У нових, реформаційних умовах розвитку земельних відносин у літературі були висловлені точки зору, спрямовані на модернізацію поняття «правовий режим земель». Так, нове бачення структури правового режиму земель запропонував С.А. Боголюбов, який вважає, що правовий режим земель визначається сукупністю правил їх використання і включення в цивільний обіг, охорони, контролю і моніторингу, встановлених земельним, містобудівним, лісовим, природоохоронним законодавством, законодавством про надра тощо, і поширюється на землі відповідної категорії [25, с. 34-35]. По суті, вчений виділяє «включення земель в цивільний обіг» як окремий структурний елемент їх правового режиму. На нашу думку, правове регулювання ринкового обігу земель, яке охоплює й цивільний їх обіг, але не обмежується ним, слід вважати окремим складовим елементом правового режиму земель. Адже правове регулювання ринкового обігу земель складається, зокрема, з правових норм, які регулюють перехід прав на земельні ділянки від однієї особи до іншої на засадах ринкових механізмів. Одним із основних з яких є співвідношення попиту й пропозиції на земельні ділянки та права на них.

Таким чином, кожен із дослідників поняття «правовий режим земель» акцентує увагу на різних елементах даного поняття: на праві власності, на управлінні землями, на функціях державного управління землями тощо. Проте у вищенаведених визначеннях правового режиму земель «набір» його елементів у більшості випадків співпадає[140, с. 109].

Водночас правильне визначення елементів структури правового режиму земель має важливе методологічне значення, оскільки створює передумови для більш повного, «адресного» підходу до визначення переліку правових норм, які формують правовий режим земель. Більше того, в літературі висловлена думка про те, що вірне визначення структури правового режиму земель сприяє уточненню «…предмета земельного права, землі як об'єкта права, суб'єктів і змісту земельних правовідносин, до реалізації норм земельного права і застосування в окремих випадках норм інших галузей права (цивільного, адміністративного, екологічного, аграрного, фінансового тощо)» [83, с. 385].

Враховуючи поділ земель України на окремі категорії земель, кожна з яких має власний, особливий правовий режим, можна зробити висновок, що категорія «правовий режим земель» є родовою по відношенню до правових режимів земель окремих категорій. З урахуванням поділу земель на категорії та встановлення для кожної з них особливого правового режиму, А.П. Анісімов обґрунтовано, на нашу думку, стверджує, що правовий режим земель - це особливий диференційований порядок регулювання життєдіяльності в межах категорії земель, який реалізується шляхом встановлення суб'єктам стимулів і обмежень в галузі раціонального використання і охорони земель, а також особливостей управління даною територією в порядку, встановленому містобудівельним, земельним, екологічним та іншим законодавством, а також нормативно-правовими актами органів місцевого самоврядування [11, с. 66]. Тому власне не можна не погодитися зВ.Д. Сидор у тому, що правовий режим земель є родовим (загальним) поняттям відносно всіх «земель, земельних ділянок в межах державних кордонів, відображає основи земельного ладу» [307, с. 29]. Відповідно, як слушно зазначається у літературі, в земельному праві поняття «правовий режим» має універсальне значення і застосовується для характеристики: 1) всіх земель (загальний правовий режим); 2) окремих категорій земель (особливий правовий режим); 3) видів земель у межах тієї чи іншої категорії (спеціальний правовий режим); 4) земельної ділянки чи частини земельної ділянки (конкретний правовий режим) [159, с. 49].

Крім того, на думку Н.В. Бондарчук, для повної характеристики правового режиму земель будь-якої категорії, необхідно, крім вищезазначених елементів, розкрити також питання обмеження прав на землю. Такі обмеження стосуються як права набуття земельної ділянки у власність чи в користування, так і обмеження права використання земельної ділянки [27, с. 608]. Адже особливості обмежень прав на землю є важливим критерієм розмежування правових режимів різних категорій земель.

Водночас маємо відмітити, що до об'єктів земельних правовідносин відносяться й території - об'єкти, які складаються з земельних ділянок різних категорій. До таких територій належать такі традиційні об'єкти земельних правовідносиняк землі областей, землі районів та землі населених пунктів.

У даний час у процесі децентралізації влади та формування ОТГ в Україні у системі об'єктів земельних правовідносин з'являються нові об'єкти - землі міських, селищних та сільських територіальних громад, формування яких ще не завершене. Особливістю земель таких громад є те, що вони включають у себе різні категорії земель. Більше того, до складу земель ОТГвходять також землі, які не лише належать до певної категорії земель, але й об'єднані у землі населених пунктів - землі міст, землі селищ та землі сіл, у складі яких теж можуть бути представлені землі різних категорій[140, с. 109].

Отже, поняття «правовий режим земель міських територіальних громад» є новим для вітчизняної земельно-правової науки. Особливою його ознакою є те, що він складається з правових режимів земель міста, селищ і сіл, «традиційні» територіальні громади яких об'єднались, та правових режимів земель, що розташовані за межами цих населених пунктів[140, с. 109].

