Конституційне право на доступ до публічної інформації: проблеми законодавчого регулювання та судового захисту

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО НА ДОСТУП ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ: ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ ТА СУДОВОГО ЗАХИСТУ

12.00.02 - конституційне право; муніципальне право 081 - Право

Є.П. Тептюк

Науковий керівник: Ющик Олексій Іванович,

доктор юридичних наук, професор

Київ 2018



Анотація

Є.П. Тептюк Конституційне право на доступ до публічної інформації: проблеми законодавчого регулювання та судового захисту - кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.02 «Конституційне право; муніципальне право» (081 - Право). - Запорізький національний університет; Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Запоріжжя - Київ, 2018.

Дисертацію присвячено визначенню природи та поняття конституційного права на доступ до публічної інформації, з'ясуванню проблемних питань у наявному порядку його реалізації та визначення ролі судового захисту в системі гарантування вказаного права. Актуальність дослідження зумовлена важливістю забезпечення права людини на доступ до публічної інформації, оскільки реальна можливість отримання цієї інформації є одним з головних засобів, який дозволяє здійснювати громадянський контроль за діями влади.

Досліджено поняття публічної інформації, встановлено, як визначає це поняття юридична наука і в якому значенні вказаний термін вживається в законодавстві України.

Здійснено критичний аналіз різних підходів до класифікації інформації. Відзначено, що досить часто вибір критеріїв поділу інформації має випадковий характер, позбавлений достатніх логічних підстав, внаслідок чого поділена інформація не відзначається своєю специфікою і може належати одночасно до кількох груп. Тому запропоновано виділити два основні види: 1) інформація, що циркулює в живій природі без суспільства, опосередковуючи життєві процеси рослинного і тваринного світу (біологічна); 2) інформація, що циркулює у людському суспільстві (соціумна, соціальна).

Запропоновано розглядати публічну інформацію як соціальну інформацію, яка функціонує у сфері здійснення публічної влади та опосередковує публічно-владні суспільні відносини.

Зроблено аналіз понять «доступ до інформації» та «доступність інформації». Обґрунтовано авторське визначення поняття доступу до інформації як способу, який забезпечує суб'єктам інформаційного відношення належність їм соціальної інформації, яка є доступною, тобто придатною для її вільного зовнішнього і змістовного сприйняття та використання.

Відзначено, що предметом правового регулювання конституційного права на доступ до публічної інформації є конкретний аспект відношення, який спрямована увага та діяльність суб'єктів відношення.

Встановлені необхідні умові для належної реалізації права на доступну управлінську інформацію. Такими умовами є: 1) формування і визначення тієї або іншої публічної інформації як «доступної», 2) визначення кола суб'єктів, які мають право на відповідну публічну інформацію, 3) встановлення порядку взаємодії суб'єктів з приводу доступу до публічної інформації в межах інформаційного правовідношення.

Відзначено, що в науковій літературі реалізацію права на доступ до публічної інформації розглядають в активному та пасивному аспектах, але, разом з тим, не має спільної думки щодо визначення, які способи доступу до інформації необхідно зарахувати до пасивного, а які - до активного, при цьому одні автори розглядають цей аспект з боку запитувачів інформації, інші - з боку її розпорядників.

З огляду на різність позицій, запропоновано при визначені пасивного чи активного способу доступу до інформації, вбачати відповідні права та обов'язки суб'єктів інформаційних правовідносин (як запитувачів, так і розпорядників), оскільки лише з аналізу вказаного правовідношення можна встановити зміст вказаного права.

Проаналізовано зміст статей Конституції України та зроблено висновок, що в ній прямо не закріплено єдине інформаційне право людини - «право на інформацію», а лише окремі часткові інформаційні права людини на певні дії з інформацією. Крім того, відзначено, що «право на доступ до інформації» не виділено в окреме самостійне право людини, а входить до змісту інших інформаційних прав.

Підкреслено, що не будь-яка інформація, що знаходиться у владного суб'єкта і безпосередньо доступна для нього, є публічною інформацією, такою є тільки така інформація, яка має значення управлінської інформації і слугує для забезпечення процесу ухвалення та виконання управлінських рішень зазначеного владного суб'єкта або інших відповідних владних суб'єктів.

Зроблено висновок, що в контексті Закону України «Про доступ до публічної інформації» інформація, яка знаходиться в органі влади чи у його службових осіб, але не стосується реалізації їх функцій (виготовлені працівником органу влади копії особистих документів чи сторонніх публікацій, групове письмове звернення співробітників до інших владних суб'єктів чи в ЗМІ тощо) не є публічною. Зазвичай, вказану інформацію виробляють поза обов'язками служби або всупереч їм, тому той, хто її створив, не є аутентичним суб'єктом публічної інформації.

Сформульоване авторське визначення конституційного права людини на доступ до публічної інформації як юридично наданий їй і забезпечений обов?язками публічної влади та інших визначених законом суб?єктів спосіб гарантованого оволодіння публічною інформацією, необхідною для набуття і реалізації людиною свого права на інформацію та інших прав, законних інтересів і обов?язків в інформаційних правовідносинах.

Проведено комплексний аналіз положень Закону України «Про доступ до публічної інформації», на відповідність усталеним міжнародним принципам. Визначено недоліки законодавчого регулювання та проблеми вдосконалення законодавчого забезпечення права на доступ до публічної інформації в Україні.

