Правовий режим земель міських територіальних громад в Україні

Водночас у літературі висловлена думка, що надання державою органам місцевого самоврядування делегованих повноважень «…не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень і разом із тим є однією з найважливіших форм економії фінансових та людських ресурсів, оскільки виключає необхідність створення поряд з органами місцевого самоврядування ще якихось структур державної виконавчої влади [122].

На нашу думку, така точка зору суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування [278], яка ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 р. і є частиною національного законодавства України, й прийнятій на її основі та на її виконання Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка була затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р. [284]. Так, у зазначеній Концепції стверджується, що в Україні має місце відстороненість місцевого самоврядування від вирішення питань у сфері земельних відносин, яку потрібно подолати. Для цього органи місцевого самоврядування базового рівня мають бути наділені повноваженнями у вирішенні широкого кола земельних питань: забудови (відведення земельних ділянок, надання дозволів на будівництво, прийняття в експлуатацію будівель), визначення матеріальною основою місцевого самоврядування майна, зокрема землі, що перебуває у власності територіальних громад сіл, селищ, міст (комунальній власності) та належної бази оподаткування, а також надання територіальним громадам права розпоряджатися земельними ресурсами в межах своєї території, об'єднувати свої майно та ресурси в рамках співробітництва територіальних громад для виконання спільних програм та більш ефективного надання публічних послуг населенню суміжних територіальних громад.

Крім того, зазначеною Концепцією передбачено проведення реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади з дотриманням таких принципів як принцип повсюдності місцевого самоврядування та принцип субсидіарності. Зарубіжні дослідники під повсюдністю місцевого самоврядування розуміють таку територіальну організацію системи публічного управління, за якої «кожна частина території країни управляється певним муніципальним урядом» [353]. На нашу думку, для забезпечення управління територією певним муніципальним утворенням необхідно, щоб його повноваження поширювалися на всю його територію. Тому ми погоджуємося з висловленою А.М. Мірошниченком думкою про те, що в умовах децентралізації влади повноваження органів місцевого самоврядування базового рівня повинні поширюватися на всю територію громади [182;183]. Що стосується принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні, то він означає, що рішення з тих чи інших питань мають прийматися на тому рівні, на якому такі питання виникають [28, c. 76].

Відповідно до принципу субсидіарності, повноваження органів місцевого самоврядування міських, селищних та сільських громад мають формуватися таким чином, щоб останні мали можливість вирішувати всі питання місцевого життя, крім тих, які такі органи влади неспроможні вирішуватися, і тому їх слід передати на вирішення органам влади вищого рівня, зокрема, державним адміністраціям. На нашу думку, поділ повноважень органів місцевого самоврядування на власні та делеговані суперечить зазначеним вище принципам, в першу чергу принципу субсидіарності. Адже, якщо рада міської територіальної громади спроможна виконувати земельні повноваження, які Законом України“Про місцеве самоврядування в Україні” визначені як делеговані, то в силу принципу субсидіарності такі повноваження мають визнаватися не делегованими, а власними повноваженнями ради територіальної громади. Тому вважаємо, що положення цього Закону про поділ повноважень органів місцевого самоврядування на власні та делеговані суперечать основним принципам реформи щодо децентралізації влади в нашій країні і підлягають істотному корегуванню.

Як зазначає М.О. Петришина, право органів місцевого самоврядування видавати нормативно-правові акти є однією з найважливіших гарантій їхньої діяльності й формою реалізації принципу правової автономії місцевого самоврядування [211, с. 236]. Проте маємо зауважити, що право органів місцевого самоврядування видавати нормативно-правові акти з земельних питань виконує функцію гарантування принципу автономії місцевого самоврядування лише за умови, коли рада територіальної громади матиме можливість вирішувати всі земельні питання на своїй території, крім тих, які вона з об'єктивних причин не може вирішити і які краще передати на вирішення органів державної влади.Адже, як слушно зазначає Ю.В. Делія, головною метою актів місцевого самоврядування є регулювання відносин, у яких беруть участь жителі, територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації. За допомогою правових актів місцевого самоврядування забезпечуються утворення та функціонування виконавчих органів місцевого самоврядування, діяльність постійних і тимчасових контрольних комісій і депутатів, керівництво їх роботою та дотримання законів [61, с. 131].Органи місцевого самоврядування також мають право розглядати справи про адміністративні порушення, пов'язані із земельними відносинами (ст.ст. 104, 141, 142, 152, КУпАП), припиняти право користування земельними ділянками відповідно до ст. ст. 141, 143, 144 ЗК України та вимагати повернення самовільно зайнятих земельних ділянок (ст. 212 ЗК України).

Чинне законодавство України наділяє органи влади різним обсягом повноважень у сфері управління земельними ресурсами. Однак такі повноваження у кожному випадку поширюються на територію відповідної адміністративно-територіальних одиниць - місто, селище, село, район та область. Отже, органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження у сфері земельних відносин у межах адміністративно-територіальних одиниць - населених пунктів, районів та областей.

