Конституційне право на доступ до публічної інформації: проблеми законодавчого регулювання та судового захисту

На думку І.Л. Бачило і деяких інших авторів, основними елементами інформаційних правовідносин є суб'єкти, що вступають у правовідносини під час здійснення інформаційних процесів; поведінка (дії, бездіяльність) суб'єктів при здійснення ними інформаційних правовідносин (наприклад, придбання виключних прав, передавання майнових прав, купівля-продаж інформаційних об'єктів, тиражування і поширення інформаційних об'єктів та інші аналогічні дії); об'єкти, у зв'язку з якими суб'єкти вступають в інформаційні правовідносини.

Приклади об'єктів інформаційних правовідносин (інформаційних об'єктів) - документована інформація, інформаційні продукти й послуги; виключні права; елементи інформаційної безпеки (інформаційні права і свободи особи, стан захищеності особистості, захищеність інформації, інформаційних ресурсів, інформаційних продуктів тощо); інформаційні технології та засоби їхнього забезпечення (зокрема програми для ЕОМ), інші об'єкти в інформаційній сфері; права, обов'язки і відповідальність суб'єктів правовідносин під час здійснення інформаційних процесів.

Прийнято також виділяти основні групи суб'єктів інформаційних відносин: виробники чи творці інформації, зокрема автори; власники інформації (інформаційних об'єктів); споживачі інформації [14, с. 329-333]. Фактично повторює цю точку зору В.А. Копилов [97, с. 134].

Р.О. Халфіна у структурі інформаційних правовідносин виділяє такі елементи: учасники правовідносин, правовий статус яких справляє суттєвий вплив на виникнення і розвиток правовідносин; права, обов'язки та їх взаємозв'язок; реальна поведінка учасників правовідношення у співвідношенні з правами та обов'язками [262, с. 211]

М.Т. Петрович зазначає, що інформаційні відносини вимагають обов'язкової наявності двох елементів: того, хто передає, і того, хто приймає. Тільки наявність того, хто передає, і того, хто приймає, утворює зв'язок, в якому можлива передача інформації [158, с. 74]. Підтримуючи цю позицію, О.В. Кохановська доповнює склад інформаційних правовідносин таким елементом як середовище, в якому відбувається перенесення інформації від одного елемента до іншого, оскільки процес переносу інформації у просторі має місце тоді й тільки тоді, коли цю інформацію приймає споживач і може виявитися тільки у поєднанні зі споживачем [104, с. 52].

З точки зору О.М. Селезньової, внутрішня будова інформаційних правовідносин не повинна відрізнятися від будови інших правовідносин і складається з 1) об'єкта - того, з приводу чого виникають інформаційні правовідносини; 2) суб'єкта - учасників інформаційних правовідносин, які мають певну правосуб'єктність для реалізації інформаційних правовідносин; 3) змісту інформаційних правовідносин - комплексу суб'єктивних прав та юридичних обов'язків, що закріплено за суб'єктами інформаційних правовідносин для здійснення інформаційної діяльності. Ототожнення предмета та об'єкта правовідносин є неправильним, хоча деякі дослідники розуміють їх як синонімічні. Розмежування цих понять можна яскраво показати на прикладі: інформація є об'єктом інформаційних правовідносин, який має загальний характер для всіх інформаційних правовідносин; у той самий час рекламна продукція, виступаючи одним із об'єктів уже конкретних інформаційних правовідносин, зумовлена значно вужчою сферою застосування і виступає як предмет договірних інформаційних правовідносин.

Щодо віднесення до структури інформаційних правовідносин такого елемента як юридичні факти, то, за словами авторки, вони є підставою можливості виникнення інформаційних правовідносин і не можуть входити до їхньої сутнісної будови. Об'єктом інформаційних правовідносин є певні блага, з приводу яких у суспільстві виникають інформаційні правовідносини [218, с. 184].

Як випливає з наведених позицій, більшість авторів під час визначення елементів інформаційних правовідносин повторюють одну й ту саму логічну помилку, а саме, множення складу їхніх елементів. Вказавши як «елемент» правовідносин невизначене поняття «суб'єкта взагалі», а не «суб'єкта права» та «суб'єкта обов'язку», автори потім виділяють як елементи ті або інші часткові аспекти, які характеризують суб'єкта правових відносин (права та обов'язки, правосуб'єктність, поведінку тощо). Те саме стосується інформації в якості об'єкта правовідношення. З цього виникає ще ряд “елементів” правовідносин, але поєднання разом цілого і його часток, «уламків» не утворює структури правовідносин.

У словниковій літературі зазначено, що структура (від лат. structыra - будова) позначає характеристику складу та просторову картину складу об'єкта, речовини (ізотропна, анізотропна, кристалічна, аморфна, гомогенний чи колоїдний розчин тощо), взаєморозміщення формацій, частин, деталей, елементів; певний функціональний взаємозв'язок складових частин об'єкта, внутрішня будова. Структура може стосуватися також формацій та моделей організації функціональних відносин, громадських, економічних, трудових правостосунків, устрою, організації чого-небудь [28, с. 1421].

За визначенням Ю.О. Шабанової, структура - це спосіб взаємодії елементів системи за допомогою певних зв'язків (картина зв'язків та їх стабільностей) [272, с. 14]. М.Ф. Овчинников стверджує, що структура - це сукупність стійких зв'язків об'єкта, які забезпечують цілісність і тотожність його самому собі, тобто збереження основних властивостей за різних зовнішніх і внутрішніх змін [147]. Деякі автори вважають, що структура, поряд з концептом і субстратом, є одним із аспектів подання деякої речі як системи. Структура займає немовби проміжне положення між концептом і субстратом, а в моделі системи часто розглядають відносини концепт-структура і структура-субстрат [121, с. 162-164].