Зроблено висновок, що значна частина міжнародних принципів знайшли відображення у Законі України «Про доступ до публічної інформації». Зазначено, що в ньому закріплено максимальну відкритість публічної інформації, визначено механізм доступу до неї, встановлено вимогу, що обмеження доступу до інформації можливе тільки на рівні закону, зобов'язано розпорядників інформації визначити відповідальних осіб за забезпечення доступу громадян до інформації та опубліковувати інформацію, що становить суспільний інтерес.

Відзначено, що деякі принципи не знайшли відображення в цьому Законі, зокрема, принцип стимулювання відкритого уряду, принцип «переважання обнародування», принцип захисту інформаторів.

Запропоновано більш чітко визначити в Законі України «Про доступ до публічної інформації» поняття «публічна інформація», виходячи із загального розуміння, що публічною є соціальна інформація, яка опосередковує публічно-владні відносини в суспільстві.

Проаналізовано підходи до класифікації гарантій прав людини за їх видами які описані в літературі, підкреслено їх суперечливість, спричинена невиправдано широким розумінням поняття гарантій прав.

Визначено, що юридичні гарантії прав і свобод людини розподіляють за їх спрямуванням на два типи: а) діяння або акти публічної влади, спрямовані на збереження наявих прав і свобод людини, б) діяння або акти публічної влади, спрямовані на забезпечення реальної можливості здійснення людиною її прав і свобод.

Зроблено аналіз основних аспектів судового захисту як гарантії права людини на доступ до публічної інформації, що дозволило визначити способи вказаної гарантії та її форми.

Досліджено основні положення Українського законодавства, що регулює судовий захист права на доступ до публічної інформації.

Стверджується, що судовий захист права на доступ до публічної інформації потребує для його належної реалізації належного правового закріплення та гарантування з точки зору його доступності для кожної людини.

Зазначено, що прагнення людини бути інформованою про діяльність органів влади з метою задоволення своїх інформаційних та інших потреб набуває значення фактично абсолютного права на доступ до правосуддя. Проаналізовано взаємодію Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Кодексу адміністративного судочинства України у процесі їх практичної реалізації, під час застосування судами на практиці.

Відзначено діяльність Вищого адміністративного суду України, проаналізовано Постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації», в якій реалізовано намагання судової влади заповнити допущені законодавцем прогалини.

Зроблено висновок, що в Україні основний обов'язок по захисту конституційного права людини на доступ до публічної інформації покладений на адміністративні суди, але його виконання значною мірою залежить від того, як виконано вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації» і як складається практика реалізації вказаного права у відносинах громадян з публічною владою.

Зроблено вибірковий аналіз судової практики розгляду справ, з приводу порушеного права на доступ до публічної інформації. Це дало змого визначити проблеми, які виникають у людини під час реалізації цього права.

Зроблено висновок, що в Україні основний обов'язок по захисту конституційного права людини на доступ до публічної інформації покладений на адміністративні суди, які в цілому забезпечують його захист, що підтверджує судова практика.

Визначено проблемні питання та запропоновано основні напрямки вдосконалення гарантування права на доступ до публічної інформації в Україні, сформульовано теоретичні положення, практичні висновки, пропозиції та рекомендації стосовно вдосконалення законодавчого регулювання забезпечення права на доступ до публічної інформації в Україні.

Ключові слова: інформація, публічна інформація, доступність інформації, доступ до інформації, конституційне право на доступ до публічної інформації, юридичні гарантії конституційного права на доступ до публічної інформації, судовий захист конституційного права на доступ до публічної інформації.



Annotation

Teptyuk Ye. P. Constitutional right to access public information: problems of legislative regulation and judicial protection. - On the rights of the manuscript.

The thesis for the degree of candidate of legal sciences, specialty 12.00.02 - constitutional law; municipal law (081 - Law). - Zaporizhzhya National University; V. M. Koretsky Institute of State and Law of the National Academy of Sciences of Ukraine, Zaporizhzhya - Kyiv, 2018.

The dissertation is devoted to the definition of the nature and concept of the constitutional right to access public information, to clarify the problem issues in the existing order of its implementation and to determine the role of judicial protection in the system of guaranteeing this right. The urgency of the study is due to the importance of ensuring the human right to access public information, since the real possibility of obtaining this information is one of the main means that allows for civilian control over the actions of the authorities.

It is investigated what such public information is, how does the legal science understand this concept and in what meaning the given term is used in the legislation of Ukraine.

Critical analysis of different approaches to classification of information carried out. It noted that quite often the choice of the criteria for the division of information is random, devoid of sufficient logical reasons, resulting in divided information not marked by its specificity and may belong simultaneously to several groups. Therefore, it is proposed to distinguish two main types: 1) information circulating in a living nature without a society, mediating the life processes of the plant and animal world (biological); 2) information circulating in the human society (socium, social).

It proposed to consider public information as social information that functions in the field of public authority and mediates public-power social relations.

An analysis of such concepts as "access to information" and "availability of information" made. The author's definition of the concept of access to information is substantiated - as a method that provides subjects with an informational relation of belonging to them social information that is accessible, that is, suitable for its free external and content perception and use.

It noted that the subject of legal regulation of the constitutional right to access public information is a specific aspect of the attitude that focuses attention and activity of the subjects of the relationship.

The necessary conditions for the proper realization of the right to accessible administrative information are established. Namely: 1) the formation and definition of one or another public information as "accessible"; 2) determination of the range of entities that have the right to relevant public information; 3) establishment of the procedure of interaction of subjects on access to public information in the framework of information rights.

It noted that in the scientific literature the right to access public information is considered in an active and passive aspect, but. Same time, it has no unanimity about determining which ways to access information should be considered passive, and which - to active, with this one authors are looking at this aspect from the requesters of information, others on the part of its administrators.

