Конституційне право на доступ до публічної інформації: проблеми законодавчого регулювання та судового захисту

На нашу думку, таке визначення поняття публічної інформації є досить широким і не в усьому коректним. Якщо інформацію, створену суб'єктами владних повноважень у процесі виконання ними своїх обов'язків, визнано публічною, то невідомо за яким критерієм до цієї інформації додана отримана цими суб'єктами інформація, створена іншими суб'єктами, зокрема невладними. Як приклад ми уже наводили законодавчі акти, що є в усіх суб'єктів владних повноважень, але не створені ними, а тому у цих суб'єктів вони не є публічною інформацією. А визначення тієї інформації, яка «знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених законом» як публічної є тавтологією, тому що публічною названо будь-яку інформацію, яка є у її розпорядників, визначених такими законом. Звідси публічна інформація - це та інформація, яку законодавець назвав публічною.

Виходячи із загального розуміння того, що публічною є соціальна інформація, яка опосередковує публічно-владні відносини в суспільстві необхідним є більш чітке законодавче визначення поняття «публічна інформація».

Відповідно до статті 12 Закону, суб'єкти владних повноважень не входять до переліку запитувачів публічної інформації. Проте вони є учасниками правовідносин у сфері доступу до публічної інформації і є незаперечним, що органи публічної влади реалізуючи свої повноваження, запитують інформацію, зокрема й публічну.

Також, як уже було зазначено, в Законі відсутня чітка процедура розгляду та вирішення розпорядниками публічної інформації запитів на неї.

Варто недоліком Закону вважати і декларативний характер гарантії права на доступ до публічної інформації. Відповідно до статті 23 Закону, рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені керівникові розпорядника, до вищого органу або суду. А в статті 24 визначено перелік порушень, за вчинення яких настає юридична відповідальність (ненадання відповіді на запит, ненадання інформації, безпідставна відмова у задоволенні запиту на інформацію, надання або оприлюднення недостовірної, неточної чи неповної інформації тощо), а також передбачено право осіб, права і законні інтереси яких порушені розпорядниками інформації, на відшкодування матеріальної та моральної шкоди. Однак Закон не передбачає конкретних санкцій або нових видів юридичної відповідальності за вказані порушення у сфері інформаційних відносин.

Вказані та інші недоліки впливають на практику реалізації в Україні права на доступ до публічної інформації, що вимагає більш детально дослідити питання забезпечення реалізації цього права, і зокрема, поняття його юридичних гарантій.

2.2 Юридичні гарантії права громадян на доступ до публічної інформації

Швидкий розвиток інформаційної сфери в Україні та поява нових законів, що регламентують інформаційні відносини, супроводжуються появою суперечностей, які впливають на здійснення та забезпечення конституційних прав людини у зазначеній сфері.

Після прийняття Закону України «Про доступ до публічної інформації» перед державною владою постало питання забезпечення реалізації його положень та гарантій конституційного права людини на доступ до публічної інформації.

Проблема реалізації та гарантування державою прав людини - одна з найгостріших проблем суспільно-політичного життя та одна з найбільш важливих тем науково-правових досліджень. Починаючи з стародавніх мислителів (Платона, Арістотеля, Полібія) і до наших часів, філософи, соціологи, політики, правознавці, намагалися осягнути цю проблему, окреслити її історичні й сучасні параметри, необхідні для цілісного її аналізу з метою практичного забезпечення прав людини і громадянина [199, с. 4].

Як зазначає В.С. Політанський, забезпечення прав і свобод людини і громадянина доцільно розглядати через систему забезпечення прав і свобод людини і громадянина, що складається з інституційного, правового, організаційного та ресурсного забезпечення [164, с. 92].

У статті 3 Конституції України встановлено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, що держава є відповідальною перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави [94, с. 143]. Згідно з такою конституційною формулою гарантії прав і свобод людини розглядаються як визначальні чинники щодо змісту і спрямованості діяльності державних органів та їх посадових осіб. Тобто не тільки права і свободи людини, а й їх гарантії є самостійним предметом, яким обумовлюється зміст і спрямованість діяльності держави, а тому цей предмет вимагає самостійного теоретичного дослідження.

Проблема визначення поняття гарантій, їх видової диференціації, функцій та змісту юридичних гарантій залишаються в юридичній науці дискусійними, насамперед, через існування різних методологічних підходів.

Під гарантіями часто розуміють певні засоби, умови, способи, фактори, їх сукупність або систему. Наприклад, О.С. Мордовець визначає гарантії прав і свобод громадян як систему соціально-економічних, політичних, моральних, організаційних передумов, умов, засобів, свобод і інтересів [136, с. 222]. Ф.М. Рудинський та М.Т. Какімжанов під гарантіями розуміють умови реалізації прав та засоби їх захисту [212, с. 41; 68, с. 16]. Т.М. Заворотченко стверджує, що призначенням гарантій є забезпечення найсприятливіших умов для реалізації конституційно закріпленого статусу людини [58, с. 20].

П.М. Рабінович і М.І. Хавронюк вказують, що гарантії конституційних прав і свобод людини і громадянина є умовами та засобами, принципами та нормами, які забезпечують здійснення, охорону і захист зазначених прав, є запорукою виконання державою та іншими суб'єктами правовідносин тих обов'язків, які покладаються на них з метою реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина [205, с. 3]. За словами В.Я. Тація та О.В. Петришина, гарантії прав і свобод людини - це такі явища, які сприяють здійсненню прав і свобод людини, забезпечують їх охорону та захист [95, с. 11].

Значна кількість та різноманітність гарантій і складність їх змісту зумовлює потребу в їх класифікації. Критерії останньої обирають різні. Так, одним з них називають характер суспільних відносин, згідно з яким гарантії поділяють на політичні, економічні, ідеологічні та організаційні, загальні чи юридичні.

