Конституційне право на доступ до публічної інформації: проблеми законодавчого регулювання та судового захисту

Таке трактування судом статті 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є, з нашого погляду, дискусійним, хоча воно збігається з позицією Пленуму Вищого адміністративного суду України.

У Постанові Пленуму в п. 10.1. сказано, що «Закон не містить переліку способів ознайомлення запитувача інформації із запитуваною інформацією. Зважаючи на частину другу статті 34 Конституції України та частину другу статті 7 Закону про те, що ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом, спосіб ознайомлення визначає сам запитувач інформації. Винятком є випадок, коли розпорядник надсилає відповідь, в якій міститься відмова або відстрочка розгляду запиту. Для таких випадків законом передбачена обов'язкова письмова форма (частини п'ята і шоста статті 22 Закону)». А в п.10.2. Постанови сказано: «Доступ до інформації може забезпечуватися як шляхом надання копій документів, так і шляхом перегляду документів за місцезнаходженням розпорядника інформації» [179].

У статті 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації», вказано, що «доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію» [94].

Зазначену норму неможливо трактувати інакше: є два варіанти забезпечення доступу до інформації зацікавлених осіб. Перший варіант - оприлюднення інформації розпорядником у такий спосіб, коли кожному надано можливість безперешкодно отримати доступ до опублікованої інформації. Другий варіант - надання інформації за запитом. Наявність першого варіанту цілковито забезпечує право людини на доступ до публічної інформації, а тому позбавляє розпорядника ще й обов'язку надати оприлюднену інформацію на запит. Інакше важко зрозуміти, яке юридичне значення оприлюднення інформації, чи не є воно виконанням обов'язку суб'єкта влади і задоволенням права людини на інформацію.

Роз'яснення Пленуму, згідно з яким ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом, спосіб ознайомлення визначається самим запитувачем інформації, не є достатньо чітким, оскільки «ознайомлення з інформацією» і «одержання інформації» однакове. Для «ознайомлення з інформацією» достатньо її оприлюднення, а «форма одержання» інформації не виключає її документування та копіювання, тому необхідним є її запит.

З нашого погляду, за умови оприлюднення публічної інформації відповідно до п.1 статті 5 Закону обов'язок її розпорядника надати за запитом вказану інформацію існує тоді, коли в запиті запитують більш детальну або додаткову інформацію, якої не вміщено в оприлюдненій інформації, або коли запитувачу потрібно одержати інформацію у відповідній формі від розпорядника інформації.

У цьому разі виникають різні інформаційні правовідносини між суб'єктом права на доступ до публічної інформації і розпорядником інформації як суб'єктом, зобов'язаним задовольнити це право шляхом забезпечення вказаного доступу. Якщо у випадку з оприлюдненням інформації у суб'єкта права немає зустрічних обов'язків щодо розпорядника інформації, то у разі запиту інформації запитувач зобов'язаний виконати певні вимоги, серед них щодо оплати наданої інформації.

Тут ми повертаємося до дискусійного питання, що є в літературі, стосовно поділу доступу до інформації на активний і пасивний способи, про що йшлося у підрозділі 1.2. пропонованого дослідження. Тоді ми висловили свою думку, згідно з якою за поділом доступу до інформації на пасивний і активний способи, треба вбачати відповідні права та обов'язки суб'єктів інформаційних правовідносин, і лише на підставі аналізу даних конкретних правовідносин можна встановити конкретний зміст права людини на доступ до інформації.

На нашу думку, не має значення, чи називати «активним» такий спосіб, коли людина сама знаходить для себе необхідну інформацію на сайті чи іншому засобі оприлюднення цієї інформації, а «пасивним» називати такий спосіб, коли на її запит цю інформацію надає людини розпорядник інформації; чи, навпаки, «активним» вважати спосіб отримання інформації через запит, а пасивним - отримання інформації без запиту до її розпорядника. Все залежить від того, за яким критерієм визначати «активність» і «пасивність».

Звичайно, більше активності від людини вимагають у разі отримання публічної інформації через запит, оскільки тут вона має і право, і обов'язки.

Тому суд в усіх випадках повинен враховувати особливість правовідносин щодо доступу до інформації і, на наш погляд, з'ясовувати, чому позивач не скористався оприлюдненою інформацією, а також дослідити, чи є в запиті вимога надати додаткову або більш детальну інформацію з конкретного питання.

З вищевикладеного ми можемо зробити висновок, що в Україні основний обов'язок щодо захисту конституційного права людини на доступ до публічної інформації покладений на адміністративні суди, які в цілому забезпечують судовий захист вказаного права, що підтверджує і судова практика.

Розглядаючи справи зазначеної категорії, суди, в основному, правильно застосовують норми чинного законодавства. Як свідчить статистика, більшість рішень у справах, які стосуються Закону України «Про доступ до публічної інформації», залишено без змін.

В окремих випадках суди не з'ясовують усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, а тому допускають порушення норм матеріального та процесуального права. Рішення місцевих та апеляційних судів щодо захисту права на доступ до публічної інформації не завжди є однозначними, а подекуди досить суперечливими. Багато справ, розглянутих судами щодо порушень вказаного Закону, і кількість порушень свідчать також про низький рівень правової підготовки громадян. Вони часто просто не знають, до якого суду треба подавати заяву, яка форма позовної заяви, що вона повинна містити.

