Конституційне право на доступ до публічної інформації: проблеми законодавчого регулювання та судового захисту

Ю.М. Андреєв трактує судовий захист як діяльність органів судової влади зі здійснення захисту законних прав та інтересів громадян на основі конституційних принципів, цивільно-правовими способами і засобами, у передбаченій законом процесуальній формі через розгляд спорів, скарг, судовий контроль, прийняття законного і обґрунтованого судового рішення з метою запобігання можливих і припинення здійснюваних правопорушень, усунення перешкод у здійсненні суб'єктивних прав і законних інтересів [4, с. 315].

Деякі науковці вважають, що захист судом прав і свобод людини можна розглядати як норму, реалізація якої обумовлена наявністю імперативних вимог: надання доступу до правосуддя, заборона відмови в правосудді, захист не теоретичних й ілюзорних можливостей, а конкретного й дійсного права доступу в суд - рівень доступу має бути достатнім для захисту цього права, можливості ясні і конкретні, щоб у випадку їх недотримання можна їх було оспорити, обов'язок держави забезпечити ефективність права доступу до правосуддя, утвердження системи юридичної допомоги для реалізації цього права, спрощення процедури доступу до суду, надання допомоги адвоката та ін. [95, с. 411].

Інші автори вважають, що судовий захист - це інститут матеріального права, оскільки виникає у процесі порушення матеріальних прав або охоронюваних законом інтересів [150, с. 102]; а, наприклад, М.А. Вікут стверджує, що право на судовий захист належить до категорії процесуальних прав [32, с. 65]. Деякі вчені поєднують ці погляди і вважають, що право на судовий захист є одночасно інститутом матеріального та процесуального права [128, с. 2].

На нашу думку, судовий захист - це правоохоронна гарантія прав і свобод людини і громадянина, яка є основним засобом забезпечення реальної можливості здійснення суб'єктами цих прав і свобод.

Ідея захисту основних прав та свобод людини з визначенням ролі в цьому судової влади набула активного розвитку після закінчення Другої світової війни. 10 грудня 1948 року резолюцією 217А (ІІТ) Генеральної асамблеї ООН була прийнята Загальна декларація прав людини, у статті 8 якої зазначалося, що кожна людина має право на ефективне поновлення у правах компетентними національними судами в разі порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом [79].

Подальше закріплення права на судовий захист на міжнародному рівні, яке не лише проголошувалося, а й вимагало відповідних дій для його забезпечення державою, відбулося 16 грудня 1966 року, коли резолюцією Генеральної Асамблеї ООН 2200А (XXI) був прийнятий Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, що потребував конкретних дій з боку держав-учасниць щодо закріплення права на судовий захист. Так, у ч. З статті 2 цього Пакту зазначено, що держава повинна гарантувати кожному, чиї права і свободи порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть якщо це порушення було вчинене особами, які діяли як особи офіційні, і таке право повинно гарантуватися судом або будь-яким іншим компетентним органом, передбаченим правовою системою держави. Відповідно до частини 1 статті 14 цього документа, всі особи є рівними перед судами і трибуналами. Кожен має право при визначенні його прав та обов'язків у будь-якому цивільному процесі на справедливий і публічний розгляд справи компетентним, незалежним і безстороннім судом, створеним на підставі закону [133].

Разом з новою Конституцією України 1996 року право на судовий захист набуло значення конституційного права людини та громадянина. Водночас, як відзначав В.С. Стефанюк, судові було надано нових функцій, свідченням чого є сформульоване в частині другій статті 124 Конституції України положення, згідно з яким юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. У контексті системи противаг судову владу характеризує юридична можливість впливати на рішення та дії законодавчої і виконавчої влади, «врівноважувати» їх. Надані суду повноваження перетворили його на могутню стабілізувальну силу, здатну захищати права і свободи громадян, оберігати суспільство від руйнівних соціальних спорів [233, с. 16].

Стаття 55 Конституції України встановлює, що права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Це дає можливість відстоювати інтереси не тільки конкретного громадянина, а й усього суспільства, сприяючи тим самим забезпеченню режиму законності та правопорядку. Саме правосуддя стало найбільш демократичним й справедливим засобом вирішення різних суперечок, а також є найефективнішим захисним засобом відновлення порушених прав і свобод людини [19, с. 28].

У Постанові Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 р. № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» зазначено, що конституційні права та свободи людини і громадянина є безпосередньо чинними. Вони визначають цілі і зміст законів та інших нормативно-правових актів, зміст і спрямованість діяльності органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і забезпечені захистом правосуддя [196, с. 2].

А згідно з п.п. 1 і 2 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 30 травня 1997 р. №7 «Про посилення судового захисту прав і свобод людини та громадянина», вся діяльність судів повинна підпорядковуватися захисту цих прав та свобод [188].

Аналізуючи вищенаведені норми Основного Закону України та позиції Верховного Суду України, можемо стверджувати, що з прийняттям Конституції України судова юрисдикція поширилася на всі суспільні відносини, врегульовані нормами права, неодмінним елементом яких є суб'єктивні права та юридичні обов'язки суб'єктів відносин, серед них права і свободи людини і громадянина.

Закріплення на конституційному і законодавчому рівні права людини на доступ до публічної інформації, таким чином, передбачає його судовий захист. Специфіка судового захисту права людини на доступ до публічної інформації полягає в тому, що людина робить власний вибір - звертатися чи не звертатися до суду за захистом свого інформаційного права. Тобто судова гарантія за загальним правилом починається з моменту прийняття судом до розгляду відповідного звернення про порушення права людини.