На думку А.Н. Гайнетдінова, гарантії забезпечення прав людини - це не тільки правова забезпеченість (юридичні гарантії), закріплена в законодавстві (міжнародному та внутрішньодержавному), але й система економічних, політичних, духовних та інших відносин, умов та факторів, без яких вимоги особи до суспільства носили б суто формальний характер. Одночасно загальні умови реалізації прав особи, до яких належать економічні, соціальні, політичні та духовні основи функціонування суспільства, у науковій літературі отримали назву загальних гарантій [39, с. 21].

Економічні, або як їх часто називають, матеріальні гарантії являють собою передумови для здійснення прав і свобод громадян. Серед економічних гарантій називають соціальне партнерство між людиною і державою, працівником та роботодавцем, виробником і споживачем; проголошення рівності всіх форм власності; існування соціальної держави. Матеріальні умови життя суспільства виконують гарантуючу функцію щодо юридичних прав і обов'язків громадян. Економічною гарантією захисту прав і свобод є також закріплений у Конституції принцип економічної різноманітності. Однак реального значення економічні гарантії набувають лише у зв'язку з політичними гарантіями, такими як поділ державної влади, багатопартійність, плюралізм, місцеве самоврядування, політична багатоманітність, дотримання режиму законності тощо.

До ідеологічних гарантій відносять розвинену політичну і правову свідомість, духовну культуру суб'єктів суспільних відносин, визнання загальнолюдських цінностей, заборону ідеологічного монополізму [136, с. 36].

Економічні та політичні умови є визначальними для забезпечення прав особи, однак ними не вичерпується гарантування прав людини. На основі цього говорять про загальні умови та спеціальні засоби забезпечення прав і свобод людини і громадянина, що власне кажуть аналогічне тому, що в літературі називають загальними та спеціальними гарантіями.

Визначаючи гарантії як «створені державою умови, використовувані нею засоби (економічного, політичного, юридичного характеру)», О.Г. Кушніренко і Т.М. Слінько вказують на спрямованість цих умов на забезпечення людині і громадянину реальної можливості здійснення їх прав і свобод [112, с. 45-46].

Узагальнюючи різні підходи до визначення гарантій прав і свобод людини і громадянина, з нашого погляду, найбільш вдалим визначенням поняття гарантій прав і свобод є запропоноване авторами наукової доповіді «Теоретико-методологічні проблеми визначення юридичних гарантій забезпечення прав та законних інтересів громадян» від 2010 року: «Гарантії прав і свобод людини і громадянина - це обумовлені правовим статусом особистості передбачені законодавством діяння або акти, які зобов'язані здійснювати або утримуватися від них суб'єкти гарантій для збереження наявних прав і свобод та забезпечення конкретної можливості їх реалізації суб'єктами цих прав і свобод» [240, с. 40].

Гарантії складають систему взаємоузгоджених факторів, що забезпечують дієву реалізацію прав і свобод людини та громадянина. Велика кількість факторів, від яких залежить існування та реалізація прав і свобод, зумовлюють різноманіття їх гарантій та класифікації цих гарантій. У науковій літературі найбільш поширеною є класифікація гарантій за практичним спрямуванням, на загальні та спеціальні.

Загальні гарантії визначає рівень розвитку основних сфер суспільного і державного життя та, в свою чергу, поділяють за сферами суспільних відносин на політичні, економічні, соціально-культурні, організаційні. Загальні гарантії мають важливий вплив на реалізацію конституційних прав і свобод людини та громадянина, оскільки вони визначають готовність суспільства і держави до реалізації зазначених прав і свобод. Будь-який, навіть найдосконаліший юридичний механізм реалізації конституційних прав і свобод є безсилим за умови низького рівня політичного та соціально-економічного розвитку суспільства і держави, відсутності традицій загальнолюдської культури.

На погляд І.В. Ростовщикова, якщо в сфері здійснення та охорони прав і свобод людини розраховувати лише на існування відповідних загальних гарантій і не створювати інших гарантій, не вживати додаткових заходів, зокрема, юридичних гарантій, то це може призводити до негативних наслідків. Юридичні гарантії, на думку автора, включають чинні принципи, норми права, інші правові явища, тобто законодавчо закріплені засоби, призначені безпосередньо забезпечувати здійснення та охорону суб'єктивних прав і свобод [211, с. 37-43].

Схожої думки дотримується С.М. Братусь, вважаючи, що загальні гарантії безпосередньо не можуть забезпечити реалізацію прав і свобод громадянами, тому є необхідність у спеціальних юридичних гарантіях. Без них правові норми самі по собі безсилі і не можуть бути реалізовані на практиці [22, с. 78-79].

Спеціальні гарантії являють собою систему юридичних засобів, що сприяють процесу реалізації, захисту, поновлення прав і свобод суб'єктів права, тому ще їх називають юридичними гарантіями. Вони представлені нормативно-правовими та організаційно-правовими механізмами реалізації цих прав і свобод і знаходять своє відображення в системі чинного законодавства України, а саме в Конституції та законах України. Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 92 Конституції України гарантії прав і свобод людини і громадянина визначаються виключно законами України, тобто мають конституційну та законодавчу форму закріплення [60, с. 42-46].

Коли здійснюється класифікація гарантій прав і свобод людини за окремими видами, то, на наш погляд, потрібно керуватися тим, що класифікація є формою систематизації певних об'єктів відповідним їх розподілом на групи, а отже, засобом упорядкування знань про ці об'єкти. Класифікацію відрізняє від найточнішого і досконалого опису об'єктів наявність трьох чітко визначених структурних елементів: множини встановлених груп подібних об'єктів; підстав, за якими вони об'єднуються в групи; принципу чи закону, згідно з яким усі групи поєднують, організовують у єдину систему. При цьому підстава, за якою об'єкти поєднують у групу, є найважливішим елементом класифікації, адже з нею пов'язані найбільш суттєві характеристики класифікації, і правильність її вибору визначає успіх як створення класифікації, так і виконання нею своїх функцій. Ця підстава може бути більш або менш суттєвою, містити більше або менше інформації, однак вона повинна бути чітко визначеною.

