Конституційне право на доступ до публічної інформації: проблеми законодавчого регулювання та судового захисту

Для визначення змісту права на доступ до публічної інформації потрібно встановити його місце у системі конституційних прав людини і громадянина. Адже закріпивши ці права і свободи, Конституція України не визначає їх поділу на певні групи, хоча передбачає певну послідовність їх розташування у розділі «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина».

У зв'язку з цим Ю. М. Тодика пропонує класифікацію конституційних прав і свобод людини на основі відповідних критеріїв, а саме: 1) залежно від суб'єкта - на права людини та права громадянина, останні з яких є більш поширеними; 2) залежно від виду суб'єкта - на індивідуальні та колективні; 3) за генезисом - на природні та похідні; 4) за характером утворення - на основні (конституційні) і доповнювальні (конкретизувальні); 5) за черговістю внесення до конституцій - на права першого, другого і третього покоління; 6) за ступенем їх абсолютизації - на такі, що підлягають обмеженню, і ті, що не можуть бути обмеженими; 7) за змістом - на громадянські (особисті), політичні, економічні, соціальні та культурні [82, с. 136].

Українські вчені взагалі погоджуються у тому, що права і свободи людини і громадянина мають системний характер, але разом з тим висловлюються різні точки зору щодо їх класифікації [50, с. 184].

Наприклад, О.В. Пушкіна поділила права людини на загальні права і свободи людини, додаткові права людини, спеціальні права. [203, с. 124]. Не обмежуються поділом конституційних прав на три групи А.М. Колодій та А.Ю. Олійник, які виділяють наступні права: фізичні, політичні, економічні, соціальні, екологічні, сімейні, культурні, а також особисті [76, с. 167].

Право на інформацію, закріплене у статті 34 Конституції України та інших її статтях, деякі автори вважають політичним правом, як наслідок ідеології і світогляду, що сформувалися за радянських часів. Політичними правами і свободами громадян України вони вважають право на свободу друку та інформації. Тобто, у статті 34 Конституції вбачають два різних права, відповідно до частин першої та другої цієї статті [78].

Раніше право на свободу думки і слова, вільне вираження своїх поглядів і переконань та право на інформацію переважно класифікували як політичні права; інші вчені відзначали, що ці права і свободи є культурними (духовними), а віднесення їх до політичних прав є надмірною політизацією. До особистих прав і свобод людини належить, насамперед, право на життя, на повагу її гідності, свободу та особисту недоторканість, свободу пересування тощо, але разом з тим і свободу думки і слова, світогляду та віросповідання. Також підкреслено, що право на інформацію закріплене у Конституції вперше, а його здійснення може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки та у випадках, передбачених частиною третьою ст. 34 Конституції [83, с. 189].

Таким чином, у науці конституційного права відбувається певна еволюція поглядів на місце конституційного права людини на інформацію у системі прав людини. Право на самовираження, що передбачає і право на інформацію, може трактуватися не лише як політичне право громадянина, але і як особисте право людини, так само як її право на життя, свободу пересування, а також як її культурне право, адже право на самовираження притаманне людині від народження, а не лише у контексті участі громадянина у політичному житті.

В науковій літературі наявне різноманіття поглядів на співвідношення права на інформацію і свободи слова. Цікавий аналіз цих поглядів провів М.О. Травников, вказвши, що право на інформацію є одним з елементів свободи слова і друку [251, с. 88].

В.Є. Чиркін, відзначає, що вираженням свободи слова є конституційні формулювання про свободу інформації, як право виражати і поширювати думки, так і шукати інформацію. Державні органи і громадські об'єднання зобов'язані безкоштовно надавати інформацію про свою діяльність, крім конфіденційної [269, с. 100]. М.В. Баглай під правом на інформацію розуміє продовження розвитку свободи друку, виводячи з останньої обов'язок держави і громадських організацій надавати тим, хто цікавиться, відомості про свою діяльність. Ю. Дмитрієв і А. Златопольський пропонують або «дещо розширити традиційні межі правового змісту свободи слова і друку за рахунок правомочності на отримання повної й достовірної інформації, або розглядати право на інформацію як самостійне суб'єктивне право», надаючи перевагу першому варіанту [28, с. 98].

Є протилежна думка про те, що право на інформацію поглинає свободу слова. Так, Т.Л. Кичигіна розглядає право на інформацію як одне з найбільш важливих прав особистості, яке є правом вільно виражати свої думки і переконання, шукати, отримувати і поширювати інформацію. Дуже широким змістом наділяє право на інформацію Ю.І. Гришаєва, вказуючи, що це право необхідно розглядати як «своєрідну «скарбничку правомочностей» для всіх інформаційних прав у цілому» [237, с. 189].

Право на інформацію є самостійним конституційним правом, відмінним від свободи слова і друку. Таку позицію обґрунтовує А.В. Малько. Це право не охоплено повністю свободою слова і друку, а є багатшим, змістовнішим і має власну субстанцію. [241, с. 189]. На думку Н.Ю. Корченкової, право на інформацію не обмежене свободою слова й друку, а передбачає право на об'єктивну інформацію про те, що відбувається у суспільному житті, тоді як свобода слова націлена на вільне циркулювання оцінної інформації, думок і позицій окремих осіб, на обмін думками з приводу суспільних справ, а право на інформацію - на отримання значущих відомостей з державних ресурсів [32, с. 18].

