Конституційне право на доступ до публічної інформації: проблеми законодавчого регулювання та судового захисту

Є.В. Петров вважає, що інформація - це насамперед відомості про події та явища, які можуть бути пізнані особою та передані іншій особі у вигляді, придатному для сприйняття [157, с. 10].

На думку С.В. Ясечко інформація - це нематеріальні та неспоживчі за своєю сутністю, нерозривно пов'язані з конкретним матеріальним носієм та/або збережені суб'єктом, який їх передає, повідомлення і відомості, які мають кількісні і якісні характеристики та здатні мати товарну чи іншу цінність, а в разі їх протиправного використання - завдати збитку та моральної шкоди [286, с. 6].

На нашу думку, визначення інформації через категорію «відомості» є недосконалим, має ряд недоліків і потребує подальшого уточнення для уникнення термінологічних та юридичних конфліктів. Словник української мови визначає відомості: 1) повідомлення, вісті про кого- що-небудь; 2) певні факти, дані про кого- що-небудь; 3) знання у якій-небудь галузі [225, с. 615].

Ю.О. Мосенко зазначає, що поняття «відомості» виключає факт непізнаного, невідомого, що, у свою чергу, безумовно, містить певну інформацію, з якою у процесі пізнання відбуватиметься ознайомлення, результат якого і підпадає під поняття «відомості» [137, с. 105].

Як видно з наведених трактувань і підходів, інформацією називають зовсім різні речі, по-різному визначають і поняття інформації, зокрема залежно від сфери наукового пізнання.

На думку вчених, які стоять на позиції розширювального підходу, поняття інформації є загальнонауковим поняттям, тому воно охоплює обмін даними не тільки між людьми, а й між людиною та автоматом, між самими автоматами, а також обмін сигналами у тваринному та рослинному світі, передавання ознак від клітини до клітини, від організму до організму [229, с. 161]. Відтак, будь-яка взаємодія між будь-якими структурами або їх елементами відбувається за рахунок обміну інформацією. Отже, стверджують послідовники зазначеного підходу, усякий вплив однієї системи на іншу пов'язаний з передаванням інформації. Тому «інформація - це певний аспект взаємодії» [237, с. 66].

Ми вважаємо, що таке визначення інформації є надто абстрактним, оскільки розкриття властивостей будь-якого об'єкта через таке визначення як «певний аспект» не вказує на специфіку його змісту. Варто відзначити позицію К. І. Бєлякова, який стверджує, що визначення досліджуваної категорії залежить від конкретної галузі знань чи галузі суспільного життя, у якій дослідження (предметна галузь суспільних відносин, організація управління соціальною системою тощо), а також характеру завдань, для яких уведено це поняття [18, с. 12].

Водночас у науці є підхід, згідно з яким проблему доцільно розглядати на основі аналізу відмінностей у характері взаємодії (відбиття) на рівнях неорганічної та органічної природи. Так, у структурах неорганічного світу відтворення ознак, властивостей і відношень об'єкта, що відбивається, у вигляді передачі чи відтворення його кількісних і якісних параметрів, перетворення власних параметрів відсутні як особливі процеси [258, с. 326].

Таким чином, у структурі неорганічної природи немає ані здатності, ані механізмів породження інформації для надання їй якої-небудь матеріальної форми, для сприйняття зовнішніх впливів, що мають зміст (що властиве інформації). Тому в структурах неорганічної природи немає й бути не може ніякої інформації - ні тоді, коли вони перебувають у стані спокою, ні у процесі взаємодії [232, с. 52].

У науці також висловлено таку точку зору, згідно з якою інформацію розглядають як одну з трьох основних (поряд з матерією та енергією) субстанцій, що утворюють природний світ, у якому живе людина [165, с. 241]. Близька до цієї точки зору позиція В.Г. Афанасьєва, відповідно до якої інформація у найбільш широкому розумінні є результатом відбиття різноманітності дійсності, це повідомлення, відомості про неї. Вона не матеріальна, не енергетична за своєю сутністю, а мислиннєва, ідеальна категорія [11, с. 112].

Ми погоджуємося з тим, що інформація не притаманна неживій природі; саме тому вона не може належати до категорії енергії, оскільки енергія існує в усій природі взагалі (наприклад, сонячна енергія). З іншого боку, якщо інформацію розглядати як притаманну усій живій природі, а не тільки людині, то її не можна вважати категорією мислення, оскільки мислення властиве найбільш високому рівню розвитку матерії, а не всій живій природі. Крім того, у філософській науці матерію визначають як об'єктивну реальність, яка дана нам через відчуття.

Водночас, взаємодію та обмін різноманітними даними між живими істотами в літературі і на практиці називають також комунікацією. Тому виникає необхідність розрізняти поняття інформації та комунікації. Зокрема, автори підручника «Масова комунікація» ототожнюють вказані поняття, вказуючи, що інформація ніколи не буває нейтральною. Інформація, що передається засобами масової комунікації, об'єктивно впливає на людей. Проведено багато досліджень, метою яких було довести, що можна виконати настанову американської журналістики «news not views» (тобто новини без поглядів), але вони щоразу показували, що навіть без коментара, через добір новин чи якісь інші умови комунікатор свідомо чи несвідомо певним чином впливав на аудиторію [138, с. 116].

Під комунікацією в літературі розуміють загальну концепцію передавання інформації, проте в сучасній науці є багато визначень терміна «комунікація».

Слово «комунікація» (від латин. «communicatio» - повідомлення) позначає «зв'язок, повідомлення»; це спілкування, передавання інформації від людини до людини - специфічна форма взаємодії людей у процесі пізнавально-трудової діяльності за допомогою мови чи інших знакових систем [224, с. 141].

Л. Баркер визначає комунікацію як «процес взаємопов'язаних елементів, що працюють разом, аби досягти необхідного результату або мети» [287, с. 5]. Згідно з визначенням А. Соколова, комунікацією є «безпосередня та доцільна взаємодія двох суб'єктів» [228, с. 24].