Крім того, хоча Закон України «Про доступ до публічної інформації» прямо не передбачає здійснення захисту права людини на доступ до публічної інформації Конституційним Судом України, але це випливає з його повноваження вирішувати питання про відповідність Конституції України законів та інших правових актів, а також питання офіційного тлумачення актів стосовно правового регулювання здійснення вказаного права.

Варто зауважити, що проблема гарантії права на доступ до публічної інформації перебувала на розгляді Конституційного Суду України, який висловив свою позицію щодо рішення у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України від 20 січня 2012 року [208].

У цьому рішенні Конституційний Суд України визначив, що збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Положення «у випадках, визначених законом» дає змогу говорити також про суспільний інтерес щодо запитуваної інформації і спиратися на Закон «Про доступ до публічної інформації», в якому, зокрема, прописані норми щодо розкриття інформації, що становить суспільний інтерес. Так, стаття 21 Закону України «Про інформацію» містить перелік відомостей, які не можуть бути віднесенні до інформації з обмеженим доступом, тобто до конфіденційної, а тому доступ до них має бути вільний [208].

Судовий захист права на доступ до публічної інформації в Україні не обмежений системою національних судів, він залучає до себе такий міжнародний судовий орган, як Європейський суд, право звернення до якого повністю ґрунтується на положеннях статті 55 Конституції України, яка передбачає право кожного після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організації, членом яких є Україна.

Як ми вказали раніше, Україна, як член Ради Європи, у 1977 році ратифікувала Європейську конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 4 листопада 1950 р., змінену Протоколами № 3, 5 і 8, а також доповнену Протоколом № 2. Як зазначив Європейський суд з прав людини, «Конвенція має на меті захист не теоретичних чи ілюзорних, а конкретних і дієвих прав» [77, с. 83]. В умовах сьогодення вона є частиною національного законодавства, а у правовому регулюванні відносин між державою та громадянином відбуваються якісні зміни, пов'язані безпосередньо з функціонуванням Європейського суду з прав людини, рішення якого відповідно до Конвенції і Конституції України стають частиною законодавства.

Європейська конвенція передбачає діяльність Європейського суду з прав людини та його вплив па правову систему України на якісно новій методологічній основі. Це зумовлено тим, що до Європейського суду здебільшого передають заяви з оскарженням дій передусім органів виконавчої влади в межах здійснення ними адміністративних функцій. Діяльність органів виконавчої влади традиційно регулювали засоби національного права з погляду захисту передусім інтересів держави, тоді як згадані міжнародно-правові акти спрямовані на захист насамперед особи (громадянина) від неправомірних дій саме державних органів. Діяльність держави розглядають згадані міжнародно-правові акти з погляду впливу на права громадян, на систему захисту прав і законних інтересів громадян від зловживань з боку держави.

Європейська конвенція визначає обов'язок держави забезпечувати будь-якому громадянину на території України дотримання демократичних стандартів, встановлених європейським співтовариством у таких важливих сферах, як право людини на життя, право на свободу й особисту недоторканність, заборону катування, право па повагу до приватного та сімейного життя, свобода думки, совісті та віросповідання, свобода вираження поглядів, свобода зібрань та об'єднань, заборона дискримінації, захист права власності, право па справедливий судовий розгляд та ін. Ці обов'язки держави випливають зі статусу України як учасниці Європейської конвенції. При цьому Європейський суд з прав людини вирішує спори, що виникають з приводу дотримання Україною норм Конвенції і тому займають у системі захисту прав громадян України унікальне становище. Європейський суд є інституцією, спрямованою на вирішення спорів публічно-правового характеру, виходячи передусім із положень Європейської конвенції та «постійної юриспруденції суду», а не тільки з особливостей національного законодавства в Україні.

Європейський суд з прав людини вперше ухвалив рішення з питань доступу до інформації, яка перебуває в розпорядженні держави, у 1987 році у справі «Леандер проти Швеції». У цьому рішенні сформульовано тогочасний підхід Європейського Суду стосовно питання доступу до архівів спецслужб, які містили інформацію про особу пана Леандера, що оскаржував у своєму зверненні до конвенційних органів порушення статті 8 та статті 10 Конвенції. В цьому рішенні Суд уперше сформулював свою позицію стосовно отримання заявником інформації, що перебуває в державних органах. Згідно з цією позицією, положення Статті 10 про «свободу одержувати інформацію» Конвенції в цілому забороняє урядові обмежувати будь-кого в одержанні ним інформації, яку інші хотіли б або були не проти йому передати [207, с. 6-7].

Одним із фундаментальних рішень Європейського суду з прав людини щодо порушення права доступу до інформації вважають рішення у справі Угорської спілки громадянських свобод проти Республіки Угорщина. Заявник стверджував, що рішення судів Угорщини про відмову йому в доступі до інформації про парламентську скаргу, що перебувала на розгляді Конституційного суду, становить порушення його права на доступ до інформації, яка представляє суспільний інтерес. Сутність спору полягала в тому, що 14 вересня 2004 р. Угорська спілка громадянських свобод, заявленою метою якої є сприяння основоположним правам і посилення громадянського суспільства й верховенства права в Угорщині та яка є активною у веденні політики з питань обігу наркотиків, попросила Конституційний суд надати їй доступ до скарги депутата парламенту, що в цей час перебувала на розгляді Конституційного суду і містила запит про конституційний розгляд деяких останніх поправок до Кримінального кодексу стосовно злочинів, пов'язаних з наркотиками. Як на підставу запиту заявник посилався на статтю 19 Закону від 1992 року про захист персональних даних і публічний характер даних, що представляють суспільний інтерес.