Натомість удержаві вже функціонують нові територіальні утворення - міські та інші ОТГ, територія яких, як того вимагає ч. 2 ст. 4 Закону України“Про добровільне об'єднання територіальних громад” [248], має бути нерозривною. Однак, оскільки території традиційних територіальних громад міст, селищ та сіл співпадають з територіями відповідних населених пунктів, то при їх об'єднанні виникає територіальне утворення, яке включає території різних адміністративно-територіальних одиниць - міст, селищ, сіл та частково або повністю територію району за межами населених пунктів. А отже, вона включає як землі в межах, так і поза межами поселень.

Водночас чинний ЗК України надав повноваження щодо розпорядження землями поза населеними пунктами великій кількості органів виконавчої влади - обласним і районним державним адміністраціям, Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру та Кабінету Міністрів України, що призвело до численних спорів між даними органами влади, зловживань і корупції при здійсненні ними розпорядження землями. Фактично повноваження з розпорядження землями, прилеглими до населених пунктів, передані посадовим особам, які призначаються центральною владою і не залежать від територіальних громад. Відповідно вони досить часто не тільки ігнорують, а й порушують земельні інтереси таких громад.

Відсутність у територіальних громад права власності на землі за межами населених пунктів суттєво звужує матеріальну основу місцевого самоврядування, унеможливлює повноцінний соціально-економічний розвиток територіальних громад, надання органами місцевого самоврядування якісних публічних послуг, та як наслідок - обмежує конституційне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення у сфері земельних відносин. Відповідно розвиток територіальних громад за лідерства громад, як це задекларовано у “Єдиній комплексній стратегії розвитку сільського господарства та сільських територій на 2015-2020 рр.” [70], схваленій Національною радою реформ, фактично є неможливим через відсутність у них належних земельних повноважень. Таким чином, в Україні назріла нагальна потреба у проведенні децентралізації влади у сфері земельних відносин, що має створити передумови для формування в Україні дієздатних та самодостатніх громад.

Питання формування дієздатних та самодостатніх громад було ініційоване ще Концепцією реформування місцевого самоврядування, затвердженою Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 липня 2009 р. [283].Цією Концепцією передбачалося сформувати 1400 громад та 100 - 120 районів. Проте період політичної кризи 2013-2014 рр. відклав початок реформи місцевого самоврядування. Натомість 1 квітня 2014 р. Кабінет Міністрів України розпорядженням № 333-р схвалив нову Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [284], ключовими положеннями якої є подолання відсторонення місцевого самоврядування від вирішення питань у сфері земельних відносин шляхом надання органам місцевого самоврядування базового рівня повноважень щодо розпорядження землею не тільки в межах населених пунктів, а й за їх межами.

З метою забезпечення реалізації положень Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні у частині земельних відносин необхідно внести у чинні законодавчі акти зміни, спрямовані на розширення повноважень органів місцевого самоврядування об'єднаних міських та інших територіальних громад у чотирьох основних напрямках: 1) включення у склад територій таких громад земель як у межах, так і за межами населених пунктів; 2) передача значної частини земель державної власності у власність територіальних громад; 3) формування цілісних територій ОТГ як об'єкта управління рад ОТГ; 4) передача значної частини повноважень органів державної влади щодо управління землями органам місцевого самоврядування ОТГ.

На вирішення певної частини цих завдань спрямований проект Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель” [233].

Однак, проведений аналіз законопроекту свідчить про наявність у ньому суперечностей, які не сприяють вирішенню вищезазначених завдань. По-перше, у законопроекті фактично ігноруються положення Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” у частині створення в нашій державі ОТГ шляхом об'єднання територіальних громад сіл, селищ та міст. Зокрема, підпунктами 2 і 4 пункту 3 законопроекту пропонується у ст.ст. 8, 10 та деяких інших ЗК України слова «відповідних територіальних громад» замінити словами «територіальних громад сіл, селищ, міст району». На нашу думку, така термінологія повністю унеможливлює набуття та здійснення ОТГправ на землю, однак залишає можливість набуття та здійснення прав на землю за територіальними громадами сіл, селищ і міст, які є об'єктом адміністративно-територіальної реформи і по її завершенню припинять своє існування.

По-друге, законопроектом передбачається внесення до ч. 1 ст. 122 ЗК України змін, згідно з якими сільським, селищним, міським радам як органам влади територіальних громад сіл, селищ та міст передбачається надати повноваження щодо передачі у власність та користування не тільки земельних ділянок комунальної власності відповідних територіальних громад, а й земельних ділянок державної власності, які розташовані як у межах відповідних населених пунктів, так і за їх межами на так званих «територіях сільських рад», які не є визначеними ні юридично, ні фактично. Цілком очевидно, що такі зміни стануть антистимулами для добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ та міст в спроможні територіальні громади. Адже сільські та селищні ради намагатимуться скористатися правом розпорядження землями комунальної та державної власності до такого об'єднання, і тому всіляко намагатимуться відстрочити об'єднання з іншими територіальними громадами сіл, селищ та міст. Як наслідок, здійснення адміністративно-територіальної реформи в Україні надмірно затягнеться.

По-третє, є такими, що суперечать Конституції України положення законопроекту про внесення до ЗК України змін, якими пропонується надати сільським, селищним та міським радам право розпорядження землями державної власності, власниками яких територіальні громади сіл, селищ та міст не є.