Цьому сприяють недосконалість самого Закону, нечіткий перелік видів публічної інформації та непевне визначення таких термінів як «суспільно необхідна інформація», «неповна інформація», «повна інформація», що часто призводить до судових помилок, зокрема при вирішенні справ щодо правовідносин у сфері доступу до публічної інформації.

Крім того, перешкоджає належній реалізації права на доступ до публічної інформації те, що закони України, ухвалені після Закону «Про доступ до публічної інформації», не узгоджені з ним і звужують право громадян на доступ до інформації про діяльність влади, яку гарантує Закон. Замість одного базового законодавчого акта, яким був Закон України «Про інформацію», тепер є три закони: «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про захист персональних даних». Відсутність узгоджених змін законодавства у сфері доступу до інформації створила колізії між цими законами.

А це не посилює гарантії права людини на доступ до публічної інформації, ускладняє діяльність судів щодо здійсненню судового захисту вказаного конституційного права людини.

3.3 Напрями вдосконалення законодавчого регулювання та судового захисту права на доступ до публічної інформації в контексті судово-правової реформи

Аналіз чинного законодавства про доступ до публічної інформації та практики реалізації Закону України «Про доступ до публічної інформації» і застосування його судами виявляють багато проблем, які виникають у процесі розгляду відповідних справ. На ряд цих проблем слушно звернув увагу Пленум Вищого адміністративного суду України. Але в умовах судової реформи та інших реформ публічної влади, які останнім часом проводять в Україні, є актуальним окреслення певних напрямків вдосконалення законодавчого регулювання та судового захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, у цьому разі - права людини на доступ до публічної інформації.

На думку багатьох дослідників права, проблеми доступу до публічної інформації знаходяться насамперед у законодавчій площині.

Так, зокрема М.В. Чабанна вважає, що для підвищення рівня інформаційної прозорості у сфері нормативного регулювання потрібно внести зміни та доповнення до чинного законодавства, уточнити понятійний апарат та узгодити законодавчі норми для подолання наявних правових колізій. Варто акцентувати увагу на тому, що в цілому реалізація принципу прозорості державної влади можлива лише за умови ініціативи з боку суспільства, активність якого на сьогодні, враховуючи збільшення кількості запитів та звернень до органів влади, зростає [267, с. 10].

Як вважає Н.П. Каменська, суттєвими недоліками законодавства, що регулює правовідносини у сфері доступу до публічної інформації, є неузгодженість Закону України «Про доступ до публічної інформації» із Законом України «Про інформацію». Законодавець у цих законах відносить до інформації, доступ до якої не може бути обмежений, абсолютно різні відомості.

Так, відповідно до першого Закону, конфіденційна інформація - це та, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, і яка може поширюватися у визначеному ними порядку за бажанням останніх відповідно до встановлених ними умов (ст.7). А Закон «Про інформацію» передбачає, що конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також та, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може бути поширена за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених останньою умов, а також у інших випадках, встановлених законом (ст. 21). Автор пропонує для усунення вказаних протиріч вилучити із Закону України “Про інформацію” відповідні правові норми, врегульовані Законом України «Про доступ до публічної інформації» [69, с. 66-67].

На думку К.С. Маштака, найбільш суттєвими недоліками Закону є відсутність положень, які б визначали: а) надійну систему захисту джерел інформації в органах державної влади, б) дефініцію «інформація для службового користування», в) обов'язок розпорядників інформації підтверджувати отримання інформаційного запиту, було б доказом реєстрації запиту та вказувало на початок перебігу строку, встановленого для надання інформації [127, с. 432].

Я.В. Лазур також стверджує, що нормативно-правова база, яка регулює інформаційні відносини у сфері публічного управління, потребує вдосконалення, яке має здійснюватися за кількома напрямами. По-перше, аналіз законодавства показує, що загальним недоліком більшості розглянутих правових актів в інформаційній сфері є нечіткість термінології, існування суперечностей з іншими правовими документами та недостатня визначеність правового механізму реалізації правових приписів. У зв'язку з цим необхідно узгодити термінологію, що використовують у законах України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про доступ до судових рішень», «Про звернення громадян», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», Кодексі України про адміністративні правопорушення; усунути суперечності між означеними актами та чітко визначити правовий механізм їх реалізації. По-друге, законодавчі та підзаконні правові акти у досліджуваній сфері, а також проекти нових законів необхідно увідповіднити з міжнародними правовими актами, враховані кращі надбання країн сталої демократії, досвід демократичного будівництва, який є значно більшим, ніж у нашої молодої держави. По-третє, вдосконалення нормативно-правових актів, які регулюють забезпечення інформаційних прав і свобод громадян у сфері публічного управління потребує вироблення дієвого механізму юридичної відповідальності за порушення цих прав і свобод [113, с. 101].

Стосовно увідповіднення з міжнародними правовими актами інформаційного законодавства України відзначимо позицію Е.Е. Аблякімової, яка визначає декілька основних властивостей законодавства щодо доступу до публічної інформації в ЄС. По-перше, це законодавство більше орієнтовано не на створення механізмів реалізації прав і свобод громадян у сфері інформації, а на реалізацію концепції належного урядування. Це автор поясняє, з одного боку, традиційно розвинутою системою захисту прав і свобод громадян, яка на час формування відповідного законодавства (кінець 90-х рр.. ХХ ст.) була достатньо ефективною, а з іншого боку, особливим правовим статусом наднаціональних органів ЄС. По-друге, у межах концепції належного урядування через доступ до публічної інформації органів ЄС не лише створено механізми забезпечення відкритості цих органів та їх адміністративних процедур, але й вирішене характерне для ЄС завдання гармонізації законодавств країн-членів щодо доступу до інформації. Ще однією важливою рисою законодавства ЄС у галузі доступу до публічної інформації є його орієнтованість на процеси інформатизації, використання інформаційно-комунікаційних технологій. Нарешті, необхідно відзначити велику увагу, яка приділяється питанням комерційного використання публічної інформації, створення на її базі нових інформаційних продуктів та послуг, у зв'язку з чим публічну інформацію розглядають як важливий економічний ресурс, що потребує встановлення особливих правил його використання. Остання позиція має важливе значення для розвитку інформаційного суспільства та інформаційної економіки, і, на її думку, повинна бути врахована для вдосконалення національного інформаційного законодавства України [1, с. 165].

