Правовий режим земель міських територіальних громад в Україні

Однак, враховуючи істотну різницю між територіями традиційних територіальних громад міст, селищ та сіл, які обмежені територіями відповідних населених пунктів, та територіми міських, селищних і сільських ОТГ, які включають як території відповідних населених пунктів, так і території за їх межами, ми вважаємо, що законодавче визначення об'єктного складу права комунальної власності останніх потребує істотного коригування. Адже за межами населених пунктів у власності міських, селищних та сільських ОТГперебувають не тільки земельні ділянки, які успадковані територіальними громадами за заповітом або набуті у порядку прийняття відумерлої спадщини, а й земельні ділянки, передані з державної власності у комунальну відповідно до ст. 117 ЗК України. Так, згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 р. “Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад” [212], по всій країні розпочався процес передачі цим громадам державних земель сільськогосподарського призначення, які знаходяться у межах території цих громад, але розташовані за межами населених пунктів, що входять до складу ОТГ.

Крім того, у Верховній Раді України перебуває на розгляді ряд законопроектів, які передбачають одномоментну передачу у комунальну власність ОТГ усіх земель державної власності, крім тих, які держава вирішить залишити у своїх власності. Одним із них є проект Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель” № 4355, який прийнятий у першому читанні [233].

Тому враховуючи вище викладене, ми пропонуємо відносити до об'єктів права комунальної власності міських та інших ОТГ усі землі в межах і за межами населених пунктів, які належать до території таких громад, крім земель приватної та державної власності[147, с. 262].

Суб'єктний склад права комунальної власності на землю визначений у ст. 80 ЗК України [77]. Згідно з пунктом «б» цієї статті, суб'єктами права комунальної власності на землю є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування. Таким чином Закон містить чіткий припис про те, що суб'єктом права комунальної власності на землю є тільки територіальна громада.

Отже, територіальні громади можуть здійснювати право комунальної власності на землю у двох формах: безпосередньо та через обрані ними органи самоврядування - сільські, селищні, міські ради [147, с. 262].

Водночас чинне земельне законодавство не визначає конкретних форм безпосередньої реалізації права власності на землю територіальними громадами. На нашу думку, до них можна віднести насамперед місцевий референдум. Як зазначає Т.О. Коваленко, їх проведення« сприяло б більш активному залученню населення до здійснення місцевого самоврядування, зокрема до визначення засад локально-правового регулювання земельних відносин на території сала, селища, міста. Крім цього, регулювання земельних відносин саме на місцевих референдумах можна віднести до однієї із безпосереднього здійснення Українським народом права власності на землю,передбаченого ст.13 Конституції України» [114, с. 201].

Можливість проведення такого референдуму була передбачена Законом України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” від 3 липня 1991 р. Згідно зі ст. 1 цього Закону, місцеві референдуми могли проводитися шляхом прямого голосування жителів села, селища чи міста з метою забезпеченнянародовладдяібезпосередньої участігромадянвуправліннімісцевимисправами [243]. Однак, з прийняттям 6 листопада 2012 р. Закону України “Про всеукраїнський референдум” [242] попередній Закон втратив чинність, а новий не передбачав можливості проведення місцевих референдумів. До того ж згідно з Рішенням Конституційного Суду № 4-р/2018 від 26 квітня 2018 р. Закон України “Про всеукраїнський референдум” був визнаний неконституційним і в той же день втратив чинність [294].

Близькими до цієї форми є й загальні збори всіх жителів населених пунктів, які проводяться з метою вирішення питань, пов'язаних із використанням, розпорядженням і реалізацією права власності на земельні ділянки комунальної власності. У цьому разі, на наш погляд, територіальні громади безпосередньо виконують розпорядницькі функції власника земель комунальної власності. Однак порядок проведення загальних зборів жителів населених пунктів, які й визнаються територіальними громадами, законом не врегульований. Тому незрозумілою є юридична сила прийнятих на таких зборах рішень. Крім того, проведення загальних зборів жителів об'єднаних територіальних громад, особливо міських, уявляється дуже складним через значно більші території громад та кількість жителів, які проживають у громадах. Тому, на нашу думку, існує нагальна потреба розробки і прийняття Закону України “Про місцевий референдум”, яким доцільно визначити і порядок проведення місцевих референдумів з питань здійснення права комунальної власності на землю в ОТГ[147, с. 263].

Як було зазначено вище, територіальні громади здійснюють право комунальної власності на землю також через органи місцевого самоврядування. Цей спосіб реалізації права комунальної власності на землю є найбільш поширеним. Тому вважаємо, що дослідження правових питань здійснення міськими та іншими ОТГ права власності на землю через створені ними органи самоврядування та вдосконалення відповідного законодавства є актуальним завданням науки земельного права України на сучасному етапі [147, с. 263].