У словнику С.У. Гончаренка визначення комунікації наступне: це «риса особистості, здатність її до спілкування з іншими людьми, товариськість. Формується у процесі життя й діяльності людини в соціальній групі» [42, с. 174].

К. Шеннон визначив поняття комунікації як передавання повідомлень у технічних системах зв'язку. На його думку, комунікація являє собою певну систему, в якій наявні джерело, передавач, канал, одержувач, місце призначення, шум. Комунікація означає, що джерело інформації вибирає бажане повідомлення, передавач кодує його в сигнали, а одержувач розшифровує сигнали в повідомлення [294, с. 379-423, 623-656].

Р. Мінц і Д. Белл зазначають, що комунікація є елементом соціальної еволюції, що характеризується примноженням, прискоренням і глобалізацією. Комунікація є основним ресурсом суспільного розвитку, завдяки якому США і розвинуті європейські країни стають інформаційними суспільствами, заснованими не на індустріальному виробництві з його традиційними галузями, а на новітніх інформаційних технологіях і виробництві нових знань [292, с. 170; 16, с. 95]. Для М. Кастельса комунікація, це - специфічний атрибут соціальної організації, який завдяки технологічному розвитку отримання, оброблення та передавання інформації став основою зростання виробництва [71, с. 121].

Основним у цих визначеннях є те, що комунікація не тотожна поняттю інформації, оскільки вона являє собою певний процес передавання інформації між певними суб'єктами чи об'єктами.

Разом з тим, у філософській літературі відзначають зв'язок інформації з практикою, акцентують на її практичному характері. Людська практика, вказує англійський філософ М. Корнфорт, завжди потребує наявності інформації. Інформація, яку ми вимагаємо для практики, починається з відчуттів. Однак чуттєві сприйняття самі по собі не є інформацією, хоча усі знання отримують і перевіряють через них. Інформація, якої потребує практика, комунікативна, вона виражається й передається шляхом мови. Відчуття не можна передати; але, отримуючи через відчуття дані про об'єкти своєї діяльності, люди формулюють і передають інформацію про них, щоб спрямувати практику і керувати нею.

Так само людям необхідна теорія, щоб інформувати практику, але її твердження перевіряти практичним досвідом нашої взаємодії з речами. Теорія, яка просто вказує нам, що робити, і не передбачає перевірки того, чи досягнута намічена ціль, не є інформативною. Чи є інформація дійсною, істинною, чи ні - це перевіряють лише практикою. У нас немає жодного іншого шляху пошуків істини - а саме, формування наших уявлень відповідно до фактів, - крім пошуків інформації для нашої практики і перевірки нею наших уявлень [100, с. 79-84].

М.О. Травников характеризує інформацію як правову категорію, що є центральною категорією інформаційного права, і відзначає, що науковий аналіз поняття інформація стикається з істотними, такими, що важко вирішуються, протиряччями. Вказує на термінологічну непослідовність щодо цього поняття як у законодавстві, так і в наукових працях, наводить багато підходів до визначення цього поняття у різних галузях знань, критично оцінюючи їх. З його погляду, більш правильною є функціональна концепція, яка пов'язує інформацію лише з функціонуванням систем, що самоорганізуються. Ця концепція визначає інформацію через динаміку інформаційних процесів і відображає за своєю сутністю динамічний аспект інформації. Вона заснована на тому постулаті, що інформація наявна лише в живих організмах (або кібернетичних системах) у вигляді відбиття (чуттєвих образів, слідів) матерії, яку організми використовують для адаптації до зовнішнього середовища і підтримання свого існування.

Формування завершеного уявлення про сутність інформації з позицій правової науки, - пише автор, - вимагає зупинитися ще на одному важливому аспекті цієї проблеми, а саме - спробувати дати відповідь на питання: ідеальна чи матеріальна інформація? На відміну від філософії, де все більше вчених підтримують точку зору про матеріальність інформації, в юриспруденції, навпаки, інформацію інтерпретують, в основному, як нематеріальну сутність. Піддати сумніву основну серед юристів точку зору про те, що інформація є ідеальною сутністю - непросте завдання. На думку автора, необхідний погляд на інформацію як на матеріальний результат відбиття реальності [250, с. 78-85].

Підсумовуючи викладене вище, можна зробити такий висновок. У найбільш узагальненому, широкому розумінні інформація - це особлива форма вираження об'єктивної реальності, що пов'язана з її відбиттям у процесі взаємодії живих організмів між собою, а також з неорганічною природою, яка спонукає їх до виконання певної роботи.

Вважаємо за доцільне виходити з цього загального формулювання поняття «інформації» при визначенні поняття «публічна інформація» як одного з різновидів або однієї з форм існування інформації. Для цього треба встановити, як між собою співвідносяться поняття «інформація» та «публічна інформація», тобто розглянути їх під кутом зору поділу (класифікації) інформації взагалі.

У науковій літературі розглядають декілька варіантів класифікації інформації. Пропонують так звану «послідовну» класифікацію інформації, з виділенням об'єктів класифікації з більш загальних, і «паралельну», з неоднорідною інформаційною основою, що охоплює не якийсь один, а низку критеріїв [31, с. 741]. Зокрема, науковці здійснюють класифікацію інформації за такими критеріями.

За змістом: інформація про фізичну особу, інформація довідково-енциклопедичного характеру, екологічна інформація, інформація про товар (роботу, послугу), науково-технічна інформація, податкова інформація, правова інформація, статистична інформація, соціологічна інформація, геологічна інформація, медична інформація, банківська інформація та інші види інформації.

За порядком доступу: відкрита та закрита інформація (заборонена, таємна, конфіденційна, службова).

За суб'єктами - розпорядниками інформації: телевізійна інформація, радіопередавальна інформація, банерна інформація, інтернет-інформація, документована інформація.

За територією поширення: загальнодержавна інформація, регіональна інформація, місцева інформація, локальна інформація.

За формою: документована інформація, електронна інформація, сигнальна інформація, інша інформація.

За призначенням: масова інформація, спеціалізована інформація, професійна інформація.

За значенням для суспільства: необхідна інформація, нейтральна інформація, шкідлива інформація.