Правовий режим земель міських ОТГ, як різновид правового режиму земель, структурно складається з тих самих елементів, що й правовий режим земель. Він включає: 1) правові норми щодо користування землями на праві власності, на праві індивідуального (оренда, постійне користування, емфітевзис і суперфіцій) та загального користування; 2) правові норми щодо державного та самоврядного управління землями; 3) правові норми щодо ринкового обігу земель; 4) правові норми щодо охорони земель[140, с. 109].

Отже, на нашу думку, правовий режим земель міських ОТГ являє собою закріплений норми права порядок належної поведінки суб'єктів земельних та інших правовідносин щодо управління землями міських ОТГ, їх використання та охорони, який забезпечується шляхом визначення складу та цільове призначення цих земель, змісту прав, обов'язків та відповідальності власників і користувачів земельних ділянок та інших осіб за дотримання правового режиму земель, а також шляхом визначення земельно-правового статусу міських ОТГ і компетенції їх органів місцевого самоврядування та інших органів влади в регулюванні земельних відносин на території міської ОТГ.

Основне цільове призначення земель міських ОТГ полягає в розміщенні міста, селищ і сіл, територіальні громади яких об'єднались у цю громаду, та належному забезпеченні їх подальшого функціонування й сталого розвитку [64, с. 12]. Відповідно правовий режим земель міських ОТГ має формуватися з урахуванням саме цієї мети, оскільки найважливішим фактором, що впливає на правовий режим земель, є їх основне цільове призначення. Причому правові режими окремих категорій земель, що знаходяться в межах міської ОТГта складають її територію, незважаючи на відмінності в цільовому призначенні, також мають бути підпорядковані саме цій головній меті - обслуговуванню різнобічних потреб міської територіальної громади як своєрідного соціального організму. Єдність основного цільового призначення всіх складових земель міської ОТГ проявляється в тому, що їх використання повинно гармонійно поєднуватися одне з одним, базуючись на інтересах громади в цілому. В свою чергу забезпечення такої їх єдності вимагає певної гармонізації правових режимів окремих категорій земель міських ОТГ[140, с. 109].

За цільовим призначенням до складу земель міських ОТГ входять: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Правовий режим цих земель ми пропонуємо розглядати як особливий правовий режим, а правовий режим земель міських ОТГ - як загальний правовий режим.

Територію міської ОТГ складають землі, які мають принципово різне місце розташування: в межах населених пунктів та поза їх межами. Відповідно важливе значення для визначення особливостей та характеру основного цільового призначення земель міських ОТГ як єдиного цілого має, на нашу думку, правовий режим земель міста та інших населених пунктів громади.

Для правового режиму земель населених пунктів, як вважаєМ.В. Шульга, є характерним закріплений законодавством порядок поведінки суб'єктів стосовно землі, спрямований на забезпечення форм приналежності землі, її раціональне та ефективне використання, відновлення та охорону. Складність цього поняття обумовлена багатоцільовим характером використання цих земель [341, с.166-167]. Відповідно, на думку вченого, правовий режим земель населених пунктів - це особлива, цілісна система правового регулювання земельних відносин, що виникають, здійснюються, змінюються, і припиняється у сфері належності, управління, використання і охорони земель населених пунктів, яка обумовлена їх цільовим призначенням і характеризується певними особливостями [83, с. 428-429].

Інші автори в цілому поділяють дану наукову позицію М.В. Шульги, але певною мірою деталізують її. Так, О.П. Анісімов розглядає правовий режим населених пунктів як особливий порядок регулювання життєдіяльності в межах міських та сільських поселень, який здійснюється за допомогою встановлення суб'єктами стимулів та обмежень у сфері дозвільного використання та охорони земель, а також особливостей управління на певній території в порядку визначеному містобудівним, земельним, екологічним та іншим законодавством, а також нормативно-правовими актами органів місцевого самоврядування [11, с. 39]. А Н.Л. Лісіна визначає правовий режим земель поселень як встановлений нормами земельного та містобудівного законодавства порядок використання та охорони земель у межах населених пунктів, визначення прав та обов'язків суб'єктів прав на землю шляхом планування території, зонування та регулювання забудови для забезпечення сприятливого розвитку поселення [159, с. 48-49].Б.В. Єрофєєв теж вважає, що правовий режим земель міст доцільно розглядати як сукупність вимог, відображених у правових нормах, які визначають цільове призначення земель міст та їх окремих видів, порядок управління та користування ними в умовах науково-технічного прогресу [66, с. 123]. Подібну точку зору поділяє й Є.С. Бєдова [22, с. 17].

Таким чином, у земельно-правовій науці під правовим режимом земель у межах населених пунктів (міст, селищ, сіл) розуміється встановлений правовими нормами порядок, який визначає структуру та цільове призначення всіх земель, що становлять територію населеного пункту та окремих категорій у його межах, приналежність цих земель певним суб'єктам, розпорядження, управління та користування ними, охорону цих земель, права та обов'язки власників земельних ділянок і землекористувачів, а також компетенцію місцевих органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування в регулюванні земельних відносин [140, с. 110].