Очевидно, розробники даного законопроекту виходили з того, що оскільки проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)”, яким передбачається закріпити новий адміністративно-територіальний устрій, був прийнятий 31 серпня 2015 р. в першому читанні, але не прийнятий у цілому до цього часу, то відсутні конституційні передумови для створення ОТГ та надання їм відповідних земельних повноважень. Адже згідно з ст. 4Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”, у складі ОТГ не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування.

Однак, аналіз Конституції України спростовує такий висновок. Дійсно, у багатьох статтях Конституції України (ст.ст. 142, 143 та ін.) [120] вживається термін «територіальні громади сіл, селищ та міст». Проте слід звернути увагу на положення ст. 140 Основного Закону, в якій зазначено, що «місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». Отже, Конституція України вживає і таке поняття як «сільська громада», розуміючи під нею кілька об'єднаних в одне ціле територіальних громад сіл. У зв'язку з тим, що до недавнього часу порядок об'єднання територіальних громад сіл в сільські громади не був врегульований законом, таке об'єднання не проводилося, а термін «сільські громади» не використовувався. Проте прийнятим 5 лютого 2015 р. Законом України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” [248] був визначений порядок об'єднання територіальних громад сіл у сільські громади. Зокрема, у ст. 3 цього Закону встановлено, що суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. А ОТГ, адміністративним центром якої визначено місто, є міською ОТГ, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село- сільською.

Аналогічні зміни були внесені і в Закон України “Про місцеве самоврядування України”. Так, у ст. 6 цього Закону встановлено, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Отже, Закон України“Про місцеве самоврядування в Україні” закріпив поняття «міська, селищна та сільська територіальна громада». Зазначені законодавчі акти не тільки не суперечать Конституції України, а й спрямовані на конкретизації положень її ст. 140 про те, що означає об'єднання територіальних громад сіл в одне ціле і як його краще іменувати. Зокрема, вищезазначені закони України не вводять нове, таке що не передбачене Конституцією, поняття, а конкретизують конституційні терміни «міська громада, селищна громада та сільська громада» як результат об'єднання кількох суміжно розташованих територіальних громад сіл, селищ та міст, яку ці закони іменують відповідно «міська, селищна та сільська територіальні громади».

По-четверте, намагаючись надати легітимності пропозиціям щодо наділення територіальних громад сіл, селищ та міст правом розпоряджатися землями, що розташовані за межами відповідних населених пунктів, розробники законопроекту пропонують закріпити у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначення терміну «територія територіальної громади», під якою пропонується розуміти «територію, у межах якої територіальна громада села, селища, міста реалізує свої повноваження щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до Конституції і законів України». Однак, з цього визначення незрозуміло, якою ж є територія територіальної громади, а по-друге - таке визначення не враховує компетенції представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування. Крім того, розробники законопроекту пропонують доповнити Закон України “Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)” новою ст. 14-1, якою вводиться дещо інше поняття «територія ради». Цей термін конкурує з терміном «територія територіальної громади», що знижуватиме рівень правової визначеності відповідним правових норм та негативно позначиться на ефективності їх застосування. Вважаємо, що така правова невизначеність на практиці може спричинити порушення конституційних принципів верховенства права, рівності і справедливості, з яких випливає вимога правовї визначеності, ясності і недвозначності правових норм, а, відтак, уможливити порушення вимог ст. 19 Конституції України щодо обов'язку органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Не можна погодитися і з пропозицією розробників законопроекту щодо вирішення питання про державний контроль за використанням та охороною земель, збереженням родючості ґрунтів, дотриманням вимог законодавства у сфері земельних відносин. На нашу думку, вони є неприйнятними, оскільки передбачають концентрацію у одного і того ж суб'єкта таких владних управлінських повноважень, поєднання яких створює ситуацію конфлікту інтересів та сприятиме вчиненню посадовими особами такого органу влади корупційних дій. Так, на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (тобто, Держгеокадастр України та його територіальні органи) законопроектом передбачається покласти ведення та адміністрування Державного земельного кадастру, внесення до нього відомостей про землі, державну реєстрацію земельних ділянок та обмежень у їх використанні, ведення поземельних книг та надання витягів із Державного земельного кадастру про земельні ділянки, погодження документації із землеустрою, ведення державного обліку і реєстрації земель тощо. Таким чином, Держгеокадастр України, у випадку покладення на нього функції здійснення державного контролю у сфері земельних відносин, здійснюватиме контроль за своїми ж діями та буде зацікавленим у приховуванні виявлених земельних правопорушень, допущених посадовими особами Держгеокадастру.

Викликає також сумнів доцільність покладення на виконавчі комітети сільських, селищних та міських рад повноважень щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, для чого законопроектом пропонується введення інституту державного інспектора з контролю сільських, селищних та міських рад у разі прийняття відповідною радою такого рішення, а також ліквідація інституту самоврядного контролю за використанням та охороною земель, який передбачений ст. 189 ЗКУкраїни. Адже, по-перше, органи місцевого самоврядування втратять самостійність у здійсненні такого контролю і будуть залежними від Держгеокадастру України, та, по-друге, запропонована модель державного контролю унеможливлює проходження спеціальної перевірки претендентів на зайняття посад державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель, які на тепер є посадовими особами з питань державного контролю Держгеокадастру України.