Given the difference in positions, it is suggested, when determining the passive or active way of access to information, to see the corresponding rights and obligations of subjects of information legal relationships (both the requesters and administrators), since only from the analysis of the specified relationship can establish the content of this right.

The article analyzes the content of the articles of the Constitution of Ukraine and concludes that it does not directly consolidate a single information right of a person - the right to information; it only consolidates certain partial information rights person certain actions with information. In addition, noted that the right to access information not allocated a separate independent right of a person, but included content of other information rights.

It emphasized that not all information that is in the power of the subject and directly accessible to him is public information; such is only such information that is relevant to management information and serves to ensure the process of approving and executing management decisions of the given entity or other relevant authorities.

The conclusion is made that it not public in the context of the Law of Ukraine "On access to public information" and information which although it is in the authority or its officials. But not related to the implementation of their functions (copies of personal documents made by the employee of the authority or third party publications, group writing to other authorities or in the media, etc.).

Typically, the information given is out of service or in contravention of the service so the one who created it is not an authentic subject of public information.

The constitutional human right to access public information as legally granted to it and secured by the duties of public authorities and other entities determined by law, the way of guaranteed acquisition of public information necessary for the acquisition and realization by a person of his right to information and other rights, legal interests and responsibilities in information legal relations.

A comprehensive analysis of the provisions of the Law of Ukraine "On Access to Public Information" carried out compliance with established international principles. The shortcomings of legislative regulation of this right are identified problems of improving the legislative provision of the right to access public information in Ukraine indicated.

It concluded that significant part of international principles reflected in this Law of Ukraine "On Access to Public Information". It indicates that it establishes the maximum openness of public information, determines the mechanism of access to it, establishes the requirement that restriction of access to information is possible only at the level of law the information managers must determine the responsible persons for ensuring access of citizens to information and publishing information that is of public interest.

At the same time noted that some principles not reflected in this Law, in particular, the principle of promotion of an open government, the principle of "prevalence of disclosure" the principle of protecting informants.

It proposed more clearly define in the Law of Ukraine "On access to public information" the concept of "public information", based on the general understanding that social information is public that mediates public-power relations in society.

The existing approaches to the classification of human rights guarantees according to their types analyzed in the literature their contradictions emphasized, which based on an unjustified broad understanding of the concept of guarantees of rights. It has been determined that legal guarantees of human rights and freedoms are allocated on the basis of: a) acts or acts of public authority aimed at preserving existing,

b) acts or acts of public authority aimed at ensuring the real possibility for a person to exercise his rights and freedoms.

The analysis of the main aspects of judicial protection as a guarantee of human rights for access to public information has been analyzed, which allowed determine the means of the given guarantee and its form.

The main provisions of the Ukrainian legislation regulating judicial protection of the right to access public information investigated.

It argued that the judicial protection of the right to access public information, for its proper implementation, requires proper legal consolidation and guarantee in terms of its accessibility for every person.

It noted that the desire of the person informed about the activities of the authorities in order to meet their information and other needs acquires the importance of virtually absolute right to access to justice.

The interaction of the Law of Ukraine "On Access to Public Information" and the Code of Administrative Legal Proceedings of Ukraine, in the process of their practical implementation, during application by the courts in practice is analyzed.

It noted that the work of the Higher Administrative Court of Ukraine analyzed by the Resolution of the Plenum of the Supreme Administrative Court of Ukraine No 10 dated September 29, 2016 "On the Practice of Administrative Courts' Application of the Law on Access to Public Information". From which it seen, about the efforts of the judicial branch to fill the gaps allowed by the legislator.

It concluded that in Ukraine the main duty to protect the constitutional human right to access public information imposed on administrative courts. Fulfillment of this duty depends to large extent on how the requirements of the Law of Ukraine "On access to public information" fulfilled and how the practice of implementing this right in the relations of citizens with public authorities develops. It is determined the basis of a selective analysis of the judicial practice in the consideration of cases concerning the violation of the right to access public information problems that arise in a person during the exercise of this right. It concluded that in Ukraine the primary duty to protect the constitutional human right to access public information to imposed administrative courts, which in general ensure its protection, which confirms judicial practice.

The problem issues identified and the ways of their solution and directions of improving the guarantee of the right to access public information in Ukraine formulated, the theoretical positions, practical conclusions, suggestions and recommendations concerning the improvement of the legislative regulation of ensuring the right to access public information in Ukraine formulated.

Key words: information, public information, accessibility to information, access to information, right to access public information, legal guarantees of the right to access public information, judicial protection of the right to access public information.



Список публікацій здобувача за темою дисертації, в яких опубліковані основні наукові результати дисертації

Статті у наукових фахових виданнях України з юридичних наук:

1. Тептюк Є. П. Форми реалізації конституційного права громадян на доступ до публічної інформації // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія: «Юридичні науки». 2014. Вип. 1. Т. 1. С. 78-82.

2. Тептюк Є. П. Конституційно-правове визначення поняття права на доступ до публічної інформації // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія: Юриспруденція. 2014. Вип. 7. С. 85?87.

3. Тептюк Є. П. Право на доступ до публічної інформації як об?єкт конституційно-правових відносин // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Право. 2014. Вип. 24. Т. 1. С. 159-162.

4. Тептюк Є. П. Система гарантій забезпечення конституційного права громадян на доступ до публічної інформації // Юридичний вісник. 2014. № 2. С. 56?60.