Як зазначає С.В. Бізікіна, територіальна громада є суб'єктом права власності на землю з специфічними рисами; її слід розглядати як специфічний самостійний суб'єкт відповідної організаційно-правової форми (наприклад, як юридичну особу публічного права), що, з одного боку, надає їй можливість самостійно здійснювати право власності на землю, а з іншого боку набуває специфічних ознак, які відносяться тільки до суб'єкта земельних правовідносин [23, с. 229]. На наш погляд, територіальна громада, як і держава, які є суб'єктами права публічної (відповідно комунальної і державної) власності на землю, навряд чи може бути визнана юридичною особою. Адже згідно з ст. 142 Конституції України територіальна громада є сукупністю жителів, які проживають на її території. Якроз'яснило Міністерство юстиції України в серпні 2017 р. у своєму листі, статус юридичної особи набуває виконавчий орган (відповідна рада), а не сама територіальна громада [297].Тому територіальні громади не підлягають державній реєстрації у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. У цьому реєстрі реєструються створені ними ради як юридичні особи публічного права.

Особливості земельно-правового статусу міських та інших ОТГ відображаються насамперед у колі земельних правовідносин, суб'єктами яких є такі громади. Міські та інші ОТГ є суб'єктами правовідносин земельної власності. Натомість вони законом не визнаються суб'єктами земельно-управлінських правовідносин. Статусом суб'єктів земельно-управлінських правовідносин закон наділяє ради міських та інших територіальних громад, які хоча й обираються останніми, але наділені істотною управлінською самостійністю та навіть певною земельно-процесуальною незалежністю від самих громад.

Водночас важко погодитися з висловленою у літературі точкою зору про те, що територіальна громада як суб'єкт права власності на землю виступає як особливий управлінський апарат, що розпоряджається відповідними земельними ресурсами [58, с. 65-66]. На наш погляд, запропоноване вище розуміння територіальної громади як особливого управлінського апарату, який здійснює право комунальної власності на землю, нівелює законні інтереси такої громади як власника землі та абсолютизує статус управлінського апарату в правовідносинах земельної власності. Вважаємо, що реалізація такої концепції у законодавстві спричиняє небезпеку визнання земель комунальної власності об'єктом права власності посадових осіб ради територіальної громади, яка здійснює право комунальної власності на землю від імені територіальної громади, а не від свого (ради) імені [147, с. 263].

Слід відмітити, що при реалізації територіальними громадами повноважень місцевого самоврядування функції здійснення права комунальної власності на землю та функції здійснення самоврядного управління землями є тісно пов'язаними настільки, що деякі дослідники їх певною мірою ототожнюють. Так, І.Спасибо-Фатєєва зазначає, що повноваження управління є вторинними, вони залежать від волі власників і визначені ними, оскільки обсяг цих повноважень залежить від того, якими з них наділили власники (територіальні громади) місцеву раду [314, с. 28].

Однак ми вважаємо, що оскільки територіальна громада не визнається законом суб'єктом самоврядного управління активами громади, в тому числі й землями комунальної власності, то територіальні громади не можуть наділяти свої ради управлінськими повноваженнями у сфері охорони і використання земельних ресурсів на території громади. Такі повноваження надаються радам територіальних громад законом. Територіальна громада має можливість здійснювати контроль за реалізацією обраною нею радою управлінських повноважень лише через механізм виборів депутатів та голови ради.

Проте вище зазначене не означає, що територіальна громада не повинна мати юридичні інструменти щодо здійснення контролю за якістю управлінської діяльності створеної нею ради, зокрема, у питаннях використання та охорони земель комунальної власності та інших земель в межах території громади. На нашу думку, в Законі України “Про місцевий референдум”, який пропонується прийняти, доцільно передбачити випадки, коли територіальна громада на місцевому (громадному) референдумі могла б надати раді вказівку щодо прискорення виконання нею певних управлінських повноважень у сфері використання та охорони земель або ж навпаки - обмежити право ради здійснювати певну управлінську діяльність в земельній сфері, якщо таке обмеження буде в інтересах територіальної громади [147, с. 263].

Виходячи зі змісту земельного законодавства України, міська та інші ОТГ здійснюють право комунальної власності на землю у трьох формах.

Першою з них є передача земельних ділянок комунальної власності в індивідуальне володіння і користування фізичним і юридичним особам з наданням їх у постійне користування (ст. 92 ЗК України), оренду (ст. 93 ЗК України), а також на праві емфітевзису та суперфіцію (ст. 102-1 ЗК України).

Другою формою здійснення міською та іншими ОТГ права комунальної власності на землю є виділення певних земель (земельних територій та окремих ділянок) для загального користування жителями територіальних громад та всіма іншими особами, які перебувають на відповідній частині території громади. До земель загального користування відносяться землі під дорогами, вулицями, площами, землі для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд тощо. На жаль, чинний ЗК України згадує тільки ті землі загального користування, які віднесені до категорії земель житлової та громадської забудови (ст. 38 ЗК України). Про можливість користування громадянами об'єктами благоустрою населених пунктів, до яких законом віднесені території загального користування (парки, майдани, площі, бульвари, проспекти, пляжі, вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди та інші території загального користування тощо), зазначається у ст. 17 Закону України “Про благоустрій населених пунктів” [225]. Водночас практика свідчить, що землі загального користування можуть перебувати й у складі інших категорій земель, наприклад, у складі земель водного фонду (пляжі), рекреаційного призначення (сквери, парки тощо). Ми вважаємо, що законодавство має більш чітко врегулювати можливість здійснення міською та іншими ОТГ права комунальної власності на землю шляхом виділення їх під розміщення об'єктів загального користування. Очевидно, відповідні зміни мають бути внесені до ст. 83 ЗК України [147, с. 264].