На думку М.О. Травникова, свобода слова передбачає дії суб'єкта, спрямовані на донесення до оточення своєї внутрішньої думки, а право на інформацію реалізують у самостійних діях по пошуку і збиранню інформації, а також у правомочностях вимоги та надання певної інформації від зобов'язаних суб'єктів. Ці права є самостійними, мають різну векторну спрямованість. Перше забезпечує рух інформації від суб'єкта до всіх інших, друге забезпечує отримання суб'єктом інформації від всіх інших зобов'язаних осіб. Реалізація права на інформацію передбачає встановлення обов'язку державних органів надавати, розкривати найважливішу інформацію про стан державних справ [251, с. 189].

До речі, автор критично оцінює пропозицію поєднати ці права в єдиному терміні «свобода інформації». За його словами, межа взаємозв'язку свободи думки і права на інформацію достатньо умовна, вона проходить між забезпеченням доступу до інформації та обмеженням на поширення інформації, яка негативно впливає на розумовий процес. Але правова регламентація охоплює зовнішній аспект вираження думки; це випливає з аналізу статті 10 Конвенції про захист прав людини і основних свобод. Вираженням думки людини є її вчинки, але Конвенція не надає можливості будь-яких вчинків, що виражають думку людини, а звужує свободу вираження думки до свободи дотримуватися своєї думки та свободи отримувати і поширювати інформацію та ідеї, тобто до свободи вираження думки тільки в інформаційній сфері. Це право передбачає право отримувати і поширювати інформацію та ідеї без будь-якого втручання з боку публічної влади і незалежно від державних кордонів. Однак постає питання, чи охоплює стаття 10 Конвенції право на отримання інформації від держави та інших організацій. Європейський суд з прав людини зазначає, що поняття «права на свободу отримання інформації» містить право доступу до інформації. Таким чином, європейська трактовка свободи вираження думки передбачає свободу слова, друку, масової інформації та право на інформацію. З позиції цього автора, якої дотримується також М. Булінгер, свобода вираження думки не пов'язана з вимогою до держави бути відкритою, правдиво висвітлювати свою діяльність і інформувати громадян про найважливіші питання суспільного життя [251, с. 59-61 ].

На нашу думку, право на інформацію належить до загальних прав людини, які повинні гарантуватися кожній людині, а не членам якоїсь суспільної групи чи певної частини суспільства. Такий висновок підтверджує, зокрема, Декларація свободи висловлювань та інформації, що була прийнята Комітетом міністрів ради Європи у 1982 році. У ній наголошено, що свобода інформації необхідна для соціального, економічного, культурного і політичного розвитку кожної людини, вона є умовою гармонійного розвитку соціальних і культурних груп, націй і міжнародного співтовариства [109, с. 185-186].

Водночас, право на доступ до інформації (до публічної інформації включно), як було встановлено, не є самостійним правом; за його юридичною природою воно належить до загального права людини на інформацію, є його необхідною складовою. Право на доступ до публічної інформації призначене для реалізації людиною її правового статусу шляхом забезпечення її доступу до управлінської інформації органів публічної влади з метою поінформованості про стан суспільства, в якому вона живе, про діяльність органів влади, що покликане посилити довіру громадян до публічної влади.

З цього випливає, що право на доступ до інформації та право на доступ до публічної інформації належать до групи загальних прав людини.

Проте розкрити зміст права на доступ до публічної інформації не можна, якщо обмежуватися його конституційним визначенням, без дослідження законодавчого регулювання інформаційних відносин.

На наш погляд, конституційні положення щодо права на інформацію взагалі і права на доступ до інформації потребують більш якісного формулювання. Наприклад, постає питання: чи варто віднести до конституційного права на інформацію гарантоване кожному право знати свої права та обов'язки, закріплене в статті 57 Конституції України, у частині доведення законів та інших нормативно-правових актів до відома населення? Як показує аналіз літератури, деякі автори плутають вказані права людини.

Так, зокрема, О.В. Нестеренко пропонує статтю 57 Конституції України доповнити інформаційними нормами [145, с. 10], не аргументуючи, чому саме цю статтю Конституції, а не, наприклад, статтю 40 Конституції чи іншу. Навпаки, вона пропонує додати зміст останньої до статті 57 Конституції України, змішуючи два різні права людини - право знати свої права і обов'язки та право на доступ до інформації. У зв'язку з цим можна послатися на порівняльний аналіз звернення громадян і запиту на інформацію, який здійснила Г.М. Котляревська: «фактично, - стверджує вона, - запит на інформацію не означає реалізації права громадян на їх участь у правовому процесі, яким є право на звернення, а має значення самостійного права на інформацію, передбаченого статтями 32 і 34 Конституції України» [103, с. 118-127].