5. Тептюк Є. П. Проблема інформаційної відкритості публічної влади в Україні // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія: Юридичні науки. 2015. Вип. 4 Т.1. С. 80-84.

Стаття у науковому періодичному виданню з юридичних наук включеному до міжнародних наукометричних баз даних:

6. Тептюк Є. П. Судовий захист в системі гарантій забезпечення конституційного права громадян на доступ до публічної інформації //Молодий вчений. 2015. № 11(1). С. 141?144.

Стаття у науковому фаховому виданню з юридичних наук включеному до міжнародних наукометричних баз даних:

7. Тептюк Є. П. Конституційне закріплення юридичних гарантій права на доступ до публічної інформації в Україні // Юридичний науковий електронний журнал. 2017. №6/2017. С. 58?61.

Тези наукових доповідей:

8. Тептюк Є. П. Проблемні питання реалізації права на доступ до публічної інформації через інформаційний запит // Інтелектуальна власність: погляд з ХХІ століття: Збірник наукових праць за матеріалами Всеукр. наук.-практ. конф. (м. Черкаси, 26-27 вересня 2012 р.). Черкаси: Чабаненко Ю.А., 2012. С. 67?73.

9. Тептюк Є. П. Конституційно-правове визначення поняття права на доступ до публічної інформації // Нове міжнародне та національне законодавство - нові завдання юридичної науки: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Київ,14-15 вересня 2013 р.). К.: Центр правових наукових досліджень, 2013. С. 34?36.

10. Тептюк Є.П. Право на доступ до публічної інформації як об?єкт конституційно-правових відносин // Політико-правові реформи становлення громадянського суспільства в Україні: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Херсон, 20-21 вересня 2013 р.). Херсон: Видавничий дім «Гельветика», 2013. С. 34?39.

11. Тептюк Є. П. Міжнародні стандарти гарантування права громадян на доступ до публічної інформації // Особливості розвитку публічного та приватного права в Україні: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 17-18 липня 2015 р.). Харків: ГО «Асоціація аспірантів-юристів», 2015. С. 33?36.

12. Тептюк Є.П. Європейський суд з прав людини як гарантія захисту права на доступ до публічної інформації в Україні // Актуальні проблеми державно-правового розвитку України в контексті євроінтеграційних процесів: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Запоріжжя, 23-24 червня 2016 р.). Запоріжжя: «Просвіта», 2016. С. 219?222.



Зміст

доступ публічний інформація конституційний

Вступ

1. Право людини на доступ до публічної інформації: поняття та конституційне закріплення в Україні

1.1 Поняття публічної інформації

1.2 Доступ до публічної інформації як предмет правового регулювання

1.3 Право на доступ до публічної інформації у системі конституційних прав людини і громадянина

Висновки до розділу 1

2. Законодавче регулювання, гарантування та судовий захист конституційного права людини на доступ до публічної інформації

2.1 Законодавче регулювання доступу до публічної інформації в Україні у контексті міжнародних стандартів

2.2 Юридичні гарантії права на доступ до публічної інформації

2.3 Судовий захист як юридична гарантія права на доступ до публічної інформації

Висновки до розділу 2

3. Актуальні питання вдосконалення законодавства і практики судового захисту права на доступ до публічної інформації в Україні

3.1 Забезпечення судового захисту права на доступ до публічної інформації в Україні

3.2 Практика розгляду судами справ щодо порушення права на доступ до публічної інформації

3.3 Напрями вдосконалення законодавчого регулювання та судового захисту права на доступ до публічної інформації в контексті судово-правової реформи

Висновки до розділу 3

Висновки

Список використаних джерел

Додатки



Вступ

Обґрунтування вибору теми дослідження. Демократичний розвиток України є неможливим без свідомої активної участі громадян у процесі формування і прийняття рішень органами публічної влади та без контролю за їхньою діяльністю з боку суспільства, що передбачає отримання кожним його членом достовірної і повної інформації про цю діяльність. Забезпеченню цієї інформаційної потреби слугує право кожної людини на інформацію, що в сучасному інформаційному суспільстві є одним із ключових конституційних прав людини і громадянина, яке закріплено у фундаментальних міжнародних актах - Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини та Міжнародному пакті про громадянські і політичні права. У нашій державі право на інформацію також закріплене Конституцією України.

З прийняттям у 2011 році Закону України «Про доступ до публічної інформації» в національне законодавство було введене раніше відсутнє в ньому поняття «публічна інформація» і по-новому регулюються питання права кожного на доступ до інформації, що є у сфері діяльності суб?єктів владних повноважень, а також питання гарантій зазначеного права.

Аналіз стану фактичної реалізації законодавства про доступ до публічної інформації показує, що на практиці далеко не завжди це право забезпечено належним чином, що владні суб?єкти залишаються зацікавленими у всілякому обмеженні доступу суспільства до наявної у них інформації. Це є причиною того, що і на сьогодні не вирішено низку важливих проблем, так чи інакше пов?язаних із гарантуванням конституційного права людини і громадянина на доступ до публічної інформації владних структур та здійснення громадянського контролю за діяльністю влади. За цих обставин набуває актуального значення потреба вивчення зазначених проблем, необхідність їх теоретичного дослідження і формулювання відповідних наукових рекомендацій.