18 вересня 2017 р. Кабінет Міністрів України вніс на розгляд Верховної Ради України проект Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об'єднаних територіальних громад” (№7118) [235]. Основним завданням законопроекту є визначення та закріплення у законодавстві прав на землю ОТГ та наділення їх органів самоврядування повноваженнями щодо вирішення земельних питань на своїй території.

Однак, аналіз законопроекту свідчить про наявність у ньому низки законопроектних рішень, які суперечать правилам юридичної техніки або змісту правових актів, на виконання яких розроблений законопроект.

По-перше, автори законопроекту невиправдано ототожнюють нині існуючі сільські, селищні та міські ради, створені до початку реформи з децентралізації влади (традиційні ради), з органами місцевого самоврядування ОТГ, які у законодавстві також іменуються сільськими, селищними та міськими радами, і на цій підставі формулюють їх земельні повноваження у тих же статтях ЗК України, в яких закріплені земельні повноваження традиційних сільських, селищних та міських рад. Адже традиційні та нові сільські, селищні і міські ради мають принципово різні території, на які поширюються їх земельні повноваження. Так, території традиційних сільських, селищних та міських рад обмежуються територіями відповідних населених пунктів - сіл, селищ та міст. Натомість повноваження сільських, селищних та міських рад, створених ОТГ, мають поширюватися як на землі населених пунктів ОТГ, так і на землі за їх межами. Отже, оскільки земельні повноваження традиційних і нових сільських, селищних та міських рад принципово відрізняються, то їх доцільно викласти у різних статтях. Однак, законопроектом повноваження сільських, селищних та міських рад ОТГ пропонується викласти у ст. 12 ЗК України шляхом внесення певних доповнень. На наш погляд,повноваження сільських, селищних та міських рад ОТГ доцільно визначити у окремій додатковій ст. 12-1 ЗК України, текст якої пропонується нижче.

По-друге, намагаючись надати легітимності пропозиціям щодо наділення ОТГ правом розпоряджатися землями, що розташовані за межами відповідних населених пунктів, розробники законопроекту пропонують закріпити у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначення терміну «територія територіальної громади”, під якою пропонується розуміти «територію, у межах якої територіальна громада села, селища, міста реалізує свої повноваження щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до Конституції і законів України». Однак, з цього визначення незрозуміло, якою ж є територія територіальної громади, крім того - таке визначення не враховує компетенції представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування. Розробники законопроекту пропонують також доповнити Закон України “Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)” новою ст. 14-1, якою вводиться дещо інше поняття «територія ради». Цей термін конкурує з терміном «територія територіальної громади», що знижуватиме рівень правової визначеності відповідним правових норм та негативно позначиться на ефективності їх застосування. Вважаємо, що така невизначеність на практиці може спричинити порушення конституційних принципів верховенства права, рівності і справедливості, з яких випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правових норм, а, відтак, уможливити порушення вимог ст. 19 Конституції України щодо обов'язку органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. На нашу думку, територію ОТГдоцільно визначати не як територію, на яку поширюються повноваження її ради, а як територію, межі якої встановлені на основі розробки відповідного проекту землеустрою.

По-третє, намагаючись у ряді статей законопроекту №7118 відмежувати повноваження сільських селищних та міських рад як органів самоврядування ОТГвід повноважень традиційних сільських, селищних та міських рад, автори законопроекту ввели у його текст поняття «сільські, селищні, міські ради ОТГ, що утворені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області». На наш погляд, таке поняття є неприйнятним, так як базується на ознаках, які не можна вважати такими, що повною мірою ідентифікують сільські, селищні та міські ради як органи самоврядування ОТГ. Так, формулювання «сільські, селищні, міські ради ОТГ, що утворені згідно із законом» ставить під сумнів легітимність таких же громад, які утворені не «згідно із законом». Однак, оскільки в Україні прийнятий і діє Закон України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”, то будь-якуОТГ, щоутворена добровільно,слід, на нашу думку, вважати такою, що утворена «згідно із законом». Крім того, позначення у законопроекті сільських, селищних, міських рад ОТГяк таких, «що утворені згідно із перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області», ставить під сумнів закріплений у законі принцип добровільності створення ОТГ, а також ставить поза законом ті громади, які були створені не в повній відповідності з такими перспективними планами через недостатню продуманість останніх. Тому вважаємо, що ради ОТГмають бути позначені у законопроекті юридично більш коректним чином. Очевидно, у законопроекті варто позначати нові територіальні громади та їх органи самоврядування просто«ради міських, селищних та сільських ОТГ».

По-четверте, уявляється некоректним передбачений Перехідними та прикінцевими положеннями законопроекту №7118 порядок визначення меж ОТГ. Так, згідно з п. 2 Перехідних та прикінцевих положень законопроекту, «межі території територіальної громади визначаються за затвердженими на час набрання чинності цим Законом проектами формування територій сільських, селищних, міських рад. У разі, якщо межі території територіальної громади не встановлені за зазначеними проектами, такі межі визначаються відповідно до меж територій суміжних територіальних громад». Отже, виходить, що якщо межі ОТГ не визначені проектами формування територій сільських, селищних, міських рад, що ввійшли до її складу, а межі територій суміжних територіальних громад також не були встановлені, тоді немає механізму визначення меж ОТГ. Очевидно, даний пункт потребує істотного доопрацювання. У зв'язку з зазначеним пропонуємо передбачити у п. 2 Перехідних та прикінцевих положень законопроекту положення про те, що межі території ОТГ визначаються проектами землеустрою щодо формування територій ОТГ.