І.Р. Березовська також вказує на низку невирішених проблем щодо законодавства України про доступ до публічної інформації, зазначаючи, що в ньому враховано положення численних міжнародних нормативно-правових актів, якими розширено можливості для реалізації конституційних прав громадян на інформацію та свободу інформаційної діяльності, створено умови для реалізації потреб активної частини суспільства в інформаційній взаємодії з органами публічної влади. Водночас авторка вказує на невпорядкованість термінології інформаційного законодавства, його хаотичний розвиток, що призводить до неузгодженості правових норм законодавчих актів; неправомірне застосування грифів обмеження доступу до інформації; проблему забезпечення пасивного доступу громадян до інформації; відсутність реальних механізмів забезпечення відповідальності за порушення інформаційного законодавства. Вирішення цих проблем, стверджує І.Р. Березовська, забезпечить реальне здійснення передбаченого Конституцією України права людини на доступ до інформації, що є необхідною умовою забезпечення прозорості діяльності публічної адміністрації, а також сприятиме розбудові в Україні інформаційного простору на засадах європейських цінностей [17, с. 28].

Зокрема, як зазначають В.А. Грабовський і Є.В. Гіль, незважаючи на всю прогресивність у частині наближення законодавства України до європейських стандартів, Закон «Про доступ до публічної інформації» містить низку положень, які у разі зловживання ними можуть призвести до відволікання значних ресурсів суб'єктів влади від виконання їх повноважень на обслуговування запитів на інформацію, аж до блокування роботи окремих органів і посадових ociб. В умовах низької правосвідомості та правової культури населення необхідно адаптувати положення Закону до українських умов, зокрема: чітко затвердити критерії віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом; збільшити строк розгляду запиту на інформацію; обмежити кількість запитів на інформацію, що може подавати одна особа до одного органу; дозволити відмовляти у задоволенні запиту на інформацію у разі повторного звернення, якщо перше вичерпане по суті [44, с. 111].

На думку О.В. Печерського, необхідно змінити закони «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації» та «Про захист персональних даних», з метою їх узгодження й досягнення відповідності міжнародним договорам із прав людини, учасником яких є Україна.

Для цього автор пропонує також здійснити широкий комплекс таких заходів організаційного, правового тощо характеру:

- розкрити усі нормативно-правові акти з грифом «опублікуванню не підлягає», проаналізувати документи з грифом ДСК щодо обґрунтованості їх засекречування; переглянути ст. 15 Закону України «Про державну таємницю» і передбачити засекречування лише фрагментів, що містять державну таємницю, а не документів загалом; проаналізувати «Звід відомостей, що становлять державну таємницю» із погляду обґрунтованості засекречення інформації, користуючись трискладовим тестом на предмет наявності «шкоди» і впливу на «суспільні інтереси» та ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації»;

- зареєструвати всі нормативно-правові акти прокуратури в Міністерстві юстиції України; створити відкритий реєстр усіх нормативних актів прокуратури та відкриту базу даних нормативних актів, що стосуються прав та обов'язків громадян;

- створити умови для ознайомлення членів територіальних громад з усіма рішеннями органів місцевого самоврядування (залежно від умов, найбільш ефективним способом); де це можливо, створити веб-сайти органів місцевого самоврядування із обов'язковим розміщенням повного реєстру й текстів усіх ухвалених рішень; забезпечити опублікування та доступ у відкритому режимі до всіх рішень місцевих адміністрацій (на рівні областей та міст Києва й Севастополя);

- ураховуючи практику Європейського суду з прав людини і принципи законодавства щодо свободи інформації, розробити навчальний курс та провести навчання суддів місцевих і апеляційних судів усіх 27 регіонів України та державних службовців, які працюють у прес-службах і відділах зв'язків із громадськістю в органах державної влади та місцевого самоврядування, щодо нових інформаційних законів, міжнародних стандартів доступу до інформації та практики їх застосування в Україні; запровадити навчальні програми для державних службовців про положення Оргуської Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля;

- представникам ЗМІ, правозахисних і інших громадських організацій дослідити ефективність активного й пасивного доступу до інформації, активніше оскаржувати в судовому порядку бездіяльність посадовців центрального й місцевого рівня щодо надання інформації й відмови в її наданні [159, с. 115-116].

