцеве самоврядування в Україні” [265]. Цей Закон закріпив принципові положення про правовий статус територіальної громади, втому числі й територіальної громади міста. Вона проголошена первинним, центральним суб'єктом місцевого самоврядування, що має природнє право на самостійне вирішення питань місцевого життя через форми прямого волевиявлення (референдуми, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо) в межах Конституції та законів України. Такий підхід відповідає положенням ч. 1 ст. 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування, згідно з якою «місцеві органи влади повинні мати можливість, не порушуючи більш загальних законодавчих положень, самі визначати свої внутрішні адміністративні структури з тим, щоб вони відповідали місцевим потребам і забезпечували ефективне управління [68]. У липні 1998 р. Кабінет Міністрів України затвердив “Положення про державнуреєстрацію статутів територіальних громад”, яким визначив умови та порядокдержавної реєстрації статутів територіальних громад сіл, селищ і міст [214].

Однак, створені відповідно до вищезазначеного законодавства територіальні громади міст, селищ та сіл були в переважній білшості невеликими як за кількістю населення, та і за розміром земельної території, яка зводилася до території міст та інших населених пунктів. Тому багато з них стикнулиля з складнощами при спробі реалізації інфраструктурних проектів (зокрема, автодоріг тощо), для будівництва яких потрібно використовувати як землі населенних пунктів, так і землі, розташовані за їх межами. В зв`язку з цим Президент України видав 22 липня 1998 р. Указ “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, у п. 2 розділу 4 якого підкреслив необхідність проведення політики об'єднання невеликих територіальних громад та укрупнення самоврядних адміністративно-територіальних одиниць [259]. У тому ж році з метою забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку низ територіальних громад міст, селищ та сіл Ялтинського регіону була зроблена перша спроба об'єднати в єдине ціле - Регіон Великої Ялти - 2 територіальні громади міст, 21 територіальну громаду селищ та 9 територіальних громад сіл [262].

Дляформування ефективної моделі місцевого самоврядування, яка має здійснюватися в рамках єдиної національної політики в цій галузі, Президент України видав укази “Про Концепцію державної регіональної політики” від 25 травня 2001 р. [263] та “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні” від 30 серпня 2001 р. [247].

На початку 2001 р. також була зроблена спроба налагодити системні горизонтальні зв'язки між суміжними громадами міст і селищ. Так, був започаткований «Ірпінський експеримент» (прообраз сучасної міської територіальної громади), здійснюваний в Київській області у межах міста Ірпінь і селищ Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське, які, фактично складаючи єдину господарсько-управлінську систему, керувались п'ятьма різними органами самоврядування. У квітні 2001 р. було ухвалено Закон України “Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області”[246], і згодом Верховна Рада України знову повернулася до цієї проблеми, затвердивши своєю постановою склад координаційно-спостережної ради державно-правового експерименту розвитку місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні. Однак з ряду причин як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру цей експеримент практично був зупинений після наступних виборів 2002 р., по суті не виконавши свого головного завдання - пошуку оптимальної моделі співпраці територіальних громад міст та селищ задля їхнього спільного економічного розвитку. Причинами невдачі у реалізації цього проекту були передусім політичні протиріччя на рівні горизонтальних стосунків між громадами-учасниками, хоча виникли вони насамперед через законодавчу неврегульованість міжбюджетних стосунків. Згодом ці протиріччя перейшли на суб'єктивний рівень, що фактично поставило крапку в «Ірпінському експерименті»[138, с. 281-282].

8 вересня 2004 р. Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 1189 “Про затвердження Програми комплексного соціально-економічного розвитку м. Судака та інших населених пунктів, розташованих на прилеглій до нього території, на 2005 - 2010 роки”[258],спрямовану на забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку таких населених пунктів Автономної Республіки Крим, як м. Судак, селища Новий Світ, Щебетівка і Коктебель, села Миндальне, Веселе, Грушівка, Перевалівка, Холодівка, Дачне, Лісове, Міжріччя, Ворон, Морське, Громівка, Сонячна Долина і Багатійка. Хоча ця постанова і втратила чинність (згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2007 р. № 1067), однак її прийняття сприяло формуванню оптимальної моделі об'єднаної територіальної громади за участю та навколо територіальних громад міст з метою ефективнішого використання земельних територій таких громад.