Правовий режим земель населених пунктів відрізняється від правових режимів інших земель, оскільки землі населених пунктів використовуються, насамперед, як територіальний базис для розселення мешканців країни, розміщення об'єктів містобудування, виробничих сил, а також ведення суспільного та іншого виробництва [92, с. 180]. В населених пунктах домінує несільськогосподарське використання земель, що визначає й характер правового регулювання земельних відносин на їх території.

Водночас в Україні з 2002 р. землі населених пунктів не є окремою категорією земель, на відміну від радянського земельного права та сучасного правового регулювання категорій земель у Росії, Білорусі та деяких інших пострадянських країн. Відповідно в нашій країні до складу населених пунктів входять неоднорідні за цільовим призначенням землі. Однак їх об'єднує основне цільове призначення - вони повинні бути базисом для розміщення міст, селищ, сіл та забезпечувати їх гармонійний розвиток і життєдіяльність. Тому варто погодитися з В.П. Балєзіним, який виділяє в правовому режимі земель населених пунктів таку їх ознаку як єдність цільового призначення, а багатогранний характер їх використання в межах єдиного цільового призначення встановлює лише особливості правового регулювання та специфіку використання [16, с. 35]. На нашу думку, єдність загального цільового призначення є однією з ознак правовогорежиму цих земель. І хоча окремі земельні ділянки в межах населених пунктів можуть мати подвійне цільове призначення, а отже і відноситись одночасно до кількох категорій, це, вважаємо, підтверджує висновок про те, що правовий режим земель населених пунктів базується на певній єдності правових вимог щодо їх використання та охорони[140, с. 110].

Важливою рисою правового режиму земель населених пунктів, на наш погляд, є й те, що серед функцій державного управління цими землями головне місце посідає функція планування забудови та іншого використання їх територій. На жаль, таке планування використання та охорони земель міст та інших населених пунктівздійснюється на основі як містобудівної, так і землевпорядної документації, що спричиняє дублювання планувальної містобудівної документації. Крім того, таке дублювання має місце і в кадастровому обліку таких земель: адже на території міст та інших населених пунктів, крім кадастру земельного, ведеться ще й містобудівний кадастр (див. ст. 2, 14, 23 Закону України “Про основи містобудування” [271], Постанову Кабінету Міністрів України “Про містобудівний кадастр” від 25травня 2011 р. № 559 [264].

На наш погляд, сутність єдності правових вимог щодо використання та охорони земель населених пунктів, та,насамперед, земель міст полягає у обов'язковості організаціїта використання як всієї їх території, так і окремих її частин відповідно до планувальної містобудівної документації (ст. 39 ЗК України, Закон України “Про регулювання містобудівної діяльності”)[140, с. 110]. Згідно з ст. 16 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальнихпланів території, їх оновлення та внесення змін до них [279]. Окрім положень цього закону, вимоги до планувальної містобудівної документації містяться також у численних нормативних документах, насамперед, у галузі будівництва та у сфері забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення.Серед цих документів варто виділитиДБН Б.2.2-12:2018 (“Планування і забудова територій”)[62]та Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів, затверджені наказом Міністерства охорони здоров'я№ 173від 19 червня 1996 р. [249].

Водночас чинне містобудівне законодавство України поділяє землі міських та інших територіальних громад, які об'єдналися, на дві частини, які мають різний планувальний режим, а саме: землі в межах міст та інших населених пунктів та землі за їх межами. Так, згідно з ч. 2 ст. 4 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”[279], об'єктами містобудування на місцевому рівні є планувальна організація території населеного пункту, його частини (групи земельних ділянок) зі спільною планувальною структурою, об'ємно-просторовим рішенням, інженерно-транспортною інфраструктурою, комплексом об'єктів будівництва, що визначаються відповідно до: 1) у населених пунктах - меж населених пунктів, їх функціональних зон (сельбищної, промислової тощо), житлових районів, мікрорайонів (кварталів), приміських зон відповідно до містобудівної документації на місцевому рівні; 2) за межами населених пунктів - меж приміських зон, а також функціональних зон відповідно до містобудівної документації на регіональному рівні.

Отже, зазначений Закон не передбачає єдності території міської територіальної громади як об'єкта планування забудови та іншого використання, оскільки визначає землі в межах міст та інших населених пунктів об'єктом такого планування на місцевому рівні, а землі за межами населених пунктів - об'єктом планування на регіональному рівні. На наш погляд, роз'єднаність території міської ОТГяк об'єкта планування її використання та охорони має бути усунута шляхом внесення відповідних змін до Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” та інших законодавчих актів [140, с. 111].

Характерною ознакою правового режиму земель населених пунктів є пріоритет права комунальної власності на всі землі. Принцип пріоритету права комунальної власності на землю закріплений у ч. 2 ст. 83 ЗК України [77], згідно з якою у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності. Землями комунальної власності територіальних громад сіл, селищ та міст розпоряджаються сільські, селищні та міські ради. При їх об'єднанні в міську ОТГвідповідно до вимог ст. 8 Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”[248] повноваження щодо регулювання земельних відносин переходять до новоствореного органу самоврядування - ради міської ОТГ. Оскільки при створенні міської ОТГмає місце правонаступництво повноважень органів місцевого самоврядування територіальних громад, які добровільно об'єдналися, то ми вважаємо, що зі створенням міської ОТГпринцип пріоритету права комунальної власності на землю має поширювати свою дію як на землі в межах населених пунктів, так і на землі, розташовані за їх межами[140, с. 111].