Третя форма здійснення міською та іншими ОТГ права комунальної власності на землю є зарахування земельних ділянок зі складу таких земель до запасу (ст. 19 ЗК України). На жаль, дана форма здійснення права комунальної власності на землю не набула належного розвитку в земельному законодавстві України. Фактично, найчастіше зарахування земельних ділянок до земель запасу відповідної категорії земель здійснюється в момент припинення права користування земельною ділянкою фізичною чи юридичною особою і трохи рідше в момент викупу земельної ділянки приватної власності для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності (ст.ст. 146 і 147 ЗК України). Водночас міські та інші ОТГ досить обмежені у застосуванні зарахування земельних ділянок до складу земель запасу для формування в перспективі різних земельних фондів (наприклад, для створення індустріальних парків, нових об'єктів природно-заповідного фонду, рекреації тощо). Тому вважаємо, що у ст. 83 ЗК України доцільно передбачити приписи, які б детально урегулювали питання здійснення міською та іншими ОТГ права комунальної власності на землю у формі віднесення їх до земель запасу та формування у складі земель запасу різних земельних фондів [147, с. 264].

Не зважаючи на те, що найбільш поширеною формою здійснення міською та іншими ОТГ права комунальної власності на землю є передача земель в індивідуальне володіння та користування, всі три форми є важливими для вирішення відповідних питань місцевого життя громади. Тому виключне право вибору форми здійснення права комунальної власності на землю має належати територіальній громаді.

Міська та інші ОТГ як суб'єкти права комунальної власності на землю, істотно відрізняються від інших суб'єктів права власності на землю, і в першу чергу від фізичних та юридичних осіб.

По-перше, практично у всіх випадках участі земельних ділянок комунальної власності у цивільному (ринковому) обігу міську та іншу ОТГ представляють обрані ними ради як органи влади. Тому,на нашу думку, територіальні громади доцільно визнавати первинними суб'єктами права комунальної власності на землю, а обрані ними ради - вторинними. Причому у випадках розходження між первинним і вторинним суб'єктом права комунальної власності на землю пріоритет має надаватися повноваженням міських та інших ОТГ [147, с. 264].

По-друге, представляючи інтереси територіальних громад, ради як учасники цивільного обігу земельних ділянок мають діяти у повній відповідності з приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України про те, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тому всі рішення територіальних громад як суб'єктів права комунальної власності на землю, прийняті на референдумах, мають оцінюватися у світлі даного конституційного положення. Зокрема, слід зазначити, що згідно зі ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Причому держава здійснює функцію охорони всіх земель країни, включаючи й землі комунальної власності, шляхом прийняття належного землеохоронного законодавства, якого мають дотримуватися всі суб'єкти земельних правовідносин, та забезпечувати ефективний екологічний і земельний контроль, в рамках якого органи державної влади й органами місцевого самоврядування повинні бути наділенні повноваженнями давати обов'язкові для виконання вказівки. Тому слід погодитися з висловленою у літературі точкою зору про те, що використання земель комунальної власності хоча і здійснюється за розсудом власника, але має бути ефективним [58, с. 71]. Критерієм ефективності у таких випадках є норми законодавства України. Тому здійснення радою громади правомочності щодо розпорядження земельними ділянками комунальної власності слід розглядати не тільки як право, а й як обов'язок первинного чи вторинного суб'єкта цього права щодо землі як основного національного багатства, яке перебуває під особливою охороною держави [147, с. 264].

Міські ОТГ в момент утворення відповідно до Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”, а тим більше якщо вони утворені шляхом приєднання територіальних громад до вже створених, не тільки набувають земельну правосуб'єктність, а й є власниками земель, які набуті в порядку правонаступництва при об'єднанні традиційних територіальних громад, які набули землю у власність раніше. Адже в момент юридичної появи міської територіальної громади як суб'єкта правових відносин всі земельні права та обов'язки традиційних територіальних громад міст, селищ та сіл, що об'єдналися, переходять до ОТГ у повному обсязі.Водночас правонаступництво не є єдиним джерелом формування та наповнення «банку земель», які є об'єктом права комунальної власності. Згідно з п. 5 ст. 83 ЗК України, територіальні громади, включаючи й міські, набувають землю у комунальну власність у разі: а) передачі їм земель державної власності; б) відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності відповідно до закону; в) прийняття спадщини або переходу в їхню власність земельних ділянок, визнаних судом відумерлою спадщиною; г) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; ґ) виникнення інших підстав, передбачених законом [77]. Отже, перелік зазначених підстав не є вичерпним, оскільки законом можуть бути передбачені й інші підстави виникнення права комунальної власності на землю.

Водночас основною, первісною підставою передачі земель у власність територіальних громад мало стати масштабне одноразове розмежування земель державної власності на землі, які залишаються у власності держави, і землі, які переходять у комунальну власність. Як зазначає М.В. Шульга, розмежування земель державної і комунальної власності - головна підстава виникнення правакомунальної власності на землю. Її вчений розглядає як першооснову формування земель комунальної власності [344, с. 84].