12 жовтня 2004 року Конституційний суд відхилив цей запит без консультації з депутатом, пояснивши, що скарга, яка перебуває на розгляді, не може бути доступною стороннім без згоди її автора. 10 листопада 2004 року заявник подав позов проти Конституційного суду, в якому просив Будапештський обласний суд зобов'язати відповідача надати йому доступ до скарги відповідно до статті 21 (7) вказаного Закону 1992 року. 13 грудня 2004 року Конституційний суд ухвалив рішення щодо конституційності оспорюваних поправок до Кримінального кодексу. Рішення містило коротку інформацію про скаргу і було оприлюднене.

Незважаючи на те, що розгляд у Конституційному суді вже було припинено, 24 січня 2005 року окружний суд відхилив позов заявника. При цьому зазначив, що скарга не може розглядатися як «дані», і що відсутність доступу до неї не може оскаржуватися в межах Закону 1992 року. Заявник оскаржив вказане рішення регіонального суду в апеляційному порядку. Крім того, він попросив, щоб йому був наданий доступ до скарги після видалення з неї всієї персональної інформації.

5 травня 2005 року Апеляційний суд залишив в силі рішення суду першої інстанції. На його думку, скарга містила деякі «дані», однак ці дані були «особистими», і до них не можна було надати доступ без дозволу автора. Такий захист персональних даних не може поступатись іншим законним інтересам, зокрема й доступу до суспільної інформації. Повторна скарга заявника була відхилена без якихось конкретних пояснень [207, с. 126-127].

Таким чином, постало питання про те, чи може захист персональних даних діяти всупереч праву доступу до інформації, що містить суспільний інтерес. Саме ця колізія стала причиною звернення Угорського об'єднання громадських свобод до Європейського суду з прав людини з підстав порушення ст. 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, а саме права на доступ до публічної інформації. Заявник стверджував, що рішення Угорського суду порушує його право отримувати інформацію, яка становить суспільний інтерес, тож, на думку заявника, було порушено його право в частині «свободи мати власну думку і отримувати та надавати інформацію без втручання органів державної влади та незважаючи на кордони» [207, с. 126]. Уряд Угорщини погодився, що права Заявника було порушено за ст. 10 Конвенції. Однак він наголосив, що з огляду на те, що Конституція Угорщини визнає права на свободу вираження та доступу до інформації, яка становить суспільний інтерес, та гарантує їх втілення шляхом регулювання спеціальними законами, можливість втручатися в ці права передбачено законом.

Так, Закон Угорщини «Про дані» не відносить до інформації, що становить суспільний інтерес, персональні дані. Окрім того, правовий режим персональних даних містить вимогу щодо надання згоди на їх розголошення. Отже, доступ до таких даних може бути обмежено на підставі наявності в них інформації, зберігання якої є суттєвим для захисту особистої інформації. У свою чергу, Заявник наполягав, що така відмова в доступі до суспільно значущої інформації з метою захисту персональних даних завадила виконанню місії інформування громадськості щодо цього питання, тобто була політика нав'язування, адже громадськість обґрунтовувала свою думку на основі неповних даних, а Конституційний суд Угорщини завадив розпочати публічні дебати з цього приводу. Заявник також наголошував, що член парламенту є особою публічною, тому приватна сфера політика є вужчою, ніж у звичайних громадян.

Ухвалюючи рішення у цій справі, Європейський суд зазначив, що стаття 10 Конвенції не дозволяє вводити умовні обмеження, які вважаються формою непрямої цензури, в разі створення перешкод владними структурами у зборі інформації. Функцією преси є не лише збір інформації, а й проведення громадських обговорень. Усе це є невід'ємною частиною свободи преси. Проте виконання цих функцій належить і громадським організаціям, які також роблять важливий внесок в обговорення громадських справ. Таким чином, Суд визначив, що оскільки заявником у зазначеній справі виступило об'єднання, втягнуте в судовий процес з питань прав людини, зокрема з метою захисту свободи інформації, воно, як і преса, може стати на сторожі демократії.

З погляду Європейського суду, подання заяви на предмет розгляду конституційності кримінального законодавства, особливо членом парламенту, без сумніву, становить суспільний інтерес. Отже, позивача було залучено до законного збору інформації з питань суспільної необхідності, а органи влади втрутилися в підготовчий етап цього процесу, створивши адміністративні перешкоди. Виняткове право монополії на інформацію у реалізації Конституційного суду Угорщини набуло вигляду цензури. Беручи до уваги, що метою заявника було доведення до громадськості інформації, зібраної внаслідок подання конституційної скарги з питань, пов'язаних із наркотичними засобами, і проведення народного обговорення із зазначеного питання, право заявника на інформацію було порушено, тобто відбулося втручання у права позивача, визначені у ст. 10 Конвенції [207, с. 135].