Як слушно пише М.О. Травников, у сфері інформаційних прав людини питання визначеності, збалансованості понять мають особливу актуальність. Встановлення взаємозв'язку суміжних юридичних конструкцій, що утворюють права особистості в інформаційній сфері, відіграє позитивну роль у формуванні однозначності правової норми [251, с. 61].

Тому доцільно, на нашу думку, було б систематизувати статті 32, 34 та 50 Конституції України, об'єднавши їх в одну статтю про право на інформацію, в якій можна було б визначити також право на доступ до інформації та право на доступ до публічної інформації, а також конституційні гарантії зазначених інформаційних прав, на відміну від тих конституційних прав, що передбачені статтями 40 і 57 Конституції України.

Висновки до 1 розділу

Проаналізувавши сутність, правову природу та законодавче регулювання права на доступ до публічної інформації, можна зробити такі висновки.

Інформація - це особлива форма вираження об?єктивної реальності, що пов?язана з її відбиттям у процесі взаємодії живих організмів між собою, а також з неорганічною природою, яка спонукає їх до виконання певної роботи.

Публічна інформація є соціальною інформацією, яка функціонує у сфері здійснення публічної влади та опосередковує публічно-владні суспільні відносини.

Доступу до інформації - це спосіб, який забезпечує суб?єктам інформаційних відносин належність їм соціальної інформації, яка є доступною, тобто придатною для її вільного зовнішнього і змістовного сприйняття та використання.

Доступ до публічної інформації передбачає насамперед обов'язок публічно-владних суб'єктів створити належні умови для реалізації суб'єктивного права людини і громадянина та інших суб'єктів на доступну управлінську інформацію. Це такі умови: 1) формування і визначення тієї або іншої публічної інформації як «доступної»; 2) визначення кола суб'єктів, які мають право на відповідну публічну інформацію; 3) встановлення порядку взаємодії суб'єктів з приводу доступу до публічної інформації в межах інформаційних правовідносин.

Конституційне право на доступ до публічної інформації - це юридично наданий та забезпечений відповідними обов'язками публічної влади і інших визначених законом суб'єктів спосіб гарантованого оволодіння публічною інформацією, необхідною для набуття і реалізації людиною свого права на інформацію та інших прав, законних інтересів і обов'язків.

Інформація, яка знаходиться у суб'єкта владних повноважень, але створена ним поза службовими обов'язками або всупереч їм не є публічною інформацією в контексті Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Проведений у даному розділі порівняльний аналіз конституційного законодавства України та Литовської Республіки, Латвійської Республіки, Естонської Республіки, Республіки Польща, Французької Республіки, Федеративної Республіки Німеччина, Республіки Білорусь, Російської Федерації на предмет закріплення права на доступ до публічної інформації дозволяє внести пропозицію систематизувати статті 32, 34 та 50 Конституції України, об'єднавши їх в одну статтю про право на інформацію, в якій можна було б визначити також право на доступ до інформації та право на доступ до публічної інформації, а також конституційні гарантії зазначених інформаційних прав, на відміну від тих конституційних прав, що передбачені статтями 40 і 57 Конституції України.

2. Законодавче регулювання, гарантування та судовий захист конституційного права людини на доступ до публічної інформації

2.1 Законодавче регулювання доступу до публічної інформації в Україні у контексті міжнародних стандартів

Закріплені в Конституції України інформаційні права людини і громадянина відрізняються від інших прав за змістом, але визначення їх на конституційному рівні робить їх однаковими за правовими властивостями з іншими конституційними правами. Як говорить В.Ф. Погорілко, юридична природа конституційних прав і свобод людини і громадянина проявляється в таких специфічних правових властивостях: ці права і свободи наділені верховенством, тому всі інші права і свободи мають відповідати їм; вони є юридичною основою конституційно-правового статусу особи, на підставі якої є можливості виникнення інших, не менш важливих прав і свобод, що розвивають, деталізують основні права і свободи; зміст і обсяг конституційних прав і свобод однакові для всіх суб'єктів [163, с. 24]. Як зазначає А. Р. Крусян, «відірваність, «звільнення» народу від права - шлях до безправ'я» [107, с. 87].

Водночас, для виявлення змісту конституційного права людини на доступ до публічної інформації потрібно розглянути його як на рівні конституційного визначення, так і на рівні регулювання вказаного права законодавством.

Звернимося до історії. Уперше право на інформацію про діяльність влади було нормативно закріплено в 1766 році у Швеції королівським Указом «Про свободу письма й друку», яким було проголошено право кожного на інформацію про поведінку своїх делегатів на засіданнях Парламенту шляхом безперешкодного друкування протоколів та відомостей про їх голосування. Вказане право стосувалося всіх справ, переданих на розгляд Парламенту, та законопроектів, внесених королем, крім тих, що містять таємницю. Цим Указом також було надано доступ до всіх офіційних документів, звітів і протоколів парламентських комісій, архівів з правом отримувати копії документів [198].