Якщо оцінювати з цих позицій класифікацію гарантій прав людини на дві категорії - спеціальні та загальні гарантії, то виявляється, що їй бракує саме чіткої підстави, а до групи «загальних» гарантій цілком можна віднести також спеціальні гарантії. Тому таке групування є не класифікацією гарантій прав людини на види, а їх довільним поділом, який не додає нового знання про вказані гарантії [60, с. 47].

Водночас, С.Л. Лисенков і А.П. Таранов визначають чотири види гарантій прав людини і громадянина: економічні, політичні, ідеологічні та юридичні. За їх визначеннями, економічні гарантії - це сукупність економічних факторів життя суспільства (рівень досконалості економічних відносин, раціональна система господарства, матеріальні і фінансові ресурси тощо). У вузькому розумінні економічними (матеріальними) гарантіями є речові засоби забезпечення ефективності реалізації прав і свобод. Політичні гарантії - це сукупність політичних чинників суспільного і державного життя (повновладдя народу, яке здійснюється представницькими органами, запровадження демократичних засад у діяльності державного апарату, багатопартійна система, рівень плюралізму і гласності в суспільстві тощо). Ідеологічні гарантії - це загальна культура суспільства та його членів, освіченість, суспільна зрілість громадян, рівень суспільної та індивідуальної правосвідомості, система духовних цінностей та орієнтації. Юридичні гарантії - це правові норми та інститути, які забезпечують можливість безперешкодного здійснення прав особи, їх охорону, а в разі протиправних посягань - їх захист і поновлення [116, с. 555].

У цій класифікації підставою групування гарантій є певні сфери суспільного життя (економічна, політична, ідеологічна, правова). Зокрема, самому поділу суспільного життя на зазначені сфери бракує чіткого критерію, а тому він виявляється неповним. Так, можна додатково виділити соціальну, екологічну, інформаційну та інші сфери. А, наприклад, О.Г. Кушніренко і Т.М. Слінько до групи «загальних гарантій» включають політичні, економічні, організаційні гарантії захисту прав і свобод людини і, водночас розрізняють внутрішньодержавний та міжнародно-правовий механізми захисту прав і свобод людини [112, с. 116-127].

Крім того, з характеристик видів гарантій можна зробити висновок, що законодавче закріплення мають лише юридичні гарантії. Однак, формулюючи свою дефініцію економічних гарантій, І.Й. Магновський вважає, що економічні гарантії обов'язково закріплені у Конституції України та законах. На його думку, як економічну гарантію прав і свобод людини потрібно розглядати «розбудову власної ефективної економіки» [118, с. 29-31]. Це надмірно широке розуміння економічних гарантій позбавлене практичного значення, оскільки невизначеним є при цьому насамперед відповідальний суб'єкт гарантування прав людини і громадянина. Те саме можна сказати про політичні та ідеологічні гарантії прав людини.

Отже, у літературі існують суперечливі підходи до класифікації гарантій прав людини і громадянина за їх видами, що ґрунтуються на невиправдано широкому розумінні поняття гарантій прав. До того ж характеристики тих чи інших видів гарантій прав людини і громадянина, як правило, не містять вказівки на суб'єкта, який повинен здійснювати або забезпечувати економічні, політичні, ідеологічні тощо гарантії прав людини і громадянина, а також не вказують на механізми реалізації таких гарантій.

Ми вважаємо, що класифікація гарантій має враховувати насамперед те, який суб'єкт повинен здійснювати діяння або акти для збереження наявних прав і свобод та забезпечення конкретної можливості їх реалізації управненими суб'єктами. Тобто необхідно проводити класифікацію гарантій прав людини в-першу чергу за ознакою суб'єкта гарантування прав і свобод людини і громадянина. Суб'єктами гарантій прав людини можуть бути: 1) держава; 2) недержавні суспільні організації та установи (профспілки, інші об'єднання громадян тощо); 3) міжнародні організації.

Дана класифікація збігається з класифікацією, запропонованою в літературі з приводу іншого предмета. Йдеться про ряд класифікації меж прав людини і громадянина, які пропонують П.М. Рабінович та І.М. Панкевич, серед них класифікацію за ознакою політико-юридичного статусу правообмежувального суб'єкта [204, с. 44-50].

Отже, виходячи з того, що гарантії прав людини за своїм змістом зводяться завжди до діяльності певних суб'єктів, спрямованої на забезпечення існування та здійснення відповідних прав, основними видами гарантій прав людини і громадянина вважають гарантії суспільні, міжнародні та юридичні [240, с. 42].

Не применшуючи значення інших видів гарантій, зупинимося на розгляді саме юридичних гарантій прав і свобод людини та громадянина, що є частиною предмета нашого дослідження.

Поняття «юридичні гарантії» в науковій літературі не має однозначного трактування.

Перш за все, потрібно узгодити термінологію, оскільки у наведених вище визначеннях відсутня термінологічна єдність.

У наукових джерелах автори висловлюють різніпогляди про «юридичні гарантії забезпечення прав людини». Так, В.В. Копєйчиков вважав юридичні гарантії забезпечення прав і свобод людини поняттям комплексним, таким, що поширюється на всі сфери, форми та методи діяльності державних і громадських організацій, а також громадян, яке охоплює практичну реалізацію прав і законних інтересів особистості [96, с. 23]. А в роботі іншого автора визначено поняття юридичні гарантії реалізації прав людини в суспільстві - як закріплені в законі засоби, що є правовим виразом загальних умов, і забезпечують можливість правомірної реалізації та охорони прав людини [155, с. 21].