Таке розмежування державних земель мало відбутися на підставі Закону України “Про розмежування земель державної та комунальної власності” [280], який був прийнятий ще у 2004 р. Однак, в силу істотних недоліків цього Закону за весь час його дії було розмежовано не більше 5 відсотків земель державної власності [168, с. 5]. В результаті з прийняттям 6 вересня 2012 р. Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності” [232], який набрав чинності з 1 січня 2013 р., Закон “Про розмежування земель в державної та комунальної власності”втратив чинність, а землі державної та комунальної власності були оголошені розмежованими з 1 січня 2013 р. В основу проведення розмежування земель було покладено такий принцип: з дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються:

а) земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади; які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій;

б) всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок: 1) на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна державної власності; 2) які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; 3) які належать до земель оборони; 4) земельні ділянки, що використовуються Чорноморським флотом Російської Федерації на території України на підставі міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; 5) землі зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; 6) усі інші землі, розташовані за межами населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, які не передані у комунальну власність.

Таким чином, на підставі Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності” практично повне розмежування земель державної власності було проведене тільки в межах населених пунктів. Однак, зі створенням ОТГ знову постала необхідність проведення розмежування земель державної і комунальної власності за межами сіл, селищ та міст.

Особливими способами набуття територіальними громадами права комунальної власності на земельні ділянки є їх викуп у приватних власників за їх згодою для суспільних потреб та примусовий викуп земельних ділянок у їх приватних власників за рішенням суду. Такі підстави передбачені у ст.ст. 146 і 147 ЗК України та конкретизовані у Законі України “Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності” [227].

До числа підстав набуття права комунальної власності на землютериторіальними громадами належать також успадкування та перехід в їхню власність земельних ділянок, визнаних судом відумерлою спадщиною. Успадкування земельних ділянок територіальними громадами може мати місце тільки за заповітом, тому на практиці зустрічається нечасто. Однак, територіальні громади досить часто набувають у власність земельні ділянки, які визнані відумерлою спадщиною.

З введенням в дію 1 січня 2004 р. ЦК України в нашій країні був запроваджений інститут відумерлої спадщини - прогресивна правова новела, покликана забезпечити врегулювання відносин власності на землю та іншу нерухомість у ситуаціях, коли особа власника нерухомого майна невідома. За загальним правилом, використання норм інституту відумерлої спадщини мало місце тоді, коли земельні ділянки після смерті їх власників та за відсутності спадкоємців або не прийняття ними спадщини штучно випадали із обігу та не використовувалися через відсутність законних власників [145, с. 141]. Так, згідно з ч. 1 ст. 1277 ЦК України, у разі відсутності спадкоємців за заповітом і за законом, усунення їх від права на спадкування, неприйняття ними спадщини, а також відмови від її прийняття орган місцевого самоврядування за місцем відкриття спадщини зобов'язаний подати до суду заяву про визнання спадщини відумерлою. А ч. 3 цієї статті встановлено, що спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриттяспадщини [332].

До недавнього часу ч. 1 ст. 1221 ЦК України передбачала, що місцем відкриття спадщини є останнє місце проживання спадкодавця. На практиці виникали випадки, коли земельна ділянка розташована на території однієї області, а спадкодавець до своєї смерті проживав на території іншої області, причому, не сусідньої. У такому випадку право на набуття у власність земельної ділянки за рішенням суду могла набути територіальна громада, яка розташована на далекій відстані від такої земельної ділянки. Тому досить часто територіальні громади не були зацікавленими у набутті та реалізації права власності на землю, особливо, на земельні ділянки сільськогосподарського призначення, що розташовані за межами території територіальної громади. Так, у випадках віддаленого розташування землі органи місцевого самоврядування територіальних громад через відсутність фінансових чи організаційних ресурсів часто не зверталися до суду із заявою про визнання спадщини відумерлою. Як наслідок, за оцінками експертів, в Україні понад 2 млн. га земель сільськогосподарського призначення, які де-юре були визнані відумерлою спадщиною, тобто, не мали конкретного власника, а де-факто використовувалися сільгоспвиробниками без належних юридичних підстав [2].

З метою вдосконалення реалізації права територіальних громад на набуття у власність відумерлої спадщини 20 вересня 2016 р. Верховна Рада України прийняла Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо правової долі земельних ділянок, власники яких померли” [231]. Законом встановлено, що якщо до складу спадщини входить нерухоме майно (земельна ділянка), то місце відкриття спадщини визначатиметься за місцем знаходження такого майна, а не за місцем останнього проживання спадкодавця[145, с. 142].

Крім того, Законом значно розширене коло осіб, уповноважених на звернення до суду із заявою про визнання спадщини відумерлою: ними можуть бути як територіальні громади, на території яких безпосередньо розташована спадщина, так і кредитори спадкоємця, а щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення - ще й власники або користувачі суміжних земельних ділянок. Таким особам надане право на одержання інформації зі Спадкового реєстру про заведену спадкову справу та видане свідоцтво про право на спадщину[145, с. 142]. Всі ці нововведення істотно прискорюють процес оформлення права комунальної власності на земельні ділянки, визнані відумерлою спадщиною.