По-п'яте, законопроектом №7118 передбачається передача у комунальну власність таких земель державної власності, які мають загальнонаціональне значення і мають залишатися у власності держави. До них належать землі, на яких розташовані об'єкти автомобільного, залізничного транспорту, загальнонаціональні меліоративні мережі тощо. Вважаємо, що у законопроекті має бути визначений більш повний перелік об'єктів загальнонаціональної транспортної та іншої інфраструктури, землі під якими залишаються у власності держави і у комунальну власність не передаються.

З метою усунення вищезазначених недоліків, доцільно, на нашу думку, доповнити ЗК України новою ст. 12-1 «Повноваження рад міських, селищних та сільських територіальних громад у галузі земельних відносин»такого змісту:

«Стаття 12-1. Повноваження міських, селищних та сільських рад територіальних громад у галузі земельних відносин

До повноважень міських, селищних та сільських рад територіальних громад у галузі земельних відносин на їх території належить:

а) організація землеустрою на території громади та здійснення контролю за його здійсненням;

б) затвердження цільових програм, схем землеустрою, іншої документації з просторового планування та проектів землеустрою щодо використання та охорони земель на території громади;

в) затвердження генеральних планів та правил забудови населених пунктів територіальної громади;

г) затвердження програм благоустрою територій;

ґ) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу;

д) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу;

е) передача земельних ділянок комунальної власності у власність держави;

є) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу;

ж) примусове відчуження з мотивів суспільної необхідності та викуп земельних ділянок приватної власності для суспільних потреб відповідних територіальних громад;

з) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

и) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства;

і) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства;

ї) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок, які здійснюються органами виконавчої влади на території громади відповідно до цього Кодексу;

й) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом;

к) затвердження нормативної грошової оцінки земель;

л) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок;

м) вирішення земельних спорів;

н) делегування ряду своїх повноважень у галузі охорони і використання земель на території громади виконавчим комітетам та старостам;

п) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону» [150, с.285].

Крім того, враховуючи що відповідно до ст.8 Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” ради таких громад утворюють виконавчі комітети, вважаємо доцільним визначити їх повноваження у сфері управління земельними ресурсами в окремій ст. 12-2ЗКУкраїни, текст якої пропонується нижче:

«Стаття 12-2. Повноваження виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад територіальних громад у галузі земельних відносин

До повноважень виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад територіальних громад у галузі земельних відносин на їх території належать:

а) розробка, подання на затвердження ради і реалізація цільових програм, схем землеустрою, іншої документації з просторового планування та проектів землеустрою щодо використання та охорони земель на території громади;

б) забезпечення реалізації генеральних планів та правил забудови населених пунктів територіальної громади;

в) розробка, подання на затвердження ради і реалізація програм благоустрою територій;

г) надання відомостей з Державного земельного кадастру відповідно до закону;

б) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону».

Управління земельною територією міської ОТГ - це складний, багатогранний і важливий процес, який на нашу думку, потребує в теоретичному плані вирішення питання про наявність у міських ОТГтакої земельної правосуб'єктності, як можливість бути суб'єктом земельно-управлінських правовідносин. Іншими словами, дане питання можна поставити й таким чином: чи наділена міська ОТГправовою можливістю здійснювати управлінські функції щодо земель у межах її території? З одного боку, якщо проаналізувати норми гл. 2 ЗК України (ст.ст. 6-171), то можна зробити висновок про те, що чинне законодавство наділяє земельно-управлінською правосуб'єктністю виключно органи влади, зокрема, ради, державні адміністрації, деякі центральні органи виконавчої влади та Кабінет Міністрів України. Оскільки міська ОТГ не є органом влади, то з цього випливає висновок про те, що вони не є суб'єктом земельно-управлінських правовідносин[142, с. 102].

Однак такий висновок є, на наш погляд, не зовсім вірним. Справа в тому, що згідно з ч. 3 ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Оскільки сільські, селищні та міські ради є органами місцевого самоврядування, то й здійснювані ними управлінські функції, в тому числі й функції щодо управління землями, є, на нашу думку, самоврядними[142, с. 102].

Безперечно, зазначена вище ч. 3 ст. 140 Конституції України не містить прямого припису про те, що територіальні громади, в тому числі й міські, є суб'єктами земельно-управлінських правовідносин. Проте вона містить уточнення, згідно з яким місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом. Зокрема, ЗК України та Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 33 та інші) покладають здійснення низки земельно-управлінських повноважень на органи самоврядуваннятериторіальних громад[142, с. 102].

А це означає, що всі повноваження рад як органів місцевого самоврядування, крім делегованих державою (ст. 33 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”), є й функціями територіальної громади як суб'єкта місцевого самоврядування. І хоча відповідно до ЗК України та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” територіальна громада, в тому числі й міська, не може здійснювати безпосередньо управлінські повноваження, це не означає, що територіальна громада не має правових важелів впливу на діяльність створених ними рад. Ми вважаємо, що територіальна громада має право втрутитися у здійснення обраною нею радою будь-якого самоврядного земельно-управлінського повноваження.