О.Є. Смоляк для поліпшення ситуації щодо відкритості органів державної влади також пропонує розробити комплексну програму діяльності у цій галузі, передбачивши реалізацію конкретних і дієвих заходів за такими напрямами:

- уточнення положень законодавства про діяльність органів державної влади в частині визначення як важливого завдання інформування громадян про поточну діяльність органу державної влади;

- формування у державних службовців стійких внутрішніх переконань щодо їх відповідальності за інформування громадськості про діяльність державної влади та набуття ними необхідних знань та навичок;

- інформування населення про його права щодо доступу до інформації про функціонування органів державної влади, зокрема через залучення до цієї діяльності громадських організацій, а також обґрунтування та роз'яснення причин прийняття урядових рішень;

- впровадження сучасних форм забезпечення відкритості влади, таких як громадські слухання, відкриті експертні обговорення тощо;

- підвищення правової та політичної культури громадян України;

- вжиття комплексу конкретних заходів щодо підвищення технологічної забезпеченості інформаційної відкритості;

- формування суспільного попиту на інформацію про діяльність державної влади, інтересу громадян щодо її отримання [227, с. 154].

А.Ю. Олійник у цьому питанні відстоює позицію, котра значно відрізняється від інших,, пропонуючи термін «конституційна свобода людини і громадянина на доступ до публічної інформації» замість звичного « права людини на доступ до інформації». З порівняльного аналізу Конституції України (ст. 34) і Конституції Литовської Республіки (ст. 25) автор робить висновок, що ознаками конституційної свободи людини і громадянина на доступ до публічної інформації є: а) природна можливість особи мати власний вибір поведінки щодо реалізації доступу до публічної інформації; б) нормативне закріплення міжнародними і внутрішніми національними правовими документами названої природної можливості; в) користування конституційним благом доступу до публічної інформації. Конституційна свобода людини і громадянина на доступ до публічної інформації - це природна можливість особи мати власний вибір поведінки щодо передбаченого правовими нормами порядку одержання, використання, поширення, зберігання та користування конституційним благом доступу до публічної інформації. Порівняння Конституцій України і Литви свідчить про недосконалість конституційного і законодавчого регулювання цієї свободи в Україні.

Тому автор пропонує такі зміни та доповнення: до статті 34 Конституції України після слів «на свій вибір» додати: «Свобода доступу до публічної інформації гарантується законом». А для забезпечення максимально повного доступу до публічної інформації у ст. 4 п. 1, п.п. 2 Закону України «Про доступ до публічної інформації» після слів «вільного отримання та поширення» запропоновано внести доповнення «і максимального оприлюднення інформації, крім обмежень, встановлених законом» [149, с. 89].

Вважаємо, що автор не навів достатніх аргументів на користь того, щоб замінювати словосполучення «право доступу» на «свобода доступу», адже у статті 50 Конституції України гарантується якраз право «доступу до інформації», а не «свобода доступу».

А.Л. Садовська вбачає актуальним для забезпечення права людини на доступ до публічної інформації підвищення гарантій вказаного права та активізацію комунікації між владою і громадянами. Шляхами до цього, на її думку, це може бути через:

- посилення використання сучасних інформаційно-телекомунікаційних технологій, веб-порталів, оновлення вимог щодо переліку інформації для розміщення на офіційних сайтах органів влади та контроль за оприлюдненням інформації тощо;

- використання новітніх медіа-платформ, зокрема, соціальних мереж: Facebook; LiveJournal; Twitter тощо;

- забезпечення підготовки фахівців у галузі зв'язків з громадськістю для органів влади;

- визначення єдиного органу влади, що має адмініструвати, координувати та контролювати комунікативну політику й доступ до публічної інформації, яким може стати Державний комітет телебачення та радіомовлення України. На користь цієї стратегії свідчить і міжнародний досвід (у Великобританії відбулося об'єднання п'яти установ в Управління комунікаціями; показовим у цьому є досвід Канади);

- поширення позитивного досвіду та кращих практик відкритості органів влади України, вивчення міжнародного досвіду тощо.

Дослідження виконання Закону на практиці, виявлення суперечливих питань, стверджує авторка, і вироблення рекомендацій для органів влади щодо посилення гарантій для реалізації законодавства про доступ до публічної інформації повинно стати предметом подальших наукових досліджень [216, с. 177].

У 2015 році у Верховній Раді України групою народних депутатів було підготовлено проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України у сфері доступу до публічної інформації щодо вдосконалення їх окремих положень». Як вказано в пояснювальній записці до цього законопроекту, він передбачає:

1) спростити визначення поняття «публічна інформація» у статті 1 Закону з метою усунення неоднакового його застосування у частині обсягу інформації, на яку поширюється його дія щодо розпорядників - суб'єктів владних повноважень. До того ж необхідно усунути логічну неузгодженість, за якої один елемент визначення в чинній статті 1 Закону («або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом»), власне, поглинає попередні складові визначення («що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством»). Такий перегляд не повинен призвести до звуження обсягу права на доступ до інформації, що гарантовано Законом;

2) передбачити, що якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, надається копія документа, з якої вилучено таку інформацію, із позначенням у тексті частин документа, доступ до яких було обмежено. Це повинно сприяти кращій реалізації на практиці принципів максимальної відкритості, пропорційного обмеження доступу до інформації і обмеження доступу до інформації, а не до документа;

3) змінити та узгодити з іншими законами визначення «конфіденційної інформації». Аналогічні зміни запропоновано внести і до Закону «Про інформацію». Також є пропозиція чітко визначити, яку інформацію про особу заборонено відносити до конфіденційної;

4) уточнити положення щодо службової інформації (стаття 9). Зокрема запропоновано встановити, що службовою може бути інформація, що є в документах суб'єктів владних повноважень, які є службовою кореспонденцією, якщо вони пов'язані із здійсненням контрольних, наглядових чи інших повноважень таких суб'єктів, з процесом прийняття рішень. Зазначену інформацію не можна відносити до службової з моменту винесення відповідних документів на публічне обговорення або прийняття рішення з відповідного питання.