У нашому дослідженні йдеться про «юридичні гарантії прав людини», оскільки саме термін «гарантії прав людини» використовується в Конституції України (ст. З, п.1 ст. 92 Конституції) і охоплює усі ці випадки.

Юридичні гарантії більшість авторів розуміє або як занадто «широке» за змістом, або як занадто «вузьке» поняття.

Наприклад, Л.Д. Воєводін називає юридичними гарантіями ті правові засоби і способи, які у суспільстві забезпечують громадянам реалізацію їх прав і свобод [35, с. 229]. Функціями гарантій, на його думку, є створення можливості більш повного втілення в життя прав і свобод людини, їх охорона та захист від порушень з боку як окремих органів держави, посадових осіб, так і громадян [34, с. 16]. Також досить широко трактує поняття юридичних гарантій С.Г. Стеценко, включаючи в них: а) стан законодавства, його стабільність і відповідність розвитку відносин у суспільстві, рівень юридичної техніки; б) стан діяльності з попередження і припинення правопорушень, зокрема заходів юридичної відповідальності; в) доступність і якість правосуддя; г) ефективність контролю за реалізацією правових актів [234, с. 195].

В.С. Нерсесянц називає юридичними гарантіями систему взаємопов'язаних форм і засобів (нормативних, інституційних і процесуальних), що забезпечують належне визнання, захист і реалізацію певних прав, відповідних їх обов'язків [143, с. 61]. Як систему юридичних засобів і способів охорони й захисту прав людини та громадянина визначають юридичні гарантії Н.І. Матузова та О.В. Малько [241, с. 315]. Юридичні гарантії, вказує І.Й. Магновський, - це сукупність умов та спеціальних правових способів і засобів, за допомогою яких забезпечується безперешкодне здійснення прав і свобод, їх охорона та захист [119, с. 183].

Юридичними гарантіями називають закріплені в юридичних нормах правові засоби, безпосередньо спрямовані на забезпечення правомірної поведінки учасників соціальних відносин або нормального функціонування певного інституту [282, с. 132]; або передбачені законом спеціальні засоби практичного забезпечення прав і свобод людини, розвиток яких спрямований на встановлення збалансованості юридичних засобів у забезпеченні правомірної реалізації прав і свобод особи, а також посилення їх зв'язків із засобами охорони прав [162, c. 40]. Так само П.О. Недбайло визначає юридичні гарантії як передбачені законом засоби, які безпосередньо забезпечують правомірну поведінку суб'єктів суспільних відносин [142, с. 49-53].

Більш вузькими є визначення поняття юридичних гарантій, які умовно можна назвати нормативними порядковим та процедурними.

Наприклад, М.С. Малеїн зазначає, що юридичні гарантії - це норми права, які передбачають у своїй сукупності правовий механізм, покликаний сприяти реалізації законів. Якісна характеристика юридичних гарантій передбачає оцінку всієї чинної системи права в цілому, з точки зору повноти охоплення правовим інструментарієм усіх найбільш важливих взаємовідносин державних органів та громадян, а також громадян між собою [120, с. 43]. Також С.Н. Братусь стверджує, що юридичні гарантії знаходяться як у самих правових нормах, що мають на меті регулювання шляхом встановлення прав і обов'язків суспільних правовідносин, так і в тих нормах, у межах яких здійснюється юрисдикція під час порушення цих обов'язків, що забезпечує за допомогою державного примусу реалізацію матеріального суб'єктивного права і виконання порушеного або нового обов'язку [23, с. 91].

В. М. Чхіквадзе під юридичними гарантіями розуміє розгорнуту систему інститутів і норм матеріального і процесуального права [271, с. 264-267].

А з погляду О.В. Міцкевича, юридичні гарантії - це встановлений державою порядок діяльності державних органів і установ, громадських організацій, спрямований на попередження й припинення посягань на права громадян, на відновлення цих прав і притягнення до відповідальності за порушення цих прав [132, с. 16].

Водночас, М.І. Іншин, підтримуючи погляд О. М. Руднєвої, вважає що до юридичних гарантій прав і свобод людини та громадянина належать правові процедури їх реалізації, право знати свої права та обов'язки, право на юридичну допомогу, зокрема безкоштовну, на судовий захист, на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої їм незаконними рішеннями, діяльністю чи бездіяльністю, встановлення юридичної відповідальності за порушення чи обмеження прав людини. Юридичними гарантіями прав і свобод людини і громадянина виступає система таких специфічних юридичних конструкцій, а саме: презумпція невинності; неможливість зворотної дії закону, що встановлює або посилює юридичну відповідальність за правопорушення; неможливість бути двічі притягнутим до юридичної відповідальності за одне й те саме правопорушення [213, с. 93; 65, с. 170].

Деякі вчені під юридичними гарантіями розуміють певні конкретні права, процедури та юридичні конструкції: право знати свої права і обов'язки; право на юридичну допомогу, серед них безкоштовну; право на судовий захист; право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб; право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діяльністю чи бездіяльністю; право на встановлення юридичної відповідальності за порушення чи обмеження прав людини; систему таких юридичних конструкцій як презумпція невинуватості, заборона зворотної дії закону, які встановлюють або посилюють юридичну відповідальність за правопорушення, неможливість бути двічі притягнутим до юридичної відповідальності за одне й те саме правопорушення [59, c. 457].