На нашу думку, такий підхід до класифікації інформації за різними критеріями є малопродуктивним, оскільки вибір її критеріїв має випадковий характер, позбавлений достатніх логічних підстав, внаслідок чого поділена інформація не відзначається своєю специфікою і може належати одночасно до кількох груп. Наприклад, одна й та сама інформація може бути одночасно спеціалізованою за призначенням, документованою, місцевою за територією поширення, і водночас нейтральною або шкідливою за її значенням для суспільства. Крім того, останній критерій взагалі є неконкретним, він має суб'єктивно-оцінний характер.

Якщо виходити із запропонованого нами вище визначення інформації, більш продуктивним є її поділ на два основні види: 1) інформація, що циркулює у живій природі без суспільства, опосередковуючи життєві процеси рослинного і тваринного світу (біологічна); 2) інформація, що циркулює у людському суспільстві (соціумна, соціальна).

Отже цією класифікацією ми суттєво звужуємо загальне поняття інформації до розгляду соціумної, або соціальної інформації, що безпосередньо стосується предмета нашої роботи. Адже для пізнання правової реальності прийнятним є не біологічний, а соціальний аспект, оскільки переважна більшість вчених розглядає право як соціальне явище.

Як відзначено в літературі стосовно інформації, біологічне відбиття можна назвати прямим (як безпосереднє відтворення сприйнятого буття), а соціальне - зворотним (через опредметнення ідеальних образів у матеріальних предметах [51, с. 89].

Аналіз літератури також показує, що єдине розуміння поняття «соціальна інформація» через відсутність єдиного поняття інформації взагалі на даний час у науці відсутнє.

Так, О.В. Пархоменко зазначає, що соціальна інформація - це знання про результат праці, які людина свідомо перевела в ранг інформації, зробивши її доступною для використання у суспільстві. Творцем соціальної інформації, відтак, є людина [154, с. 83]. На думку С.Д. Ільєнкової, соціальна інформація - орієнтир знань про стан соціальної системи, процес забезпечення інформаційних потреб суспільства на основі застосування інформаційних технологій [62, с. 42].

Ю.А. Левицький стверджує, що соціальною інформацією є знання, яке може бути передано іншому суб'єкту лише у формі інформації, тобто у контексті соціальної інформаційної взаємодії; соціальна інформація - це аспект соціальної рефлексії, орієнтована на організацію зв'язків і відносин елементів соціального цілого [114, c. 52]. Ще одне трактування: - соціальна інформація - це вищий, найбільш складний і різноманітним тип серед усіх інших видів інформації, невід'ємна властивість і специфічна риса соціальної форми руху матерії [253].

За визначенням В.Г. Афанасьєва, соціальна інформація - це знання, повідомлення, відомості про соціальну форму руху матерії та її інші форми, які використовуються суспільством, людиною, залучені на орбіту суспільного життя. Соціальна інформація - це рух змістів у соціальному часі і просторі, тобто соціальна комунікація. Тому, підкреслює автор, соціальна інформація щоразу виступає як реальний, об'єктивний процес, процес соціальної інформаційної взаємодії. Соціальна інформація - це аспекти й результат відображення суспільством як самої соціальної форми руху матерії, так і всіх інших її форм настільки, наскільки їх використовує суспільство, а також наскільки вони залучені до орбіти суспільного життя. Інформація, яку люди здобувають і використовують у різних сферах діяльності, є соціальною за своєю природою, оскільки її рух спричинено і спрямовано суспільством. Якими б не були джерела інформації, вона стає соціальною за своєю природою, тільки-но потрапляє до сфери діяльності людини й використовується нею [10, с. 101].

Є.П. Тавокін зазначає, що соціальна інформація являє собою актуальні знання, повідомлення, відомості про соціальний та природний світ, які необхідні соціуму для його повноцінного функціонування [239, с. 3-10 ]. З погляду Ф.І. Шаркова, соціальна інформація за своїм змістом є сукупністю знань про стан і взаємодії різних інституцій суспільства та впливу свідомості на суспільну практику. Вона містить відомості, що відбивають об'єктивну і суб'єктивну соціальну реальність про процеси, мотиви, почуття, настрої, факти, які базуються на інтересах і потребах різних соціальних груп. Потоки інформації, які циркулюють у суспільстві, обслуговують різні соціальні утворення (соціальні інститути, організації, групи та ін.) [274, с. 115].

В.З. Коган виділяє чотири загальні складові поняття інформація: 1) процес пізнання чогось, про що передають інформацію; 2) того, хто передає інформацію; 3) того, хто сприймає інформацію; 4) власне інформація [74, с. 18].

З цього випливає, що інформація, яка циркулює у суспільстві, має досить складну структуру, зумовлену складністю самого суспільства, відносини і процеси якого вона обслуговує. Відповідно до цього, можна використати різні підстави для класифікації соціальної інформації. Так, один з принципів поділу заснований на практичній життєдіяльності людини, за яким можна поділити інформацію на стільки її різновидів, скільки є сфер діяльності людини (економічна, правова, політична, наукова, і т.д.).

У літературі відзначено також традицію поділяти соціальну інформацію за її соціальним призначенням, або адресатом, на два класи: спеціальну та масову. Спеціальною є інформація, адресована окремим соціальним групам; її організовують для оперативного функціонування певних соціальних систем. Масова інформація адресована усім членам суспільства, вона є доступною для будь-якої людини. Цей вид соціальної інформації називають ще об'єктивним, підкреслюючи об'єктивне існування інформації як особливої форми втіленого в результати праці знання. Масова інформація - це частина соціальної інформації, котра призначена для всіх соціальних груп, є загальнозначущою і загальнодоступною [98, с. 11]. Це визначення масової інформації ґрунтується на ознаці, загальнопоширеності, адресної необмеженості, на відміну від обмеженої за її адресатами спеціальної інформації.