Наступним документом, в якому передбачався захист права людини на інформацію, можна вважати «Декларацію прав Вірджинії» від 12 червня 1776 року, особливістю якої було те, що в її статті 12 оплотом свободи було проголошено свободу друку, яка ніколи не може бути обмежена деспотичним урядом [296]. У наступній за нею Конституції штату Массачусетс 1780 року було записано, що свобода друку є невід'ємною складовою безпеки свободи у державі [289]. У Конституції США 1787 року також були закріплені положення щодо права особи на інформацію про діяльність влади, зокрема, передбачено інформування в публікаціях журналів про засідання парламенту США та звітів про надходження і витрачання усіх державних коштів [93]. Під час прийняття у 1791 році десяти перших поправок до Конституції США, відомих як «Біль про права», вже у першій поправці було визначено, що Конгрес не повинен видавати законів, які обмежують свободу слова або друку, чи право народу мирно збиратися і звертатися до Уряду з петиціями про задоволення скарг [217].

Також значним кроком до закріплення права людини на інформацію про діяльність влади можна вважати прийняту у Франції 26 серпня 1789 року «Декларацію прав людини та громадянина», в якій було сказано, що суспільство має право вимагати звіту у кожної службової особи своєї адміністрації [48]. У Конституції Франції 1795 року було встановлено, що вищі органи державної влади зобов'язані оприлюднювати звіти про свою діяльність. У ній передбачалося, що детальні списки всіх витрат, здійснених міністрами, а також усіх надходжень від податків та державних доходів повинні бути опубліковані на початку кожного року. Опублікуванню підлягали і списки витрат окремих департаментів, витрати трибуналів, адміністрацій для розвитку науки та на громадські інституції, а також звіти про витрати бюджету [81, с. 314-348].

Як видно, уже у другій половині ХVІІІ століття почалося утвердження права людини на інформацію про діяльність влади, і прийняті тоді правові акти стали орієнтиром для подальшого законотворення в цій сфері [290].

Перше правове закріплення принципів інформаційної відкритості публічної сфери в сучасній Україні було здійснено з прийняттям Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року, в якому встановлено, що кожен має право на вільне одержання, використання, поширення, зберігання та захист інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. У статті 9 вказаного Закону зазначено: «Усі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій» [192].

Прийняття цього закону було революційним кроком у сфері прозорості державного управління. Проте у подальшому при реалізації положень цього закону на практиці з'ясувалося, що через суттєві недоліки та прогалини він не встановлював дієвого механізму реалізації права на доступ до інформації та суттєво розходився з міжнародними стандартами забезпечення доступу громадян до інформації про діяльність органів державної влади, оскільки не містив у собі відповідних механізмів реалізації такого доступу.

Також 16 листопада 1992 року було прийнято Закон України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», в якому визнано право кожного громадянина вільно і незалежно шукати, одержувати, фіксувати, зберігати, використовувати та поширювати будь-яку відкриту за режимом доступу інформацію за допомогою друкованих засобів масової інформації [184].

Прийняття 23 вересня 1997 року Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» [194] стало наступним кроком на шляху подальшого закріплення у законодавстві України принципів відкритості, гласності, публічності у діяльності державної влади. Цей Закон визначав порядок всебічного й об'єктивного висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації і захисту їх від впливу тієї чи іншої гілки державної влади або органів місцевого самоврядування; він став складовою частиною законодавства України про інформацію. Згідно з ним інформація про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування може бути отримана засобами масової інформації від цих органів безпосередньо або через їх інформаційні служби, чи бути зібрана працівниками засобів масової інформації.

Однією з важливих умов забезпечення прозорості формування та ухвалення рішень у сфері господарської діяльності, а також участі у цьому процесі громадськості, насамперед приватних підприємців та їхніх спілок, став Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року [187]. У ньому закріплено, що органи влади всіх рівнів, які видають нормативно-правові акти у сфері господарської діяльності, зобов'язані оприлюднювати проекти нормативних актів і надавати економічне обґрунтування та аналіз регуляторного впливу від їх прийняття. У цьому Законі передбачено право особи ознайомитися з проектом регуляторного акту, подати свої запитання, пропозиції чи коментарі, що мають бути розглянуті в обов'язковому порядку. Порушення цієї вимоги визнано підставою скасування регуляторного акту. Вказаний Закон мав відіграти важливу роль у забезпеченні контролю громадськості за якістю владних рішень та мінімізувати корупційні ризики, а також стимулювати консультації між органами влади та представниками громадськості з питань прийняття конкретних рішень у сфері господарської діяльності.

Важливим кроком до подальшого вдосконалення законодавчого регулювання інформаційної сфери, що має створити правові та організаційні передумови прозорості й відкритості функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування, доступу громадян до інформації про їхню діяльність, є Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 2 липня 2010 року. У статті 5 цього Закону вперше на законодавчому рівні закріплено засади внутрішньої політики в частині формування інститутів громадянського суспільства. Однією з таких засад названо «посилення взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування і об'єднань громадян, запровадження громадського контролю за діяльністю влади; забезпечення незалежної діяльності об'єднань громадян, посилення їх впливу на прийняття суспільно важливих рішень; проведення регулярних консультацій з громадськістю з важливих питань життя суспільства і держави [186].

Для розвитку інформаційного законодавства України на той час було прийнято кілька указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, які мали значний вплив на формування нормативно-правової бази, що забезпечує право громадян на доступ до інформації про діяльність органів державної влади.