Зважаючи на це, Н.В. Вітрук поділяє юридичні гарантії на дві групи: 1) гарантії реалізації прав і свобод; 2) гарантії охорони прав і свобод [34, с. 31]. Так само К.Б. Толкачов поділяє юридичні гарантії на гарантії реалізації і гарантії охорони (захисту). Реалізація прав і свобод є неможливою без їх охорони, оскільки нема такого права, яке не потребує охорони. Гарантії охорони, які є структурними елементами механізму забезпечення прав і свобод, є водночас гарантіями їх здійснення, тобто не можуть існувати за межами реалізації прав і свобод [248, с. 108].

Спираючись на викладене вище, можна зробити висновок про те, що юридичні гарантії прав і свобод людини можуть бути розподілені за їх спрямуванням на: а) діяння або акти публічної влади, спрямовані на збереження існуючих прав і свобод людини, б) діяння або акти публічної влади, спрямовані на забезпечення реальної можливості здійснення людиною її прав і свобод. Якщо юридичні гарантії першого спрямування стосуються переважно законодавчої функції держави (та пов'язаної з нею конституційної юрисдикції), то юридичні гарантії другого спрямування стосуються більше адміністративної та правоохоронної діяльності держави, загальної судової юрисдикції, а також діяльності місцевого самоврядування. Тобто до порушення прав людини «працюють» переважно засоби охорони, а у випадку порушення прав - засоби їх захисту та відновлення.

На нашу думку, юридичні гарантії буде правильно пов'язувати з поняттям гарантій прав людини взагалі, розглядаючи їх як один із різновидів гарантій. Тому доцільно погодитися з визначенням, яке запропоноване Ю.С. Шемшученком: юридичні гарантії прав людини - це передбачені законодавством діяння або акти, які зобов'язані здійснювати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи для збереження існуючих прав і свобод людини і громадянина та забезпечення реальної можливості їх здійснення суб'єктами цих прав і свобод [240, с. 45].

Ми будемо спиратися на це визначення, розкриваючи зміст юридичних гарантій права на доступ до публічної інформації.

Одночасно треба відрізняти юридичні гарантії від юридичного обов'язку, який кореспондується з правом людини на доступ до публічної інформації у правових відносинах, тому що обов'язки та їх гарантії розрізняє перш за все Конституція України. Зокрема у статті 92 чітко вказано: «Виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина. Тобто гарантії прав людини і обов'язки громадянина - це різні юридичні поняття.

Юридичні гарантії не є ні правом, ні обов'язком. Адже право людини - це не просто можливість отримати певне благо, а така можливість, яка гарантується виконанням відповідного обов'язку іншим суб'єктом правових відносин. Але виконання чи невиконання обов'язку залежить від зобов'язаного суб'єкта, а тому не можна безпосередньо обов'язок вважати гарантією відповідного права, а суб'єкта обов'язку вважати суб'єктом вказаної гарантії.

Юридичними гарантіями є такі юридичні дії чи акти, яких вимагають від державних і самоврядних органів влади та їх посадових осіб для того, щоб забезпечити належне виконання юридичного обов'язку, яким задовольняється право суб'єкта, зокрема право людини на доступ до публічної інформації.

Згадана формула статті 92 Конституції вказує на те, що як права людини, так і їх гарантії та основні юридичні обов'язки визначає закон України, тобто нормативний акт вищої юридичної сили. Це означає, що усі три юридичні явища (права, обов'язки і юридичні гарантії) охоплюються тими юридичними нормами, які складають зміст закону як нормативного акта.

У теорії права юридичну норму П.М. Рабінович визначає як «формально обов'язкове загальне правило фізичної поведінки, яке встановлюється або санкціонується державою з метою регулювання суспільних відносин і забезпечується її організаційною, виховною та примусовою діяльністю». Структура (внутрішня форма) юридичної норми - це об'єктивно зумовлена потребами юридичного регулювання її внутрішня організація, яка полягає в поділі норми на обов'язкові складові елементи та у закономірних зв'язках між ними. Обов'язкові елементи юридичної норми - диспозиція, гіпотеза, санкція.

Диспозиція - частина норми, в якій зазначаються права й (або) обов'язки суб'єктів. Вона є центральною, основною частиною юридичної норми, оскільки описує дозволену (можливу) або обов'язкову (необхідну) чи заборонену поведінку суб'єктів певного виду. Гіпотеза - частина норми, яка зазначає умови, обставини, з настанням яких можливо чи необхідно здійснювати її диспозицію. Ці обставини відображаються спеціальним поняттям «юридичні факти». Призначення гіпотези - визначити сферу і межі регулятивної дії диспозиції юридичної норми. Санкція - частина норми, яка встановлює заходи юридичної відповідальності або іншого примусу, які має застосовувати держава до порушника диспозиції. Призначення санкції - забезпечувати беззастережну здійсненність диспозиції юридичної норми [203, с. 150-151].

Тому виникає питання: до якого з цих елементів віднести вказані юридичні явища, зокрема, юридичні гарантії? Якщо в диспозиції зазначені лише права та обов'язки, а обов'язки ми розрізняємо з гарантіями, то для нормативного визначення юридичних гарантій залишаються гіпотеза та санкція юридичної норми. Але гіпотеза, відповідно до своєї дефініції, визначає попередні умови для здійснення прав чи обов'язків, а не ті умови, якими гарантуються права. Як вказує Ю.В. Кудрявцев, поведінка, яку вимагає закон, залежить не стільки від державних вимог, як від наявності або відсутності навколишніх умов, фактів реальної дійсності, з якими пов'язується поведінка [108, с. 37].

Отже, залишається єдиний елемент норми, в якому визначаються юридичні гарантії, тобто санкція юридичної норми, як її частина, яка встановлює заходи юридичної відповідальності або іншого примусу, які має застосовувати держава до порушника диспозиції.