У такому розумінні ми можемо розглядати масову інформацію як публічну за своїм характером, на противагу інформації спеціальній. Якщо звернутися до словникового визначення «публічний», то з'ясовуємо, що це слово походить від лат. publicus - суспільний, народний, відкритий, гласний; публічний - такий, що відбувається в присутності публіки, прилюдний, гласний, відкритий, призначений для широкого відвідування та користування, громадський [29, с. 512; 238, с. 100; 63, с. 436]. Тобто у різних словниках «публічний» означає сферу явищ та процесів, відкриту і доступну усім суб'єктам для спостерігання та використання. Разом з тим, «публічний» означає суспільний, народний.

Водночас постає питання: якщо розглядати масову інформацію як публічну, то про яке право доступу до масової інформації ми говоримо, якщо вона за своїм визначенням є загальнодоступною для усіх суб'єктів? Коли йдеться про право доступу до публічної інформації, слово «масовий» у понятті масової інформації (як протилежному поняттю спеціальної інформації) має значення, яке не збігається із значенням слова «публічний» у словосполученні «публічна інформація».

Тут ми бачимо згаданий раніше недостатньо коректний критерій класифікації інформації взагалі за її призначенням, поділ її на масову інформацію, спеціалізовану і професійну.

У зв'язку з цим варто звернути увагу, що Б. Грушин не зіставляв масову інформацію із спеціальною, а виокремив «індивідуалізовану» інформацію і «масову», для якої визначив три характерні ознаки: по-перше, вона має викликати інтерес більш-менш широких соціальних спільнот; по-друге, вона повинна мати свого адресата, тобто, незважаючи на характер поширення (на невизначену аудиторію), має передбачати окреслену сферу розповсюдження; по-третє, розповсюдження масової інформації зазвичай має відбуватися сучасними інформаційно-технологічними засобами [125, с. 27-28].

З цього ми можемо зробити висновок, що індивідуалізована інформація має ознаки протилежні, щодо масової, а саме: представляти інтерес для конкретного індивіда, її безпосереднього адресата, і не розповсюджуватися для всіх, а доводитися до цього конкретного адресата.

З точки зору суб'єктивного права на доступ до інформації саме така індивідуалізована, а не масова, інформація може стосуватися вказаного права, оскільки суб'єкт права визначає, яка інформація становить для нього інтерес, хто передає інформацію і наскільки вона є для нього доступною.

Але тоді постає питання: якщо з погляду цього права йдеться не про масову інформацію, то до якої «публічної» інформації людині надається право на доступ? Тоді, слово «публічний» вживається в контексті цього права в якомусь спеціальному конкретному значенні, що не збігається зі значенням «масовості», зокрема, зі значенням «суспільний», «народний». Дійсно, окрім згаданого визначення слова «публічний» у науковій літературі цим терміном позначають певну («публічну») сферу життєдіяльності суспільства.

До визначення вказаної публічної сфери є різні підходи. Так, з точки зору Ю. Габермаса, публічна сфера - це та сфера соціального життя, в якій формується громадська думка [38]. Для І.М. Дзялошинського публічна сфера постає не тільки як «суспільний форум колективного пошуку громадянами загальних цілей та засобів їх досягнення», а й як сфера їх практичного втілення у систему реальних суспільних відносин та інститутів. Виникає своєрідна інфраструктура публічної сфери - громадський сектор життєдіяльності суспільства. Автор вважає, що публічна сфера (політика та управління) - це спосіб забезпечення у суспільстві клімату співпричетності і демократизму. Його зміст полягає в тому, щоб підтримувати та розвивати участь самого суспільства в управлінському процесі, стимулювати пошук таких рішень суспільних проблем, які дають оптимальні варіанти поєднання приватних інтересів з публічним інтересом суспільства як цілого [52, с. 388].

В. Парсонс зазначає, що «публічний» стосується тих аспектів людської діяльності, які вимагають урядового чи соціального регулювання, втручання або принаймні спільних дій [153, с. 23]. А. Селіванов вважає, що публічність - це певна юридична ознака присутності держави у суспільних відносинах, які врегульовані позитивним правом, коли громадянин, сприймаючи Конституцію як Основний закон, погоджується з передавання державі окремих природних суб'єктивних прав, які можуть відчужуватися [219, с. 32].

Г. В. Атаманчук називає публічністю широкий доступ громадян до участі в питаннях управління державою шляхом обрання відповідних органів та громадського контролю за їх функціонуванням, відкритості функціонування згаданих органів, а також судовий контроль за дотриманням в управлінських процесах закріплених конституційно інтересів суспільства, прав і свобод громадян [9, с. 275].

Отже, публічна сфера являє собою суспільні відносини, що відбуваються в системі «людина-держава» і передбачають наявність певної сукупності правил поведінки, які існують для цілей не окремої особи, а всієї громади, суспільства в цілому.

Отже, основною ознакою «публічності» є наявність інтересів суспільства в цілому, носієм яких є публічна влада, що відокремлена від суспільства та організована як держава. Як зазначає В.В. Лісничий, публічна влада є державною організацією політичного життя, яка здійснюється за допомогою спеціального ієрархічно та територіально організованого апарату, легітимного використання примусу та права видавати нормативні акти, обов'язкові для всього населення. Крім прямого примусу або заради його використання, держава у реалізації публічної влади спирається на матеріальні та моральні імпульси, які досить помітно впливають на ефективність реалізації владних повноважень [117, с. 19].

Ми погоджуємося з думкою, що держава є офіційним представником усього суспільства, однак суспільну владу не можна ототожнювати з владою публічною, а публічна влада не вичерпується її державним різновидом. Державна влада є основною формою виявлення публічної влади, але не єдиною. Звичайно, публічна державна влада є владою в суспільстві, і в цьому розумінні має суспільний, а не особистий характер [269, с. 172].

На думку В. Ф. Халіпова публічна влада - це влада, відкрита народу і його судженням, має не приватний, а суспільний характер, оскільки залучає до управління широкі версти населення [261, c. 322]. П.А. Мінаков вважає, що публічна влада є інституціоналізованою легальною соціальною владою, що реалізує артикульовані суспільні інтереси територіально-організованого співтовариства та консолідує це співтовариство як цілісну систему відповідно до панівних у суспільстві цінностей [131, с. 45]

Ми підтримуємо позицію М.О. Теплюка, який вважає, що влада завжди прагне набути публічної форми для виконання «загальних справ», зумовлених загальносуспільними інтересами; однак останні реалізуються публічною владою лише тією мірою, якою вони збігаються з інтересами суб'єкта політичної влади. Основними формами публічної влади у демократичних суспільствах стають державна влада та місцеве самоврядування.