Сучасний етап у розвитку законодавства про землі міських територіальних громад розпочався з затвердженням Кабінетом Міністрів України 1 квітня 2014 р. “Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальноїорганізації влади в Україні”[284] та Плану заходів щодо її реалізації. Основними завданнями реформування визначено: забезпечення доступності та якості надання публічних послуг населенню, досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, запровадження трирівневого адміністративно-територіальногоустрою: громада - район - регіон, створення дієздатних територіальних громад як базової ланки адміністративно-територіального устрою шляхом сприяння розвитку співробітництва та добровільного об'єднання територіальних громад, створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для розвитку місцевого самоврядування.

Крім того, 6 серпня 2014 р. Кабінет Міністрів України схвалив Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2020 р. [250], в якій визначив мету децентралізації влади, цілі державної регіональної політики та основні завдання центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з питань забезпечення ефективного регіонального розвитку.

Нарешті, 5 лютого 2015 р. Верховна Рада України прийняла Закон України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”[248], з введенням у дію якого в нашій країні розпочалося створення міських територіальних громад та формування їх земельної території. Закон вперше в історії розвитку місцевого самоврядування визначає порядок добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, та встановлює, що територія об`єднаної територіальної громади складається не тільки з земель відповідних населених пунктів, а й охоплює землі за межами поселень. Забезпеченню реалізації Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” сприяє затверджена Кабінетом Міністрів України в квітні 2015 р. Методика формування спроможних територіальнихгромад [176].

Однак, формування спроможних міських та інших ОТГ передбачає перерозподіл повноважень з передачею їх необхідної частини від органів виконавчої (державної) влади органам самоврядування таких громад. Саме тому поява Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” обумовила прийняття 9 квітня2015 р. Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства” [229], яким функції щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю передані від центрального органу виконавчої влади до органівмісцевого самоврядування територіальних громад міст, селищ та сіл.

26 листопада 2015 р. Законом України “Про внесення зміндо Закону України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичнихосіб-підприємців” та деяких інших законодавчих актів України щододецентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичнихосіб-підприємців та громадських формувань” [237]виконавчим органам місцевого самоврядування міст обласного значення передані повноваження з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, та передбачена можливість іншим виконавчим органам рад набувати такі повноваження.

Законом України “Про внесення змін до Закону України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень” та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень”від 26 листопада 2015 р. [236] виконавчиморганам місцевого самоврядування міст обласного значення переданіповноваження з державної реєстрації речових прав на землю та інше нерухоме майно, а також передбачена можливість виконавчим органам інших раднабувати такі повноваження.

10 грудня 2015 р. Законом України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг” [234]розширеноповноваження органів місцевого самоврядування з надання адміністративнихпослуг щодо реєстрації місця проживання, надання відомостей з Державногоземельного кадастру, роботи з документами, що підтверджують громадянство,створення реєстру територіальних громад, обмін відомостями між реєстрамитериторіальних громад та передачу інформації в Єдиному державномудемографічному реєстрі.

Крім того, 19 лютого 2017 р. внесені зміни до Закону “Про добровільне об'єднання територіальних громад” - його доповнено розділом II1.У ст. 81 цього розділу передбачено, що вже до створених об'єднаних територіальних громад, визнаних спроможними згідно з ч. 4 ст. 9 Закону, має право добровільно приєднатися суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об'єднаної територіальної громади [230].

Нарешті, 3 квітня 2018 р. прийнятий Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення» [238]. Цей Закон встановлює особливості формування міських територіальних громад, яке має здійснювати не шляхом об'єднання громад, а шляхом приєднання територіальних громад дрібних населених пунктів до територіальної громади міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення.