Зі сказаного виходить, що найпершими юридичними гарантіями прав і свобод людини виявляються заходи юридичної відповідальності, які застосовує держава до порушників цих прав. Крім того, юридичними гарантіями вказаних прав людини необхідно вважати заходи іншого примусу, що застосовують за ці порушення. Однак цим ми поняття юридичних гарантій обмежуємо гарантіями лише на випадок порушення права, тобто звужуємо поняття «юридичні гарантії права людини» до більш вузького поняття «юридичні гарантії захисту та відновлення права людини».

Але таке звуження поняття юридичних гарантій суперечить розподіленню гарантій за їх спрямуванням на збереження наявних прав і свобод людини та на забезпечення реальної можливості здійснення людиною її прав і свобод, про що було відзначено раніше.

З нашого погляду, ця суперечність є результатом «вузького» трактування поняття «санкція юридичної норми», на яке звернув увагу О.І. Ющик у своїй праці «Теоретичні основи законодавчого процесу», звичне уявлення про «санкцію» юридичної норми, - зазначає автор,- як про заходи, що вживаються до порушника норми, виявляється поверховим, незначним уявленням, яке є недостатнім для праворозуміння. При цьому якщо одні автори розглядають санкцію як необхідний елемент правової норми, то для інших наявність санкції в структурі норми не є обов'язковою. Так, з точки зору концепції «дволанковості норми» обов'язковими елементами норми є гіпотеза і диспозиція, а санкція у складі цієї норми може бути відсутня, оскільки норму забезпечує або санкція інших норм, або уся система права. Санкція завжди існує як правило поведінки для органу держави, який здійснює примусові заходи до порушника [284].

У зв'язку з цим С.М. Братусь зазначає, що не кожна окремо взята стаття закону є нормою права. У багатьох випадках законодавець формулює правоположення, що містить тільки гіпотезу і диспозицію, а іноді й саму лише диспозицію і спираючись навіть на всю систему права, не кажучи уже про окрему галузь права, нелегко знайти санкцію або гіпотезу [23, с. 192].

У будь-якій правовій системі є недосконалі норми, не наділені санкцією. Існують правоположення-дефініції, правоположення-принципи, право-положення, які лише через правові норми і лише у сполученні з ними визначають поведінку учасників суспільних відносин… І, однак, важко погодитися з тим, що норму права, маючи на увазі її логічну структуру, як певний масштаб і регулятор поведінки вичерпує тільки однин або два елементи. Норма права, а не стаття закону, як уже неодноразово відзначали прибічники трьохелементної структури, повинна бути наділена санкцією, тому що без неї стираються межі можливої або необхідної поведінки. Норма без санкції перестає бути мірою, масштабом поведінки, оскільки порушення цієї міри, вихід за вказані межі не спричинить належної реакції, державного осуду і державного примус, що забезпечують у порядку «зворотного зв'язку» регулювання порушених відносин.

На думку О.І. Ющика, трьохелементна «логічна структура» норми має бути пояснена з точки зору її необхідності, проте остання не випливає з уявлення про норму ні як про «масштаб», ні як про «регулятор» людської поведінки. Тому автор розглядає юридичну норму як єдність трьох моментів процесу, що виступають як гіпотеза, диспозиція і санкція юридичної норми. Гіпотеза в нормі є «сукупність юридичних фактів, які складають повне коло умов існування права». Диспозицією є «суб'єктне право в його співвідношенні з юридичним обов'язком, яке становить визначений умовами предмет норми». А санкція визначена автором як юридична діяльність державного апарату як суб'єкта нормативного регулювання поведінки людей, завдяки якій право стає дійсним за визначених гіпотезою умов і обставин [284, с. 30-31].

Таке трактування санкції юридичної норми як усієї нормативно-регулювальної діяльності органів державної влади та їх посадових осіб, завдяки якій конституційне право людини виявляється дійсним, гарантованим, дає можливість охопити поняттям юридичних гарантій більш широке їх коло - як гарантії збереження наявних прав людини, так і гарантії забезпечення реальної можливості здійснення нею цих прав. Одночасно буде враховано вимогу статті 19 Конституції України, яка зобов'язує органи влади та її посадових осіб діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачених Конституцією та законами України. Таким чином, цією статтею конституційно закріплюють у загальному вигляді санкцію всіх норм, які регулюють діяльність органів і посадових осіб публічної влади, встановлюючи юридичні гарантії інформаційного права людини, зокрема і права на доступ до публічної інформації.

Тому, щоб дослідити юридичні гарантії права на доступ до публічної інформації, потрібно проаналізувати норми законодавства, які регулюють відповідні інформаційні відносини, з урахуванням визначеного нами доступу до інформації як предмета правового регулювання.

Необхідно зауважити, що проблема юридичних гарантій права на публічну інформацію є надзвичайно актуальною для України. Вона включає два аспекти. Перший з них пов'язаний з визначенням у законі змісту та обсягу самих прав на публічну інформацію, а другий аспект - із законодавчим регулюванням процесу реалізації вказаних прав. І лише при наявності та реальному функціонуванні цих елементів можна говорити про те, що в державі існують юридичні гарантії права на публічну інформацію.

Для того, щоб досягти належної реалізації прав і свобод людини, потрібно найперше чітко визначити їх у законі. Цю функцію в більшості сучасних держав виконують їх конституції, закріплюючи різний за змістом і обсягом набір конституційних прав громадян.

З цього погляду важливе значення належить статті 22 Конституції України, яка є однією з ключових статей у розділі «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина». Вона встановлює, що конституційні права і свободи гарантовані і не можуть бути скасовані. У цій статті також міститься важлива вимога, згідно з якою під час прийняття нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу наявних прав і свобод.

Водночас цією статтею передбачено, що права і свободи людини і громадянина, закріплені Конституцією України, не є вичерпними. Таким чином, вказана стаття встановлює конституційну гарантію Основним законом України такого переліку конституційних прав і свобод людини і громадянина за їх змістом та обсягом, який можна тільки збільшувати, але його не можна зменшувати чи скорочувати [240, с. 48-49].

