Содержание положений Европейской Хартии местного самоуправления

Соответствие законодательства Республики Беларусь положениям Европейской Хартии

Статья 1

Отображает общие обязательства сторон, подписавших Хартию, соблюдать принципы местного самоуправления.

Республика Беларусь не является членом Совета Европы, не подписывала Хартию и не связана обязательствами, налагаемыми ею. Однако, положения Хартии признаются в качестве международного стандарта и эталона для совершенствования теории и практики местного управления и самоуправления в Беларуси.

Статья 2.

Конституционные и законодательные основы местного самоуправления.

Статья предусматривает, что принцип местного самоуправления закрепляется во внутригосударственных правовых нормах и по возможности в Конституции.

Соответствует.

Наиболее общие принципы организации и деятельности местного управления и самоуправления закреплены в Конституции Республики Беларусь. Более детально принципы, идеи, закономерности, правила организации и деятельности местного управления и самоуправления определены Законом Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Статья 3.

Понятие местного самоуправления

(1) Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения.

Соответствует.

Определение понятия местного самоуправления, содержащееся в действующем законодательстве Республики Беларусь в целом соответствует принципам Хартии.

(2) Это право осуществляется советами или собраниями, члены которых были избраны в ходе свободных выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и которые могут иметь исполнительные органы, подотчетные им. Это никоим образом не исключает возможности проведения собраний граждан, референдумов или иных форм непосредственного участия граждан в делах государства, насколько это предусматривается законом.

Соответствует.

Система местного самоуправления Беларуси включает местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления. Местное самоуправление в Беларуси осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний и через другие формы прямого участия граждан в государственных делах.

Одним из основных принципов местного управления и самоуправления является выборность Советов и других органов местного самоуправления, их подотчетность населению. Выборы депутатов местных Советов депутатов являются свободными и проводятся на основе всеобщего, равного, и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совет депутатов не имеет своего исполнительного органа, что не противоречит Хартии, но по нашему мнению, снижает эффективность работы Совета.

Статья 4

Сфера компетенции местного самоуправления

(1) Основные полномочия самоуправляющихся территориальных общностей закрепляются в Конституции или в законах. Это, однако, не исключает делегирования самоуправляющимся территориальным общностям тех или иных полномочий с определенной целью и в соответствии с законом.

Соответствует.

Основные полномочия органов местной власти в Республике Беларусь закреплены в разделе «Местное управление и самоуправление» Конституции, Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Отдельные полномочия закреплены за органами местной власти другими нормативными правовыми актами.

(2) Самоуправляющиеся территориальные общности имеют право в рамках закона заниматься всеми вопросами, которые не исключены из сферы их компетенции или не переданы другим инстанциям.

Соответствует.

Вместе с тем, разграничение функций и полномочий органов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, их взаимодействие с республиканскими органами власти - одна из проблем, которая окончательно не решена.

(3) Осуществление государственных полномочий в целом входит в круг обязанностей в первую очередь тех учреждений, которые ближе всего к гражданам. При закреплении полномочий за другими инстанциями должны учитываться их объем и вид, а также требования эффективности и экономичности осуществления этих полномочий.

Не соответствует.

Данная норма Европейской Хартии получила название «принцип субсидиарности». В белорусском законодательстве она отсутствует.

(4) Полномочия самоуправляющихся территориальных общностей являются, как правило, всеобъемлющими и исключительными. Они не должны сводиться на нет или ограничиваться другой центральной или региональной инстанцией, если только это не предусмотрено законом.

Не соответствует.

Распределение полномочий между органами власти различных уровней в Беларуси осуществляется таким образом, что сфера компетенции органов местной власти низшего территориального уровня перекрывается сферой компетенции органов власти высшего территориального уровня (принцип матрешки).

(5) Если самоуправляющимся территориальным общностям центральной или региональной инстанцией делегированы те или иные полномочия, то им должна быть предоставлена возможно большая свобода учитывать местные условия при осуществлении данных полномочий.

Не соответствует.

Порядок делегирования полномочий органам местного управления и самоуправления не регламентирован.

(6) Органы местного самоуправления заслушиваются, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия решений по всем непосредственно касающимся их вопросам.

Соответствует.

Советы депутатов самостоятельно утверждают программы социального и экономического развития территорий.