Таким чином, впродовж 2014-2018 рр. зроблено суттєві кроки щодо формування законодавчої бази створення міських територіальних громад, яким визначені й деякі положення їх правового режиму. Однак, за своїм правовим режимом землі міських територіальних громад поки що залишаються розділеними і поділяються на дві групи: землі в межах міст та інших населених пунтів та землі, що розташовані за їх межами. Причому якщо більша частина публічних земель населених пунктів є об`єктом права комунальної власності територіальних громад, то формування земель за їх межами як об`єкта права власності міських територіальних громад тільки розпочалося з виходом 31 січня 2018 р. розпорядження Кабінету Міністрів України “Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад”[212].За такого «роздвоєння» правового режиму земель міських ОТГ ради таких громад наділені повноваженнями щодо здійснення управлінських функцій щодо земель населених пунктів (планування, регулювання цільового призначення земель, здійснення самоврядного контролю за їх використанням тощо) та не мають практично ніяких управлінських повноважень щодо земель громади, розташованих за межами поселень.

Загалом, оцінюючи становлення правового режиму земель міських територіальних громад в Україні в історичному ракурсі, слід відмітити такі їх закономірності. По-перше, підстави для виділення правового режиму земель міських територіальних громад в системі правового режиму земель країни з`являються за умови існування місцевого самоврядування в містах, за якого міські громади наділяються певними повноваженнями у регулюванні земельних відносин.

По-друге, земельні повноваження міських територіальних громад як ключовий елемент їх правового режиму починають формуватися в умовах існування власної державності- Київської Русі (ІХ-ХІІ століття) та певною мірою в умовах «ліберальної окупації», яка мала місце в період входження українських земель до складу Литовського князівства (ХІІІ-ХV століття), а також в період приєднання території України до складу Речі Посполитої (ХVІ-ХVІІІ століття), оскільки у містах Західної України зростала частка польського населення.

По-третє, умовах перебування України у складі Російської та Австро-Угорської імперій (ХVІІІ-ХІХ століття) місцеве самоврядування, яке давало можливість збереження і певного розвитку традицій українського народу та його самоідентифікації у складі імперій, не отримало належного розвитку.

По-четверте, в період комуністичного (тоталітарного) режиму існування місцевого самоврядування, в тому числі і в містах, суперечило логіці централізованого управління суспільством, яку поділяли комуністи, та перебувало під забороною.

По-п'яте, з відновленням незалежності України місцеве самоврядування, в тому числі і в містах, почало формуватися заново. Однак, через великі, «вікові» перерви у його розвитку, що зумовило нерозвинутість, слабкість самоврядної культури народу, становлення місцевого самоврядування в містах відбувалося суперечливо, оскільки воно перебувало під контролем держави та обмежувалося територіями міст та інших населених пунктів. І лишеприйняття у 2015 р. Закону України “Про добровільне об`єднання територіальних громад” поклало початок формування повноцінних міських територіальних громад та правового режиму їх земель.

1.3 Поняття та склад земель міських територіальних громад як об'єкта правового режиму

Поняття земель міських ОТГ як об'єкта правового режиму є новим у науці земельного права України. Як і більшість нових понять, воно не має усталеного, сприйнятого всім науковим середовищем змісту і потребує детального наукового аналізу.

Оскільки землі міських ОТГє частиною земель України, то для розкриття змісту поняття «землі міських територіальних громад» слід, на нашу думку, рухатись від загального до конкретного. Тому спочатку уявляється доцільним проаналізувати доктринальні визначення понять «земля», «землі» та «земельні ділянки» як методологічної основи для проведення наукового аналізу поняття земель міських ОТГяк об'єкта правових відносин.

У вітчизняній земельно-правовій науці поняття «земля», «землі»та «земельні ділянки» були предметом наукового аналізу в працях таких вчених як В.І. Андрейцев, В.К. Гуревський, С.В. Єлькін, В.М. Єрмоленко, Н.В. Ільницька (Ільків), І.І. Каракаш, Т.О. Коваленко, П.Ф. Кулинич, А.В. Луняченко, А.М. Мірошниченко, В.В. Носік,В.І. Семчик, Н.І. Титова, М.В. Шульга та інших вчених. До цієї проблематики зверталися і російські правники-земельники Б.В. Єрофєєв, А.П. Анісімов, І.О. Іконницька, М.І. Краснов та інші дослідники.