Аналіз наукової літератури засвідчує, що проблеми інформаційного права від початку 2000-х років стають предметом активного дослідження серед вітчизняних вчених-правознавців. У дисертаційних працях розглядають питання інформації як об?єкта цивільно-правових відносин (Є. Петров, 2003), права на інформацію в цивільному праві України (Б. Гоголь, 2010), права фізичної особи на власні персональні дані в цивільному праві України (О. Дмитренко, 2010), визначення конституційних засад правового регулювання інформаційної сфери (Т. Чубарук, 2010), інформаційних правовідносин (Д. Шпенов, 2012), характеристики об?єкта інформаційних правовідносин у загальнотеоретичному аспекті (С. Стасюк, 2013) та інші. Досліджують також право на доступ до інформації в Україні у конституційно-правовому аспекті (О. Нестеренко, 2008; О. Каплій, 2014) та адміністративно-правовому аспекті (Л. Рудник, 2015).

Разом з тим, поняття публічної інформації та доступу до неї відповідно до положень Закону України про доступ до публічної інформації і практики його реалізації та застосування в судах досі не було предметом спеціальних досліджень.

У зв?язку з цим актуальним як з практичного, так і з теоретичного погляду стає наукове дослідження, спрямоване на визначення поняття конституційного права на доступ до публічної інформації і його гарантій, вивчення проблемних питань щодо порядку його реалізації, зокрема, практики судового захисту цього права.

Теоретичне дослідження зазначеної проблематики повинно сприяти вирішенню завдань удосконалення чинного законодавства в інформаційній сфері та практики його застосування в Україні при реалізації права кожної людини на доступ до публічної інформації суб?єктів владних повноважень.

Дане дисертаційне дослідження ґрунтується на наукових здобутках різних галузей знань: філософії, теорії управління, теорії інформації тощо, зокрема, на працях таких вчених як В. Афанасьєв, Л. Беккер, Н. Вінер, Б. Грушин, Л. Губерський, М. Кастельс, В. Коган, В. Пилипчук, В. Степанов, А. Суханов, Є. Тавокін, В. Парсонс, В. Цонєв, Ф. Шарков, К. Шеннон та ін.

У роботі використано також наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених-юристів: С. Алексеєва, Е. Аблякімової, О. Андрійко, І. Бачило, В. Бачиніна, О. Білоскурської, С. Братуся, А. Венгерова, В. Вешнякова, Б. Гоголя, О. Дмитренко, О. Зайчука, О. Каплій, А. Колодія, В. Копейчикова, В. Копилова, Б. Кормича, Т. Костецької, О. Кохановської, В. Крижановського, А. Крусян, Ю. Кудрявцева, П. Кузнєцова, А. Марущака, М. Матузова, А. Міцкевича, Н. Мяловицької, П. Недбайла, В. Нерсесянца, О. Нестеренко, А. Олійник, Н. Оніщенко, О. Петришина, Є. Петрова, В. Погорілка, О. Пушкіної, П. Рабіновича, М. Рассолова, Н. Рудакова, Л. Рудник, В. Сіренка, О. Скрипнюка, Т. Слiнько, С. Стасюк, В. Стефанюка, В. Тація, М. Теплюка, Ю. Тодики, М. Травнікова, Р. Халфіної, Т. Чубарук, Ю. Шемшученка, Д. Шпенова, О. Ющика та ін.

Нормативною та емпіричною базою дослідження є Конституція України і законодавство України, конституції інших країн, міжнародно-правові акти з питань прав людини та їх судового захисту, а також рішення Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду України, постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України і судова практика з питань реалізації права громадян на доступ до публічної інформації за період 2011-2017 років.

Зв?язок роботи теми з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах планів наукових досліджень Запорізького національного університету на 2015-2016 рр., комплексних наукових проектів «Основні напрямки удосконалення законодавства України в умовах євроінтеграційних процесів» (номер державної реєстрації 0115U00710).

Тема дисертації відповідає Основним науковим напрямам та найважливішим проблемам фундаментальних досліджень у галузі природничих, технічних і гуманітарних наук на 2014-2018 рр., затвердженим Постановою Президії Національної академії наук України від 20 грудня 2013 р. № 179, а також Перспективним напрямам кандидатських і докторських дисертацій за юридичними спеціальностями (Рішення Президії Національної академії правових наук України від 18 жовтня 2013 р. № 86/11).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, міжнародних актів, судової практики, критичного осмислення наукових праць вітчизняних та зарубіжних авторів визначити природу і наукове поняття конституційного права на доступ до публічної інформації, його місце в системі конституційних прав людини і громадянина, та виробити пропозиції щодо його законодавчого регулювання і судового захисту в Україні.

Для досягнення цієї мети передбачено вирішення таких завдань:

- визначити зміст поняття публічної інформації;

- з?ясувати сутність доступу до публічної інформації як предмета правового регулювання;

- визначити природу права на доступ до публічної інформації, поняття цього права та місце в системі конституційних прав людини і громадянина;

- проаналізувати чинне законодавство України в частині визначення права на доступ до публічної інформації, порядку реалізації і гарантування цього права в контексті міжнародних стандартів;

- охарактеризувати юридичні гарантії права на доступ до публічної інформації;

- сформулювати поняття судового захисту як юридичної гарантії права на доступ до публічної інформації, здійснити аналіз практики її забезпечення;

- запропонувати напрями удосконалення законодавчого забезпечення та судового захисту права на доступ до публічної інформації в Україні та сформулювати відповідні пропозиції.

Об?єкт дослідження становлять правові відносини, що складаються у сфері забезпечення конституційного права на доступ до публічної інформації.

Предметом дослідження є конституційне право людини і громадянина на доступ до публічної інформації та його судовий захист в Україні.

Методи дослідження. У процесі виконання дисертаційного дослідження було використано філософсько-світоглядні, загальнонаукові та спеціально-наукові методи, що зумовлені предметом і завданнями дослідження.