Як бачимо, у позиції Європейського суду з прав людини свобода доступу до інформації має доволі широке тлумачення, адже суд трактує це право як таке, що має на меті в більшій мірі заборону на обмеження державою доступу особи до інформації, яку інші хочуть або можуть захотіти отримати. У своїх висновках у описаній справі Суд зазначив, що ця справа стосується саме втручання на основі цензурної сили монополії на інформацію, що неприпустимо, оскільки до обов'язків держави щодо преси та громадських об'єднань як «сторожових псів демократії» [207, с. 132] належить також знищення бар'єрів для виконання пресою покладених на неї функцій, коли вони виникають винятково через монополію інформації, утримувану органами влади.

Крім того, Суд зауважив, що із зазначеної конституційної скарги неможливо дізнатися про особисте життя члена парламенту, а отже, втрутитися у приватне життя особи. Враховуючи, що член парламенту самостійно повідомив пресу про подання цієї скарги, він фактично ідентифікував свою особу з думкою щодо зазначеного суспільного питання. Суд зауважив, що, прикриваючись захистом персональних даних і таким чином цензуруючи пресу, політики створюють серйозну загрозу свободі самовираження в політичній сфері, а особливо в питаннях, які викликають суспільний інтерес.

Так, розглянуте рішення встановлює правило, за яким державні органи, зокрема парламент та його члени, а також суди зобов'язані опубліковувати інформацію, розпорядниками якої вони є відповідно до закону, а особливо ту інформацію, яка є необхідною для проведення громадських обговорень щодо суспільно значущих питань. Користуючись цим правом доступу до інформації, громадськість отримує інструмент впливу на прийняття рішень державного значення, а також для захисту прав громадян та боротьби з корупцією.

У справі «Ґерцеґфалві проти Австрії» (1992 р.) Суд визнав порушення права на одержання інформації, посилаючись на відсутність у національному законі будь-якого положення, що передбачало б відмову в доступі до друкованих матеріалів, радіо й телебачення для особи, яку примусово тримають у психіатричному закладі. У справі «“Оупен дор” і "ДабМн Уел Вумен” проти Ірландії» (1992 р.) йшлося як про право передавати інформацію, так і про право доступу до інформації щодо можливостей зробити аборт за кордоном. У цій справі заявник оскаржував судову ухвалу, якою двом компаніям заборонили надавати таку інформацію вагітним жінкам під час консультування. Суд визнав наявність порушення статті 10, врахувавши низку факторів, включаючи загальний характер цієї заборони, можливість одержання такої інформації з інших джерел та відсутність будь-якої заборони жінкам виїздити за кордон фактично з метою здійснення операції.

Нарешті, необхідно зазначити, шо Європейський суд визнав порушення статті 10 у справі, в якій органи влади Туреччини запровадили надто жорсткі умови цензури шкільних підручників, які призначалися для початкових шкіл греків-кіпріотів у північній частині Кіпру («Кіпр проти Туреччини» (2001 р.) [176].

На наше переконання, рішення Європейського суду мають важливе значення як для формування практики реалізації Закону України «Про доступ до публічної інформації», наповнюючи конкретним змістом права людини, сформульовані у загальних термінах в Європейській конвенції з прав людини, так і для визначення юридичних гарантій інформаційних прав, серед них і права людини на доступ до публічної інформації [207, с. 6].

Європейський суд поки що не ухвалював рішень щодо доступу до публічної інформації у справах проти України, однак цілком ймовірно, що такі рішення скоро з'являться. На сьогодні на розгляді Європейського суду з прав людини перебуває ряд позовів, поданих проти України, серед них, зокрема, справа «Сергій Лещенко проти України», в якій журналіст оскаржує неправомірність відмови в отриманні копії договору, за яким держава продала Віктору Януковичу землю в Межигір'ї. Також на розгляді в Страсбурзі - справи щодо відкритості матеріалів справ Конституційного Суду України та відкритості автобіографій кандидатів у народні депутати України.

Судовий захист розглядають в літературі як основну гарантію права людини на доступ до публічної інформації, вона займає важливе місце в системі гарантій реалізації конституційних прав людини і громадянина. Цю думку висловлюють автори коментаря до Закону України «Про доступ до публічної інформації», які зазначають, що при його підготовці враховувалася судова практика застосування вказаного Закону після набуття ним чинності [141].

Це не випадково, адже у процесі вирішення спорів у суді виявляють основні недоліки й суперечності в законах, і саме ефективний судовий захист права на доступ до публічної інформації є найбільш дієвим правовим інструментом його гарантування людині.

Все це дає підстави говорити про декілька аспектів судового захисту як важливої гарантії права людини на доступ до публічної інформації, тобто ми можемо визначити різні способи вказаної гарантії та її форми.

По-перше, безпосередній судовий захист права певної конкретної людини на інформацію здійснює система адміністративних судів на чолі з Верховним Судом під час розгляду та вирішення ними відповідних судових справ. Це є винятково судова юридична гарантія як найбільш поширений спосіб захисту права.

По-друге, судовий захист права людини на інформацію здійснює орган конституційної юрисдикції - Конституційний Суд України, але не безпосередньо суб'єктивного права певної людини, а права людини як такого. Фактично, зазначений Суд захищає право людини на нормативному, законодавчому рівні, коли визнає неконституційним такий нормативний акт, яким порушується це право, або коли тлумачить нормативний зміст відповідних статей Конституції України. Суд лише таким опосередкованим чином захищає право на інформацію конкретної людини. Можна сказати, що тут йдеться про законодавчу юридичну гарантію, яку здійснює Конституційний Суд, так доповнюючи діяльність законодавця.