Громадянське суспільство і держава в єдиному процесі управління суспільством виступають як дві сторони, що передбачають два протилежні механізми консолідації населення: приватні інтереси та примус. Водночас реальний вплив суспільства на державну владу є основою демократичного політичного режиму, в якому визначальним для здійснення публічної влади має бути загальний інтерес народу як цілісності, а не реалізація особливих інтересів через примус [243, с. 17].

У процесі реалізації публічної влади виникають відповідні публічно-владні відносини між владними суб'єктами та суб'єктами громадянського суспільства, які опосередковуються функціонуванням певної управлінської інформації. Саме така інформація мається на увазі, коли йдеться про право людини на доступ до публічної інформації.

Виходячи з цього, як ми розглядаємо соціальну інформацію, яка функціонує у сфері здійснення публічної влади та опосередковує публічно-владні суспільні відносини, як публічну інформацію.

Аналогічний підхід зафіксований у румунському законі про вільний доступ до публічної інформації, в якому публічною інформацією називають інформацію, пов'язану з результатами діяльності органів державної влади або державними установами [177]. Близьким до цього також є поняття публічної інформації в законі Естонії про публічну інформацію, в якому під публічною інформацією розуміють відображена і задокументована будь-яким способом і на будь-якому носії інформація, отримана або створена у процесі виконання публічних обов'язків, встановлених законами або виданими на їх підставі нормативними актами [146]. На думку польського науковця А. Піскож-Ринь, публічною є будь-яка інформація, що пов'язана з функціонуванням державної влади, зокрема інформація, яка стосується виконання публічних завдань або управління публічним майном [293, с. 17].

Такої позиції дотримуються і автори коментарю до Закону України «Про доступ до публічної інформації», які розуміють під публічною інформацією всю інформацію, наявну в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, органах влади Автономної Республіки Крим та інших суб'єктах владних повноважень [141, с. 44]. У зв'язку з цим доцільно навести визначення цього поняття, яке міститься у статті 1 вказаного Закону: «Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена у процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом».

Зазначимо, що розуміння поняття «публічна інформація» у вказаному вище розумінні не є загальновизнаним у юридичній науці, це поняття досі не отримало єдиного трактування.

Так, Е.Е. Аблякімова називає три критерії віднесення інформації до категорії «публічна інформація». По-перше, належність до компетенції суб'єкта владних повноважень і матеріалізована форма надання та володіння такою інформацією суб'єктом владних повноважень. По-друге, доступ до публічної інформації забезпечує захист як приватних, так і публічних інтересів. Приватні інтереси стосуються вирішення конкретних справ із суб'єктом владних повноважень, публічні - у забезпеченні громадського контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень та політичного процесу в цілому. По-третє, доступ до публічної інформації реалізують через дві незалежні комунікаційні моделі - модель мовлення, в якій ініціатором є розпорядник інформації, та консультаційну модель, в якій ініціатором виступає запитувач інформації [2, с. 59].

З точки зору О.І. Яременка, інформація набуває статусу публічної тоді, коли у правовідносинах з приводу інформації присутній специфічний суб'єкт - розпорядник публічної інформації. Тобто одна і та сама інформація за змістом, формою і режимом, залежно від того, хто є суб'єктом її володіння, може належати або не належати до публічної. У зв'язку з цим детальнішого аналізу потребує поняття «розпорядник публічної інформації». Належність інформації до категорії публічної визначають її суспільним значенням, а також участю в правових відносинах, з приводу обігу цієї інформації, специфічного суб'єкта - розпорядника публічної інформації. Змістовну частину публічної інформації можуть становити відомості, незалежно від галузевої належності та виду, які є результатом інформаційної діяльності суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації [285, с. 44].

Близька до цього позиція Б. Гоголя, для якого публічна інформація - це будь-які відомості та/або дані, які знаходяться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації, визначених законодавством [41, с. 152].

Разом з тим, на думку Ж.В. Завальної публічність інформації містить дві основні ознаки: зміст інформації та правовий режим доступу до неї. Враховуючи це, автор вважає, що публічною є інформація, яка стосується всіх і кожного і може бути доступна всім і кожному [57, с. 199].

Широко трактує вказане поняття також І.Б. Жиляєв, з точки зору якого публічною є відображена та задокументована будь-якими засобами і на будь-яких носіях інформація про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі, навколишньому природному середовищі [56, с. 93].

Таким чином, різні автори визначають поняття публічної інформації через різні ознаки: суб'єктів інформації, її зміст, характер носіїв, режиму доступу, тощо. Відсутність єдиного розуміння даного поняття викликана тим, що немає єдиного загальновизнаного поняття інформації взагалі, а також неоднозначністю розуміння терміну «публічний». Тому більшість авторів визначають публічну інформацію через надто широке поняття інформації взагалі, а не як різновид соціальної інформації.

Так, О.В. Нестеренко, авторка об'ємної монографії: «Інформація в Україні: право на доступ», стверджує, що під терміном «публічна інформація» варто розуміти «всю без винятку інформацію, яка наявна в органах державної влади, місцевого самоврядування, а також у Ради Міністрів АРК та Верховної Ради АРК». Вона наголошує, що «це не лише інформація, яка самостійно створена суб'єктами владних повноважень, а й інформація, що була створена суб'єктом владних повноважень внаслідок спільної праці суб'єкта владних повноважень з іншими особами».