Все хозяйствующие субъекты при планировании и осуществлении хозяйственной деятельности вправе проводить мероприятия, которые могут вызвать негативные экологические, социальные, демографические и иные последствия, затрагивающие интересы населения и территории, только с согласия соответствующих Советов депутатов или исполнительных комитетов, местных администраций.

Создание, размещение, строительство или преобразование экономических и социальных объектов, использование природных ресурсов на соответствующей территории, решение других вопросов хозяйственной, социальной и культурной деятельности, затрагивающих интересы населения, осуществляются с согласия исполнительного комитета.

Статья 5. Защита территориальных разграничений органов местного самоуправления

При изменении границ самоуправляющихся территориальных общностей следует предварительно заслушать их органы, а в случае необходимости провести референдум, если это предусмотрено законом.

Соответствует.

Местное управление и самоуправление в Беларуси осуществляется в границах административно-территориальных единиц. Установление и изменение границ административно-территориальных единиц (сельсоветов, поселков, городов, районов и областей) проводится только на основании решений соответствующих Советов депутатов.

Статья 6. Соответствие административных структур и средств задачам органов местного самоуправления

(1) Не вступая в противоречие с общими положениями закона, самоуправляющиеся территориальные общности должны быть в состоянии сами определять организационную структуру своих администраций, чтобы приспособить ее к местным потребностям и обеспечить эффективное ведение дел.

Соответствует по отношению к Советам.

Вопросы утверждения структуры Совета депутатов отнесены к исключительной компетенции самого Совета.

Соответствует частично по отношению к исполкомам.

Структура аппарата исполнительного комитета утверждается исполкомом исходя из выделенных вышестоящим исполкомом лимитов численности сотрудников и заработной платы.

(2) Условия найма сотрудников органов местного самоуправления должны обеспечивать привлечение квалифицированного персонала на основе выяснения способностей и успехов в работе. С этой целью следует предусмотреть соответствующие возможности получения необходимой квалификации, а также условия оплаты и продвижения по службе.

Соответствует.

Органы местного управления и самоуправления привлекают для работы персонал, квалификация которого соответствует функциям местных органов власти.

Статья 7. Условия осуществления полномочий на местном уровне

(1) Правовое положение выборных представителей самоуправляющихся территориальных общностей должно гарантировать свободное исполнение ими своих должностных обязанностей.

Соответствует.

Гарантии свободного исполнения депутатами местных Советов депутатов своих обязанностей изложены в Законе «О статусе депутата местного Совета депутатов Республики Беларусь».

(2) Оно должно обеспечивать надлежащее возмещение расходов, возникающих при исполнении должностных обязанностей и, в случае необходимости, компенсацию уменьшения заработка или вознаграждение за выполненную работу, а также соответствующее социальное обеспечение.

В основном соответствует.

Закон «О статусе депутата местного Совета депутатов Республики Беларусь» предусматривает, что на время сессий Совета, а также для осуществления депутатских полномочий в других случаях, предусмотренных законодательством, депутат освобождается от выполнения производственных или служебных обязанностей на срок и в порядке, определяемом Советом. За весь период освобождения на основании заявления депутата ему выплачивается средняя заработная плата и компенсируются командировочные расходы по месту работы или службы. Данные расходы возмещаются организациям за счет средств соответствующего местного бюджета.

Однако, исключение из названного закона права депутата на бесплатный проезд в общественном транспорте создало некоторые трудности в исполнении депутатами своих обязанностей, особенно в сельской местности.

(3) Должности и виды деятельности, которые несовместимы с должностью выборного представителя самоуправляющейся территориальной общности, могут быть определены только законом или основополагающими правовыми принципами.

Соответствует.

Избирательный кодекс Республики Беларусь устанавливает, что депутатами местных Советов депутатов не могут быть депутаты Палаты представителей, судьи и председатели исполнительных комитетов (кроме исполкомов первичного территориального уровня).

Ограничения на право занимать должности в государственном аппарате установлены законом.

Статья 8. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

(1) Любой административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться только таким образом и в тех случаях, которые предусмотрены Конституцией или законом.

Соответствует.

Порядок контроля за законностью решений, принимаемых органами местного управления и самоуправления, устанавливает Конституция Республики Беларусь.

(2) Любой административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления должен, как правило, иметь место только с целью осуществления контроля за соблюдением законов и основных конституционных принципов. Однако в отношении полномочий, которые были делегированы вышестоящими инстанциями органам местного самоуправления, административный надзор может предусматривать осуществление этими инстанциями контроля целесообразности такого делегирования полномочий.