Висновки до розділу 1

1. Міська ОТГ як суб'єкт земельних правовідносин - це створена шляхом об'єднання територіальних громад міста, сіл і селищ, соціальна спільнота, яка: 1) складається з громадян України, іноземців, осіб, без громадянства, біженців і вимушених переселенців, що постійно на законних підставах проживають у місті як адміністративному центрі громади та інших її населених пунктах; 2) має спільну нерозривну земельну територію, що розташована в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці (область, Автономна Республіка Крим), та пов'язані з цією територією земельні права, земельні повноваження та законні земельні інтереси громади; 3) безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішує питання місцевого значення; 4) має достатній для самостійного функціонування набір об'єктів комунальної власності; 5) отримує до бюджету громади комунальні та інші податкові надходження; 6) пов'язана територіально-особистісними, соціально-економічними, демографічними, культурними та іншими зв'язками системного характеру.

2. Міська ОТГ є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, а рада міської територіальної громади - вторинним суб'єктом місцевого самоврядування;

3. Міськіагломерації не є міськимиОТГ танемають земельної правосуб'єктності міскьої ОТГ.

4. Міська ОТГ як правонаступник територіальних громад міст, селищ та сіл, які ввійшли до її складу, є їх правонаступником і в питанні права комунальної власності на землю, а тому набуває статус суб'єкта цього права з моменту утворення.

5. Міська ОТГ як первинний суб'єкт місцевого самоврядування наділена земельно-управлінською правосуб'єктністю, яка реалізується як через обрану нею радою, так і безпосередньо.

6. Відродження місцевого самоврядуванняв Україні,в тому числійу містах, розпочалося з прийняттям 28 червня 1996 р. чинної Конституції України. Перша спроба наділення органів місцевого самоврядування, в тому числі й у містах, з наділенням їх власною компетенцією у вирішенні земельних питань у межах міст відбулася з прийняттям 25 жовтня 2001 р. чинного ЗК України.

7. Землі міських ОТГяк об'єкт земельних правовідносин пропонується розглядати як частину розташованої в межах однієї області (Автономної республіки Крим) земної поверхні, яка являє собою територію, що визначена зовнішніми межами юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися, або на підставі проекту землеустрою, є цілісною (нерозривною) земельною територією, в межах якої немає земель інших громад, однак розташовані інші природні ресурси та на яку поширюються повноваження органу самоврядування міської ОТГ- радиміської ОТГ.

8. Основноюсистемоутворюючою категорією земельміськихОТГ є землі житлової та громадської забудови, землі промисловості, транспорту, енергетики, зв'язку, оборони та іншого призначення. Відповідно інші категорії земель у межах території міської ОТГмають правовий режим, підпорядкований правовим режимам земель житлової й громадської забудови та земель промисловості, транспорту, енергетики, зв'язку, оборони та іншого призначення. Однак таке їх підпорядкування забезпечується належно розробленою і затвердженою в установленому законом порядку планувальною (містобудівною) документацією, чинність якої поширюється як на землі у межах населених пунктів, так і за їх межами.

9. Землі міських ОТГє поліресурсним об'єктомправових правовідносин, що включає не тільки частину земної поверхні, а й інші природні ресурси, розташовані під, над земною поверхнею, та на ній, а також розташовану на них нерухомість, елементи благоустрою тощо, які задовольняють суспільну потребу населення міської ОТГу земельних ресурсах.

10. Правовий режим земель міських ОТГ являє собою закріплений норми права порядок належної поведінки суб'єктів земельних та інших правовідносин щодо управління землями міських ОТГ, їх використання та охорони, який забезпечується шляхом визначення складу та цільового призначення цих земель, змісту прав, обов'язків та відповідальності власників і користувачів земельних ділянок та інших осіб за дотримання правового режиму земель, а також шляхом визначення земельно-правового статусу міських ОТГ і компетенції їх органів місцевого самоврядування та інших органів влади в регулюванні земельних відносин на території міської ОТГ.

РОЗДІЛ 2

Важливим напрямом підвищення ефективності земельного законодавства України є забезпечення оптимального впливу публічної влади на розвиток земельних правовідносин. У демократичних країнах публічна влада представлена системою органів влади національного, регіонального та місцевого рівнів, кожен з яких наділений власною компетенцією, сформованою на засадах децентралізації влади. Причому в такій системі компетенція органів влади закріплюється законодавством таким чином, що органи влади не конкурують між собою, а узгоджено вирішують важливі питання суспільного життя. В національній земельно-правовій доктрині система та компетенція органів влади різних рівнів у забезпеченні правового регулювання земельних відносин розглядається як інституційно-функціональне забезпечення їх розвитку.