Гриф “ДСК” може бути наданий документам або їх частинам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію лише відповідно до пункту 2 частини першої статті 9 Закону (тобто інформацію, зібрану в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці). Встановлено обов'язок переглядати документи з метою зняття грифа “ДСК” не менше ніж один раз на три роки.

Запропоновано також вилучити із Закону згадку про переліки відомостей, що становлять службову інформацію, оскільки зазначені переліки використовують для автоматичної відмови в доступі до інформації і часто містять види інформації, яка не може бути службовою;

5) викласти в новій редакції статтю 10 Закону, яка стосується доступу до інформації про особу. Це пов'язано з тим, що положення чинної статті 10 переважно дублюють норми спеціального Закону «Про захист персональних даних». Пропонується закріпити правило про те, що доступ до інформації про особу, зокрема до персональних даних, що знаходиться у володінні розпорядника публічної інформації, здійснюється відповідно до Закону про доступ до публічної інформації. Відповідно, доступ до персональних даних, які знаходяться у володінні інших суб'єктів (які не є розпорядниками у розумінні Закону), здійснюють у порядку, визначеному Законом «Про захист персональних даних». Відповідні зміни запропоновано внести також до самого Закону «Про захист персональних даних»;

6) розширити коло розпорядників публічної інформації відповідно до міжнародних стандартів та кращого світового досвіду. Запропоновано встановити, що розпорядниками щодо всієї інформації, якою вони володіють, є юридичні особи публічного права та юридичні особи, у статутному капіталі яких державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків. Крім того, розпорядники пропонують визнати юридичні особи, за якими на праві господарського завідування або праві оперативного управління закріплено державне або комунальне майно, - у частині інформації щодо користування чи розпорядження таким майном;

7) уточнити у статтях 13 та 15 Закону про доступ до публічної інформації обсяг обов'язків, що поширюються на різних розпорядників інформації. Так, повне коло обов'язків, передбачених Законом, буде поширюватися лише на розпорядників - суб'єктів владних повноважень; на інших розпорядників Закон буде поширюватися лише в частині оприлюднення та надання відповідної інформації за запитами (обсяг обов'язку з оприлюднення пропонується чітко визначити у статті 15 Закону). Крім того, на розпорядників, визначених у частині першій статті 13, поширюватиметься також обов'язок про визначення структурного підрозділу (відповідальної особи) з питань доступу до публічної інформації;

8) встановити додатковий обов'язок розпорядників - суб'єктів владних повноважень щорічно до 1 лютого готувати і оприлюднювати на офіційному веб-сайті (у разі наявності) звіт про свою діяльність за попередній рік щодо виконання законодавства про доступ до публічної інформації. Форму звіту визначатиме уповноважений орган (див. далі);

9) уточнити та усунути суперечності у статті 15 Закону щодо оприлюднення інформації. Також запропоновано встановити виняток з правила оприлюднення проектів актів за 20 робочих днів - у випадку виникнення передбачених законом надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, коли такі проекти актів оприлюднюють негайно після їх підготовки;

10) у статті 19 Закону щодо оформлення запитів на інформацію вилучити вимогу вказувати підпис і дату. Це пояснюється тим, що підпис у запиті не може бути перевірений, може фактично бути у формі зазначення будь-якого імені, а вказана в запиті дата не має значення, оскільки перебіг строку розгляду запиту починається з дня, наступного за днем отримання запиту.

Водночас запропоновано встановити, що якщо запит стосується надання інформації стосовно себе, то запит повинен додатково містити підпис і реквізити документа, що посвідчує фізичну особу, яка подає запит (для запитувача - фізичної особи), або підпис і посаду, прізвище, ім'я та по батькові особи, яка засвідчує запит своїм підписом (для запитувача - юридичної особи);

11) встановити, що у разі отримання усного запиту розпорядник інформації повідомляє запитувача - усно або в інший спосіб - про номер реєстрації запиту в системі обліку запитів розпорядника. У разі подання запиту електронною поштою або за допомогою інших інформаційно-телекомунікаційних систем, розпорядник інформації повідомляє запитувача про отримання і реєстрацію його запиту із зазначенням номеру реєстрації запиту в системі обліку запитів розпорядника;

12) доповнити закон новою статтею щодо форми надання інформації на запит згідно з міжнародними стандартами. Базовим правилом буде те, що розпорядник повинен надати доступ до інформації у формі, у якій просить запитувач (через ознайомлення, надання документа чи його копії, надання даних в електронній формі, зокрема у формі відкритих даних, аудіо- чи відеозапису, усно тощо). Якщо розпорядник не володіє і не зобов'язаний відповідно до законодавства володіти інформацією у запитуваній формі, а переведення інформації в запитувану форму вимагає надмірних зусиль з його боку, він надає її у наявній формі;

13) деталізувати положення щодо внесення плати за копіювання та друк, а саме передбачити, що фактичні витрати відшкодовуються, починаючи з одинадцятої сторінки. Розпорядник повідомляє запитувача про необхідність внесення плати упродовж строку розгляду запиту; копії запитуваних документів надають (надсилають) запитувачу упродовж п'яти робочих днів після надання ним підтвердження внесення плати. Якщо ж запитувач протягом трьох місяців з дня отримання відповідного повідомлення не здійснив оплату фактичних витрат, то розпорядник має право відмовити в задоволенні запиту.