Так, Указом Президента України «Про заходи щодо розвитку національної складової глобальної інформаційної мережі Інтернет та забезпечення широкого доступу до цієї мережі в Україні» від 31 липня 2000 року № 928/2000 уперше встановлена вимога щодо порядку електронного оприлюднення інформації про діяльність владних структур і створення веб-сторінки органів влади всіх рівнів, провідних наукових установ і навчальних закладів [190];

Указом Президента України «Про підготовку пропозицій щодо забезпечення гласності та відкритості діяльності органів державної влади» від 17 травня 2001 року № 325/2001 було передбачено створення робочої групи, яка мала підготувати законопроекти, спрямовані на створення належних правових засад для реалізації громадянами конституційних прав на участь в управлінні державними справами та на вільний доступ до інформації про діяльність органів державної влади, а також на забезпечення гласності та відкритості діяльності цих органів [193].

Указ Президента України «Про додаткові заходи із забезпечення відкритості діяльності органів державної влади» від 1 серпня 2002 року № 683/2002 покладав на Кабінет Міністрів України обов'язок з забезпечення додержання права громадян на отримання в установлені строки достовірної інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування [178].

В Указі Президента України «Про Доктрину інформаційної безпеки України» від 8 липня 2009 року окреслено національні пріоритети й конкретні тактичні завдання у розбудові національного інформаційного простору [179].

До цього можна додати низку постанов Кабінету Міністрів України в інформаційній сфері, зокрема, такі постанови: «Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади» від 4 січня 2002 року [195]; «Про заходи щодо створення електронної інформаційної системи «Електронний уряд» від 24 лютого 2003 року [191]; «Про затвердження Положення про Національний реєстр електронних інформаційних ресурсів» від 17 березня 2004 року [189].

Потрібно відзначити також, що прийняття законодавчих актів України про доступ до публічної інформації відбувалося з метою увідповіднення національного законодавства до європейських стандартів та виконання міжнародних зобов'язань України, що, зокрема, випливають з її членства в Раді Європі.

Протягом останніх десятиліть Рада Європи ухвалила ряд міжнародно-правових документів, що визначили основні міжнародні стандарти стосовно реалізації права на доступ до публічної інформації, зокрема: Рекомендація № 854 (1979) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про доступ громадськості до інформації, що є в розпорядженні державних органів та свободу інформації» [180]; Рекомендація № R (81) 19 Комітету Міністрів Ради Європи «Про доступ до інформації, що знаходиться у розпорядженні державних органів» 1981 р. [182]; Орхуська Конвенція ООН «Про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» 1998 р. [182]; «Йоганесбурзькі принципи. Національна безпека, свобода висловлювань і доступ до інформації» [67]; «Модельний закон про свободу інформації» міжнародної неурядової організації «Артикль 19» [134].

Остаточним визнанням європейською спільнотою права на доступ до офіційної інформації стало ухвалення Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів (CETS №205) [80], відкритої для підписання в червні 2009 року. Це перший багатобічний міжнародний договір з цього питання, юридично обов'язковий для держав-учасниць.

У наш час зусиллями міжнародного співтовариства сформульовано загальні принципи для всіх країн, які прагнуть поліпшення якості та високих стандартів забезпечення прав людини у сфері публічної політики. У країнах Європейського Союзу державні інституції ґрунтуються на необхідності розкриття інформації у публічній політиці, в тому числі завдяки зростанню впливу громадськості на державну політику. Вирішенню питань гарантування та реалізації права на доступ до інформації, пов'язаної із суспільними інтересами в різних сферах, сприяють і документи багатьох міжнародних організацій (ООН, Ради Європи, ОБСЄ) [141].

Кількома міжнародними організаціями, а саме: Міжнародною неурядовою організацією «Артикль 19», незалежною всесвітньою організацією Open Society Justice Initiative та іншими, було розроблено міжнародні принципи-стандарти, які встановили певну «планку» при формуванні законодавства про доступ до публічної інформації. Вироблені принципи є універсальними для країн, які при формування інформаційного законодавства орієнтовані на найбільш ефективні й успішні зразки для втілення у державній політиці.

Сьогодні понад 90 країн світу вже прийняли закони щодо доступу до публічної інформації. З-поміж 56-ти держав-членів Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) право на доступ до інформації про діяльність влади на рівні Конституції закріплено у 21-ій країні, 45 держав-членів ОБСЄ мають спеціальні закони про доступ до інформації [141].

Враховуючи це, Верховною Радою України 13 січня 2011 року ухвалено Закон України «Про доступ до публічної інформації», а також нову редакцію Закону України «Про інформацію».

У зв'язку з цим виникає необхідність проаналізувати Закон України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон) в аспекті його відповідності міжнародним принципам-стандартам, про які вже було сказано вище. Такими принципами є наступні:

Принцип максимального обнародування є основою і стосується всіх гілок влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, тощо, які мають у своєму розпорядженні інформацію, що прямо пов'язана із суспільними інтересами. Цей принцип передбачає, що будь-яка інформація, якою володіють органи державної влади, має бути відкритою, критерії обмеження доступу до інформації є чіткими і вичерпними, щоб відмова у доступі до інформації була обґрунтована, в іншому разі повинна бути передбачена відповідальність за невмотивовану відмову. Тобто особи, які відмовляють у доступі до інформації, повинні підтвердити, що вона має обмежений доступ.