Інституційно-функціональне забезпечення тих чи інших земельних правовідносин, за твердженням Н.Ю. Гальчинської, розглядається як законодавчо врегульована діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування щодо реалізації ними у визначених межах своїх функцій та повноважень у сфері державного регулювання земельних відносин, забезпечення гарантій здійснення і захисту суб'єктивних прав на земельні ділянки, раціонального використання й охорони землі як об'єкта права власності Українського народу та основного національного багатства [41, с. 140].При цьому, за словами науковця, діяльність владних інституцій має бути спрямована на реалізацію функцій і повноважень щодо регулювання земельних правовідносин з метою забезпечення раціонального використання й охорони землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави [41, с. 140].

Забезпечення ефективного управління землями міських ОТГ є надзвичайно актуальною проблемою сучасного соціально-економічного і суспільно-політичного життя країни. Адже з появою ОТГ, в тому числі й міських, у сфері земельно-правового регулювання суспільних відносин України формується нове багатоаспектне правове явище - землі міських ОТГ як об'єкт земельних відносин взагалі та об'єкт державного і самоврядного управління зокрема. Виникнення ОТГта їх земельних територій є закономірним результатом структурних зрушень у народногосподарському комплексі України, його розвитку в напрямі поглиблення ринкової трансформації економіки та демократизації суспільного (публічного) управління земельними відносинами.

Землі міських ОТГ, як вже зазначалось у попередньому розділі, є складовою частиною земельного фонду України, а отже і управління ними є невіддільним від управління земельним фондому цілому. Тому для правового забезпечення управління землями міських ОТГ характерні ключові засади правового забезпечення управління всіма землями країни. В зв'язку з цим вважаємо доцільним розпочати дослідження правових проблем управління землями міських ОТГ з аналізу закономірностей правового регулювання управлінської діяльності у земельній сфері.

Дослідженню проблем правового забезпечення управління у сфері використання та охорони земель присвячені праці багатьох вітчизняних вчених, зокрема, правознавців В.І. Андрейцева, Д.В. Бусуйок, Н.Ю. Гальчинської,І.І. Каракаша, М.В. Краснової, П.Ф. Кулинича, А.М. Мірошниченка, В.В. Носіка, О.О. Погрібного, О.П. Світличного, В.І. Семчика, Ю.С. Шемшученка, М.В. Шульги, економістівВ.В. Горлачука, О.С. Дорош, Ш.І. Ібатулліна, А.Я. Сохнича,А.М. Третяката інших вчених.

Маємо зазначити, що в спеціальній літературі зустрічаються різні, зокрема, на наш погляд,досить спірні тлумачення змісту понятійного апарату з питань правового регулювання управлінської діяльності у сфері земельних відносин. Так, основними термінами, які вживаються для характеристики управління земельним фондом країни є: «управління у галузі використання та охорони земель» (за Земельним кодексом України); «управління у галузі земельних відносин», «державне управління земельним фондом», «державне регулювання земельних відносин» (за доктриною земельного права); «управління земельними ресурсами», «управління землекористуванням» (за науковими роботами та навчальними посібниками) [197, с. 158].

Порівнюючи ці терміни між собою, економіст І.О. Новаковська зазначає, що термін, який застосовано у ЗК України, включає лише питання функціонально-правового забезпечення управління та не містить організаційно-правових положень (структури та повноважень органів управління). Терміни «державне управління земельним фондом» та «управління земельними ресурсами» вона вважає майже синонімами. Термін «державне регулювання земельних відносин», хоч і вважається багатьма синонімом терміна «управління земельними відносинами», він є набагато вужчим за своїм змістом [197, с. 158]. І.О. Новаковська приходить до висновку про те, що терміни «управління у галузі земельних відносин» та «управління землекористуванням» є близькими за своїм змістом, достатньо аргументують повноваження органів державної влади у галузі земельних відносин на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях [313].

Аналогічним чином поняття управління у сфері використання та охорони земель трактуються й іншими економістами. Так, з точки зору А.М. Третяка, управління земельними ресурсами являє собою систематичний, свідомий, цілеспрямований вплив держави і суспільства на раціональне використання землі через ринкові земельні відносини [326]. Ще один економіст Л.Я. Новаковський під управлінням земельними ресурсами вбачає систему політичних, соціально-економічних, правових і адміністративних заходів, спрямованих на організацію їх використання [198].А на думку О. Степаненка, О. Сакаль таН. Третяк, управління землекористуванням - це управління суспільними відносинами щодо земель методами і механізмами, котре підтримує їх біорізноманіття, продуктивність, відновлювальні властивості та потенціал виконання сьогодні й у майбутньому відповідних екологічних, економічних і соціальних функцій на місцевому, національному та глобальному рівнях [316, с. 40].

Натомість у сучасній земельно-правовій літературі надаються визначення цих термінів з урахуванням специфіки правового регулювання суспільних відносин. Зокрема, російський вчений Ю.Г. Жаріков під управлінням у галузі землекористування розуміє розподільчу діяльність держаних органів та органів внутрішньогосподарського управління з організації раціонального використання та охорони земель [74, с. 175-176].

На думку іншого російського вченого О.І. Крассова, управління у сфері використання та охорони земель слід розглядати як підзаконну виконавчо-розпорядчу діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, спрямовану на забезпечення ефективного і раціонального використання земель, підвищення родючості ґрунтів та здійснення їх охорони [129, c. 173].