Ще одна підстава набуття територіальними громадами права власності на земельні ділянки міститься у ст. 117 ЗК України[77]. Згідно з цією статтею, передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом. Дана стаття була включена в ЗК України під час його розробки і була спрямована на врегулювання потреб відповідно держави і територіальних громад в отриманні земельних ділянок із власності держави у комунальну власність і навпаки у період після завершення розмежування земель державної та комунальної власності. Держава і територіальні громади мали б «по-дружньому», тобто, безоплатно передавати земельні ділянки на прохання один одного. Однак, оскільки процес розмежування земель державної та комунальної власності за межами населених пунктів не завершений, міські та інші ОТГдо цього часу не є власниками переважної більшості таких земель. Зареєстровані у Верховній Раді України законопроекти, спрямовані на завершення розмежування земель державної та комунальної власності за межами населених пунктів, тривалий час розглядаються, але жоден з них ще не прийнятий. У зв'язку з цим Кабінет Міністрів Україниприйняв 31 січня 2018 р. розпорядження № 60-р “Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад” [212], яким вирішив пришвидшити передачу частини земель державної власності у власність міських та інших об'єднаних територіальних громад. Зокрема, Уряд зобов'язав Держгеокадастр України протягом 2018 р. передати у комунальну власність ОТГ біля 780 тис. га державних земель сільськогосподарського призначення,розташованих на території цих громад за межами населених пунктів.

На перший погляд, передбачений зазначеним вище розпорядженням Кабінету Міністрів України механізм передачі землі є максимально прозорим і нараховує кілька кроків: подання ОТГ до відповідного головного управління Держгеокадстру клопотання про передачу земель; проведення інвентаризації земель у межах ОТГ; державна реєстрація земельних ділянок у кадастрі; передача земель у комунальну власність з реєстрацією права комунальної власності відповідної громади на земельну ділянку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Зазначене розпорядження є невеликим за обсягом і складається з трьох пунктів. У першому з них міститься вказівка Держгеокадастру України почати з 1 лютого 2018 р. проведення формування (тобто, реєстрацію у Державному земельному кадастрі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах територій ОТГ шляхом проведення їх інвентаризації, а також забезпечити передачу таких земельних ділянок у власність цих громад на підставі ст. 117 ЗК України [148, с. 279]. З юридичної точки зору даний пункт розпорядження сумнівів щодо його відповідності законодавству України не викликає. Адже Кабінет Міністрів України рекомендує Держгеокадастру України здійснювати повноваження, які покладені на Держгеокадастр ЗК України (ст.ст. 117, 122 тощо). Водночас реальність та доцільність реалізації даного пункту є сумнівними.

По-перше, для проведення інвентаризації земель потрібні значні кошти державного бюджету, яких може не вистачити, принаймні у Державному бюджеті України на 2018 р. Законом України “Про Державний бюджет України на 2018 рік”[244] на фінансування заходів з проведення земельної реформи виділено 452,8 млн гривень, що, ймовірно, включатиме не лише інвентаризацію земель, а й проведення її Всеукраїнської нормативно-грошової оцінки та інші заходи. А в місцевих бюджетах, зокрема, бюджетах об'єднаних територіальних громад на 2018 р. фінансування інвентаризації земель, як правило, не передбачено.

По-друге, шляхом проведення інвентаризації земель Держгеокадастр України сам визначатиме, які сільськогосподарські землі державної власності передаватимуться ОТГ, а які залишатимуться у власності держави та перебуватимуть у розпорядженні Держгеокадастру. Цілком очевидно, що Держгеокадастр України намагатиметься залишити у своєму віданні якомога більше таких земель та кращої якості.

По-третє, згідно з цим пунктом ініціатива у формуванні земельних ділянок, тобто у розбивці певної території на окремі земельні ділянки має виходити не від рад ОТГ, а від Держгеокадастру України. Отже, Держгеокадастр України буде ділити земельну територію за межами населених пунктів на земельні ділянки певного розміру та конфігурації, практично ігноруючи бачення ОТГ щодо доцільності формування земельних ділянок. Так, наприклад, останні можуть мати інтерес у формуванні невеликих (5-10 га) земельних ділянок сільськогосподарського призначення для стимулювання розвитку на своїй території сімейних фермерських господарств. Однак, Держгеокадастр України як розпорядник земель державної власності скоріше за все формуватиме земельні ділянки більшого розміру, на які дрібні фермери не зможуть претендувати (як приклад, можна згадати протести фермерів проти дій посадовців Держгеокадастр у Маньківському районі Черкаської області у 2017 р.).