Для того, щоб надати можливість розпорядникам застосовувати гнучкіший підхід щодо стягнення плати за надання інформації, запропоновано дозволити розпоряднику своїм рішенням звільнити від стягнення передбаченої статтею 21 плати визначені ним категорії запитувачів або запитів на інформацію (наприклад, малозабезпечених осіб, осіб, які фізично не можуть внести плату, у випадку запитів невеликої кількості документів тощо);

14) визначити порядок дій розпорядника у разі, якщо запитувана інформація була раніше обмежена в доступі іншим суб'єктом. Це повинно вирішити наявну проблему Закону, за яким розпорядник повинен самостійно ухвалювати рішення щодо доступу до інформації, навіть якщо інший розпорядник раніше обмежив доступ до запитуваної інформації (наприклад, у документах з грифом «ДСК» або грифом секретності). У такому разі розпорядник повинен буде відправити запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача;

15) встановити, що якщо в доступі до інформації відмовлено через обмеження до неї доступу, то розпорядник в тексті відмови повинен вказати обґрунтування відповідно до всіх вимог, визначених у частині другій статті 6 Закону (тобто за так званим «трискладовим тестом»). Це сприятиме застосуванню на практиці вказаного тесту - ключового елемента в регулюванні доступу до публічної інформації.

Крім того, запропоновано створення (визначення) державного органу контролю за додержанням права на доступ до інформації, до того ж запропоновано такі варіанти моделі наглядового органу:

1) створення нового державного органу (наприклад, Національної комісії з питань доступу до інформації, з можливим поєднанням у ній також функцій захисту персональних даних), який буде наділений максимальною автономією, але з огляду на наявні конституційні обмеження буде центральним органом виконавчої влади;

2) створення нового державного органу з належними гарантіями незалежності від органів виконавчої влади на підставі особливого конституційного статусу (з можливим поєднанням функцій захисту персональних даних);

3) наділення зазначеними функціями наявного органу виконавчої влади (наприклад, Державного комітету з телебачення і радіомовлення України);

4) наділення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини відповідними повноваженнями у сфері захисту права на доступ до публічної інформації.

Але, насамперед, запропоновано визначити Уповноваженого Верховної Ради з прав людини наглядовим органом у сфері доступу до публічної інформації та наділити його такими повноваженнями: розгляд скарг на порушення законодавства про доступ до публічної інформації; перевірка (на підставі звернення або за власною ініціативою) діяльності розпорядників інформації на відповідність законодавству про доступ до публічної інформації та видання обов'язкових до виконання приписів за підсумками перевірки або розгляду скарг; сприяння обізнаності з механізмами реалізації права на доступ до публічної інформації, видання роз'яснень і рекомендацій; участь в організації навчання з питань доступу до публічної інформації; підготовка щорічного звіту щодо стану реалізації права на доступ до публічної інформації (як частину щорічної доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини); підготовка пропозицій щодо реформування законодавства з питань доступу до інформації за власною ініціативою або за зверненням інших суб'єктів [200].

Безперечно, така значна кількість запропонованих змін до Закону України «Про доступ до публічної інформації», з одного боку, свідчить про певну його недосконалість. А з іншого боку, деякі пропозиції вимагають їх теоретичного осмислення та обґрунтування.

Так, визначення поняття «публічна інформація» у статті 1 Закону впливає на обсяг права людини на доступ до такої інформації, звужує або розширює його залежно від того, чи брати тільки інформацію, «що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством», чи брати інформацію, «яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом».

З нашого погляду, між цими формулами немає суперечності, тому що отримана і створена інформація не може не знаходитися у володінні вказаних суб'єктів. Потрібне інше уточнення, а саме, що до публічної інформації, на яку поширено право її запиту, необхідно віднести лише інформацію, створену у процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, а не отриману ними. Цим буде усунуто дублювання обов'язку різних суб'єктів стосовно надання доступу до однієї й тієї ж інформації як публічної.

Це, на нашу думку, випливає і з Директиви Європейського Союзу 2013/37/EU від 26.06. 2013 р., якою визначено обов'язок держав-членів надавати усю наявну інформацію у форматі, що дозволяє її повторне використання, крім випадків, передбачених національним законодавством про доступ до інформації. Під повторним використанням у законодавстві ЄС розуміється використання особою інформації, що знаходиться в органах публічного сектора, для комерційних чи некомерційних цілей з метою, відмінною від тієї, з якою ця інформація створювалася. А обмін інформацією між органами публічного сектора у процесі виконання ними їх публічних функцій не є повторним використанням інформації. Потрібно зауважити: вказаною Директивою ЄС встановлено, що у форматі, який дозволяє повторне використання інформації, надають наявну інформацію, яка є у володінні органів публічного сектору, а не створює нову інформацію у відповідь на запит [53].

Також, на нашу думку, сумнівним видається наділення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини контрольними функціями у сфері доступу до публічної інформації, оскільки його діяльність регламентується статтею 101 Конституції України та Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Згідно з ними, Уповноважений може здійснювати парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина в усіх сферах суспільного життя, зокрема в інформаційній сфері. Ключовим у цьому є те, що Уповноважений наділений повноваженням саме «парламентського контролю», тому він не може бути наділений повноваженнями, які виходять за межі повноважень парламенту. А запропоновані зміни передбачають покласти на нього функції, властиві органам виконавчої влади, зокрема, «сприяння обізнаності з механізмами реалізації права на доступ до публічної інформації, видання роз'яснень і рекомендацій» тощо.