Принцип обов'язкового обнародування. Цей принцип передбачає, що органи публічної влади мають бути зобов'язаними обнародувати суспільно важливу інформацію.

Принцип стимулювання відкритості уряду. Згідно з цим принципом держава повинна активно сприяти відкритості уряду, а успішна реалізація законодавства про доступ до інформації залежить від безпосереднього виконання; бездіяльність органів влади може підірвати довіру суспільства до найпрогресивнішого законодавства. Отже, вимоги до посадових осіб органів державної влади у частині їх компетентності щодо забезпечення права доступу громадян до публічної інформації мають бути особливими. Досить важливим чинником є поширення громадянської освіти, підвищення рівня обізнаності в суспільстві щодо умов, порядку і процедур реалізації права на доступ до публічної інформації.

Принцип прийнятного рівня витрат. Надмірна вартість не повинна перешкоджати особам подавати інформаційні запити. Цей принцип передбачає, що витрати на отримання запитуваної інформації, мають бути прийнятними або взагалі не вимагатися. Вважається, що користь від відкритості інформації перевищить витрати на її надання. Визначено два підходи до оплати за інформацію: перший - застосування однакового рівня оплати для всіх запитів, другий - диференційована оплата, в залежності від фактичних витрат на підбір і надання інформації.

Принцип забезпечення процедур, що сприяють доступу до інформації. Передбачає, що запити стосовно надання інформації необхідно опрацьовувати швидко й справедливо, а також має бути забезпечений незалежний перегляд відмов. Прийняття рішення щодо надання інформації здійснюється безпосередньо в органі державної влади, який володіє відповідною інформацією. Процедури ухвалення такого рішення передбачено також у результаті оскарження у незалежному адміністративному органі та суді. Отже, законом повинно бути гарантовано право громадянина оскаржити відмову державного органу в наданні запитуваної інформації. Встановлення процедур, що сприяють доступу до інформації, зобов'язує до визначення чітких термінів для розгляду та надання відповідей на запити, оформлення вмотивованих відповідей у разі відмови.

Принцип обмеженої сфери винятків, який ще називають принципом «трискладового тесту». Передбачає три наступні ознаки: інформація пов'язана із законною метою, що закріплена відповідним законом; розкриття інформації загрожує досягненню цієї мети; шкода, завдана цій меті, перевищує суспільний інтерес у розкритті інформації.

Перелік підстав, якими виправдовують відмову у наданні інформації, обов'язково має бути закріплено у законі, що дозволяє запобігти надто широким, розпливчастим, довільним трактуванням. Навіть за умови дії обмеження на певний тип документів, це обмеження може бути поширено лише на частину інформації, що міститься в документі, а дія обмежень із часом може бути переглянута і знята. Це стосується всіх гілок влади при виконанні ними функцій органів державної влади, навіть тих, які виконують правоохоронну, безпекову, оборонну функції. В усіх випадках при обмеженні в доступі до публічної інформації обов'язковими є обґрунтовані та вмотивовані відповіді, виходячи з названих ознак.

Принцип відкритості засідання визначає, що всі засідання публічних органів повинні бути відкритими для громадськості, оскільки свобода інформації передбачає право народу знати, що здійснюють виконавчі, законодавчі та інші органи державної влади і брати участь у процесі прийняття рішень

Принцип захисту інформаторів наголошує, що особи, які передають інформацію про правопорушення (інформатори), повинні бути захищеними.

Принцип переважання обнародування надає першочергового значення відкритості інформації, тобто відкритість інформації має першочергове значення. Закони, які не відповідають принципу максимальної відкритості, повинні бути змінені або скасовані. Цей принцип вимагає, щоб закони, які прямо чи опосередковано стосуються питання доступу до інформації, обов'язково відповідали положенням закону про доступ до інформації. Перелік винятків, які обмежують доступ до інформації, має бути вичерпним і не може бути розширеним іншими законами.

Зіставляючи положення Закону з вказаними принципами, ми можемо відзначити наступне.

Принцип максимального обнародування знайшов відображення у частині другій статті 1 Закону, в якій сказано, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. У статті 2 встановлений обов'язок розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, у чому відображено принцип обов'язкового обнародування інформації. У Законі знайшов втілення також принцип прийнятного рівня витрат. Зокрема, публічна інформація на запит надається безкоштовно. Водночас, якщо надання інформації передбачає друк або виготовлення копій тих чи інших документів (більше, ніж на 10-ти сторінках), то на особу, яка запитує інформацію, може бути покладений обов'язок оплатити відповідні видатки (стаття 21). Ці видатки пов'язані з граничними нормами, встановленими постановою Кабінету Міністрів України. Якщо розпорядник публічної інформації не встановив плату за друк або виготовлення копій документів, інформація повинна бути надана безкоштовно.