Як зазначав В.Л. Мунтян, залежно від контексту поняття «земля» використовується у багатьох розуміннях: 1) як планета, 2) як суходіл, 3) як ґрунти - верхній шар земної поверхні, придатний для життя рослин, 4) як економічна категорія - загальний засіб праці і основний засіб виробництва у сільському господарстві, 5) як територія з угіддями, якою хтось володіє, територія з правовим режимом, тощо[190].

Чинне земельне законодавство не визначаєпоняття «земля» як правову категорію. Лише назва ст.1 Земельного кодексу України та формулювання її ч. 1, як зазначає О.С. Комарова [116, с. 372], містять вказівку на те, що земля у найбільш загальному вигляді є основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави. Натомість А.М. Мірошниченко вважає, що в ЗК України [77] не має бути надане універсальне визначення поняття «земля», оскільки значення даного терміну слід виводити із контексту, в якому він вживається. Як зазначає вчений, «окремо» сформульоване в законі визначення «землі» або точно відтворить розуміння, що і так випливає з контексту - тоді матиме місце дублювання у правовому регулюванні (що погано), або ж відтворить його неточно - тоді матиме місце колізія у правовому регулюванні (що ще гірше) [180, с. 24].

У теорії земельного права, в національній доктрині екологічного і аграрного права поняття «земля» визначається через різні ознаки. Так, на думку В.В. Носіка, в юридичному значенні земля (як об'єкт права власності Українського народу) являє собою «розташований над надрами, територіально обмежений кордонами України, цілісний, нерухомий поверхневий шар земної кори, який є основою ландшафту і просторовим базисом…» [200, с. 34]. Окремо вчений виділяє і поняття землі як основного національного багатства, під якою пропонує розуміти «розташовану над надрами в межах державних кордонів частину земної поверхні з родючим шаром ґрунту...» [201, с. 188].

У свою чергу В.І. Андрейцев стверджує, що земля (в юридичному значенні) - головна територіально-просторова частина довкілля (навколишнього природного середовища) у межах території України, матеріальна основа її територіальної цілісності, суверенітету і національної безпеки [9, с. 156]. Крім того, він відмічає, що «національна цінність землі полягає в невичерпності її властивостей для задоволення матеріальних, духовних, естетичних, пізнавальних, оздоровчо-лікувальних, рекреаційних, історико-культурних та інших потреб, формування природних та природно-антропогенних ландшафтів...» [9, с. 148].

М.В. Шульга визначає землю «як складову частину біосфери, яка включає ґрунти та інші природні елементи ландшафту, що органічно пов'язані між собою і забезпечують належні існування флори і фауни та життєдіяльність людини» [343, с. 3] та як «найважливішу складову частину навколишнього природного середовища, що є частиною поверхні земної кори, яка є просторовою основою ландшафту» [339, с. 96].

Власне визначення землі пропонує А.М. Мірошниченко. На його думку, сьогодні в земельному праві поняття «земля» вживається у розумінні земної поверхні та простору над і під нею на висоту та глибину, необхідну для використання відповідної земельної ділянки за цільовим призначенням (у тому числі її забудови), включаючи ґрунтовий покрив у межах цього простору [180, с. 24]. На думку І.І. Каракаша, «найбільш уживане правове позначення землі у вітчизняному законодавстві стосується її поверхні, що охоплює ґрунтовий шар та територіальний простір» [80, с. 7].С.В. Єлькін також пропонує розглядати «землю як земну поверхню з відповідним біогеоценозом, разом з усією рослинністю, лісами, багаторічними насадженнями, водоймами які знаходяться у визначених на місцевості межах ділянки і характерним для неї ландшафтом» [71, с. 236].