З нашої точки зору, поняття структури охоплює саме будову того чи іншого об'єкта, організацію його змісту. Якщо йдеться про інформаційні правовідносини, то у найбільш загальному вигляді зміст інформаційних правовідносин, як об'єкта, можна звести до взаємодії суб'єктів інформаційних прав та обов'язків щодо такого специфічного внутрішнього об'єкта самих правовідносин, яким стає інформація. Цей зміст структурно організований з двох кореспондуючих елементів правових відносин - права та обов'язку його суб'єктів, і третього елемента - тієї інформації, яка є об'єктом взаємодії суб'єктів права та обов'язку.

У контексті цієї взаємодії поняття «доступності» інформації стосується саме об'єкта інформаційних правовідносин, тоді як поняття «доступу» до вказаного об'єкта стосується суб'єктів правовідносин, а точніше, їх прав та обов'язків, які залежать від предметних відносин суб'єктів до об'єкта. Як ми раніше визначили, таким предметом є конкретний аспект відносин суб'єктів до об'єкта (інформації), на який спрямована діяльність суб'єктів інформаційних відносин. Цим предметом є певна дія стосовно конкретної певної інформації як об'єкта вказаної дії (вироблення, поширення, надання, зберігання тощо інформації), з якою пов'язані і право, і обов'язок суб'єкта правовідносин: право на поширення інформації, право на зберігання інформації, на отримання інформації тощо і відповідний цьому праву обов'язок іншого суб'єкта.

З цієї позиції доступ до інформації ми розглядаємо як загальний спосіб, за допомогою якого інформація стає придатною до зовнішнього і змістовного сприйняття та використання для суб'єкта інформаційних правовідносин, тобто стає доступною для нього.

Інакше кажучи, доступ до інформації означає такий спосіб зв'язку суб'єкта з інформацією, реалізація якого забезпечує її фактичну наявність у сфері сприйняття і використання суб'єкта інформаційних відносин, тобто робить її належною суб'єкту. Цей спосіб передбачає створення суб'єктами правовідносин таких фактичних умов, за яких інформація набуває для них значення предмета задоволення їхніх інформаційних потреб.

Для категорії доступу до публічної інформації вказане створення умов стає, насамперед, обов'язком публічно-владних суб'єктів щодо суб'єктивного права людини і громадянина на доступну управлінську інформацію. Такими загальними умовами є: 1) формування і визначення тієї або іншої публічної інформації як «доступної»; 2) визначення кола суб'єктів, які мають право на відповідну публічну інформацію; 3) встановлення порядку взаємодії суб'єктів з приводу доступу до публічної інформації в межах інформаційних правовідносин.

У літературі відзначається, що законодавство України у контексті терміна «доступ до інформації» часто використовує терміни «отримання», «одержання», «ознайомлення». Фактично «доступ» інтегрується як дозвільна процедура, що зводиться до отримання згоди компетентного органу (особи) на передавання запитувачу певної інформації документа або інформації, яка (процедура) безпосередньо пов'язана з можливістю реалізації права на інформацію, та, відповідно з обмеженням цього права [53, с. 27].

З огляду на вітчизняне законодавство А.І. Марущак трактує поняття «доступ до інформації» у суб'єктивному та об'єктивному розумінні. Доступ до інформації в суб'єктивному розумінні, з його погляду, - це гарантована державою можливість фізичних, юридичних осіб і держави (державних органів) вільно одержувати відомості, необхідні їм для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій, що не порушує права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

В об'єктивному розумінні доступ до інформації складає сукупність правових норм, що регламентують суспільні інформаційні відносини щодо одержання їх учасниками відомостей, необхідних їм для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій [124, с. 126].

На нашу думку, поняття доступу до інформації в суб'єктивному розумінні як «можливості вільно одержувати відомості» не вказує, до якого роду це поняття належить, оскільки «можливість» чого-небудь означає не якусь певну річ або певне явище, а означає умови, необхідні для дійсності якогось явища чи процесу. Так, С.І. Ожегов тлумачить слово «можливість» як засоби, умови, обставини, необхідні для здійснення чого-небудь [148, с. 542]. Щодо визначення поняття доступу до інформації в об'єктивному розумінні, то фактично йдеться не про поняття «доступ до інформації», а про інше - поняття «правовий інститут доступу до інформації».

На відміну від трактування доступу до інформації як «можливості», Є.В. Єрмишина визначає доступ до інформації як «здатність потенційного споживача реально і ефективно використовувати наявні засоби комунікації, як одержувача інформації та на основі рівності» [55, с. 45].

Ми вважаємо, що дуже абстрактним є тлумачення поняття доступу до інформації М.Ю. Чиркової, - як одного з механізмів конструювання колективної пам'яті й, відповідно, суспільної свідомості [270, с. 38]. Л.Р. Наливайко розглядає поняття доступу до публічної інформації у зв'язку з контролем за діяльністю державних органів - як взаємоозумовлені, взаємопов'язані та взаємодоповнювальні процеси у розвитку громадянського суспільства, становленні правової держави в умовах глобалізації та євроінтеграції, розвитку інформаційного суспільства в Україні [140, с. 29].

З точки зору Л.І. Рудник, доступ до інформації є самостійним інформаційним правом, яке передбачає можливість для учасників інформаційних відносин вільно одержувати, використовувати, поширювати та зберігати відомості, необхідні для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій [214, с. 8].

Фактично тут йдеться про поняття «право на доступ до інформації», а не про поняття «доступ до інформації» тобто про два різні поняття. Якщо суб'єктивне право розуміти як «можливість для учасників інформаційних відносин вільно одержувати, використовувати, поширювати та зберігати відомості», то вказана можливість означає засоби, умови, обставини, необхідні для одержання, використання, поширення тощо інформації, про що було сказано вище. Отже, виявляється, що право суб'єкта на доступ до інформації означає вказані засоби, умови і обставини, а не певну поведінку суб'єкта права на доступ до інформації, що не відповідає теоретико-правовим визначенням суб'єктивного права як «міри можливої поведінки». Як зазначає А.М. Шульга, суб'єктивне право - це гарантована законом і державою міра можливої поведінки суб'єкта права, що спрямована на задоволення і здійснення своїх інтересів [279, с. 48].