У науковій літературі критично ставляться до думки, що гарантії прав людини є елементом не усього механізму правового регулювання як такого, а належать до його частини, пов'язаної із забезпеченням реалізації прав людини, і що питання про гарантії постає тоді, коли здійснюється перехід від повинного до сущого; що гарантії - це проблема реальності правового явища, одне з головних питань правильного застосування правових норм, забезпечення законності та багатьох інших процесів правової діяльності.

Більш правильним, на наш погляд, є твердження, згідно з яким юридичні гарантії починаються з їх конституційного закріплення, з наступною деталізацією їх у законах, які є обов'язковими для органів влади та їх посадових осіб. Без цього закріплення перехід від повинного до сущого не може відбутися.

Як слушно зазначає Т.А. Костецька у своєму дослідженні «Інформаційне право України», гарантії права на інформацію - це передбачена Конституцією та законами України система правових норм, соціально-економічних, політичних умов, організаційних заходів і способів, вимог загальнообов'язкового характеру тощо, завдяки яким повно і всебічно забезпечується реалізація, здійснюється охорона, захист і відновлення порушеного права на інформацію [101, с. 60].

Крім того, гарантії мають свій самостійний зміст, який відрізняється від змісту права людини. Реалізація права є справою суб'єкта права, а реалізація гарантій - справа суб'єкта гарантій. Тому якщо суб'єкт не здійснює належне йому право, не виявляє ініціативи щодо його реалізації, то юридичні та інші гарантії будуть залишатися у вигляді законодавчих положень, на рівні нормативних актів, а не набудуть значення юридичних фактів. Для реалізації гарантій потрібні індивідуальні акти публічної влади як суб'єкта гарантій. Якщо людина ініціативно не реалізує своє право, то відповідні юридичні гарантії в такому разі також не реалізуються, однак при цьому вони залишаються існувати як правове явище, але тільки у вигляді нормативного припису, а не як владна діяльність з реалізації відповідної гарантії. Таким чином, гарантії права людини реалізуються не відокремлено, а лише одночасно з реалізацією самого права його суб'єктом.

Ці загальні положення щодо поняття юридичних гарантій та співвідношення їх з правами та обов'язками людини і громадянина є базою для визначення змісту поняття юридичних гарантій права на доступ до публічної інформації.

Юридичні гарантії права на доступ до публічної інформації починаються з їх конституційного закріплення, який диктує подальше законодавче регулювання. Конституційне визначення інформаційних прав людини у контексті обов'язку органів влади та їх посадових осіб, включаючи і законодавця, діяти на підставі Конституції України, а також у контексті статті 92 про визначення винятково законами України прав людини та їх гарантій, становить конституційну гарантію законодавчого регулювання існування та здійснення вказаних прав.

У статті 34 встановлена вимога також до самого законодавчого регулювання про те, що здійснення прав щодо збирання, зберігання, використання і поширення інформації може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

У зв'язку з цим виникає запитання про те, чи стосується вказана вимога права на доступ до публічної інформації. Адже у статті 50 Конституції України записано: «Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена» [94]. Але у цій статті нічого не сказано про обмеження права на доступ до вказаної інформації, і навіть заборонено її засекречувати будь-кому. Тобто право на доступ до зазначеної інформації є необмеженим, на відміну від інших інформаційних прав, зазначених у статті 34 Конституції України.

Такий висновок підтверджує і частина перша статті 64 Конституції, в якій сказано, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. Але частина друга цієї ж статті допускає окремі тимчасові обмеження конституційних прав людини, крім передбачених деякими статтями Конституції. Серед цих статей не вказано статті 32, 34, 50, тому всі інформаційні права людини, серед них право на доступ до публічної інформації та доступ до інформації про стан довкілля тощо, можуть зазнавати в умовах воєнного або надзвичайного стану окремих обмежень на певний строк.

Іншу конституційну гарантію - захисту інформаційних прав людини, зокрема права на доступ до публічної інформації, визначає стаття 55 Конституції України, за якою суб'єктами вказаної юридичної гарантії виступають суд, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Конституційний Суд України. При цьому зазначена юридична гарантія не може бути обмежена навіть тимчасово в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Конституційні гарантії права на доступ до публічної інформації в процесі їх законодавчої деталізації набувають більш конкретизованого виразу. Конкретизація конституційних гарантій на рівні закону, їх законодавча «розшифровка» здійснена в першу чергу у базовому для цієї сфери суспільних відносин Законі України «Про доступ до публічної інформації».

Зокрема стаття 3 цього Закону визначає шість видів гарантій права на доступ до публічної інформації. Вказане право гарантують: 1) обов'язки розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначення розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; 3) максимальне спрощення процедури подання запиту та отримання інформації; 4) доступ до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; 5) здійснення парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; 6) юридична відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

До цього переліку гарантій, на нашу думку, необґрунтовано включено обов'язок розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, оскільки юридичний обов'язок, як уже було зазначено, в Конституції розмежовують з поняттям гарантій прав людини. Тому обов'язок надавати та оприлюднювати інформацію не можна розглядати в як юридичну гарантію права на доступ до публічної інформації.

Якщо взяти інші види гарантій, вказані у статті 3 Закону, то в них не видно чіткого критерію, за яким визначено саме такий перелік гарантій. Наприклад, серед них зазначено гарантії організаційного характеру (пункти 2, 5), процесуального характеру (пункти 3, 4), правоохоронного характеру (пункт 6), гарантії юридичні та суспільні (пункт 4). У зв'язку з цим належить визначити той критерій, за яким у законі вказано цей перелік юридичних гарантій.