Також немає чіткості розуміння вченими і законодавцем визначення поняття «конфіденційної інформації». Як не парадоксально, вказує С.М. Бурдов, жодний з нормативно-правових актів не містить визначення понять «інформація обмеженого доступу», «секретність», «конфіденційна інформація», «таємниця», які були б логічно несуперечливі, а їх інтерпретація - однозначною. Це призводить до розмитості орієнтирів державної політики в інформаційній сфері та плутанині в законодавстві. Як наслідок, практично кожна організація формулює своє розуміння і зміст конфіденційної інформації, або працює за аналогією, запозичаючи необхідні формулювання з різних джерел. Якщо врахувати, що у діяльності майже кожної юридичної особи трапляється конфіденційна інформація (хоча б у контексті обліку персональних даних співробітників), то масштаби проблеми є значними, а правозастосовна практика - непередбачуваною.

Найбільш логічним виходом з цієї ситуації вказаний автор вважає глибокий теоретичний перегляд концепції інформаційного права та прийняття окремого закону «Про конфіденційну інформацію», в якому необхідно:

1) визначити мету і завдання державної політики в питаннях захисту конфіденційної інформації;

2) законодавчо закріпити визначення терміну «конфіденційна інформація» і ряду суміжних понять, таких як: «таємниця», «інформація обмеженого поширення», «інформація обмеженого доступу» та інші;

3) ввести класифікацію видів конфіденційної інформації;

4) визначити конкретні органи виконавчої влади, відповідальні за реалізацію заходів щодо забезпечення захисту конфіденційної інформації (суб'єктів системи забезпечення захисту конфіденційної безпеки);

5) визначити правовий і організаційний механізм захисту конфіденційної інформації, яка не становить державної таємниці, але підлягає захисту;

6) законодавчо визначити критерії віднесення відомостей до конфіденційних даних і негативні правові наслідки за порушення їх захисту [25, с. 103-104].

У зв'язку з цим також вкажемо на цікаву монографію К.С. Мельника, яка стосується теоретичних і організаційно-правових засад захисту персональних даних у контексті євроінтеграції України. У ній автор розглядає низку таких питань, як: правова природа та класифікація персональних даних, становлення інституту захисту і досвід правового регулювання захисту персональних даних у Європейському Союзі, судова практика ЄС у сфері захисту персональних даних, формування інституту захисту і розвиток правового та інституційного забезпечення захисту персональних даних в Україні, оптимізація юридичної відповідальності у сфері захисту персональних даних [129].

На нашу думку, продуктивним може стати розгляд проблеми забезпечення права на доступ до інформації з більш загальних позицій. Зокрема, О.А. Войніканіс розглядає вказану проблему як один з напрямів правової політики. Так, авторка зазначає, що у Декларації принципів розвитку інформаційного суспільства, прийнятій на Всесвітньому саміті з інформаційного суспільства, який пройшов під егідою ООН у Женеві у грудні 2003 року, наголошувалося, що забезпечення кожному можливості мати доступ до інформації, ідей та знань і зробити в ці сфери свій внесок - необхідний елемент відкритого для всіх інформаційного суспільства. У зв'язку з цим, Л.К. Терещенко зазначає, що «у світі, заснованому на знаннях та інформації, право на спілкування і право на доступ до інформації та знань є найважливішими передумовами реалізації інших визнаних на міжнародному рівні прав людини, включаючи право на свободу слова».

Вимоги дії загального правового режиму інформації (її відкритості та доступності) визначають конституційні права інших осіб і отримують своє закріплення у спеціальних режимах інформації. Подібної позиції дотримуються й інші автори, вважаючи, що універсальний характер принципу свободи інформації - це «скарбничка правомочностей» для всіх інформаційних прав [36, с. 103].

Цей висновок є близьким до нашого визначення права доступу до інформації як універсального права відносно всіх інших особливих інформаційних прав. Але, на відміну від авторки, ми не розглядаємо «свободу інформації» як принцип і не вважаємо вдалим саме це словосполучення. Інформація, як явище, не може мати свободи, оскільки свобода притаманна тільки людині.

Загальний підхід до проблеми забезпечення права на доступ до інформації пропонує також Т.З. Шалаєва, яка розглядає її під кутом зору систематизації білоруського інформаційного законодавства. Галузева наука інформаційного права, зауважує вона, має своїм найважливішим завданням системно і комплексно дослідити всі види правовідносин в інформаційній сфері, не дублюючи теорію права, а виявляючи характерні, відмінні риси, властиві цьому комплексу інформаційних правовідносин.

Найближчим завданням держави щодо вдосконалення правового регулювання інформаційних відносин, вважає авторка, необхідно визнати цілеспрямоване формування галузі інформаційного законодавства на принципах законності, пріоритету загальновизнаних принципів міжнародного права, гуманізму, захисту прав, свобод і законних інтересів громадян, юридичних осіб і держави, соціальної справедливості, гласності, науковості, соціально-економічної обумовленості, системності і комплексності, узгодженої стабільності правового регулювання інформаційних відносин, достатньої повноти та найбільшої ефективності впливу права на суспільні відносини в інформаційній сфері. Завершити формування галузі інформаційного законодавства має його кодифікація [273].

Хаотичний розвиток інформаційного законодавства Україні, існування великої кількості нормативно-правових актів про інформацію різних рівнів, що суперечать одне одному, невпорядкованість законодавчої термінології у цій сфері тощо зумовлюють потребу перш за все упорядкування інформаційного законодавства, яке повинно стати передумовою наступної його систематизації, зокрема числі кодифікації [75, с. 59-72]. Після цього можна ставити завдання розробки Інформаційного кодексу України.