Другий пункт зазначеного розпорядження Кабінету Міністрів України передбачає, що передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, включених до переліку земельних ділянок державної власності, права на які виставлені на земельні торги, в комунальну власність ОТГ Держгеокадастр України може здійснювати після оприлюднення результатів земельних торгів та укладення договорів оренди таких земельних ділянок. Отже, даний пункт створює для посадовців Держгеокадастру корупційні можливості, оскільки саме вони матимуть можливість здійснювати організацію земельних аукціонів та визначати їх переможців з порушенням норм законодавства України (наприклад, коли переможцем торгів визначається не найкращий учасник, а той, хто вступив з посадовцями у корупційні зносини, що є досить поширеним явищем). Тому ми вважаємо, що оскільки найбільш зацікавленими у результатах земельних аукціонів є відповідні ОТГ, то право проведення земельних аукціонів доцільно закріпити саме за ними.

Третій пункт зазначеного вище розпорядження Кабінету Міністрів України не відповідає чинному законодавству, оскільки спрямований на зміну порядку розпорядження землями державної власності, який встановлений законом. Так, ст.ст. 117, 122 та інші ЗК України не зобов'язують органи виконавчої влади при прийнятті рішень щодо розпорядження землями державної власності, в тому числі і при передачі їх фізичним і юридичним особам у власність чи користування, погоджувати такі рішення з органами місцевого самоврядування, включно з радами ОТГ. А Кабінет Міністрів України не має права змінювати своїми правовими актами встановлений законом порядок розпорядження землями. До того ж, надання радами ОТГ згоди на надання Держгеокадастром сільськогосподарських земельних ділянок фізичним і юридичним особам має відбуватися на сесіях цих рад, що істотно затягуватиме час на надання таких ділянок громадянам і юридичним особам. Крім того, якщо рада не погодиться з запропонованим проектом землеустрою щодо відведення Держгеокадастром земельної ділянки фізичній чи юридичній особі, то тоді остання змушена буде замовити його переробку, що також вимагатиме більше часу та коштів.

Слід також зауважити, що у власність ОТГ передаються лише окремі ділянки земель сільськогосподарського призначення поза межами населених пунктів, не дивлячись на те, що відповідно до законодавства щодо формування ОТГ передачі у їх комунальну власність підлягають всі земельні ділянки державної власності, як сільськогосподарського, так і несільськогосподарського призначення, крім земельних ділянок, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна державної власності, а також земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій (ч. 2 ст. 117 ЗК України [77]).

Тому з метою уникнення юридичних колізій, які можуть проявитися у процесі реалізаціїцього розпорядження та поставити під сумнів правомірність передачі земель у власність ОТГ, а також зважаючи на важливе значення передачі земель у комунальну власність для майбутнього цих громад, необхідно врахувати, що у комунальну власність переходять лише такі землі сільськогосподарського призначення державної власності: 1) землі запасу та землірезервного фонду; 2) земельні ділянки, надані в оренду та інше тимчасове користування; 3) земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні будь-яких осіб, крім органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій. При цьому до земель сільськогосподарського призначення, про які йдеться у вищезазначеному розпорядженні, згідно з ч. 2 ст. 22 ЗК України належать: а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо) [77].

У разі передачі орендованих земельних ділянок державної власності у комунальну така передача має бути узгоджена з орендарем, як того вимагає Закон України “Про оренду землі” (абзац четвертий ст. 9) [270]. Таким чином, передачу у комунальну власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які передані в оренду, потрібно погодити з орендарем ще до підписання актуприймання-передачі. На жаль, розпорядження КабінетуМіністрів України № 60-р не згадує про необхідність такого погодження і не визначає, хто і в якій формі має його здійснити: обласне управління Держгеокадастру чи рада ОТГ. Натомість, сільськогосподарське підприємство-орендар сільгоспугідь може й не надати згоду на зміну власника орендованої ним земельної ділянки, що може у майбутньому поставити під сумнів законність передачі орендованих ним угідь у комунальну власність ОТГ.

Крім того, якщо земельна ділянка сільськогосподарського призначення, яка намічена для передачі обласним управлінням Держгеокадастру у комунальну власність, перебуває в оренді або у користуванні на іншому праві, то відповідно до ст. 148-1 ЗК України [77] ОТГ як новий власник такої ділянки зобов'язана письмово повідомити користувача земельної ділянки (постійного її користувача, суб'єкта права емфітевзису тощо) про набуття права комунальної власності на неї та домовитися з користувачем про внесення за згодою сторін змін до договору оренди, емфітевзису, земельного сервітуту чи застави із зазначенням нового власника. Відсутність згоди орендаря на передачу земель, про яку йшлося вище, а також невнесення змін у договори з іншими користувачами зменшує можливості об'єднанихтериторіальних громад, у тому числі міських,захищати свої земельні права у випадку їх порушення.

Нарешті, навіть якщо між всіма створеними ОТГ та Держгеокадастром будуть укладені меморандуми зі встановленими термінами відведення земель у комунальну власність та відповідальними за це особами, то це не гарантуватиме передачу земель цим громадам, оскільки на них можуть претендувати також і громадяни України, які подадуть клопотання про надання їм безоплатно у власність ділянки розміром до 2,0 га для ведення особистого селянського господарства або розміром до 0,12 га для колективного чи індивідуального садівництва. Адже, зазначене розпорядження Кабінету Міністрів України не скасувало та й не могло скасувати норми ЗК України, які гарантують надання громадянам України земельних ділянок безоплатно у власність (ст.ст. 116, 118, 121 та інші) із земель запасу.