Таким критерієм, на наш погляд, можуть бути загальні функції держави, які охоплюють діяльність усіх органів та посадових осіб держави. Цими функціями є законодавча, адміністративна (виконавча) та правоохоронна функції [290, с. 19-21]. За аналогією з цим юридичні гарантії прав людини можуть бути поділені на законодавчі, адміністративно-виконавчі та правоохоронні гарантії. Тоді усі види гарантій у статті 3 Закону можуть бути віднесені до однієї з цих трьох категорій.

Продовжуючи розгляд гарантій, вказаних у цій статті Закону, на нашу думку, до них можна додати як одну з юридичних гарантій права на доступ до публічної інформації також передбачене у статті 10-1 Закону надання інформації у форматі відкритих даних. Щоправда, не зовсім зрозумілим є положення вказаної статті, згідно з яким «розпорядники інформації зобов'язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит», оскільки оприлюднення і регулярне оновлення такої інформації на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах є прямим обов'язком розпорядника інформації.

До юридичних гарантій права на доступ до публічної інформації ми вважаємо можливим віднести також передбачене у статті 15 Закону оприлюднення публічної інформації організаційного та процесуального характеру, а також інших даних, які сприяють реалізації громадянами їх права на доступ до публічної інформації.

Вкажемо також на статтю 17 Закону, яка встановлює три форми контролю за забезпеченням доступу до публічної інформації: парламентський контроль, громадський контроль та державний контроль. У цьому ми вбачаємо, крім того, підтвердження класифікації гарантій прав людини за ознакою суб'єкта гарантій, про яку сказано раніше.

Як юридичну гарантію реалізації права на доступ до публічної інформації можна розглядати положення частин шостої та сьомої статті 19 Закону, якими встановлено таке:

«6. З метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання тощо.

7. У разі якщо з поважних причин (інвалідність, обмежені фізичні можливості тощо) особа не може подати письмовий запит, його має оформити відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації, обов'язково зазначивши в запиті своє ім'я, контактний телефон, та надати копію запиту особі, яка його подала» [141].

Можна розглядати як одну з юридичних гарантій досліджуваного права також положення про безкоштовне надання інформації на запит, зазначене в частині першій статті 21 Закону. Низку юридичних гарантій права на доступ до публічної інформації передбачає розділ V Закону «Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації». Які ми проаналізуємо пізніше.

У забезпеченні права людини на доступ до публічної інформації на практиці, ми вважаємо, існує чимало невирішених проблем. Це стосується насамперед того, що органи державної влади, які є розпорядниками публічної інформації, зобов'язані забезпечити доступ до публічної інформації, водночас вони є і гарантом доступу до цієї інформації. У цьому є певна проблема, яка на практиці призводить до багатьох порушень Закону України «Про доступ до публічної інформації» та інформаційних прав громадян. Це спостерігається у діяльності державних органів, так і в діяльності органів місцевого самоврядування. Так, органи влади ухвалюють так звані «переліки інформації, що не є публічною», і керівник органу влади, який відповідно до вимог закону повинен гарантувати доступ до публічної інформації, може на власний розсуд внести будь-яку інформацію до такого переліку та обмежити доступ до неї громадян.

У таких випадках постає питання юридичних гарантій правоохоронного характеру, найважливішими з яких є судовий захист права на доступ до публічної інформації як юридична гарантія, сутність якої ми розглянемо далі.

2.3 Судовий захист як юридична гарантія права на доступ до публічної інформації

Повна та всебічна реалізація прав і свобод людини і громадянина, вказує О.В. Скрипнюк, вимагає спеціальних юридичних механізмів їх реалізації і гарантування [222, с. 332]. Як один з основних елементів гарантування прав і свобод людини у науковій літературі розглядають судовий захист. Однак його поняття різні автори трактують по-різному.

Так, В.Я. Крижановський зазначає, що судовий захист - це право кожної людини на справедливий і відкритий розгляд її справи у суді, що є основною юридичною гарантією прав і свобод людини. Право на судовий захист не підлягає жодним обмеженням, оскільки Конституція України встановила, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених самою Конституцією, а право на судовий захист прав і свобод не може бути обмеженим навіть в умовах воєнного чи надзвичайного стану (стаття 64 Конституції України). Всі інші нормативно-правові акти (як законодавчі, так і підзаконні) можуть лише визначити порядок реалізації цього права, а не відмінити його чи встановити такі процедури, які ускладнили б або ж зробили насправді неможливим його реалізацію зацікавленими особами [106, с. 8].

П.П. Шляхтун називає судовим захистом право людини звертатися до суду за захистом своїх прав і законних інтересів [277, с. 198]. А на думку І.В. Дашутіна, правом на судовий захист є передбачена законодавством можливість фізичних та юридичних осіб захищати свої права в судах загальної і конституційної юрисдикції. Автор розглядає це право двояко: з одного боку, як одне з конституційних прав людини нарівні з іншими політичними, економічними, соціальними й культурними правами, а з іншого - як право, що закріплює спеціальний механізм захисту всіх без винятку вищезазначених прав [47, с. 12].

За словами В.А. Бачиніна, принцип пріоритету прав і свобод людини адресований всім органам державної влади і зобов'язує їх його дотримуватися. Однак саме суд, не будучи залежним від жодної гілки влади і володіючи конституційними гарантіями цієї незалежності, виступає як універсальний засіб захисту прав і свобод громадянина [257, с. 16]. На думку О.В. Ільницького, спосіб захисту, який застосовує суд при вирішенні спору, є «двосічним мечем», що, з одного боку, дає змогу відновити законність у спірних правовідносинах, досягти позитивного результату однією стороною, а з іншого - цей результат досягають за рахунок істотного впливу на сферу інтересів її процесуального опонента. Як і для будь-якої зброї, основним правилом тут є її розумне та законне застосування [64, с. 214].