На наш погляд, якщо поняття «доступ до інформації» трактувати через категорію «можливість», то таке поняття позбавлене власного змісту, оскільки «можливість» стосується невизначеного кола дій щодо інформації: можливість її отримувати, поширювати, знищувати, зберігати, копіювати, ознайомлюватися з нею і т. д. Тому кожного разу, говорячи про «доступ» до інформації як «можливість» певних дій з нею, автори називають різноманітні набори вказаних дій. Але це вказує на універсальний характер поняття «доступ до інформації» та підтверджує наше визначення його як загального способу, за допомогою якого інформація стає придатною до зовнішнього і змістовного сприйняття та використання для суб'єкта інформаційних правовідносин, тобто такого способу, реалізація якого забезпечує її фактичну наявність у сфері сприйняття і використання її суб'єктом.

Так само поняття «доступ до інформації» не означає «право» суб'єкта, воно означає окремий предмет правового регулювання, з якого виникає право суб'єкта на доступ до інформації. Цим предметом є вказаний вище спосіб, за допомогою якого певна інформація стає доступною для суб'єкта, а точніше те коло інформаційних відносин, яке передбачає реалізацію вказаного способу шляхом створення відповідних умов.

Як було раніше нами відзначено, цими умовами є формування і визначення інформації як «доступної», визначення тих суб'єктів, які отримують право на відповідну інформацію, а також встановлення порядку взаємодії суб'єктів інформаційних відносин з приводу доступу до інформації.

У зв'язку з цим належить сказати, що з приводу реалізації зазначеного способу в літературі висловлюють різні думки. Так, деякі автори поділяють способи реалізації права на доступ до інформації на активний спосіб доступу до інформації та пасивний спосіб доступу до інформації. Такий поділ дає і законодавча практика, і наукова література, але при визначенні критеріїв поділу на вказані форми доступу до інформації немає одностайності.

Вчені, які досліджують доступ до публічної інформації, вважають, що закон передбачає реалізацію права громадян на доступ до публічної інформації в активному та пасивному аспекті, але, разом з тим, не мають єдиної думки щодо визначення, які способи доступу до інформації необхідно зарахувати до пасивного, а які - до активного.

Так, одні дослідники під активним способом доступу до інформації розуміють повідомлення необмеженої кількості осіб незалежно від їх запитів на отримання такої інформації. Це характерно для надзвичайних ситуацій, виборів, а також для установлених видів інформації [37, с. 28]

Є. Захаров, І. Рапп дотримуються іншої точки зору. Пасивний спосіб отримання інформації для них - це одержання інформації через створені органами державної влади й органами місцевого самоврядування канали комунікації, а активний - одержання інформації шляхом інформаційних запитів щодо отримання відомостей про доступ до матеріалів [175, с. 122].

Є автори визначають активний і пасивний аспект доступу до інформації з позиції розпорядника інформації залежно від дій чи волі отримувача інформації. Активний аспект доступу передбачає забезпечення права на доступ до публічної інформації через її оприлюднення розпорядником безвідносно до волі певної особи щодо отримання такої інформації. Пасивний аспект доступу передбачає надання інформації розпорядником лише у разі надходження запиту від особи чи групи осіб. Пасивний аспект гарантує доступ до публічної інформації у разі подання інформаційного запиту, ознайомлення з документами безпосередньо у приміщенні органу, проведення громадських експертиз [130, с. 15-17].

Інші вчені вважають, що способи доступу до публічної інформації необхідно розглядати в аспекті отримувача інформації. Так, І.З. Харечко вважає, що пасивний доступ забезпечує орган влади, за допомогою оприлюднення інформації, а відповідно активний доступ передбачає безпосереднє звернення особи чи групи осіб до органу влади за необхідною інформацією з поданням відповідного запиту [264, с. 115-116]. Аналогічної позиції дотримується А.Л. Садовська, яка зазначає, що пасивний доступ до інформації забезпечується систематичним та оперативним оприлюдненням інформації, а активний - наданням інформації за запитами на інформацію [215, с. 171].

І.Г. Фурман стверджує, що пасивна форма доступу до інформації проявляється тоді, коли розпорядник інформації у випадках, передбачених законодавством, зобов'язаний на певних носіях поширити інформацію так, щоб будь-яка особа могла з нею ознайомитися, відкривши веб-сайт чи інформаційний бюлетень. Якщо розпорядник інформації не виконує такого зобов'язання, це порушує конституційне право кожного на отримання інформації, а фізичні та юридичні особи можуть оскаржувати бездіяльність такого розпорядника інформації та вимагати відновлення порушеного права, тобто розміщення інформації. Активна форма доступу до інформації спостерігається у ситуації, коли запитувач інформації звертається із запитом на інформацію і розпорядник зобов'язаний її надати у формі, про яку просить запитувач (усно, письмово, факсом тощо) [260, с. 701].

О.В. Скочиляс-Павлів поєднує вказані підходи, вказуючи, що і активний, і пасивний доступ до публічної інформації стосується як запитувачів, так і розпорядників публічної інформації. Тобто з погляду запитувача інформації пасивний спосіб доступу означає, що інформацію розпорядник вже оприлюднив і запитувачу не потрібно вчиняти активні дії із запитуванням такої інформації, а достатньо лише ознайомитися із поширеною інформацією у будь-який зручний для нього спосіб. Активний спосіб полягає в доступі до публічної інформації шляхом подання запиту на отримання інформації до її розпорядника.

З боку розпорядників публічної інформації пасивна форма забезпечення доступу до публічної інформації полягає у систематичному та оперативному оприлюдненні інформації, а активна форма - у наданні інформації за інформаційними запитами [221, с. 79].