По-третє, судовий захист конституційного права людини на інформацію здійснює Європейський суд з прав людини. У цьому разі, на нашу думку, є не юридична, а міжнародна гарантія права людини, причому, як права конкретної сторони у справі (судова гарантія), так і цього права інших людей (законодавча гарантія), оскільки рішення Європейського суду з прав людини використовується як орієнтир для наступної національної судової практики різних держав.

Далі у роботі ми будемо розглядати судовий захист як винятково судову юридичну гарантію, тобто судовий захист права конкретної людини на інформацію, що здійснюється судами загальної юрисдикції в Україні.

Особливість судового захисту як юридичної гарантії права на доступ до публічної інформації полягає в тому, що цю гарантію застосовують у випадку виникнення перешкоди під час реалізації вказаного права або у разі неможливості реалізації (порушенні суб'єктивного права в конкретних правовідносинах). До суду людина звертається саме в цих випадках, а не тоді, коли її право реалізоване без перешкод. Тоді суд як суб'єкт юридичної гарантії права людини стає на захист цього права, виконуючи передбачений у статті 3 Конституції України загальний обов'язок держави утверджувати і забезпечувати права людини і громадянина.

Ми вважаємо, що визнання права людини або підтвердження його судом можна розглядати як утвердження цього права. А забезпечення права людини суд здійснює шляхом зобов'язання суб'єкта обов'язку виконати його, зокрема з притягненням до юридичної відповідальності порушника права та покладання на нього зобов'язання відшкодувати шкоду, завдану порушенням суб'єкту права.

Тобто способами судового захисту прав людини, серед них права на доступ до публічної інформації, ми вважаємо: 1) визнання чи підтвердження права, 2) зобов'язання суб'єкта обов'язку виконати його і задовольнити право людини, 3) застосування заходів юридичної відповідальності до правопорушника, 4) судове зобов'язання правопорушника відшкодувати шкоду, спричинену порушенням ним права людини.

Вказані способи ми пропонуємо розглядати як форми судового захисту права людини як найбільш важливої юридичної гарантії останнього. Якщо визнання або підтвердження права, зобов'язання суб'єкта обов'язку виконати його та зобов'язання правопорушника відшкодувати шкоду, завдану порушенням права, прямо стосуються права конкретної людини, то застосування заходів юридичної відповідальності до правопорушника прямого відношення до захисту права конкретної людини не має, воно призначене для забезпечення реалізації цього права всіма його суб'єктами. Як зазначає Т.А. Костецька забезпечення права на інформацію - завдання не просте і потребує вирішення цілого комплексу питань юридичного, організаційного і технологічного характеру [102, с. 4].

Юридична відповідальність - це особлива, універсальна юридична гарантія прав людини. Саме безвідповідальність за правопорушення найчастіше позбавляє право людини його гарантованості. І навпаки, невідворотність юридичної відповідальності є дієвим фактором того, що реалізація відповідного права людини буде гарантованою.

Тому, досліджуючи гарантії прав людини, зокрема права на доступ до інформації, важливо з'ясувати, чи встановлені міри відповідальності за його порушення та які саме, а також наскільки вони ефективно застосовуються.

Встановлення відповідальності за порушення законодавства про інформацію відповідно до статті 6 Закону України «Про інформацію» є однією з гарантій інформаційних прав людини і громадянина. Стаття 27 Закону передбачає, що порушення законодавства України про інформацію тягне за собою дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України. У статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» законодавець закріпив юридичну відповідальність як одну з гарантій права на доступ до публічної інформації, проте чітко не визначив, яка саме юридична відповідальність є гарантією інформаційних прав.

Р. Маккіон зазначив, що відповідальність має три взаємопов'язаних виміри: зовнішній вимір у правовому і політичному аспектах, в якому встановлюють штрафи за індивідуальні дії і в якому офіційні особи беруть відповідальність за політику і дії; внутрішній вимір у моральному й етичному аспектах, в якому люди враховують наслідки своїх дій і критерії, якими вони керуються при виборі; соціокультурний вимір, в якому встановлюють цінності для індивідів і для цивілізованих структур [291, с. 22]. Крім того, під відповідальністю розуміють різні форми контролю суб'єкта за своєю діяльністю відповідно до наявних норм і правил, міру регуляції і саморегуляції [24, с. 76].

Види юридичної відповідальності, визначені у статті 27 Закону України «Про інформацію», на нашу думку, названо не всі; зокрема відсутні конституційно-правова та матеріальна відповідальність.

В. В. Копєйчиков визначав юридичну відповідальність як застосування щодо правопорушників заходів державного примусу каральної спрямованості, понесення ними втрат особистого, організаційного чи матеріального характеру [242, с. 89]. П.М. Рабінович вказує, що юридична відповідальність - це закріплений у законодавстві та забезпечуваний державою юридичний обов'язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що йому належали [203, с. 114]. На погляд Ю.С. Шемшученка, юридична відповідальність - це одна з форм соціальної відповідальності, сутність якої полягає в застосуванні щодо правопорушників (фізичних та юридичних осіб) передбачених законодавством санкцій, що забезпечує в примусовому порядку держава. Юридична відповідальність є правовідносинами між державою в особі її органів і правопорушником, щодо якого застосовують юридичні санкції з негативними для нього наслідками (позбавлення волі, штраф, відшкодування шкоди тощо) [281, с. 532].