Тому якщо громадянин України звернеться до Управління Держгеокадастру України в області з заявою про передачу йому у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства або садівництва, то цей орган влади буде зобов'язаний надати таку ділянку не у власність ОТГ, а у власність громадянину України. Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України, підставою відмови у наданні дозволу громадянину на розробку відповідного проекту землеустрою про відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. А меморандум між об'єднаною територіальною громадою та Держгеокадастром до таких документів не належить.

У цілому передача державних сільськогосподарських земель у власність ОТГ, у тому числі міських, є довгоочікуваною подією. Відтепер не чиновники, а самі громади ухвалюватимуть рішення, які сприятимуть розвитку сільськогосподарського виробництва, залученню інвестицій, суттєво збільшать надходження до місцевих бюджетів. Рада ОТГ сама визначатиме ставку земельного податку, 100 % якого залишатиметься в місцевому бюджеті. Завдяки більш широким можливостям органів місцевого самоврядування у частині розпорядження земельними масивами, орієнтовні обсяги додаткових надходжень до місцевих бюджетів від сплати за землю, за оцінками експертів, можуть зрости на 30-40 %. На жаль, не вирішеною залишається проблема передачі у власність ОТГ інших категорій земель, що знаходяться на їх території за межами населених пунктів. У зв'язку з вищевикладеним ми вважаємо, що розпорядження Кабінет Міністрів України від 31 січня 2018 р. № 60-р “Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад” не вирішує проблеми проведення розмежування земель державної та комунальної власності за межами населених пунктів. Її вирішення може бути здійснене шляхом одноразової та одномоментної передачі значної частини земель державної власності, які розташовані за межами населених пунктів, у власність міських та інших ОТГ на підставі закону.

Слід відмітити, що у п. 5 ст. 83 ЗК України передбачена така підстава набуття територіальними громадами земель у комунальну власність як придбання їх за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами. Однак дана норма не містить уточнення, землі яких власників можуть набуватися у комунальну власність на підставі цивільних правочинів.

За загальним правилом, територіальна громада може набувати у комунальну власність земельні ділянки, які належать іншим власникам. До них належать громадяни, юридичні особи, держава та інші територіальні громади. Однак, аналіз чинного земельного законодавства України свідчить, що територіальні громади істотно обмежені у праві набувати земельні ділянки у комунальну власність на підставі цивільних правочинів.

Зокрема, що стосується земельних ділянок приватної власності, то не зважаючи на наявність у п. 5 ст. 83 ЗК України дозволу набувати у комунальну власність на підставі широкого кола цивільних правочинів будь-яких земель приватної власності, право на їх набуття у власність на підставі цивільних правочинів істотно обмежене спеціальним законом - Законом України “Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності”[227]. Зокрема, даний Закон дозволяє придбання територіальними громадами земельних ділянок приватної власності лише для суспільних потреб, до яких ст. 7 цього Закону відносить: 1) забезпечення національної безпеки і оборони; 2) будівництво, капітальний ремонт, реконструкція та обслуговування лінійних об'єктів та об'єктівтранспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, нафто-, газо- та водопроводів, ліній електропередачі, зв'язку, аеропортів, морських портів, нафтових і газових терміналів, електростанцій) та об'єктів, необхідних для їх експлуатації; 3) розміщення іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнароднихорганізаційв Українізгідноз міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; 4) розміщення та обслуговування об'єктів, пов'язаних із видобуванням корисних копалин; 5) будівництво захисних гідротехнічних споруд; 6) будівництво та обслуговування нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, необхідних для їх експлуатації, споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва; 7) створення міських парків, будівництво дошкільних навчальних закладів, майданчиків відпочинку, стадіонів та кладовищ; 8) розташування об'єктів природно-заповідного фонду. Отже, територіальна громада має право придбати земельну ділянку в її приватного власника лише для однієї з суспільних потреб. Відсутність такої потреби дає підстави кваліфікувати придбання ділянки незаконним.

Крім того, у ст. 12 Закону “Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності” міститься обмеження і щодо цивільних правочинів, на підставі яких така земельна ділянка може набуватися у комунальну власність. Так, згідно з ч. 1 ст. 12 цього Закону, викуп земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, здійснюється шляхом укладення договору купівлі-продажу, що підлягає нотаріальному посвідченню. У разі надання особі у власність земельноїділянки чи іншого майна замість викупленого може укладатися договір міни. Отже, територіальні громади мають право набувати земельні ділянки приватної власності у комунальну власність лише для суспільних потреб та на підставі лише двох цивільних правочинів - договорів купівлі-продажу та договорів міни.

Однак, на нашу думку, дане обмеження не поширюється на випадки набуття земельних ділянок у власність за принципом «єдиної юридичної долі». Цей принцип реалізований у ст. 120 ЗК України, яка передбачає перехід земельних ділянок у власність осіб, які набули у власність будівлі чи споруди, які розташовані на відповідних ділянках.