Ми вважаємо, що за поділом доступу до інформації на пасивний і активний способи потрібно вбачати відповідні права та обов'язки суб'єктів інформаційних правовідносин, тому лише з аналізу вказаних правовідносин можна встановити зміст права людини на доступ до інформації.

1.3 Право на доступ до публічної інформації у системі конституційних прав людини і громадянина

Визначення поняття «конституційне право людини на доступ до публічної інформації», з нашої точки зору, необхідно здійснювати через конкретизацію більш загальних щодо нього понять «право на інформацію», «право на публічну інформацію» та «право на доступ до інформації».

Якщо під цим кутом зору розглядати систему конституційних прав людини і громадянина, закріплених у Конституції України, то можна зауважити, що низка інформаційних прав людини міститься, насамперед, у статті 34 Конституції. У ній встановлено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності, громадського порядку, тощо.

З цього формулювання випливає, що йдеться не про одне універсальне «право людини на інформацію», а про різні самостійні права людини: «право збирати інформацію», «право зберігати інформацію», «право використовувати інформацію» і «право поширювати інформацію». Проте цей перелік прав не є вичерпним. Зокрема, людина має «право виробляти (продукувати) інформацію» та «право знищувати інформацію», але про ці права в Конституції нічого не сказано.

Крім того, у статті 32 Конституції України закріплено «право кожного громадянина знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею». При цьому «кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім'ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації».

У цій статті слово «відомості» є синонімом слова «інформація» і, отже, вказана стаття передбачає і таке інформаційне право людини як «право на ознайомлення з інформацією щодо себе». Але це право надано тільки громадянам, хоча за змістом частини третьої йдеться про право кожного після ознайомлення з відповідною інформацією на спростування недостовірної інформації не лише щодо себе, а й про членів своєї сім'ї. Тому формулювання тексту положень статті 32 Конституції потребує, на нашу думку, більш чіткої редакції.

Також у вказаній статті йдеться не тільки про «публічну» інформацію, оскільки в ній названо, крім органів влади, «установи» та «організації», що можуть бути не лише державними чи комунальними, а й приватними тощо.

У цих статтях Конституції нічого не сказано про право кожного на доступ до інформації. Разом з тим, у статті 50 Конституції України кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на поширення такої інформації. Вказана інформація ніким не може бути засекречена.

Отже, хоча право людини на доступ до інформації і закріплено на конституційному рівні, однак воно стосується лише часткової інформації (про стан довкілля та про якість харчових продуктів і предметів побуту), а не будь-якої інформації взагалі, зокрема публічної інформації. Крім того, записувати у цій статті про право на поширення вказаної інформації було зайвим, оскільки таке право уже передбачено у статті 34 Конституції України.

З цього аналізу можна зробити висновок, що в Конституції України не закріплено прямо єдине інформаційне право людини - «право на інформацію»; в ній закріплені тільки окремі часткові інформаційні права людини на певні дії з інформацією. Для універсального закріплення права людини на інформацію, на нашу думку, було б доцільно у статті 34 записати таке формулювання: «Кожен має право на інформацію, тобто право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію …, та право на інші дії з інформацією».

Також безпосередньо не закріплено в Конституції і право людини «на публічну інформацію», це право не виділено в окреме самостійне право людини, а входить у зміст інших інформаційних прав. Те саме можна сказати і про «право на доступ до інформації».

З цього ми робимо загальний висновок, що Конституція України прямо не закріплює «право людини і громадянина на доступ до публічної інформації» як самостійне право.

Однак у літературі висловлюють і протилежну позицію. Так, М. Демкова стверджує, що право на доступ до інформації є конституційним правом людини, передбаченим і гарантованим статтею 34 Конституції України [49, с. 23]. Аналогічну позицію займає В.В. Горбатюк, зазначаючи, що в статті 34 Конституції закріплені інформаційні права людини, при цьому «було враховано норми міжнародних документів щодо права людини на інформацію» [43, с. 2].

На противагу цьому, А.В. Цибульська вважає, що в Конституції України не визначено право на доступ до інформації [265, с. 53].

У зв'язку з цим варто вказати на позицію О.В. Нестеренко, яка на запитання, чи знайшло закріплення в статті 34 Конституції України право на доступ до інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так само дає негативну відповідь. Частина 2 статті 34 Конституції, вказує вона, гарантує юридичну можливість «збирати» інформацію, але не містить правомочності одержання інформації. Це, на її погляд, є істотним недоліком, оскільки юридична можливість збирати інформацію не охоплює правомочність одержувати її. Є очевидна різниця між правомочністю одержувати і правомочністю збирати інформацію. Так, дія «збирати» тлумачиться як пошук, а «пошук» означає - «знайти, виявити, визначити місцезнаходження». Правники тлумачать пошук інформації як звернення особи (фізичної, юридичної, уповноваженого суб'єкта органу державної влади чи місцевого самоврядування) до органу, організації чи інших суб'єктів за отриманням необхідної інформації, а одержання - як отримання в установленій формі інформації від суб'єкта, який володіє нею на законних підставах.

Таким чином, на думку О.В. Нестеренко, поняття «одержувати» і «збирати» не є тотожними, тобто вони передбачають різні дії. Виходячи з цього, авторка пропонує окремо закріпити в Конституції право на доступ до інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування разом з правом на доступ до суспільно важливої інформації, яка є у розпорядженні приватних юридичних осіб [145, с. 55].

З такою точкою зору ми не можемо погодитися повністю. По-перше, викликає заперечення підміна поняття «право» поняттям «правомочності». Адже у статті 34 Конституції зазначено «право», а не «правомочність» збирати інформацію, що не одне й те саме. Крім цього, поняття доступу до інформації не обмежується діями щодо її «одержання» та «збирання», а, як вже було вказано, стосується також усіх інших дій суб'єкта щодо інформації. Наприклад, не можна поширити інформацію чи зберігати або знищити її без доступу до неї. Як засвідчує правозастосовна практика, відповідні різнопорядкові терміни, що визначають вид конкретної інформаційної дії, часто вживаються як ідентичні.