Стосовно принципу забезпечення процедур, які сприяють доступу до інформації, то відповідно до статті 5 Закону, публічна інформація може бути надана двома способами: 1) публічне оприлюднення в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в «Інтернеті», на інформаційних стендах, будь-яким іншим способом; 2) надання публічної інформації на підставі письмових запитів від юридичних і фізичних осіб. Закон допускає можливість запитувача інформації вибирати не тільки спосіб доступу (через запит або отримання доступу до вже оприлюдненої інформації), а й форму запиту. Запити можна подавати в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

Щодо оперативності відповіді на запит, то згідно з міжнародними принципами строк надання інформації не повинен перевищувати 10 робочих днів. На відміну від цього, стаття 20 Закону зобов'язує надати публічну інформацію запитувачу протягом 5 робочих днів від дня одержання запиту, крім випадків, передбачених самим Законом. Так, якщо запитувана інформація стосується захисту життя або свободи особи, стану навколишнього середовища, безпеки харчових продуктів і предметів побуту, різних надзвичайних ситуацій, вона повинна бути надана не пізніше, ніж 48 годин від дня надходження запиту (п. 2 статті 20). Якщо ж для надання інформації необхідно обробити значну кількість інформації, то строк розгляду запиту може бути продовжений до 20 днів, про що заявник повинен бути сповіщений письмово протягом п'яти робочих днів з моменту надходження запиту.

Крім того, у статті 23 Закону передбачено право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації: вони можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію згідно з статтею 15 Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача. Судове оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.

Принципу обмеженої сфери винятків стосується частина друга статті 6 Закону, яка закріплює трискладовий тест щодо визнання публічної інформації з обмеженим доступом: 1) обмеження здійснюється виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. Причому такий тест необхідно застосовувати у всіх випадках обмеження доступу до публічної інформації, віднесення її до службової інформації, державної таємниці.

Не менш важливим є положення Закону, що обмеженню доступу підлягає інформація, а не сам документ. Тобто, якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надають інформацію, доступ до якої не обмежений. Відповідно до частини другої статті 9 Закону документам, що містять інформацію, яка є службовою, присвоюють гриф «для службового користування».

У статті 3 Закону відповідно до принципу відкритості засідання визначено гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації, однією з яких є доступ громадян до засідань колегіальних владних органів, крім випадків, передбачених законодавством.

Отже, з аналізу Закону України «Про доступ до публічної інформації» в аспекті відповідності його міжнародним принципам-стандартам ми можемо зробити висновок, що значна частина цих принципів відображена в цьому Законі. У ньому закріплено максимальну відкритість публічної інформації, визначено механізм доступу до неї, встановлено вимогу, що обмеження доступу до інформації можливе тільки на рівні закону, зобов'язано розпорядників інформації визначити відповідальних осіб за забезпечення доступу громадян до інформації та опубліковувати інформацію, що становить суспільний інтерес.

Водночас, деякі принципи, на нашу думку, не відображені в цьому Законі, зокрема, принцип стимулювання відкритого уряду, принцип переважання обнародування, принцип захисту інформаторів. Щоправда, положення про захист інформаторів втілено в Законі України «Про запобігання корупції», стаття 53 якого передбачає державний захист осіб, які повідомляють інформацію про порушення вимог антикорупційного законодавства іншою особою [59], проте це не стосується прямо права на доступ до публічної інформації.

Деякі елементи положень Закону мають абстрактний оціночний характер, тому потребують більш детального законодавчого визначення. Наприклад, вільне тлумачення поняття «суспільний інтерес» може заплутати як запитувачів, так і розпорядників інформації, адже в кожного з них може бути власне розуміння зазначеного поняття. У Законі відсутнє визначення вказаного поняття. Зауважимо, що Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію» встановлено, що предметом суспільного інтересу вважають інформацію, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов'язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, тощо.

Зокрема, до Закону України «Про доступ до публічної інформації» у 2012-2015 роках було внесено низку змін.

У першій редакції Закону в частині шостій статті 6 було встановлено, що не належать до інформації з обмеженим доступом декларації про доходи осіб та членів їхніх сімей, які: 1) претендують на зайняття чи обіймають виборну посаду в органах влади; 2) обіймають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування першої або другої категорії.

Ця норма неодноразово змінювалася і на сьогодні має таку редакцію: «Не належать до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», крім відомостей, зазначених в абзаці четвертому частини першої статті 47 вказаного Закону». Таким чином, зазначену норму узгоджено зі статтею 1 Закону, оскільки публічна інформація - це «інформація», а не документ, який її містить (декларація про доходи).

Крім того, Закон було доповнено статтею 10-1 «Публічна інформація у формі відкритих даних» з метою привести положення Закону у відповідність до Засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2014 - 2017 роки.

Як було вказано раніше, зміст права на доступ до публічної інформації необхідно розкривати через його відносини до відповідного обов'язку тих суб'єктів, з якими людина вступає у правовідносини з приводу отримання певної інформації. Обов'язком публічно-владних суб'єктів стосовно вказаного права людини є створення таких умов: 1) визначення кола тих суб'єктів, які мають право на відповідну публічну інформацію; 2) забезпечення такої якості публічної інформації, яка робить її доступною для цих суб'єктів; 3) встановлення належного порядку взаємодії суб'єктів з приводу реалізації права на доступ до публічної інформації в інформаційних правовідносинах.