З аналізу ст. 117 ЗК України можна зробити висновок, що не зважаючи на положення п. 5 ст. 83 ЗК України, територіальні громади не можуть набувати у власність на підставі цивільних правочинів земельні ділянки державної власності, оскільки у ст. 117 ЗК України встановлені «межі дозволеного» для такого набуття: земельні ділянки державної власності можуть переходити у комунальну власність на підставі адміністративних рішень відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Нарешті, ми вважаємо, що в силу положень п. 5 ст. 83 ЗК України та за відсутності обмежень у інших статтях Кодексу та інших законодавчих актах обмежень щодо відчуження земель комунальної власності одна територіальна громада має право відчужити на підставі незаборонених законом цивільних правочинів належну їй на праві власності земельну ділянку іншій територіальній громаді. На нашу думку, з практичної точки зору таке відчуження може мати сенс, наприклад, у ситуаціях, коли розташована далеко від моря територіальна громада вирішить придбати у приморської територіальної громади земельну ділянку для облаштування комунального оздоровчого або лікувального закладу. Безперечно, при такому відчуженні відчужена земельна ділянка не переходить до складу земель іншої територіальної громади, хоча й буде об'єктом її права власності.

Як вже зазначалося вище, міські та інші ОТГ здійснюють право власності на землю безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування - ради. Однак, чинне земельне законодавство України передбачає можливість для суб'єктів земельних правовідносин набувати земельні ділянки не тільки у власність, але й на інших правах - право постійного користування, праві оренди, праві емфітевзису та праві суперфіцію. В зв'язку з цим виникає питання, чи може міська територіальна громада набувати земельні ділянки на інших, крім права власності, титулах.

Суб'єктний склад права постійного користування землею досить чітко визначений у ст. 92 ЗК України. Його аналіз свідчить, що міські та інші ОТГ не визнаються суб'єктами права постійного користування землею та, відповідно, не можуть набувати земельні ділянки на цьому праві. Водночас зазначена стаття відносить до суб'єктів права постійного користування підприємства, установи та організації, що належать до комунальної власності, тобто, комунальні юридичні особи. Безперечно, міська та інші ОТГ не є юридичними особами. Проте згідно з пп. 5-12 ст. 8 Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”[248] міські селищні та сільські ради, обрані ОТГ та їх виконавчі комітети є юридичними особами та підлягають державній реєстрації в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

І хоча міські селищні та сільські ради, обрані ОТГ, та їх виконавчі комітети є юридичними особами публічного права, вони повністю підпадають під ознаки комунальних юридичних осіб, що містяться у ст. 92 ЗК України. Тому такі юридичні особи можуть набувати у постійне користування земельні ділянки, які необхідні для забезпечення їх діяльності як органів влади, а саме для розміщення будівель і споруд для розміщення працівників ради і її виконавчого та депутатського корпусу. Однак, навіть у таких випадках суб'єктом права постійного користування земельною ділянкою вважатимуться відповідна рада або її виконавчий комітет, а не територіальна громада. Якщо територіальна громада є власником такої ділянки, то вона не може мати на цю ж ділянку на іншому праві, крім права власності, в силу цивілістичного положення про те, що земельна ділянка (як і всяка інша річ, майно) може належати одній і тій же особі лише на одному праві. Теж саме стосується і можливості набуття радами та виконавчими комітетами земельних ділянок на праві оренди та суперфіцію.

Теоретично ради міських ОТГ та їх виконавчі комітети можуть брати в оренду, набувати суперфіцій на земельні ділянки, які належать іншим власникам, насамперед державі, фізичним та юридичним особам. Однак таке набуття є малоймовірним, оскільки територіальні громади є найбільшими землевласниками на своїй території принаймні до цього часу, тому для них більш економічно вигідним буде варіант використання власної землі для розміщення будівель ради та виконавчого комітету. Таким чином, з вищевикладеного випливає висновок про те, що міські та інші ОТГ можуть бути суб'єктами лише одного виду прав на землю - права власності. Суб'єктами інших прав на землю вони бути не можуть.

Як було встановлено вище, у переважній більшості випадків міські та інші ОТГ здійснюють право власності на землю не безпосередньо, а через обрані ними ради. Водночас ради, як довела практика їх функціонування ще у радянські часи (1917-1991 рр.), не спроможні здійснювати всі функції місцевого самоврядування (народовладдя за радянськими підходами), тому частину з них покладають на створені ними ж виконавчі органи. Згідно з ст. 1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” [265], виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами. А у ст. 2 цього ж Закону встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. На наш погляд, наведені положення Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» дають підстави для постановки питання про те, що оскільки територіальні громади здійснюють місцеве самоврядування не тільки через обрані ними ради, а й через сформовані радами виконавчі комітети рад, а здійснення права комунальної власності на землю є функцією місцевого самоврядування, то виконавчі комітети рад також можуть здійснювати повноваження суб'єкта права комунальної власності на землю. Безперечно, у світлі положення ч. 2 ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також беручи до уваги те, що ні ЗК Україні, ні Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” та інші законодавчі акти не наділяють виконавчі комітети рад повноваженнями суб'єкта права комунальної власності на землю, то станом на поточний момент виконавчі комітети рад міських та інших об'єднаних територіальних громад не можуть здійснювати повноваження власника земель.