На наш погляд, правовими формами здійснення міською ОТГ земельно-управлінських повноважень можуть бути: 1) скасування рішення ради щодо здійснення самоврядного земельно-управлінського повноваження; 2) покладення на раду обов'язку щодо здійснення певного земельно-управлінського повноваження; 3) покладення на раду обов'язку щодо внесення змін у прийняте нею рішення щодо здійснення певного земельно-управлінського повноваження. Крім того, вважаємо, що міська ОТГмає бути наділена й повноваженнями щодо безпосереднього здійснення певних земельно-управлінських повноважень, наприклад, повноваженням щодо затвердження плану використання та охорони земель громади, якщо обрана нею рада з певних причин не затвердила такий план. З цією метою вважаємо доцільнимвнести до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” відповідні зміни та доповнення. Зокрема, вважаємо доцільним надання міській ОТГ права на проведення референдуму (опитування) жителів громади щодо затвердження рішення у сфері управління землями громади. Безперечно, що такі референдуми мають проводитися у крайніх випадках. Однак, керівництво та депутатський корпус рад міських ОТГповинні знати про таке право (повноваження) громади як сукупності жителів на її території[142, с. 102].

2.2 Правове регулювання просторового планування використання земель міських територіальних громад

Просторове планування є один із найбільш перспективних й ефективних механізмів реалізації довгострокової регіональної політики держави, спрямованої на досягнення сталого розвитку країни, що ґрунтується на збалансованому поєднанні та взаємообумовленості економічних, соціальних і екологічних складових реґіонального розвитку. Воно займає особливе місце у системі інституційно-функціонального механізму управління земельними ресурсами, будучи першочерговою сферою управлінської діяльності у формуванні комфортного життєвого середовища населення, забезпечення оптимального територіального розташування об'єктів реґіональної соціально-економічної системи та балансу поселенських аспектів та вимог екологічної безпеки.

Як зазначається у літературі, категорія просторового планування використовується в двох основних контекстах: 1) як загальний термін, що визначає систему фізичного/територіального планування землі (територіальне планування); 2) як специфічний термін, що визначає спосіб координації простору секторальної політики (просторова планово-секторальна координація) [157, с. 50]. Отже, просторове планування є ефективним інструментом багатоаспектного просторового розвитку, оскільки дає можливість «запрограмувати» не тільки поділ земельної території на окремі складові частини, що власне й забезпечує територіальне планування, а й формування належних суспільних зв'язків між людьми, що проживають на різних частинах території. Саме тому просторове планування забезпечує збалансований розвиток суспільства та навколишнього середовища на відповідній території.

В умовах децентралізації влади посилюється потреба у самоорганізаціїОТГ, в першу чергу міських, які мають більший потенціал для розвитку. Одним із напрямів такого посилення є просторове планування території міських громад.

У вітчизняній науці земельного права проблеми правової регламентації відносин у сфері територіального планування досліджували такі вчені-правознавці, як В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, А.Г. Бобкова, А.П. Гетьман, В.К. Гуревський, С.В. Єлькін, В.М. Єрмоленко, І.В. Ігнатенко, Н.В. Ільків, І.І. Каракаш, Т.O. Коваленко, O.М. Ковтун, П.Ф. Кулинич, Н.Р. Малишева, А.М. Мірошниченко, В.В. Носік, В.М. Правдюк, A.І. Ріпенко, В.І. Семчик, В.Д. Сидор, Ю.С. Шемшученко, М.В. Шульга та інші вчені. Цими питаннями також переймались фахівці у сфері землеустрою та містобудування Ю.М. Білоконь, О.С. Дорош, Ш.І. Ібатуллін, М. Г. Ступень, А.М.Третяк та інші.

Всі дослідники єдині в тому, що просторове планування територій міст є важливим засобом забезпечення ефективного використання земельних ресурсів, оскільки більшість з них потерпають від нестачі вільних земель для використання їх для потреб забудови, рекреації тощо. Саме тому на практиці територіальні громади міст намагалися освоювати не тільки землі міста, а й землі приміських сіл та селищ. Однак, розглядаючи можливості задоволення своїх земельних потреб за рахунок приміських земель, територіальні громади міст досить часто стикаються з ситуацією, що досить дорогі приміські землі вже надані у власність та користування громадянам чи юридичним особам під індивідуальне житлове будівництво, створення позаміських котеджних містечок тощо. Така ж ситуація спостерігається і в приміських населених пунктах - селах та селищах. Будучи не в силі протистояти «забудовній стихії» жителів міст, сільські та селищні ради надають земельні ділянки в межах таких населених пунктів під житлову та дачну забудову, йдучи на «повідку» у попиту на землю. А в багатьох випадках сільські та селищні голови стають учасниками, а то й організаторами різних схем незаконного продажу земель або хоча й законного, але такого, що здійснюється без врахування інтересів територіальних громад відповідних сіл та селищ.