В українській земельно-правовій науці О.О. Погрібний визначає державне управління земельним фондом як діяльність державних органів із забезпечення раціонального використання та ефективної охорони земель на основі проведення організаційно-правових та адміністративно-управлінських заходів у поєднанні із стимулюючими заходами економічного характеру [86, с. 417].

А.П. Гетьман підкреслює, що державне управління земельним фондом - це організаційно-правова діяльність уповноважених органів із забезпечення раціональної та ефективної експлуатації земель усіма суб'єктами господарювання у межах, визначених земельним законодавством України [80, с. 179]. Буквальне ж розуміння базового терміну «управління земельним фондом» є значно вужчим і означає розподіл та перерозподіл земель та організацію їх використання. Виходячи із такого визначення, управління земельним фондом є складовою управління у галузі земельних відносин [199,с. 334].

Натомість, М.В. Шульга визначає функції управління у галузі земельних відносин як види (напрями) діяльності, яку здійснюють уповноважені органи щодо забезпечення організації раціонального й ефективного використання та охорони земель [80, с. 180].

П.Ф. Кулинич вважає, що під управлінням у сфері використання та охорони земель слід розуміти організаційно-правову діяльність уповноважених органів влади із забезпечення раціонального використання земель власниками та користувачами земельних ділянок, а також іншими суб'єктами земельних правовідносин відповідно до вимог земельного законодавства України [82, с. 287].

Таким чином, у земельно-правовій літературі України термін «управління землями» розглядаєтьсяяк правова категорія, яка охоплює два пов'язані між собою аспекти управлінської діяльності: організаційно-правове забезпечення (система органів влади, що здійснюютьуправління, та її правове закріплення) і функціонально-правове забезпечення(закріплення функцій відповідних органів влади). Організаційно-правове забезпечення формує основні положення управлінської діяльності та визначає повноваження органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади в галузі земельних відносин.

Що стосується функціонально-правового забезпечення управлінської діяльності у сфері земельних відносин, то воно асоціюється з функціями управлінської діяльності в даній сфері і розглядається як види (напрями) діяльності уповноважених органів влади щодо забезпечення раціонального й ефективного використання, охорони та відтворення земель [80]. Так, згідно з розділом VII “Управління вгалузівикористаннятаохорони земель” ЗК України [77]такими напрямами є:встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних одиниць; планування використання земель; землеустрій; контроль за використанням та охороною земель; моніторинг земель; державний земельний кадастр; економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель; відшкодування втратсільськогосподарського талісогосподарського виробництва.

Здійснення зазначених функцій з управління земельними ресурсами покладене земельним законодавством України на систему органів влади, яка включає:

1. Органи державної влади загальної компетенції: Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Президент України, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації. Повноваження зазначених органів у галузі земельних відносин детально регламентовані главами 2 та 3 ЗК України.

2. Органи державної влади спеціальної компетенції: Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (в яку реорганізоване Державне агентство земельних ресурсів України згідно з постановою Кабінету Міністрів України “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” від 10 вересня 2014 р. № 442), Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Державне агентство водних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України та деякі інші органи. Вони мають статус центральних органів виконавчої влади, які спеціалізуються на здійсненні управлінської діяльності у певних сферах земельних відносин.

3. Органи місцевого самоврядування (обласні ради, Київська і Севастопольська міські ради, районні ради, районні в містах ради, сільські, селищні, міські ради)[142, с. 100].

Крім того, певні управлінські функції у сфері земельних відносин здійснюють суб'єкти, які не є органами публічної (державної чи комунальної) влади. До них слід віднести органи внутрішньогосподарського управління сільськогосподарських та інших юридичних осіб, в яких управлінські функції виконують загальні збори членів сільськогосподарських товариств, господарських товариств - акціонерних товариств, товариств з обмеженою відповідальністю тощо, правління цих підприємств, а також голови сільськогосподарських підприємств, фермерських господарств, директори державних сільськогосподарських підприємств, які видають локальні нормативно-правові акти у сфері використання, відтворення та охорони земель сільськогосподарського призначення.

Нарешті, чинне земельне законодавство України надає певні можливості щодо здійснення управління у сфері земельних відносин також громадськості. Зокрема, ст. 190 ЗК України передбачає здійснення громадськими інспекторами функції громадського контролю у сфері використання та охорони земель.

Як було зазначено вище, формування правового режиму земель міської територіальної громади значною мірою визначається правовим режимом земель міст та інших населених пунктів. Залежно від статусу населеного пункту в системі адміністративно-територіального устрою країни управління землями у частині передачі, надання, вилучення та припинення права користування землями державної і комунальної власності, а також викуп земель приватної власності тощо провадиться: а) у м. Києві - Київською міською радою, Київською міськоюдержавною адміністрацією, Державноюслужбою з питань геодезії, картографії та кадастру, Кабінетом МіністрівУкраїни;б) у містах обласного значення - відповідними міськими радами,обласними державними адміністраціями, Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру, КабінетомМіністрів України;в) у містах районного значення - міськими радами вказаних міст,районними державними адміністраціями;г) у селах і селищах - сільськими (селищними) радами, районними державними адміністраціями.