За допомогою діалектичного методу розкрито природу конституційного права на доступ до публічної інформації у взаємозв?язку з відповідними обов?язками суб?єктів владних повноважень, а також взаємозв?язок цього права з правом на інформацію та його місце в системі конституційних прав і свобод людини в Україні, а також за допомогою цього методу досліджуване право розглянуто в його історичному розвиткові (підрозділи 1.3, 2.1).

Методи аналізу та синтезу використано при формулюванні понять інформації, публічної інформації та доступу до інформації, права на доступ до публічної інформації, а також юридичних гарантій і судового захисту як важливої юридичної гарантії прав людини (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2).

Порівняльно-правовий метод дав змогу розкрити різні аспекти права на інформацію і на доступ до інформації та порядку реалізації і забезпечення вказаного права в Україні та інших країнах (підрозділи 2.1, 2.3, 3.1).

Історичний метод використано для з?ясування процесу становлення права на доступ до публічної інформації в національних правових системах і на міжнародно-правовому рівні, дослідження ролі спеціалізованих інституцій у механізмі забезпечення права на доступ до інформації зарубіжних країн, що дало змогу виявити динаміку розвитку законодавства у вказаній сфері суспільних відносин (підрозділ 2.1).

Статистичний метод дав можливість виявити конкретні характеристики і тенденції у практиці забезпечення права на доступ до публічної інформації шляхом звернення до суду (підрозділ 2.2).

Лінгвістичний метод використано при з?ясуванні змісту низки термінів, зокрема, таких як «інформація», «комунікація», «доступ», «доступність» тощо (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1).

Метод прогнозування уможливив формулювання пропозицій щодо вдосконалення законодавства про доступ до публічної інформації в Україні (підрозділ 3.3).

Основні висновки, положення та результати наукового дослідження ґрунтуються на аналізі засад Конституції України, конституцій деяких держав світу, чинного законодавства України та зарубіжних держав, міжнародних правових актів, рішеннях Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду України, адміністративних судів України, юридичної наукової літератури, аналітичних та статистичних матеріалів.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним із перших у вітчизняній науці конституційного права дослідженням, у якому здійснено комплексний аналіз проблеми конституційно-правового і законодавчого регулювання та гарантій реалізації конституційного права людини на доступ до публічної інформації, визначено його природу і місце в системі прав людини, а також обґрунтовано, що судовий захист вказаного права є його визначальною юридичною гарантіє, сформулювано низку нових теоретичних положень, висновків та науково-практичних рекомендацій, а саме:

уперше:

- на науковому рівні зроблено висновок на основі порівняльного аналізу інформаційного законодавства України з відповідними міжнародними стандартами у вказаній сфері про більш низький рівень визначення права на доступ до публічної інформації та гарантій його реалізації в Конституції України у порівнянні з їх законодавчим визначенням;

- обґрунтовано авторське визначення поняття «доступ до інформації» як способу, який забезпечує суб?єктам інформаційних відносин належність їм соціальної інформації, яка є доступною;

- запропоновано авторську дефініцію «доступність інформації», яка означає придатність інформації для її вільного зовнішнього і змістовного сприйняття та використання;

- сформульовано авторське визначення конституційного права людини на доступ до публічної інформації як юридично наданий їй і забезпечений обов?язками публічної влади та інших визначених законом суб?єктів спосіб гарантованого оволодіння публічною інформацією, необхідною для набуття і реалізації людиною свого права на інформацію та інших прав, законних інтересів і обов?язків в інформаційних правовідносинах;

- виокремлено і охарактеризовано умови реалізації права людини на доступ до публічної інформації, а саме: формування і визначення тієї або іншої публічної інформації як доступної; визначення кола суб?єктів, які мають право на відповідну публічну інформацію; встановлення порядку взаємодії суб?єктів з приводу доступу до публічної інформації в межах інформаційних правовідносин;

- визначено судовий захист як ключову гарантію конституційного права людини на доступ до публічної інформації, способи та форми вказаної гарантії;

- з?ясовано на основі аналізу судової практики розгляду справ з приводу порушеного права особи на доступ до публічної інформації проблеми, які виникають при реалізації людиною її конституційного права на доступ до публічної інформації;

- запропоновано ряд пропозицій стосовно удосконалення чинного інформаційного законодавства, зокрема, пропозицію систематизувати статті 32, 34 та 50 Конституції України, об?єднавши їх в одну статтю про право на інформацію, в якій визначити також право на доступ до інформації та право на доступ до публічної інформації, а також конституційні гарантії зазначених інформаційних прав, на відміну від тих конституційних прав, що передбачені чинними статтями 40 і 57 Конституції України;

удосконалено:

- визначення поняття «інформації» як особливої форми вираження об?єктивної реальності, пов?язаної з відбиттям останньої у процесі взаємодії живих істот між собою та з неорганічною природою, що спонукає їх до виконання певної роботи;

- критерії віднесення інформації до категорії публічної, згідно з якими такою є лише вироблена певним владним суб?єктом інформація управлінського характеру для забезпечення процесу ухвалення та виконання управлінських рішень цього суб?єкта або інших відповідних владних суб?єктів;

- характеристику змісту поняття гарантії права людини на доступ до публічної інформації такими суб?єктами як держава, недержавні суспільні організації та установи, а також міжнародні організації;

- пропозиції стосовно законодавчого забезпечення права на доступ до публічної інформації в частині уніфікації терміну «інформація» у всіх нормативно-правових актах;

набули подальшого розвитку:

- положення теорії права щодо визначення інформації як специфічного об?єкта правового регулювання;

- пропозиції щодо конституційного закріплення інформаційних прав людини і громадянина;

- висновки стосовно потреби дальшого посилення юридичних гарантій конституційного права на доступ до публічної інформації;

- обґрунтування необхідності вдосконалення законодавства про доступ до інформації шляхом систематизації інформаційного законодавства.