Відсутність закріплення на конституційному рівні окремого права на доступ до публічної інформації в Україні ускладнює визначення змісту цього права, його природи і місця у системі прав людини. Тому потрібно звернутися до практики конституційного закріплення вказаного права в інших державах.

Наприклад, у Польщі питання доступу до інформації регулює стаття 51 Конституції, в якій сказано, що кожен має право доступу до офіційних документів і даних, зібраних стосовно нього. Обмеження цього права може бути встановлене законом. Кожен має право вимагати виправлення або знищення неправдивої або неповної інформації про особу, здобутої незаконним шляхом. Принципи і процедура збору і доступу до інформації встановлено законом. Важливо, що органи публічної влади не можуть набувати, збирати іншу інформацію стосовно громадян, окрім тієї, що необхідна в демократичній правовій державі, та відкривати до неї доступ [90].

Необхідно відзначити, що тут йдеться не про доступ до публічної інформації загалом, яка є в органах влади, а про доступ до такої інформації органів влади, яка стосується безпосередньо конкретної особи, яка зацікавлена в цій інформації щодо себе.

У словацькій Конституції стаття 26 гарантує свободу слова і право на інформацію. У ній зазначено, що влада повинна надавати достатню інформацію про свою діяльність, викладену державною мовою. Умови і спосіб такого інформування визначаються законом. Крім того, є стаття 45 (аналогічна статті 50 Конституції України), якою встановлено право кожного на повну і своєчасну інформацію про стан навколишнього середовища, причини такого стану та їх наслідки [92].

Вважаємо, що варто звернути увагу на конституційне закріплення безпосереднього права на інформацію встановлення обов'язку влади надавати публічну інформацію про діяльність органів влади, по-перше, необмеженому колу суб'єктів, по-друге, повну і своєчасну інформацію, з дотриманням вимоги щодо доступності її викладу.

Статті, які регулюють право громадян на інформацію, містять усі конституції прибалтійських країн. Так, Конституція Литви гарантує громадянам право на одержання від державних органів будь-якої наявної інформації, що їх стосується. Це право може бути реалізовано способом, встановленим законом [86].

У Конституції Естонії стаття 44 передбачає право кожного громадянина Естонії вільно одержувати відкрито поширену інформацію. Таке саме право надано іншим особам, які проживають на території Естонії. Державні органи й органи місцевого самоврядування та їх офіційні представники зобов'язані надавати громадянам на їхню вимогу повну інформацію про свою діяльність відповідно до встановленої законом процедури. Виняток становить така інформація, розкриття якої заборонено законом, а також інформація, призначена тільки для службового користування [84].

Конституція Латвії надає кожному право на свободу вираження своєї думки, що містить у собі право вільно одержувати, зберігати та поширювати інформацію, а також виражати свої погляди [85].

Стаття 24 Конституції Російської Федерації встановлює, що збирання, зберігання, використання і розповсюдження інформації про приватне життя особи без її згоди не допускається. Органи державної влади і органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов'язані забезпечити кожному можливість ознайомлення з документами і матеріалами, що безпосередньо зачіпають його права і свободи, якщо інше не передбачено законом. Стаття 29 встановлює право кожного вільно шукати, отримувати, передавати, виробляти і поширювати інформацію будь-яким законним шляхом. Гарантується свобода масової інформації [91].

У Конституції Республіки Білорусь громадянам гарантовано право на отримання, зберігання і поширення повної, достовірної і своєчасної інформації про діяльність державних органів, громадських об'єднань, про політичне, економічне, культурне і міжнародне життя, стан навколишнього середовища. Державні органи, громадські об'єднання, посадові особи зобов'язані надати громадянину можливість ознайомитися з матеріалами, що зачіпають його права та законні інтереси (стаття 34 Конституції) [85].

Конституція Португалії у статті 48 закріплює право громадян на отримання об'єктивних відомостей про дії держави і суспільних інституцій, а також на отримання інформації від Уряду та інших органів влади про управління громадськими справами [88], а, наприклад, у конституціях таких держав як Німеччина, Швейцарія, Іспанія право на доступ до публічної інформацію чи право отримувати інформацію про діяльність органів влади не згадано взагалі: так, у статті 5 Конституції ФРН закріплено право кожного безперешкодно отримувати інформацію із загальнодоступних джерел; стаття 16 Конституції Швейцарії гарантує кожному право вільно отримувати інформацію, добувати її з доступних джерел і поширювати її; Конституція Іспанії визнає і захищає право кожного на вільне поширення і отримання інформації за допомогою будь-яких засобів, з обмеженнями, що накладаються вимогами моралі, тощо [87; 256; 66]. В конституціях Франції, Італії взагалі жодним чином не закріплено право людини та громадянина на інформацію.

Одже, ми можемо стверджувати, що право на доступ до публічної інформації в тому чи іншому його вираженні передбачають конституції таких країн як Словаччина (через обов'язок влади надавати достатню інформацію про свою діяльність державною мовою невизначеному колу суб'єктів) та Естонія (через обов'язок органів публічної влади та їх офіційних представників надавати на вимогу громадян повну інформацію про свою діяльність відповідно до встановленої законом процедури, за винятком деякої інформації). Менш чітким є конституційне закріплення права на доступ до публічної інформації в Республіці Білорусь (через обов'язок державних органів і посадових осіб надати громадянину можливість ознайомитися з матеріалами, що зачіпають його права та законні інтереси). У Росії також передбачено аналогічний обов'язок ознайомлення з матеріалами стосовно кожного, однак тільки лише щодо документів і матеріалів, які безпосередньо зачіпають його права і свободи. При цьому законом можуть бути встановлені інші вимоги.