Як зауважує Д.А. Ліпінський, юридична відповідальність - це правове явище, що розглядається в динаміці, сутністю якого є взаємозв'язок диспозиції та санкції правової норми, позитивної відповідальності, заходи державного примусу, які забезпечують відповідну поведінку осіб [115, с. 361].

Ми поділяємо думку названих науковців, що юридична відповідальність є державно-владним примусом, який держава застосовує з метою покарання правопорушника та припинення таких порушень прав і свобод людини як самим правопорушником, так й іншими особами. Підставою для юридичної відповідальності є вчинення особою правопорушення, тобто наявність об'єкта, суб'єкта, об'єктивної сторони, суб'єктивної сторони правопорушення. І від цих чотирьох складових залежить, яку юридичну відповідальність застосовувати: кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, матеріальну, цивільно-правову, конституційно-правову чи міжнародно-правову.

Дисциплінарна відповідальність за порушення інформаційних прав настає в разі порушення трудової дисципліни або положень окремих нормативних актів, якими закріплюється відповідальність «спеціального суб'єкта», наприклад: закони України «Про судоустрій і статус суддів», «Про державну службу», Положення про дисципліну працівників залізничного транспорту, Дисциплінарний статут Збройних Сил України, Дисциплінарний статут прокуратури України тощо, тобто за вчинення особою дисциплінарного проступку. Дисциплінарна відповідальність за порушення права на доступ до публічної інформації настає за вчинення дисциплінарного проступку працівником щодо забезпечення суб'єктів права вказаного доступу і застосовується органом (посадовою особою), який має право прийому на роботу (обрання, затвердження, призначення на посаду) працівника. А на працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за окремими законами, статутами, положеннями та іншими актами законодавства, дисциплінарні стягнення можуть накладати також вищі та спеціально створені органи контролю.

Крім того, трудове законодавство передбачає, що особи, яких притягнено до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку, несуть матеріальну відповідальність у вигляді відшкодування за завдану порушенням права людини шкоду.

Адміністративна відповідальність за порушення Закону України «Про доступ до публічної інформації» настає в разі порушення правил, забезпечення яких входить до службових обов'язків працівника, а за вчинення цього (дії або бездіяльності) відповідальність встановлена Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі КУпАП). Так, у статті 212-3 КУпАП передбачено, що неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про звернення громадян», «Про доступ до судових рішень» та «Про засади запобігання і протидії корупції», тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п'яти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Повторне вчинення порушення протягом року серед передбачених частиною першою цієї статті, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, тягне за собою накладання штрафу на посадових осіб від п'ятдесяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Кримінальна відповідальність за вчинення кримінального правопорушення у інформаційній сфері передбачена в статтях Кримінального кодексу України: статті 231 «Незаконне збирання з метою використання або використання відомостей, що становлять комерційну або банківську таємницю»; статті 232 «Розголошення комерційної або банківської таємниці»; статті 232-1 «Незаконне використання інсайдерської інформації»; статті 232-2 «Приховування інформації про діяльність емітента»; статті 365 «Перевищення влади або службових повноважень» та статті 367 «Службова недбалість».

У жодній із цих статей чітко не визначена відповідальність за порушення права на доступ до публічної інформації. Лише в статті 171 КК України передбачена кримінальна відповідальність за незаконну відмову в доступі до інформації, однак вказана стаття передбачає спеціального суб'єкта «журналіста», а об'єктом кримінального правопорушення є інформація взагалі.

Конституційно-правову відповідальність вчені розглядають як передбачений нормами конституційного права вид юридичної відповідальності, що існує в сфері конституційно-правових відносин і виявляється в негативних наслідках для порушників конституційно-правових норм [235, с. 145]. Названа відповідальність за порушення інформаційного законодавства, на нашу думку, також є в національному законодавстві. Так, зокрема у статті 111 Конституції України передбачено що Президент України може бути усунений з посади Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину (у випадку розголошення державної таємниці).

Цивільно-правова відповідальність передбачена в статті 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації», за якою особа, на думку якої її права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, має право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом.

Отже, можна стверджувати, що в Україні передбачено різні види юридичної відповідальності за порушення права людини на доступ до публічної інформації, однак необхідна законодавча конкретизація вказаної відповідальності, яка б дала змогу реалізовувати її в межах судового захисту цього права.

Судовий захист є юридичною гарантією права людини тільки за умови її безперешкодного доступу до правосуддя.

Якщо говорити про зміст судового захисту, то у М.Р. Аракеляна він містить у своєму складі: доступність правосуддя; право на апеляційне та касаційне оскарження судового рішення; незалежність і неупередженість суду; рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; право на захист; публічність судового розгляду; розгляд справи в найкоротший термін, що передбачений законом [7, с. 20].

Серед елементів судового захисту автор на перше місце ставить поняття «доступності» правосуддя, проблему забезпечення судового захисту права людини на практиці. Тому ми в наступному розділі розглянемо вказану проблему стосовно судового захисту права людини на доступ до публічної інформації.