Практичне значення одержаних результатів зумовлене актуальністю дослідження, його новизною та висновками теоретичного і прикладного характеру.

Теоретичні положення, висновки та пропозиції дисертаційного дослідження можуть бути використані:

- у правотворчій діяльності - для вдосконалення інформаційного законодавства, а також в організації роботи органів влади із забезпечення конституційного права людини на доступ до публічної інформації та судового захисту цього права. Врахування сформульованих у дисертації рекомендацій на практиці сприятиме посиленню гарантій прав людини в Україні;

- у науково-дослідницькій роботі - для врахування у подальших наукових дослідженнях проблематики інформаційного права і прав людини та вивченні проблем організації державного управління на демократичних засадах;

- у навчальному процесі - при викладанні курсів конституційного права України та інформаційного права;

- у правовиховній роботі - для підвищення рівня професійної культури посадових і службових осіб у процесі їх діяльності по розгляду інформаційних запитів;

- у правозахисній діяльності - як теоретичний матеріал для додаткової поінформованості населення про порядок реалізації та захисту права на доступ до інформації про діяльність органів влади, виховання у суспільства поваги до права і закону.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, всі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на базі особистих досліджень автора. Для аргументації окремих положень дисертації використовувалися праці інших учених, на які обов?язково зроблено посилання.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертації було оприлюднено на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема: ІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції «Інтелектуальна власність: погляд з ХХІ століття» (Черкаси, 26-27 вересня 2012 р.; тези опубліковано); міжнародній науково-практичній конференції «Нове міжнародне та національне законодавство - нові завдання юридичної науки» (Київ, 14-15 вересня 2013 р.; тези опубліковано); міжнародній науково-практичній конференції «Політико-правові реформи: становлення громадянського суспільства в Україні» (Херсон, 20-21 вересня 2013 р.; тези опубліковано); міжнародній науково-практичній конференції «Особливості розвитку публічного та приватного права в Україні» (Харків, 17-18 липня 2015 р.; тези опубліковано); міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми державно-правового розвитку України в контексті євроінтеграційних процесів» (Запоріжжя, 23-24 червня 2016 р.; тези опубліковано).

Публікації. Основні положення дисертації відображено в 12 наукових публікаціях, з яких шість опубліковано у наукових фахових виданнях з юридичних наук, дві публікації розміщені у наукових виданнях з юридичних наук, які внесені до міжнародних наукометричних баз даних, та опубліковано п'ять тез виступів у збірниках наукових конференцій.

Структура роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, поділених на дев?ять підрозділів, висновків, а також списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг роботи становить 216 сторінок, з них 188 - основний текст, 26 (296 найменувань) - список використаних джерел, 2 - додатки.



1. Право людини на доступ до публічної інформації: поняття та конституційне закріплення в Україні

1.1 Поняття публічної інформації

Специфіка дослідження будь-якого конституційного права людини зумовлена змістом цього права, а він визначається залежно від того, яким є предмет відповідного права людини. Щодо досліджуваного нами права, таким предметом є доступ до публічної інформації, право на який гарантоване кожному законодавством України, тому насамперед ми повинні розглянути вказаний предмет досліджуваного права.

Для з'ясування поняття «доступ до публічної інформації» необхідно, перш за все, встановити, що таке публічна інформація, як розуміє це поняття юридична наука і в якому значенні вказаний термін вживається в законодавстві України. Для цього з'ясуємо, що означає взагалі поняття «інформація».

Якщо звернутися до словникового тлумачення терміну «інформація», то можна відзначити, що його єдиного значення до цього часу ще не вироблено. Слово «інформація» походить від латинського «informatio», що означає «роз'яснення, виклад, певні відомості про об'єкти навколишнього світу» [281, с. 241]. Як припускає П. Кузнєцов, при утворенні слова «інформація» малося на меті позначити певну сутність, яку воно мало виразити [110, с. 68].

У старослов'янській мові відсутнє слово «інформація». Разом з тим, у різних мовних стилях (офіційному, церковному, художньому, діловому), заснованих на змішуванні візантійських і слов'янських мов, є слова і словосполучення, які за значенням споріднені зі словом «інформація» (звістка, знання, пізнання, знати, зрозуміти, розуміти, осягати, вникати, позначати, відзначати, знак, знамення) [160, с. 56]. У словниках, упорядкованих всередині ХІХ - першій половині ХХ століття (В. Даля [46], Брокгауза і Ефрона [280], Д.М. Ушакова [249], Ф.Ф. Павленкова [151]), слово «інформація» також відсутнє. С.І. Ожегов надає таке визначення слова «інформація»: відомості про навколишній світ та процеси, що в ньому відбуваються, повідомлення про стан справ, про стан чого-небудь [148, с. 393].

У сучасних європейських словниках інформацію визначають як спілкування, отримання знань, роботу інтелекту; знання, отримані від дослідження або навчання, інтелект, новини, факти, дані; сигнал або символ, що представляє певні дані [72]. Отже, в них значення слова «інформація» розглядають більш широко, не обмежуючись відомостями чи повідомленням, а трактують як символьну, текстову, графічну, числову, візуальну, звукову, комбіновану тощо форми подання відомостей чи певних даних [263, с. 122]. Ці дані мають відповідати таким критеріям: бути точними і своєчасними, конкретними і цільовими, поданими в контексті, який надає їм сенс і актуальність, спрямованими на більше розуміння і меншу невизначеність.