На нашу думку, виправити таке становище, збалансувати розвиток міст, приміських зон і сіл має саме об'єднання громад у єдине ціле - міську територіальну громаду та запровадження єдиної системи просторового планування на всю територію міської територіальної громади як єдине ціле. Просторове планування забезпечує реалізацію територіального та земельного потенціалу територіальних громад з урахуванням принципового вирішення питань розвитку, планування, забудови та іншого використання територій громади, а також сприяє встановленню оптимального правового режиму земель міських ОТГ. Саме просторове планування є запорукою ефективного використання земельних ресурсів на засадах урахування їх багатофункціональності та ролі в забезпеченні життєдіяльності суспільства як просторового базису, засобу виробництва та ключового ресурсу навколишнього природного середовища. З погляду на це, більш детально розглянемо поняття просторового планування як правової категорії.

Аналіз просторовихпланувальних систем ЄС свідчить, що у європейській практиці під просторовим плануванням розуміють суспільну політику та дії, спрямовані на розподіл видів діяльності у просторі та забезпечення зв'язків між ними. Такі політика та дії здійснюються на європейському, національному та локальному рівнях і поєднують планування землекористування та регіональну політику розвитку [348, с. 156]. Просторове планування відноситься до методів, що використовуються переважно у громадському секторі для впливу на подальший розподіл видів діяльності у просторі. Його застосовують з метою створення більш раціональної територіальної організації землекористування, забезпечення збалансованості вимог розвитку та потреб захисту довкілля та для досягнення соціальних і економічних цілей. Просторове планування охоплює заходи з координації просторових впливів на інші секторальні політики, для досягнення більш рівномірного розподілу економічного розвитку між регіонами у порівнянні з тим, що може бути створений ринковими силами, а також заходи регулювання питань використання землі та власності [348, с. 24].

Отже, на сучасному етапі суспільного розвитку просторове планування є одним із невід'ємних атрибутів управлінської діяльності розвинених країн, в яких завдяки сучасним планам і програмам стає можливим ефективне використання ресурсів усіх рівнів і видів, забезпечення якості середовища проживання, збереження культурної спадщини, задоволення потреб громади та узгодження індивідуальнихзапитів [350].

Водночас у різних країнах застосовують різні форми, методи і терміни щодо просторового (територіального) планування. Так, у Містобудівному кодексі Франції цей вид діяльності трактують як «облаштування територій», уВеликобританії - «планування міської та сільської території», у ФРН - «планувальне упорядкування території», у США - «зонування» або «планування поверхні» [85, с. 372]. Проте, незважаючи на термінологічні відмінності, мова йде про види упорядкувальних робіт, об'єктом яких є територія. Найбільш вживаними в європейських країнах є терміни «просторове планування» та «територіальне планування». Зазвичай їх використовують як синоніми. Однак Є.О. Маруняк вважає, що більш обґрунтованим і влучним є термін «просторове планування», оскільки ним позначається об'ємний вимір сукупності відносин та зв'язків між різними об'єктами, результатів їхньої взаємодії, які матеріалізуються не лише на земній поверхні, а й у просторі над та під земною поверхнею [169, с. 24]. Саме тому у літературі висловлена думка про те, що «просторове планування» є ширшим, ніж «територіальне планування» та включає його в себе [164, с. 215]. На наш погляд, такий підхід до розуміння просторового планування є обґрунтованим.

У Німеччині під просторовим (або «фізичним») плануванням розуміють загальне планувально-правове поняття, що охоплює територіальну організацію держави, земельне планування, а також перспективне планування будівництва. Відповідно, його метою є організація та розвиток певних регіонів згідно з елементарними аспектами людського існування, такими як домогосподарство, робота, освіта, постачання, відпочинок і транспорт [158, с. 66]. У свою чергу, в Польщі «планування території» розглядається як діяльність, яка полягає у визначенні цільового призначення території, засад її використання на підставі встановленого порядку планування і збалансованого розвитку територій як основи цієї діяльності [63]. В Австрії, Швейцарії та Нідерландах під просторовим плануванням розуміють інтегральний процес планування, що об'єднує галузі економіки, соціальної сфери і стану навколишнього природного середовища в територіальному вимірі. В Італії та Іспанії просторове планування складає частину економічного планування і є тісно пов'язаним з розвитком територій цих країн. Нарешті у Великобританії, Швеції, Фінляндії територіальне планування зосереджується, головним чином, на комплексі проблем регіонів [67].

Складовими елементами просторового планування є містобудівне та ландшафтне планування. Перше застосовується для діяльності, спрямованої на прийняття рішень з просторового розвитку в межах міст та інших поселень, друге - для рішень щодо трансформації ландшафтів [151, с. 124].

Для країн ЄС базовими стратегічними документами, що визначають основні виклики, пріоритети та механізми просторового розвитку, є “Європейська хартія регіонального / просторового планування”(Торремоліноська Хартія),прийнята на 6-й Сесії Європейської конференції міністрів, відповідальних за регіональне планування, 19-20 травня 1983 р. в Торремоліносі [69],“Керівні принципи сталого просторового розвитку Європейського континенту”, прийняті на 12-й Сесії Європейської конференції міністрів, відповідальних за регіональне планування, 7-8 вересня 2000 р. в Ганновері [106]та “Територіальний порядок денний ЄС 2020”, прийнятий на неформальній зустрічі міністрів, відповідальних за регіональне планування, 19 травня 2011 р. в Угорщині[355]. Згідно з цими документами, врахування національної специфіки країн-членів ЄС здійснюється через розроблення національних концепцій просторового розвитку.