Висновки до 2 розділу

Значна частина міжнародних принципів знайшла відображення в Законі України «Про доступ до публічної інформації». Зазначено, що в ньому закріплено максимальну відкритість публічної інформації, визначено механізм доступу до неї, встановлено вимогу, що обмеження доступу до інформації можливе тільки на рівні закону, зобов'язано розпорядників інформації визначити відповідальних осіб за забезпечення доступу громадян до інформації та опубліковувати інформацію, що становить суспільний інтерес.

Деякі принципи не відображено в цьому Законі зокрема, принцип стимулювання відкритого уряду, принцип «переважання оприлюднення», принцип захисту інформаторів.

Необхідно більш чітко визначити в Законі України «Про доступ до публічної інформації» поняття «публічна інформація», виходячи із загального розуміння, що публічною є соціальна інформація, яка опосередковує публічно-владні відносини в суспільстві.

Класифікувати гарантії прав людини і громадянина необхідно за ознакою суб'єкта гарантування, а саме: 1) держава (в особі її органів і посадових осіб); 2) недержавні суспільні організації та установи (профспілки, інші об'єднання громадян тощо); 3) міжнародні організації.

Юридичні гарантії прав і свобод людини розподіляють за їх спрямуванням на: а) діяння або акти публічної влади, спрямовані на збереження існуючих прав і свобод людини, б) діяння або акти публічної влади, спрямовані на забезпечення реальної можливості здійснення людиною її прав і свобод.

Звернення до суду найбільш поширений спосіб захисту конституційного права на доступ до публічної інформації.

Конституційний Суд України захищає право людини на нормативному, законодавчому рівні, коли визнає неконституційним такий нормативний акт, яким порушується зазначене право, або коли тлумачить нормативний зміст відповідних статей Конституції України. Тому його діяльність слід віднести до законодавчої гарантії конституційного права на доступ до публічної інформації. Судовий захист конституційного права на доступ до публічної інформації в Європейському суді з прав людини це - міжнародна гарантія права людини, причому, як права конкретної сторони у справі (судова гарантія), так і цього права інших людей (законодавча гарантія), оскільки рішення Європейського суду з прав людини є орієнтиром для наступної національної судової практики різних держав.

В Україні передбачено застосовування таких видів юридичної відповідальності як кримінальна, адміністративна, дисциплінарна, матеріальна, цивільно-правова, конституційно-правова, міжнародно-правова. На нашу думку, необхідна законодавча конкретизація вказаних видів юридичної відповідальності, яка б дала змогу реалізовувати її в межах судового захисту конституційного права на доступ до публічної інформації.

3. Актуальні питання вдосконалення законодавства і практики судового захисту права на доступ до публічної інформації в Україні

3.1 Законодавче забезпечення судового захисту права на доступ до публічної інформації в Україні

Судовий захист права на доступ до публічної інформації залежить насамперед від змісту конституційних норм, що регулюють правосуддя, перш за все статті 55 Конституції України, яку ми уже згадували вище щодо її трактування Пленумом Верховного Суду України.

До цього можна додати, що згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп «Щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України», частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо вважають, що ці рішення, дія чи бездіяльність порушують їхні права і свободи або перешкоджають здійсненню цих прав і свобод, а тому потребують правового захисту в суді [209].

З цього рішення Конституційного Суду України випливає, що кожна людина у разі порушення її права на доступ до публічної інформації чи виявлення перешкод до здійснення цього права має право звернутися до суду з оскарженням рішення, дії чи бездіяльності будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб цих органів, які порушують її право або перешкоджають його здійсненню. Порушенням права на доступ до публічної інформації є створення будь-яких перепон, що унеможливлюють для людини отримання тієї інформації, на яку вона має право розраховувати в разі належних дій суб'єкта обов'язку щодо задоволення цього права.

Уперше право на доступ до правосуддя закріплено в Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у 1950 році. У статті 6 цієї Конвенції зазначалося, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Судове рішення проголошують публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або тією мірою, що визнана судом необхідною, коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя [79].

Як бачимо, вказана стаття передбачає право «кожного» на суд; а для того, щоб «кожен» мав змогу скористатися цим своїм правом, суд повинен бути доступним.

Для контролю за дотриманням прав і свобод людини та громадянина, закріплених у цій Конвенції, 21 січня 1959 року було створено Європейський суд з прав людини. Вказаний Суд, розглядаючи справи щодо порушення права на справедливий судовий розгляд, розкриваючи зміст зазначеної статті, роз'яснив, що вона містить не лише детальний опис гарантій, надаваних сторонам, а передбачає - як можливість практичного користуватися такими гарантіями - у першу чергу доступ до суду.

У науковій літературі також досліджують проблеми доступу до правосуддя. Зокрема, Н.Ю. Сакара у своєму дослідженні визначила такі ознаки доступності правосуддя: доступ до тієї чи іншої судової інстанції повинен бути не лише формально проголошеним, а й реально наявним; правосуддя за своєю сутністю повинно відповідати вимогам справедливості та забезпечувати ефективне поновлення в правах; судочинство має бути побудованим на засадах «послабленої» змагальності; у судочинстві як формі реалізації судової влади і правосуддя повинні гармонійно поєднуватися публічні та приватноправові засади [216, с. 9].

З огляду на вище викладене, можна однозначно стверджувати, що судовий захист права на доступ до публічної інформації, перш за все, потребує правового закріплення та гарантування з погляду його доступності для кожної людини.