Авторка пише, що до публічної прирівнено також інформацію: 1) про використання юридичними особами приватного права бюджетних коштів; 2) що перебуває в розпорядженні юридичних осіб, котрі виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, разом з наданням освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг - у частині інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків; 3) суб'єктів господарювання, які мають панівне становище на ринку або наділені спеціальними чи винятковими правами, або є природними монополіями - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Крім того, за її словами, публічній інформації дорівнює наявна у суб'єктів господарювання інформація про: 1) стан довкілля; 2) якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян; 4) інша інформація, що є суспільно необхідною [144, с. 115-116].

Чому і як інформація, яка не є публічною, має бути «дорівнена» до публічної інформації або «має дорівнювати» їй і чому таку інформацію не вважають «публічною», авторка не пояснює, а звертається до використання таких термінів як «суспільно необхідна інформація» та «суспільно вагома інформація».

Водночас, О.В. Нестеренко не наводить чіткого визначення того, що таке «суспільно необхідна інформація», вживає як синоніми терміни «суспільно значуща інформація» та «суспільно вагома інформація». Через це у неї публічна інформація фактично виявляється такою, що охоплює будь-яку соціальну інформацію взагалі, а тому виділення поняття «публічна інформація» як самостійного поняття втрачає сенс.

Виходячи з нашого розуміння поняття інформації, ми візьмемо за основу загальне визначення публічної інформації як соціальної інформації, що опосередковує публічно-владні відносини у суспільстві, і на його основі далі конкретизуємо поняття «публічна інформація», перш за все, з погляду забезпечення доступності вказаної інформації для людини, з урахуванням конституційного права кожного на отримання інформації. Нам потрібно дати відповідь на питання: чому одна інформація є загальнодоступною, зокрема, масова інформація, а інша інформація не є загальнодоступною, а іноді взагалі виявляється недоступною для людини.

1.2 Доступ до публічної інформації як предмет правового регулювання

Проблема доступу до публічної інформації у будь-якому сучасному суспільстві, що претендує називатися інформаційним, все частіше стає предметом уваги, дослідження, обговорення і правотворчості. Основні аспекти вказаної проблеми - правовий, організаційний, політичний, технічний тощо - у кінцевому рахунку зводяться до питання адекватного розуміння: що означає доступ до публічної інформації?

Незважаючи на те, що є чимало наукових праць, присвячених праву на інформацію, у вітчизняній науковій літературі досліджень такого поняття як «доступ до публічної інформації» бракує. Закордонні вчені приділили більше уваги цьому питанню, але, разом з тим, вони не мають єдиної позиції і по-різному визначають зміст поняття доступу до публічної інформації. Зокрема, американський професор Родні А. Смолла у статті «Право громадян на отримання інформації: «прозорість» діяльності державних органів» пише про наявність двох підходів до змісту доступу до інформації. Досить часто, вказує він, право на отримання інформації асоціюється із запитами засобів масової інформації на отримання відомостей з урядових джерел та їх використанням журналістами, які бажають виправдати оприлюднення ними сумнівних матеріалів. Однак, на думку автора, це право має інший зміст, не пов'язаний зі свободою преси, а оснований дійсно на інтересі народу, тобто стосується права народу знати про дії свого уряду [226, с. 72].

О. Ю. Мохова розкриває зміст доступу до інформації через сукупність таких складових: 1) право на доступ до документів, інформаційних ресурсів, інформаційних систем; 2) право запитувати інформацію; 3) право одержувати інформацію; 4) право фіксувати інформацію за допомогою технічних засобів; 5) право відтворювати інформацію; 6) право на доведення інформації до певних суб'єктів через її опублікування, а також передавання її через мережу даних, засоби масової інформації у режимі регулярних повідомлень; 7) право отримувати консультаційну допомогу з питань доступу до інформації [149, с. 17].

Як бачимо, іноземні автори, не досліджуючи поняття «доступ до публічної інформації», переходять одразу до «права на доступ до публічної інформації», що, на нашу думку, не дає можливості належним чином розкрити сутність вказаного права.

Ми вважаємо, що для розкриття змісту права на доступ до публічної інформації в першу чергу необхідно встановити, що собою являє доступ до публічної інформації та в якому розумінні це поняття використовують в юридичній науці.

У наведених вище визначеннях поняття публічної інформації деякі автори однією з її ознак вважають режим доступу до інформації, розглядаючи як публічну таку інформацію, яка є загальнодоступною. Чи можна ц ознаку розглядати як визначальну для поняття публічної інформації? Що взагалі означає доступність інформації, чи є доступність інформації тотожною з її «публічністю»? І як співвідносяться поняття «доступності інформації» та «доступу» до неї?

Щоб відповісти на вказані запитання, розпочнемо із термінологічного значення слів «доступність» і «доступ» у контексті інформаційних відносин.

Ми вважаємо, що термін «доступність» стосується властивості об'єкта, тобто самої інформації як предметного елемента інформаційних відносин. У цьому розумінні інформація, як особлива форма матерії, повинна отримати такий об'єктивний вигляд чи формулювання, щоб її зміст було безпосередньо сприйнято суб'єктами інформаційних відносин саме як інформація - повідомлення, відомості, дані, що спонукають суб'єкта до виконання певної роботи, не пов'язаної з визначенням цього змісту. Тобто, якщо певні дані або повідомлення виражено у зашифрованому вигляді чи мовою, якої не розуміє суб'єкт, який їх отримав, то безпосередньо сприйняти їх зміст і використати його для виконання відповідної роботи суб'єкт не зможе без проміжних дій з їх розшифровки або перекладу.

У цьому разі, говорячи про об'єктивне вираження інформації, ми маємо на увазі не спосіб її закріплення на відповідних носіях, необхідний для візуального, вербального чи іншого чуттєвого сприйняття повідомлення як інформації, а такий спосіб оформлення змісту інформації, який дає реальну можливість суб'єкту адекватно сприйняти та усвідомити цей зміст. Якщо вказаний зміст виражений фрагментарно, не є у достатній мірі цілісним і зрозумілим для суб'єкта, який отримав таке повідомлення, то його не можна вважати доступною для суб'єкта інформацію. У зв'язку з цим у літературі відзначається така категорія як повнота інформації як одна з вимог до інформації [45, с. 37].

Отже, з нашого погляду, доступність інформації - це придатність інформації до її зовнішнього і змістовного сприйняття та використання.