Щодо закріплення цього права в інших конституціях, то найчастіше воно обмежується обов'язком влади надати особі інформацію тільки стосовно самої цієї особи, а не про діяльність влади, що не можна трактувати однозначно як публічну інформацію, оскільки вона не стосується нікого, крім цієї особи, тобто не має публічного характеру. У зв'язку з цим потрібно конкретизувати визначення поняття «публічна інформація», уточнити, що не є «публічною» інформація органів публічної влади, яка стосується лише окремої особи і не зачіпає інтересів інших. Обов'язок державних органів надати кожному інформацію щодо діяльності влади в цих конституціях прямо не встановлений, тільки передбачено загальне право кожного отримувати будь-яку інформацію від будь-яких суб'єктів, що можна тлумачити і як право на доступ до публічної інформації.

Разом з тим, таке абстрактне формулювання не дає нам змоги встановити конкретний зміст цього права і відповідного обов'язку.

У попередньому підрозділі було відзначено, що розкриття змісту права людини на доступ до публічної інформації має бути здійснено через інформаційні правовідносини, тобто через зв'язок вказаного права з пов'язаним з ним обов'язком та з публічною інформацією, як об'єктом, який визначає характер їх відносин та зміст кожного з них. Як будь-яке право суб'єкта залежить від характеру об'єкта вказаного права, так і право суб'єкта на інформацію залежить від характеру інформації. Наприклад, біологічна інформація у комунікації тварин не може бути об'єктом права взагалі, оскільки право є виключно соціальним явищем.

Щодо такого об'єкта, як соціальна інформація, яка циркулює в суспільстві, право на неї теж є залежним від характеру інформації. Зокрема, право на масову інформацію суттєво відрізняється від права на інформацію службового характеру чи права на таємну інформацію. Ця відмінність полягає насамперед в тому, що склад «права на інформацію», як «соборного» інформаційного права суб'єкта, що об'єднує у собі різні складові, його «компонентні» особливі правб («право збирання» інформації, «право зберігання», «право використання», «право поширення» тощо) є різним. В одних випадках цей склад об'єднує одні особливі права, в інших - більш широкий чи вузький набір компонентів зазначеного права.

Не враховуючи цього, науковці та законодавець не можуть чітко визначити зміст поняття права на інформацію та права на доступ до неї.

Публічна інформація, як один із різновидів соціальної інформації, відрізняється, насамперед, тим, що вона первинно з'являється на світ як продукт діяльності влади і безпосередньо стає доступною для владного суб'єкта, який її створив. При цьому не будь-яка інформація, що є наявна у владного суб'єкта і безпосередньо доступна для нього, є публічною інформацією; такою є тільки така інформація, яка має значення управлінської інформації і слугує для забезпечення процесу ухвалення та виконання управлінських рішень цього владного суб'єкта або інших відповідних владних суб'єктів.

З такого погляду зору наявні в органі виконавчої чи судової влади закони та інші нормативні акти або владні рішення інших органів та суб'єктів не є публічною інформацією у вказаному значенні. Вони є публічною інформацією тільки щодо владного суб'єкта, який створив цю інформацію (парламенту, уряду тощо). Саме виробник публічної інформації виступає як її аутентичний суб'єкт. Усі інші суб'єкти перебувають у різних відносинах з цим суб'єктом, відповідно і тому мають різне відношення до даної інформації у сенсі її доступності для них. Тому в контексті Закону України «Про доступ до публічної інформації» не є публічною також та інформація, яка знаходиться в органі влади чи у його службових осіб, але не стосується реалізації їх функцій (виготовлені працівником органу влади копії особистих документів чи сторонніх публікацій, групове письмове звернення співробітників до інших владних суб'єктів чи в ЗМІ тощо). Зазвичай, вказану інформацію створюють поза службовими обов'язками або всупереч їм; тому той, хто її створив, не є аутентичним суб'єктом публічної інформації.

Цей висновок ми робимо на підставі того, що згідно з частиною другою статті 2 Закону, його дія «не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб'єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян». Адже владний суб'єкт отримує інформацію також від інших владних суб'єктів, яка для цих суб'єктів є «публічною інформацією».

Проте навіть для аутентичного суб'єкта, який створив публічну інформацію, її доступність залежить від специфіки створеної інформації. Зокрема, одна частина публічної інформації може мати характер цілком таємної, секретної чи призначеної виключно для службового користування, а інша може бути доступною тільки для певного суб'єкта (наприклад, аналітична або контрольна інформація для вищого органу влади, облікова інформація призовника у військовому комісаріаті, персональні дані про особу тощо).

Якщо не врахувати вказаної специфіки публічної інформації, то не можна отримати повного розуміння поняття права на доступ до інформації взагалі та до публічної інформації. Це підтверджено аналізом наукових праць, присвячених проблемі визначення поняття права на інформацію і доступу до неї.

Наприклад, О.В. Нестеренко, виходячи з розгляду співвідношення між поняттями «право на інформацію» і «право на доступ до інформації», зробила парадоксальний висновок про необхідність відмовитися від поняття «право на інформацію» через його невизначеність. За її словами, свобода інформації полягає у дотриманні політики невтручання держави, а право на доступ до інформації породжує обов'язок держави створити визначені умови для реалізації доступу до інформації. Свобода інформації є негативним правом, а право на доступ до інформації - право позитивне.

Разом з тим, термін «публічна інформація» використовує законодавець, і О.В. Нестеренко не може не враховувати цього, відмовляючись від поняття «право на інформацію», а отже і поняття «право на публічну інформацію». Замість них вона пропонує два окремі поняття: «право свободи інформації» (якщо йдеться про вільний потік інформації, що циркулює у суспільстві, її створення, передавання, поширення), та «право на доступ до інформації» (коли йдеться про інформацію, що є продуктом діяльності органів влади, й тієї інформації, яку вони дістали як результат своєї діяльності від інших суб'єктів, і доступу до іншої суспільно значущої інформації) [144, с. 98].