У статті 12 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до суб'єктів відносин у сфері доступу до публічної інформації віднесено: запитувачів інформації, розпорядників інформації а також структурні підрозділи або відповідальну особу з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації. У статті 16 Закону відповідальні особи з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації є відповідальними за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію, надання консультацій під час оформлення запиту, а також за оприлюднення інформації, передбаченої цим Законом. Але вказані особи, якщо вони не керівники або посадові особи розпорядника, не ухвалюють рішень щодо надання або ненадання інформації, не можуть відмовляти чи задовольняти відповідні запити, тому не виконують адміністративно-господарських або організаційно-розпорядчих повноважень, а отже, не належать до посадових осіб, що є суб'єктами адміністративної відповідальності за порушення права на доступ до публічної інформації згідно з положенням статті 212-3 КпАП.

У зв'язку з неналежним виконанням покладених на них обов'язків можуть бути винними у порушенні права особи на доступ до публічної інформації. Тому, на нашу думку, було б доцільно розширити склад суб'єктів відповідальності за вказане адміністративне правопорушення, передбачивши адміністративну відповідальність не лише посадових осіб, визначених в Законі України «Про доступ до публічної інформації», а і безпосередніх виконавців, на яких покладено відповідний обов'язок.

Статтю 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації», за якою особа, на думку якої її права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, має право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом, необхідно доповнити положенням, згідно з яким ця шкода в порядку регресу має бути стягнута з винної особи, що було б досить дієвим механізмом гарантування права людини на доступ до публічної інформації, зробивши його насправді ефективним.

На нашу думку, у Кримінальному кодексі України також потрібно передбачити відповідальність за порушення права на доступ до публічної інформації, якщо ним завдано істотної шкоди охоронюваним законом правам, інтересам окремих громадян, державним чи громадським інтересам, інтересам юридичних осіб.

Законодавче забезпечення права на доступ до публічної інформації повинно враховувати наявність і стан забезпечення судових гарантій цього права, роботу судів з його захисту. А це вимагає узгодження між собою інформаційного законодавства та законодавства, яке стосується правосуддя, і яке змінюється у зв'язку із запровадження в Україні нової судової реформи. Як відомо, під час цієї реформи зазнали істотних змін не тільки судова система, а й процесуальне законодавство. Тому потрібен додатковий аналіз, як змінено систему адміністративних судів, які зміни у зв'язку з цим внесено в адміністративне судочинство, зокрема щодо порядку розгляду адміністративних справ про порушення права людини на доступ до публічної інформації. Зокрема виникає питання: наскільки обов'язковою для судів є згадана нами раніше Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації», враховуючи ліквідацію Вищого адміністративного суду в Конституції України.

Тобто вдосконалення законодавчого регулювання та судового захисту права людини на доступ до публічної інформації має відбуватися в контексті здійснюваної в Україні судово-правової реформи. Тільки за такої умови можна правильно визначити напрями цієї роботи і забезпечити її комплексний і системний характер.

Висновки до 3 розділу

Аналіз нормативного закріплення судового захисту права на доступ до публічної інформації, дає можливість стверджувати, існує потреба в його більш досконалому правовому закріпленні та гарантуванні з погляду його доступності для кожної людини.

Судовий захист права на доступ до публічної інформації є специфічною гарантією права людини і громадянина, оскільки починає діяти лише за бажанням людини з моменту звернення нею про порушення права.

Аналіз Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації», дозволяє зробити висновок, що в Україні основний обов'язок щодо захисту конституційного права людини на доступ до публічної інформації покладений на адміністративні суди. Але виконання цього обов'язку значно залежить від того, як виконано вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації» і як складається практика реалізації вказаного права у відносинах суспільства з публічною владою.

Проведене статистичне дослідження розгляду справ, за зверненнями за захистом порушеного права на доступ до публічної інформації, свідчить, що з прийняттям Закону України «Про доступ до публічної інформації» в Україні фактично сформовано алгоритм максимально спрощеної системи доступу до публічної інформації та запущено механізм її роботи, але його реалізація на практиці викрила досить велику кількість проблем, які запитувачі інформації намагаються вирішити в судовому порядку.

Аналіз судової практики розгляду справ, з приводу порушеного права на доступ до публічної інформації показав основні проблеми, які виникають у людини під час реалізації свого права на доступ до публічно інформації.

Висновки

У Висновках сформульовано найсуттєвіші результати дисертаційного дослідження, що зумовили самостійність та значимість роботи; наведено теоретичні узагальнення і нове вирішення наукового завдання, яке полягає у розробці теоретичних положень та практичних рекомендацій стосовно вдосконалення забезпечення конституційного права людини і громадянина на доступ до публічної інформації в Україні.

Здійснене дослідження дало підстави сформулювати такі висновки:

1. Інформація - це особлива форма вираження об?єктивної реальності, що пов?язана з її відбиттям у процесі взаємодії живих організмів між собою, а також з неорганічною природою, яка спонукає їх до виконання певної роботи.

2. Запропонована в науковій літературі класифікація інформації за рядом критеріїв є малопродуктивною, оскільки вибір цих критеріїв має випадковий характер, позбавлений достатніх логічних підстав, внаслідок чого поділена інформація не відзначається своєю специфікою і може належати одночасно до кількох груп.

3. Публічна інформація ? це соціальна інформація, яка функціонує у сфері здійснення публічної влади та опосередковує публічно-владні суспільні відносини.