Оскількиземля є природним ресурсом, певні управлінські повноваження щодо використання та охорони земель, у тому числі й земель міських територіальних громад, здійснює також Міністерство екології та природних ресурсів України, а також Міністерство аграрної політики та продовольства України (щодо моніторингу земель сільськогосподарського призначення).

Таким чином, ефективність інституційної системи правового регулювання земельних відносин у межах міських територіальних громад забезпечується діяльністю як органів місцевого самоврядування, до яких насамперед відносяться ради міських територіальних громад, так і діяльністю місцевих державних адміністрацій та вищезазначених центральних органів виконавчої влади спеціальної компетенції[142, с. 100].

На думку І.П. Голосніченка, як державному управлінню, так і управлінню з боку органів місцевого самоврядування притаманні такі ознаки, як публічність, визначеність у законі меж їх діяльності. Загалом державне і самоврядне управління відрізняються один від одного лише за суб'єктами та характером правових джерел регулювання їх діяльності. Їх об'єднує також те, що вони забезпечують реалізацію інтересів громадян, спрямованихна здійснення та захист їхніх прав і свобод, створення умов для виконання ними своїх обов'язків [46, с. 21]. Однак з таким твердженням важко погодитися. На нашу думку, істотні відмінності між державним управлінням землями в межах міських територіальних громад та самоврядним управлінням цими ж землями, яке здійснюють ради таких громад, полягають у ступені наближеності органу управління землями до територіальної громади, залежності посадових осіб таких органів від волевиявлення членів територіальних громад та обумовленому такою наближеністю бажанні посадових осіб органів влади врахувати в управлінській діяльності законні інтереси територіальних громад та їх членів.

Безперечно, місцеві органи влади перебувають «ближче» до територіальних громад, ніж центральні органи виконавчої влади нашої країни. Водночас варто зазначити, що місцевими органами виконавчої влади в нашій країні є не тільки місцеві ради, а й місцеві державні адміністрації, повноваження яких у галузі земельних відносин встановлені в ст. 17 ЗК України. Ці повноваження певною мірою конкретизовані у ч. 3-5 ст. 122, ст.ст. 123, 128, 146, 149, 150, 151 ЗК України [77].

Так, згідно з ст. 15 Закону України “Про охорону земель”, до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі охорони земель, зокрема, належать: забезпечення реалізації державної політики щодо використання та охорони земель; економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель відповідно до закону; установлення обмежень (обтяжень) у використанні, тимчасова заборона (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог законодавства в галузі охорони земель; вирішення інших питань у галузі охорони земель відповідно до закону [273]. Безперечно, здійснення місцевими державними адміністраціями зазначених земельних повноважень істотно впливає на вирішення питань місцевого життя громади.

Крім того, здійснюючи владно-управлінську діяльність та виконуючи управлінські функції, місцеві державні адміністрації застосовують норми не тільки земельного законодавства. Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 13 та ст. 21 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” [267], місцеві державні адміністрації крім повноважень в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля, вирішують і інші управлінські питання, зміст яких розкривається в ст.ст. 15-17, 19-22 цього Закону. Зокрема, місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль, зокрема, за збереженням і раціональним використанням державного майна, використанням та охороною земель, розпоряджаються землями державної власності, забезпечують законність, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян.

Згідно з ч. 1 ст. 140 Конституції України, територіальні громади наділені правом самостійно вирішувати питання місцевого значення, в тому числі й у сфері управління землями, в межах Конституції і законів України [120]. Однак Конституція України не визначає зміст або хоча б перелік питань місцевого життя, в тому числі й у сфері земельних відносин, та відсилає до відповідних законодавчих актів. Основними законодавчими актами, які визначають роль сільських, селищних, міських рад у регулюванні земельних відносин, є акти про правовий статус місцевого самоврядування і його органів управління та акти земельного законодавства.

На наш погляд, у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” повноваження місцевих рад, у тому числі щодо управління земельними ресурсами, визначені надзвичайно суперечливо. Так, ст. 26 цього Закону встановлює виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад стосовно «вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин» (п. 34). Однак, перелік земельних повноважень органів місцевого самоврядування визначений у ст. 33 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, яка покладає здійснення земельних повноважень місцевого самоврядування не на ради, а на їх виконавчі комітети. Цією статтею повноваження виконавчих органів сільських, селищних та міських рад поділяються на дві групи: власні і делеговані органами (державної) виконавчої влади. До власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних та міських рад у ст. 33 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” віднесено: підготовку і внесення на розгляд ради пропозицій щодо вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; встановлення ставки земельного податку; здійснення контролю за додержанням земельного законодавства, використанням і охороною земель [265]. З аналізу наведеної статті можна зробити висновок, що повноваження у сфері управління земельними ресурсами, якими наділені виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, а отже і самі ради, не є значними.