У наукових працях, в яких досліджують проблематику, пов'язану з інформацією, також є чимало визначень її поняття, проте і тут не відзначено її єдиного і точного розуміння. Водночас, відзначають два основні підходи до трактування інформації: філософсько-методологічний, згідно з яким інформація знаходиться в усіх матеріальних системах (зокрема у неорганічній природі з її властивістю відбиття, в якій є передача інформації), та функціональний, або кібернетичний підхід, згідно з яким інформація властива лише суспільству, живим істотам і кібернетичним пристроям (при цьому з інформацією пов'язують наявність здатності відбиття зовнішнього світу, що властива лише живим істотам і дає їм змогу пристосовуватися до навколишнього середовища) [111, с. 6].

Уперше у науковий обіг термін «інформація» в 1948 р. ввів К. Шеннон у своїй математичній теорії інформатики і теорії передавання даних каналами зв'язку, в якій під інформацією розумів усі види повідомлень. Він також запропонував ймовірні методи для визначення кількості інформації, що передається. Крім того, був запропонований субстанційно-кодовий опис процесу передавання інформації в комунікаційному процесі [275, с. 115].

На думку Н. Вінера, інформація - це позначення змісту, отриманого із зовнішнього світу в процесі нашого пристосування до нього і пристосування до нього наших почуттів. Процес отримання і використання інформації є процесом нашого пристосування до випадковостей зовнішнього середовища і нашої життєдіяльності в цьому середовищі. Дієво жити - це означає жити, маючи у своєму розпорядженні правильну інформацію. Таким чином, повідомлення й управління так само пов'язані із самою сутністю людського існування, як і з життям людини в суспільстві [33, с. 142].

Л.М. Беккер зазначав, що інформація може бути охарактеризована як збереження і відновлення її носієм упорядкованості станів і її джерела, яке впливає на цей носій [15, с. 93]. В. Ровенський, А. Уємов, Є. Уємова розуміють під інформацією повідомлення про події, що відбуваються як у зовнішньому щодо системи середовищі, так і в самій системі [210, с. 53]. С.Ф. Анісімов інформацією називає будь-яке повідомлення або передавання відомостей про будь-що, що заздалегідь не було відоме [6, с. 23].

Б.А. Грушин, Л.Н. Федотова, Е.Я. Таршис трактують інформацію як соціальне явище, тобто феномен, пов'язаний з діяльністю тих чи інших суб'єктів соціальних спільнот чи соціальних інститутів (наприклад, установ і організацій, які функціонують у суспільстві). Інформацією є будь-яке повідомлення (текст), що містить якісь відомості (нове знання) відносно того чи іншого об'єкта (предмета повідомлення) [125, с. 20-21].

А.О. Стрельцов у своїх роботах обґрунтовує органічну концепцію природи інформації, розглядаючи її як результат відображення об'єктів матеріального світу у двох формах - відомостей і повідомлень. При цьому він відзначив, що одержані організмом відомості використовують для формування й актуалізації «інформаційної моделі», в якій ці відомості закріплюються для подальшого використання з метою виявлення руху об'єктів матеріального світу, оцінки можливих наслідків цього руху для існування організму і вибору раціонального варіанта поведінки [236, с. 26].

На думку Б.С. Українцева, інформація виникає, навпаки, лише у високоорганізованій матерії і пов'язана з процесом управління; «без процесів управління… не може бути інформації» [252, с. 36]. З погляду І. Ю. Чайки, інформація є змістовною частиною процесу відображення, але існує незалежно від нього [268, с. 313].

В. Цонєв вважає, що інформація сама по собі не є відбиттям. Вона становить основу, яка дозволяє суб'єкту відображати об'єкт, тобто формувати його образ. Зі свого боку, відбиття не є інформацією, незважаючи на те, що його існування без останньої неможливе. Відбиття - це комплексний процес, у якому інформація передається суб'єкту, приймається ним і відтворює в ньому образ об'єкта. Іншими словами, інформація - необхідна передумова відбиття, а відбиття виступає як механізм фіксації і накопичення інформації поза її джерелом [266, с. 68]. А з погляду А.В. Шилейка і Т.І. Шилейко, будь-яка взаємодія між об'єктами, у процесі якої один об'єкт набуває деякої субстанції, а інший її не втрачає, можна назвати інформаційною взаємодією. Передана у цьому процесі субстанції і є «інформацією» [276, с. 57].

Ф. Махлуп зазначав, що інформація - процес передавання знань, сигналу чи повідомлення; інформацією є поточні дані про перемінні величини у певній галузі діяльності, систематизовані відомості про основні причинні зв'язки, які містяться у знанні, як понятті більш загального класу, відносно якого інформація є підлеглою; інформація - це знання, які передані кимось іншим чи набуті шляхом власного дослідження або вивчення; інформація - це знання про якусь особу, подію, випадок чи щось подібне [126, с. 36]. В. Пушкін та А. Урсул виділяють такі основні значення поняття інформації: повідомлення, інформування про стан справ, відомості про що-небудь, які передають люди; зменшувана невизначеність, що усувається в результаті отримання повідомлень; повідомлення нерозривно пов'язане з управлінням; сигнали в єдності синтаксичних, семантичних і прагматичних характеристик; передавання відображення [201, с. 293].