Проаналізувавши Закон України «Про доступ до публічної інформації» щодо відповідності його положень вказаним умовам, ми можемо зауважити таке.

Закон чітко визначив суб'єктів, які мають право на відповідну публічну інформацію. Зокрема, у статті 12 Закону визначено, що запитувачами інформації є фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень. При цьому законодавець визначив, що фізична особа - це будь-яка людина незалежно від віку, громадянства та інших ознак. Фізична особа-підприємець має право на публічну інформацію як фізична особа. Юридична особа - це будь-яка організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку. А як об'єднання громадян без статусу юридичної особи визначено спільноти, передбачені Законом України «Про об'єднання громадян», легалізовані через повідомлення про заснування без їх державної реєстрації, і будь-які інші об'єднання людей, що діють під спільною назвою. Крім того, Закон встановив, що фізичні особи можуть подавати колективні запити на інформацію, зазначаючи свої персональні дані окремо.

Що стосується такої умови як забезпечення якості публічної інформації, яка робить її доступною для вказаних суб'єктів, то в Законі ця умова передбачена лише для інформації, поданої у формі відкритих даних. Так, у статті 10-1 Закону визначено, що публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що уможливлює її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання.

Як один із обов'язків розпорядників публічної інформації в статті 14 Закону передбачено обов'язок надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію. Ці вимоги до якості інформації стосуються зокрема й того, щоб забезпечити доступність наданої суб'єктам інформації, тобто зробити її придатною до зовнішнього і змістового сприйняття та використання, сприйняття саме як інформації - відомостей, даних, що не вимагають від отримувача роботи, пов'язаної з визначенням змісту останніх.

Якщо говорити про таку умову, як встановлення належного порядку взаємодії суб'єктів з приводу реалізації в інформаційних правовідносинах права на доступ до публічної інформації, то можна зазначити, що порядок взаємодії суб'єктів правовідносин у Законі визначений в цілому досить розгорнуто.

Так, у статті 5 Закону закріплено, що забезпечення доступу до інформації передбачено через систематичне та оперативне оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах у мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом та наданням інформації за запитами на інформацію.

У статті 14 Закону закріплено такі обов'язки розпорядників інформації: 1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим Законом та іншими законами; 2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їх володінні; 3) вести облік запитів на інформацію; 4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; 5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та за оприлюднення інформації; 6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Стаття 15 Закону встановлює, яка саме інформація підлягає оприлюдненню. Так, розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати: 1) інформацію про їх організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо); 2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності; 3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення; 4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності; 5) інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник; 5-1) перелік наборів даних, що оприлюднюють у формі відкритих даних; 6) інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації; 7) плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань; 8) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи; 9) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку; 10) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію; 11) інформацію про реквізити суб'єктів владних повноважень (їх місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв'язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти; прізвище, ім'я та по батькові, службові номери засобів зв'язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів) та діяльність, основні функції структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом; розклад роботи та графік прийому громадян; вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад; перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення; перелік і службові номери засобів зв'язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності; порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності; систему обліку, види інформації, якою володіє суб'єкт владних повноважень; 12) іншу інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, порядок обов'язкового оприлюднення якої встановлений законом.

Крім того, вказана інформація підлягає обов'язковому негайному, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. Якщо у розпорядника наявна інформація офіційного веб-сайту, то вона оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Встановлено також, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, мають бути оприлюднені ними не пізніш ніж за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. А будь-яка інформація про факти, що загрожують життю, здоров'ю та/або майну осіб, і про заходи, які застосовують у зв'язку з цим, підлягає негайному оприлюдненню.

У Законі закріплено також порядок оформлення запитів на інформацію (стаття 19); строк розгляду запитів на інформацію (стаття 20); плата за надання інформації (стаття 20); підстави відмови та відстрочки в задоволенні запиту на інформацію (стаття 22).

Водночас, законодавець, визначивши вимоги до оформлення запитів на інформацію, строки їх розгляду, випадки відмови та відстрочки у задоволенні запиту на інформацію та реквізити відповідних рішень, порядок розгляду запитів та результати їх вирішення не унормував.

Підсумовуючи, можна зробити висновок, що в Україні з прийняттям Закону «Про доступ до публічної інформації» були встановлені конкретні механізми забезпечення конституційного права людини і громадянина на доступ до публічної інформації, які значною мірою ґрунтуються на сталих міжнародних принципах-стандартах і ставлять Україну в один ряд з країнами з досить високим рівнем законодавчого забезпечення права доступу громадян до інформації про діяльність органів влади.

Однак, поряд з позитивними моментами є також і недоліки в Законі. Розглянемо їх докладніше.

Реалізація права на доступ до публічної інформації вимагає законодавчого визначення, що є публічною інформацією. Відповідно до статті 1 Закону, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.