Заперечуючи поняття «право на інформацію» як родове поняття, авторка фактично пропонує замість нього два поняття різнорівневих явищ, єдиний критерій поділу на які вона прямо не вказує. Так зване «право свободи інформації» (термін зовсім некоректний через словосполучення «право свободи»), виходячи з пояснення авторки, фактично є правом на інформацію аутентичного суб'єкта, тобто того суб'єкта, який створює, передає і поширює створену інформацію, а отже володіє нею і має вільний безпосередній доступ до цієї інформації. Що стосується «права на доступ до інформації», то, за логікою авторки, воно фактично є правом на публічну та іншу «суспільно значущу» інформацію тих суб'єктів, які не є щодо цієї інформації аутентичними суб'єктами. Ця інформація відсутня у них, і тому їм необхідно забезпечити доступ до неї шляхом надання «права на доступ до інформації».

Тобто, на відміну від нашого розуміння, О.В. Нестеренко вживає термін «доступ» у «звуженому» значенні, стосовно відношення до інформації тільки тих суб'єктів, які її ще не мають. На нашу думку, вказане звуження змісту не є виправданим, оскільки позначення терміном «доступ до інформації» є необхідним також щодо відношення до інформації тих суб'єктів, які створили її, але можуть мати неоднаковий доступ до неї в залежно від її характеру, про що було сказано раніше.

У зв'язку з цим, звернемо увагу на критику О.В. Нестеренко запропонованого А.І. Марущаком визначення поняття доступу до інформації, за словами якого доступ до інформації в його суб'єктивному розумінні - це гарантована державою можливість фізичних та юридичних осіб і держави (державних органів) вільно діставати відомості, необхідні їм для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій, що не порушує права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб [123, с. 85]. Таке розуміння, з точки зору авторки, є «теоретичною помилкою», оскільки державні органи не мають прав, а діють відповідно до їх компетенції відповідно до закону.

Але ж незалежно від того, як називати - правом чи повноваженням - ті можливості діставати необхідну інформацію, які гарантовано державним органам для здійснення їх функцій, незаперечним є те, що такий доступ до інформації, зокрема до публічної інформації, у цих органів повинен бути. При цьому у авторка пише про право на доступ до будь-якої інформації, а не до публічної інформації, що не дає можливості чітко визначити зміст права на доступ до публічної інформації. Про це свідчить наступна позиція О.В. Нестеренко, яка відзначає чотири основні підходи щодо визначення змісту та обсягу права на доступ до публічної інформації:

1) класичний підхід (право на доступ до інформації як право на одержання офіційних документів та інформації про діяльність органів виконавчої гілки влади або від усіх органів державної влади);

2) розширений підхід (право на доступ до інформації, окрім юридичних можливостей пошуку та одержання інформації від органів державної влади та органів місцевого самоврядування про їх діяльність, та можливість ознайомлення з відомостями про себе в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях, передбачає також отримання будь-якої інформації із засобів масової інформації, можливість ознайомлення з літературними, науковими працями, перегляд фільмів, спектаклів, свободу доступу до джерел інформації (Інтернет, бібліотеки)). Таке право авторка називає «правом універсального доступу до інформації»;

3) обмежений підхід (право на доступ до інформації - це право знайомитися з відомостями про себе. Іноді право знати тлумачиться як можливість представників ЗМІ звертатися до органів влади з інформаційними запитами щодо надання інформації про їх діяльність);

4) комплексний підхід (право кожного отримувати безпосередньо від органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, а також організацій, підприємств, громадських об'єднань, що виконують специфічні функції та/або повністю чи частково фінансуються з бюджету, інформацію про їх діяльність, що містить також право одержувати офіційні документи та дізнаватися відомості про себе). З точки зору авторки, саме останній, комплексний підхід «найповніше розкриває сутність і зміст права на доступ до інформації» [144, с. 89].

Зміст вказаного права зводиться до трьох наступних «правомочностей», які знову названо «правами»: на доступ до інформації про діяльність органів державної влади, органів влади автономії та місцевого самоврядування; на отримання відомостей про себе; на отримання суспільно значущої інформації про діяльність приватноправових юридичних осіб. Таким чином, О.В. Нестеренко пропонує своє визначення: «право на доступ до інформації - це гарантована можливість кожного отримувати безпосередньо від органів публічної влади, їх установ та організацій інформацію про їх діяльність, від приватноправових юридичних осіб суспільно значущу інформацію про їх діяльність та можливість ознайомлюватися з відомостями про себе». При цьому, йдеться про право на доступ до «інформації» взагалі, але фактично мається на увазі тільки «публічна інформація», «прирівняна» до неї інформація та інформація, яка «дорівнює» публічній.

Виходячи з цього, авторка характеризує «основні способи реалізації права на доступ до публічної інформації», якими є: 1) направлення інформаційного запиту; 2) відвідування засідань органів влади; 3) ознайомлення з відкритими архівами органів влади; 4) ознайомлення з діяльністю органів влади на офіційних сайтах в Інтернеті; 5) отримання відомостей про діяльність влади зі звітів, рішень, планів, які органи влади мусять оприлюднювати через ЗМІ, у спеціальних брошурах і збірниках офіційної інформації; 6) ознайомлення з інформацією, яка подана: на стендах офіційної інформації у місцях розміщення органів влади, у загальних бібліотечних і архівних фондах, у створених електронних базах даних на компактних носіях інформації; 7) здобуття інформації від посадових і службових осіб, а також представників приватно правових юридичних осіб через телебачення - «гарячі лінії»; 8) особисте звернення за інформацією - усне або за допомогою телефону чи інших засобів комунікації; 9) публічні виступи посадовців; крім того, “також усіма можливими способами» [145, с. 11-16].

«Усіма можливими способами» перекриваються також названі авторкою «основні способи», а тому їх виділення втрачає сенс. Але це не головне. Усі названі нею основні способи реалізації права на доступ до публічної інформації не розкривають конкретний зміст цього права, а лише вказують на деякі можливості отримання людиною не цілком конкретної «публічної інформації», хоча йдеться про реалізацію права, його реальне здійснення. Ця невизначеність виникає тому, що О.В. Нестеренко не вказує, хто й які обов'язки здійснює для забезпечення реалізації права у конкретних інформаційних правовідносинах.