Однак такий висновок є не зовсім вірним. Справа втому, що значна частина земельних повноважень сільських, селищних та міських рад «приховані» у загальних положеннях, якими визначаються «виключні» повноваження місцевих рад. Так, у ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, крімп. 34, який містить імператив що «вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин», закріплені і такі повноваження, які самі по собі не є земельними, але безпосередньо впливають на реалізацію радами управлінських функцій у сфері використання та охорони земель. На нашу думку, до таких повноважень слід віднести:

1) затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України (п. 35). Затверджуючи ставки земельного податку, органи місцевого самоврядування здійснюють не тільки фіскальну функцію (забезпечення надходжень до власного бюджету), а стимулюють раціональне використання земель на власній території;

2) вирішення відповідно до закону питань про надання дозволуна спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу (п. 36). У багатьох випадках надання радою дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення чи його скасування обумовлює необхідність надання відповідному суб'єкту права на користування земельною ділянкою для розміщення на ній споруд та механізмів, необхідних для здійснення спеціального природокористування тощо;

3) прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягаютьособливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом (п. 37). Власне такі рішення є за своєю правовою природою принаймні частково земельно-правовими, оскільки передбачають визначення меж земельних ділянок та територій, на яких розташовуються об'єкти природно-заповідного фонду місцевого значення, а в деяких випадках і відведення земельних ділянок для таких цілей;

4) надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, у тому числі місць чи об'єктів для розміщення відходів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію (п. 38). Фактично надання радою згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, у тому числі місць чи об'єктів для розміщення відходів, являє собою надання згоди на відведення земельної ділянки для таких цілей або ж зміну її цільового призначення;

5) затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації (п. 42). По суті, дане повноваження ради відображає її планувальну функцію в галузі використання та охорони земель, оскільки передбачає встановлення планів щодо використання земель для потреб їх забудови (чи її запобігання).

Що стосується земельного законодавства України, то і в ньому земельні повноваження сільських, селищних і міських рад викладені несистемно і суперечливо. Так, у ЗК України повноваження міських, селищних та сільських рад викладені у ст. 12. Цією статтею до повноважень міських, селищних та сільських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст віднесені: 1) розпорядження землями територіальних громад; 2) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до кодексу; 3) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до кодексу; 4) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до кодексу; 5) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; 6) організація землеустрою; 7) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; 8) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; 9) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами в разі порушення ними вимог земельного законодавства; 10) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до кодексу; 11) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; 12) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; 13) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; 14) вирішення земельних спорів; 15) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону [77].

Аналіз ст. 12 ЗК України свідчить, що перші чотири повноваження рад у галузі земельних відносин є не управлінськими, а являють собою правомочності рад як суб'єкта права власності на землю. Так, повноваження щодо розпорядження землями територіальних громад повністю відтворює одну з правомочностей тріади права власності - правомочність щодо розпорядження землями комунальної власності. А наступні три повноваження, що містяться у ст. 12 ЗК України (передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до кодексу; вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до кодексу), являють собою окремі випадки здійснення радою як власником землі правомочності щодо розпорядження земельними ділянками. Цілком очевидно, що оскільки відповідно до ч. 1 ст. 83 ЗК України (Право власності на землю територіальних громад), землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю, а відповідно до ч. 1 ст. 78 ЗК України (Зміст права власності на землю), право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками, то, на нашу думку, немає ніякої потреби у дублюванні повноважень ради як власника землі у ст. 12 ЗК України, в якій визначаються і управлінські повноваження. Адже саме дублювання норм у різних правових актах, кожен з яких може застосовуватися у власній підсистемі таких актів, є передумовою виникнення колізій між правовими нормами, які містяться у таких правових актах.

Управлінські повноваження органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин більш повно викладені у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”ібулипредметомнаукового аналізу [265, с. 82].

Однак, слід звернути увагу на те, що цей Закон поділяє управлінські повноваження органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин на дві групи: власні і делеговані. Згідно з ст. 33 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, до власних повноважень органів місцевого самоврядування віднесені встановлення ставки земельного податку та справляння плати за землю. Дещо більше повноважень органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин є делегованими. До таких повноважень Закон відносить:1)здійснення контролю за додержанням земельного законодавства, використанням і охороною земель;2) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;3) вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом;4) підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;5)організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою;6) здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою;7)надання відомостей з Державного земельного кадастру відповідно до закону.

Однак маємо зазначити, що делегування земельних повноважень органам місцевого самоврядування не є «даруванням» останнім таких повноважень без покладення значних обов'язків. Справа в тому, що зазначене делегування супроводжується запровадженням державою досить жорстких механізмів контролю органами державної влади за діяльністю органів місцевого самоврядування з здійснення делегованих земельних повноважень. Така діяльність стає, по суті, об'єктом державного контролю, який істотно звужує самостійність та незалежність місцевого самоврядування від держави, що порушує один із засадничих принципів його функціонування як політико-правового інституту демократичної держави. Адже, згідно з ч. 2 ст. 76 Закону України“Про місцеве самоврядування в Україні”, органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Причому порядок здійснення контролю держави за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень врегульований Постановою Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади” від 9 березня 1999 р. [256].