Як ми уже зазначали, частиною 3 статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» було встановлено, що судове оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації здійснюють відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (КАСУ). В ньому конкретизовано положення статті 55 Конституції України таким чином, що до адміністративного суду можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень перевіряють в адміністративних справах щодо того, як вони прийняті (вчинені): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття управлінського рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Можна зробити висновок, що оскаржуючи ті чи інші дії, бездіяльність або рішення суб'єктів владних повноважень, людина не зобов'язана доводити, як саме вони порушують її права, а має право оскаржити їх за будь-що, зважаючи на те, що неправомірна поведінка владних суб'єктів порушує суспільний інтерес, який полягає в дотриманні владою Конституції та законів. Встановлення судом факту недотримання суб'єктом владних повноважень хоча б однієї вимоги серед перерахованих є підставою для визнання відповідної дії, рішення або бездіяльності протиправною. З іншого боку, невиконання чи неповне виконання судом першої інстанції обов'язку щодо повної, всебічної і неупередженої перевірки зазначених обставин має бути підставою для скасування судового рішення.

Отже, прагнення людини бути інформованою про діяльність органів влади з метою задоволення своїх інформаційних та інших потреб набуває значення фактично абсолютного права на доступ до правосуддя.

Щоб виконати всі вимоги щодо перевірки дотримання органами влади Конституції та законів України під час прийняття управлінських рішень з питань публічної інформації, суд повинен керуватися достатньою та якісною нормативно-правовою базою, яка врегульовує відповідні інформаційні правовідносини.

Нормативно-правовими актами, які регулюють в Україні доступ до публічної інформації, є насамперед, Конституція України і Закони України: «Про доступ до публічної інформації», «Про захист персональних даних», «Про інформацію», «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», «Про звернення громадян», «Про доступ до судових рішень», «Про державну таємницю», та інші. Також вказані правовідносини регулюють положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, інші міжнародні акти, які ратифіковані Україною, та судова практика Європейського суду з прав людини, його правові позиції.

Перед особами, право яких на доступ до публічної інформації порушено, постає питання: як на практиці оскаржити в суді порушення свого права та притягти до відповідальності винних осіб?

Для відповіді на це питання, у першу чергу, проаналізуємо положення Закону України «Про доступ до публічної інформації» в їхньому взаємозв'язку з нормами, закріпленими в Кодексі адміністративного судочинства України (КАСУ).

Стаття 23 Закону передбачає оскарження в порядку адміністративного судочинства рішень, дій чи бездіяльності будь-яких розпорядників інформації, а не тільки суб'єктів владних повноважень. Враховуючи частину першу статті 19 КАСУ, згідно з якою «юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах», позови з приводу порушення права на доступ до публічної інформації проти розпорядників інформації, які не є суб'єктами владних повноважень, повинні розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Це випливає з сутності таких позовів, адже незалежно від юридичного статусу розпорядника публічної інформації йдеться про реалізацію конституційного права людини на доступ до інформації, і природа такого спору є публічно-правовою. Розпорядники у зв'язку з володінням публічною інформацією виконують публічну функцію і мають публічно-правові обов'язки, зокрема позитивний обов'язок надавати публічну інформацію на запит. При цьому розглядаючи адміністративний позов проти розпорядника інформації, який не є суб'єктом владних повноважень в розумінні КАСУ, необхідно застосовувати всі процесуальні особливості розгляду позовів проти суб'єктів владних повноважень (тягар доказування, розподіл судових витрат тощо).

Незважаючи на те, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» передбачає, що порушення права на доступ до публічної інформації з боку розпорядників публічної інформації належить до публічно-правових відносин, лише 27 березня 2014 року були внесені зміни до КАС України, а частину другу статті 17 КАСУ було доповнено ще одним видом спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, а саме - спорами фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації (на даний час п.7 ч.1 ст. 19 КАСУ).

Для успішного оскарження дій чи бездіяльності розпорядника публічної інформації, необхідно послідовно здійснити ряд кроків на різних етапах судового провадження. Перед тим як звертатися до суду з позовом про порушення права на доступ до публічної інформації, необхідно перевірити, чи не збігли строки позовної давності, встановлені КАСУ. Цей аспект є дуже важливим, адже у разі подання позовної заяви поза встановленими строками, вона буде залишена без розгляду. Строки звернення до адміністративного суду закріплені в статті 122 КАСУ.

Аналізуючи положення вказаної статті Кодексу, ми можемо визначити два випадки, що стосуються захисту права на доступ до публічної інформації. На нашу думку, звернення до адміністративного суду можливе, по-перше, у шестимісячний термін, який рахують з моменту, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення свого права на доступ до публічної інформації, тобто з моменту фактичного отримання від розпорядника інформації відмови у її наданні. У другому випадку діє тримісячний строк звернення до суду, який застосовують у разі спроби особи вирішити спір у досудовому порядку, коли запитувач інформації оскаржив рішення, дії чи бездіяльність органу влади у досудовому порядку до вищої інстанції. У такому випадку строк звернення до суду обчислюється з моменту ознайомлення особи з рішенням вищого органу, до якого було звернення.

Згідно з чинним законодавством України, звертатися з адміністративним позовом до суду може особа, чиї права або інтереси були порушені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Відповідно до статті 43 КАСУ, здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правосуб'єктність) визнають за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, а також за юридичними особами (підприємствами, установами, організаціями). Окрім того, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. Представники беруть участь в адміністративному процесі на основі договору або закону.