У свою чергу термін «доступ» до інформації, на нашу думку, стосується суб'єктної складової інформаційних відносин, а саме, відношення суб'єкта до інформації з урахуванням її доступності для нього.

У зв'язку з цим звернемося до словникового тлумачення терміна «доступ». Так, С.І. Ожегов трактує слово «доступ» як прохід, можливість проникнення куди-небудь (доступ свіжого повітря у приміщення), а також як допуск, відвідання з певною метою кого- (чог-) небудь (доступ відвідувачів до лікарні) [148, c. 180]. Словник В. Даля містить такі тлумачення: доступ - вільний вхід, дозвіл на вхід, доступ куди або до кого, до чого. приступати, підходити, наближатися; доходити або входити вільно, без перешкод; чого, добувати, завзято домагатися, хотіти взяти: полонити, заволодіти [46, c. 480].

У словнику української мови розкрито зміст слова «доступ» таким чином: місце, по якому можна підійти, наблизитися до чого-небудь; прохід до чого-небудь; можливість входити куди-небудь, відвідувати кого-, що-небудь, зустрічатися з ким-небудь і т. ін.; можливість проникання куди-небудь [225, с. 390]. В англомовному тлумаченні слова «доступ» англійською мовою слово «access» перекладено як доступ, право доступу; підхід, прохід, сервітут проходу. Європейські словники пропонують такі значення цього терміну: спосіб наближення або входу; право або можливість досягти, використати або відвідати [295, c. 4]; свобода наближення або взаємодії [286, c. 13]. З усіх цих визначень ми робимо висновок, що «доступ» трактується як наявність у суб'єкта певної можливості отримання, досягнення, здійснення чого-небудь, або як спосіб чи умова (свобода) реалізації певної взаємодії, які містять цю можливість. У контексті інформаційних відносин ми можемо визначити доступ до інформації як той спосіб, який забезпечує суб'єктам інформаційних відносин належність їм соціальної інформації, придатної для її вільного зовнішнього і змістовного сприйняття та використання.

У зв'язку з цим ми повинні визначити, у чому полягає зміст вказаних інформаційних відносин.

Проблему інформаційних відносин обговорювали у юридичній літературі ще у 70-і роки. Так, М.І. Брагінський зазначав, що інформаційні відносини не становлять самостійного об'єкта правового регулювання, а норми, що їх регламентують, входять до складу тієї галузі права, яка регулює основні відносини. На його думку, права і обов'язки, пов'язані з рухом інформації, як правило, є складовою основних правовідносин, оскільки тісно пов'язані з ними. Автор стверджує, що інформаційні відносини виступають як невід'ємна частина відповідних галузевих правовідносин (цивільних, трудових тощо), здійснюються в них, забезпечуючи їх реалізацію. Відповідно, інформаційні відносини виступають вторинними щодо до основних галузевих [21, c. 41].

З точки зору А.Б. Венгєрова, інформаційними є такі відносини, які виникають у сфері управління народним господарством між працівниками та їх колективами у процесі реєстрації, збору, передавання, зберігання і обробки інформації [30, с. 30-33 ]. В.Н. Монахов так само вважає інформаційними відносини, що виникають у різних сферах суспільного і особистого життя людини у зв'язку з реєстрацією, збором, передаванням, зберіганням і обробкою різних видів соціальної інформації [135, с. 35-36].

Вітчизняні науковці в основному підтримують позицію російської вченої І.Л. Бачило, яка вважає, що у процесі здійснення інформаційної діяльності виникають суспільні відносини, що регулюються правом і стають правовими, виступаючи як «інформаційні правовідносини»[13, c. 22].

О.В. Кохановська вказує на такі специфічні ознаки інформаційних відносин: наявність спеціальних суб'єктів інформаційної діяльності, спеціальних об'єктів інформаційної діяльності (інформації, інформаційних технологій тощо), опосередкованість зазначених суб'єктів та об'єктів інформаційними правовідносинами [105, с. 23].

На думку І.В. Арістової, інформаційними відносинами є інформаційні зв'язки між суб'єктами політичної системи суспільства, що виникають під час отримання, поширення та зберігання інформації [8, с. 123].

Багато авторів визначають інформаційні правовідносини як суспільні відносини, що виникають у процесі створення, розподілу й використання інформації та врегульовані нормами інформаційного права, учасники яких мають відповідні юридичні права і обов'язки [220, с. 98; 259, с. 234].

За словами М.М. Рассолова, інформаційні відносини між різними учасниками - громадянами, редакціями, телестудіями, підприємствами, організаціями, фірмами тощо, в яких останні беруть участь як носії прав і обов'язків, встановлених нормами інформаційного права, називають інформаційними правовідносинами [206, с. 42].

В.А. Копилов визначає інформаційні правовідносини як врегульовані інформаційно-правовою нормою інформаційні суспільні відносини, учасники яких є носіями взаємних прав і обов'язків, встановлених і гарантованих вказаною нормою. До основних елементів інформаційних правовідносин, на його думку, належать: 1) суб'єкти, які вступають у правовідносини під час здійсненні інформаційних процесів; 2) поведінка (дія, бездіяльність) суб'єктів у процесі здійснення ними інформаційних правовідносин (наприклад, набуття виключних прав, передавання майнових прав, купівля - продаж інформаційних об'єктів, тиражування й поширення інформаційних об'єктів та інші аналогічні дії); 3) об'єкти, у зв'язку з якими суб'єкти вступають в інформаційні правовідносини (об'єкти правовідносин); 4) право, обов'язок і відповідальність суб'єктів правовідносин ід час здійснення інформаційних процесів [97, с. 131-132].

У свою чергу, Д.Ю. Шпенов вважає, що інформаційні правовідносини - це врегульовані нормою права відносини у процесі здійснення інформаційної діяльності: виробництва, збирання, зберігання, перетворення, пошуку, отримання, поширення і споживання інформації, а також функціонування інформаційної інфраструктури. Інформаційні відносини виникають з формально-юридичних передумов, до яких належать норма права, право- та дієздатність суб'єктів, юридичний факт; інформаційні відносини розвиваються і припиняються при самостійному обігу інформації, створенні і застосуванні автоматизованих інформаційних технологій, засобів і механізмів інформаційної безпеки [278, с. 7-9].

Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що інформаційні правовідносини у літературі у найбільш загальному розумінні являють собою врегульовані правовою нормою інформаційні суспільні відносини, учасники яких - це носії взаємних прав і обов'язків. Далі кожний автор розвиває це загальне уявлення, доповнюючи його тими чи іншими ознаками, оскільки загальне уявлення не вказує на специфіку цих відносин.

Ми погоджуємося з Д.Ю. Шпеновим у тому, що інформаційні відносини варто пов'язувати з інформаційною діяльністю та функціонуванням інформаційної інфраструктури. Лише у такому разі можна виділити окремий самостійний предмет правового регулювання, адже без інформації не може здійснюватися будь-яка діяльність у людському суспільстві, не можуть бути реалізовані жодні суспільні відносини. Саме тому М.І. Брагінський вважав, що інформаційні відносини не становлять самостійного об'єкта правового регулювання, а права і обов'язки, пов'язані з рухом інформації є складовою основних правовідносин, оскільки тісно пов'язані з ними [21, c. 39].

З нашої точки зору, помилково ототожнює поняття «інформаційні відносини» як самостійний предмет правового регулювання, на які вказує Д.Ю. Шпенов, з поняттям «інформаційного забезпечення» усіх суспільних відносин, зокрема інформаційних. Відносини, які виникають у зв'язку зі створенням (продукуванням) інформації, розподілом між її розпорядниками, зберіганням, обігом (поширенням, наданням тощо) та споживанням (використанням) інформації суб'єктами, належать до власне інформаційних. Предметом правового регулювання інформаційних відносин виступає відповідна діяльність суб'єктів стосовно продукування надання, використання, тощо інформації як об'єкта вказаної діяльності.

У зв'язку з цим відзначимо, що у літературі висловлена думка Д.О. Перова, що вказані дії (створення, поширення, зберігання, збір інформації, тощо) «не є об'єктом інформаційних правовідносин», а вони є юридичним фактом, за наявності якого виникають правовідносини [156, с. 87]. Ми не можемо з цим погодитися, оскільки автор сплутує поняття об'єкта правовідносин і предмета правового регулювання з поняттям юридичного факту. Будь-які дії, зокрема, здійснення права чи виконання обов'язку, є юридичним фактом, якщо з ними пов'язано виникнення, зміна чи припинення правовідносин, зокрема інформаційних [26, с. 98].

Не можна погодитися також зі С.В. Стасюком, який пише, що «об'єктом інформаційних правових відносин мають визнаватися конкретні особисті, суспільні або державні цінності у сфері реалізації інформаційних відносин, які врегульовані та охороняються нормами чинного законодавства України» [231, с. 20]. Об'єктом інформаційних правовідносин є інформація, і саме тому вони називаються «інформаційними».

М.О. Травников пов'язує основний в юриспруденції погляд на інформацію як ідеальну субстанцію з ототожненням нематеріального характеру інформації з можливістю необмеженого переведення інформації з однієї форми до іншої і наступним її необмеженим тиражуванням. Як стверджує автор, «сам результат відбиття завжди зафіксовано, «відбито» на матеріальному носії: зафіксований «відбиток» і є інформація. Висновок про матеріальний характер інформації неминуче констатує кінцевий характер (знищуваність) інформації. Юридична наука може оперувати самими широкими положеннями стосовно поняття «інформація», але для правового регулювання інформаційних відносин необхідно виділити саме те, що може бути піддане правовому регулюванню [250, с. 84-85].

Оскільки загальна структура інформаційного правовідношення не відрізняється від структури інших правовідносин, її обов'язковими елементами є права та обов'язки суб'єктів інформаційних правовідносин, а також інформація - як об'єкт, на який спрямована діяльність суб'єктів прав та обов'язків. Без вказаних елементів «відносини» взагалі не мають місця.

У будь-якому відношенні завжди присутні три складові, дві з яких характеризують суб'єктів відносин з точки зору їх особливості, завдяки якій вони і знаходяться у взаємних відносинах (ними у правовідносинах є суб'єктивне право і юридичний обов'язок); а третьою складовою відношення виступає об'єкт, щодо якого виникає відношення суб'єктів (в інформаційному відношенні це інформація).

У такому разі предметом правового регулювання є не відношення взагалі суб'єктів щодо об'єкта, а конкретний аспект відношення до цього об'єкта, на який спрямована увага та діяльність суб'єктів відношення. Інформаційне правовідношення - це не абстрактне відношення суб'єктів щодо «інформації взагалі» чи, навіть, якоїсь певної інформації, а відношення суб'єктів, предмет якого становить певна дія стосовно певної інформації (її вироблення, поширення, зберігання, знищення тощо).

Саме з такими діями конкретно пов'язані право чи обов'язок одного та іншого суб'єкта правового відношення: право на поширення інформації, право на зберігання інформації тощо і відповідний цьому праву обов'язок. З нашого погляду, предмет не становить самостійного елемента правовідношення, оскільки ми розуміємо предмет як той або інший конкретний аспект об'єкта, а останній є одним з елементів правовідношення.

У літературі про структуру та елементи правовідношення сказано багато, але єдине розуміння цього питання досі не склалося. Так, зокрема, у складі інформаційних правовідносин визначають такі елементи: суб'єкт, об'єкт та юридичний факт [166, с. 46].

О.М. Селезньова, Д. Маріц пишуть, що інформаційні правовідносини містять у своєму складі об'єкт, суб'єкт та зміст [218, с. 183; 122, с. 66]. Л.П. Коваленко вважає, що зміст інформаційних правовідносин становить складна конструкція із суб'єктивних юридичних прав та обов'язків, а суб'єктивне юридичне право означає вид та міру можливої поведінки суб'єкта права, встановленої юридичними нормами для задоволення його потреб в інформаційній сфері [73, с. 79].