Просторовий підхід у територіальному плануванні землекористування орієнтує на високий рівень комплексності не тільки оцінок, а й методів управління процесами перерозподілу земельних ресурсів, які суттєво відрізняються від сформованих традиційних підходів. Сутність його полягає в тому, що він об'єднує два важливих елементи - територіальне планування землекористування та планування відносин сталого розвитку, які взаємодіють між собою через екологічні, економічні та соціальні механізми впорядкування життєдіяльності людини, що максимально забезпечує охоплення процесів господарського використання земельних ресурсів, досягаючи за рахунок цього планованого підвищення якості управління землекористуванням та, відповідно, значного організаційно-економічного та соціального ефекту розвитку територій, які є об'єктом просторового планування [151, с. 124].

Таким чином, в європейських країнах просторове (територіальне) планування розглядається як сукупність дій, пов'язаних з підготовкою рішень по розміщенню населення, різних видів діяльності та об'єктів на територіях різного масштабу - від поселень та їх частин до груп країн або регіонів. За допомогою просторового планування органи місцевого самоврядування та виконавчої влади вирішують питання організації всього підпорядкованого їм простору в цілому, а також розвитку землекористування (регулювання земельних відносин і управління земельними ресурсами) у поєднанні з основними напрямами економічного росту, міграцією населення, вимогами охорони довкілля, поліпшення соціальної інфраструктури [151, с. 124].

В Україні система просторового (територіального) планування перебуває у зародковому стані. Вона формується у протиборстві двох планувальних систем - землевпорядного та містобудівного планування, які склалися під впливом ряду факторів і відображають в основному відомчі інтереси органів влади, які опікуються, з одного боку, управлінням землями, а з іншого - здійснюють керівництво архітектурним плануванням та забудовою територій. Тому просторове планування в європейському значенні, яке включаєоптимальну організацію простору (території) з урахуванням його особливостей, характеристик, зв'язків і часових параметрів, в Україні ще не сформувалося.

Водночас у вітчизняній правовій літературі має місце визначення поняття «територіальне планування», яке разом з розробкою та затвердженням програм використання земель (державних, регіональних) і природно-сільськогосподарським районуванням (зонуванням) є складовими плануванням використання та охорони земель. Під останнім автори підручника “Земельное право Украины”, виданого за редакцією О.О. Погрібного та І.І Каракаша (2002 р.), розуміють діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, що полягає у створенні та втіленні перспективних програм (схем) використання та охорони земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, історичних, географічних, демографічних та інших особливостей конкретних територій, а також в прийнятті та реалізації на їх основі відповідних рішень [86, с. 423]. Отже, на думку авторів, планування використання земель включає територіальне планування і єдіяльністю органів влади і місцевого самоврядування щодо формування «перспективних програм (схем) використання та охорони земельних ресурсів», але з врахуванням усіх інших особливостей певних територій.

На думку М. Федорченка,виходячи з реалій нашої країни,просторове планування слід розглядати як регламентоване законодавством України планування територій, здійснюване в контексті масштабної містобудівної діяльності із дотриманням правового режиму земель, атмосферного повітря, вод, надр, флори і фауни, визначеного відповідними актами законодавства України [330]. Отже, автор розглядає просторове планування як планування територій, яке спрямоване на вирішення містобудівних проблем та проблем правової охорони природних ресурсів на відповідній території.

Аналогічну позицію щодо розуміння просторового планування поділяє й І.В. Ігнатенко. Вона по суті зводить його до планування використання земель, яке розуміє як цілеспрямовану діяльність виконавчих органів та органів місцевого самоврядування, суб'єктів господарювання з забезпечення збалансованого розвитку і використання території на основі врахування суспільних цінностей і властивостей землі, узгодження інтересів учасників процесу, їх залучення до прийняття відповідних рішень [96, с. 24].

Водночас у літературі до завдань планування використання та охорони земель відносять також визначення довгострокової перспективи розвитку певної території на основі екологічних, соціально-економічних програм і затвердженої у встановленому порядку землевпорядної, містобудівної, природоохоронної та іншої документації, а також забезпечення раціонального використання та охорони земель [310, с. 50].

Таким чином,аналіз наведених точок зору вітчизняних правознавців щодо просторового планування дає підстави для висновку про те, що в сучасній науці земельного права України його однозначне доктринальне розуміння та визначення ще не сформувалося. По-перше, більшість дослідників пов'язують його з традиційним площинним плануванням використання земної поверхні для задоволення містобудівних й інших потреб життєдіяльності суспільства та ідентифікують його або як планування використання земель, де основним об'єктом планувальної діяльності є земля, або як територіальне планування, де об'єктом планувальної діяльності виступає земля та інші природні ресурси. По-друге, вони розглядають планування використання (та охорони) земель як діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування традиційно, у світлі радянської спадщини, ставлячи на перше місце органи державної влади, і тільки на друге - органи місцевого самоврядування. По-третє, крім органів влади, в літературі до суб'єктів планувальної діяльності у сфері земельних ресурсів відносять і суб'єктів господарської діяльності.