Фактично, відбувається змішування різних понять «право на інформацію» та «право на доступ до інформації», більшість авторів не розрізняють і поняття «доступ до інформації» та «доступність інформації». Крім того, як було відзначено, тільки в декількох конституціях визначено право на доступ до інформації через відповідні обов'язки органів влади. У більшості ж конституцій навіть не згадано про право людини на інформацію та про відповідні обов'язки держави, не використано в цих конституціях також термін «публічна інформація». Не враховано, що зміст поняття «інформаційне право людини», як її суб'єктивного права, не можна визначити без його співвідношення з юридичним обов'язком у конкретних інформаційних правовідносинах.

О.В. Білоскурська, характеризуючи інститут конституційних обов'язків людини і громадянина в Україні за суттю, змістом і формою, слушно зазначила, що конституційні обов'язки людини і громадянина можна визначити як різновид юридичних обов'язків, встановлену і гарантовану, забезпечену державою необхідність поведінки людини і громадянина в Україні в інтересах суспільства, держави та інших осіб, в межах і порядку, передбачених Конституцією України та іншими законами України щодо створення, набуття та захисту суспільних і власних благ [20, с. 17].

Усе це ускладнює наукове визначення поняття права на доступ до публічної інформації. Як приклад, наведемо визначення вказаного права, яке пропонує В.П. Паліюк: «Право на доступ до публічної інформації є складовою особистих немайнових прав, які забезпечують соціальне буття фізичної особи, що регулюється нормами Цивільного кодексу» [156, с. 189]. За словами іншого автора Б.А. Кормича, «сутністю та метою забезпечення права на доступ до інформації є достатня інформованість людини для здійснення свідомого і обґрунтованого вибору» [199, с. 17]. А.Ю. Старченко пише, що під час реалізації права на доступ до інформації держава виступає як активний учасник, який зобов'язаний забезпечити всі необхідні умови для того, щоб будь-яка особа мала можливість скористатися своїм правом. Доступ до інформації автор визначає як «передбачену чинним законодавством можливість для суб'єктів інформаційних відносин вільно здійснювати пошук та отримувати відомості, які необхідні їм для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів, виконання своїх обов'язків» [230, с. 190]. З таких визначень не можна встановити, у чому полягає конкретний зміст права на доступ до інформації.

Як ми раніше з'ясували, поняття «доступ до інформації» не означає «право» суб'єкта, як стверджують деякі автори. Воно означає окремий предмет правового регулювання, з якого виникає право суб'єкта на доступ до інформації, - той спосіб, за допомогою якого інформація виявляється доступною для суб'єкта, те коло інформаційних відносин, яке передбачає реалізацію вказаного способу шляхом створення відповідних умов. Так, доступ до публічної інформації забезпечено обов'язком публічно-владних суб'єктів щодо права громадян та інших суб'єктів створити такі умови, а саме: зробити публічну інформацію «доступною» для визначеного кола суб'єктів, які мають право на відповідну публічну інформацію, та встановити порядок взаємодії суб'єктів з приводу доступу до публічної інформації в межах інформаційних правовідносин.

Тому, на нашу думку, зміст права на доступ до публічної інформації, як і права на доступ до будь-якої інформації взагалі, відрізняється від змісту права на саму інформацію, зокрема від права на публічну інформацію. Оскільки право на інформацію - це право здійснювати певні операції стосовно неї (створювати, поширювати, зберігати тощо); а право на доступ до інформації - це лише юридична передумова права на інформацію, «правоналежність інформації» суб'єкту (зокрема і тому, який створює цю інформацію) таким чином, або способом, який забезпечує доступність інформації для суб'єкта під час реалізації його права на інформацію. Без доступу до інформації право на неї не може бути реалізоване.

З урахуванням цих зауважень і запропонованого у попередньому підрозділі формулювання поняття «доступ до інформації» та з погляду інформаційних правовідносин можна сформулювати таке визначення: конституційне право людини на доступ до публічної інформації - це юридично наданий їй та забезпечений відповідними обов'язками публічної влади та інших визначених законом суб'єктів спосіб гарантованого оволодіння публічною інформацією, необхідною для набуття і реалізації людиною свого права на інформацію та інших прав, законних інтересів і обов'язків.

Як зазначає А.І. Марущак, суб'єктивне право на доступ до інформації є відносним правом, оскільки такому праву одного суб'єкта інформаційних відносин відповідає юридичний обов'язок іншого суб'єкта у визначених законодавством України межах і порядку задовольнити потребу запитувача (користувача, особи, яка потребує інформацію тощо) [123, с. 64].

Отже, з нашої точки зору, право на доступ до інформації виступає як органічна складова загального права на ін3ормацію, його специфічний аспект, як той універсальний вихідний елемент, що присутній в усіх особливих правах цього єдиного «збірного» права на інформацію. У такому розумінні право на доступ до інформації є однією зі складових цього єдиного права на інформацію, яке, поряд із конкретними правами на інформацію (правом на поширення інформації, зберігання інформації тощо), у літературі та практиці трактують як окреме суб'єктивне право.

У зв'язку з цим варто послатися на позицію Е.Е. Аблякімової, на думку якої «право на інформацію» і «право на доступ до інформації» співвідносяться як ціле і частина. Право на доступ до інформації, що передбачає можливість вільного одержання інформації, вказує вона, складається з окремих правомочностей щодо доступу до конкретних видів інформації: публічної інформації, масової інформації, персональних даних тощо. За її визначенням, доступ до інформації є «правом на одержання інформації, поєднаним з механізмом його реалізації» [3, с. 394]. Як уже було сказано, «доступ» не є «правом», а право на одержання інформації - не є те саме, що право на доступ до неї; це окреме право у складі права на інформацію, як і права на збирання інформації та інші, вказані у статті 34 Конституції України.