Соответствует.

Органы местного управления и самоуправления принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории.

Конституция предусматривает только контроль законности принимаемых решений. Контроль целесообразности принятия решений не предусмотрен. Исключение составляет ст.6 Земельного кодекса Республики Беларусь, которая предоставляет право Совету депутатов вернуть на повторное рассмотрение исполнительному комитету решение по вопросу о целесообразности изъятия или предоставления земельных участков. Повторное решение исполкома является окончательным.

(3) Административный надзор за органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы сохранялось соответствие между значимостью соответствующих мероприятий и значением интересов, соблюдение которых они должны обеспечивать.

Соответствует.

В Республике Беларусь обеспечивается выполнение требований, изложенных в пунктах 1 и 2 статьи 8 Хартии, поэтому нет необходимости законодательно устанавливать «соразмерность» административного контроля и вопросов, решаемых органами местного управления и самоуправления нет.

Статья 9. Источники финансирования органов местного самоуправления.

(1) Самоуправляющиеся территориальные общности имеют право в рамках национальной экономической политики претендовать на соответствующие собственные средства, которыми они могут свободно распоряжаться для осуществления своих полномочий.

Соответствует.

Органы местного управления и самоуправления Республики Беларусь формируют самостоятельные бюджеты административно-территориальных единиц. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом местных органов управления и самоуправления самостоятельно составлять, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет.

(2) Объем финансовых средств самоуправляющихся территориальных общностей должен соответствовать их полномочиям, закрепленным в Конституции или законах.

Не соответствует.

Реализация функций органов местного управления и самоуправления в Беларуси не в полной мере обеспечена финансовыми и материальными ресурсами.

(3) Финансовые средства самоуправляющихся территориальных общностей должны, по крайней мере, частично, формироваться за счет поступлений от местных налогов, госпошлин и административных тарифов, в отношении которых эти общности имеют право устанавливать их размер в соответствии с законом.

Соответствует.

Закон «О бюджетной системе Республики Беларусь» представляет право местным Советам депутатов устанавливать зачисляемые в их бюджеты местные налоги и другие обязательные платежи. Максимальный размер местных налогов и сборов ограничивается законом «О бюджете Республики Беларусь».

(4) Системы финансирования, которые обеспечивают поступление средств, находящихся в распоряжении самоуправляющихся территориальных общностей, должны быть достаточно гибки и разнообразны для того, чтобы, насколько это практически возможно, эти общности могли справляться с фактическим ростом затрат на осуществление своих полномочий.

Соответствует.

Система финансового обеспечения местного управления и самоуправления, установленная законодательством Республики Беларусь, достаточно гибкая. Однако, в нынешних сложных экономических условиях эффективность ее функционирования низкая. Из-за дефицита средств местные органы власти не в состоянии решать вопросы перспективного развития своих территорий.

(5) Защита интересов самоуправляющихся территориальных общностей, не располагающих достаточными финансовыми средствами, требует введения процедуры перераспределения доходов между звеньями финансовой системы или столь же эффективных мер, направленных на устранение последствий неоднородного распределения возможных источников финансирования и расходов между отдельными самоуправляющимися территориальными общностями. Подобные процедуры или мероприятия не должны препятствовать свободному принятию решений органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Соответствует.

Местным бюджетам, собственная доходная база которых недостаточна для покрытия запланированных расходов, на основании Закона «О бюджете Республики Беларусь» устанавливается норматив отчислений от республиканских налогов и других обязательных платежей, взимаемых на данной территории. Принцип формирования данного норматива заключается в доведении местного бюджета до минимального размера, гарантирующего среднереспубликанскую бюджетную обеспеченность на одного жителя.

(6) Органы местного самоуправления следует соответствующим образом заслушать по вопросу о том, каким способом им следует выделять перераспределяемые средства.

Соответствует.

Нормативы регулирующих (перераспределяемых) налогов устанавливаются законом о бюджете на соответствующий год. В ходе подготовки закона в обязательном порядке проводятся консультации с местными органами власти.

(7) Насколько это возможно, централизованные ассигнования самоуправляющимся территориальным общностям выделяются не под финансирование конкретных проектов. Получение ассигнований не должно нарушать принцип свободы органов местного самоуправления в вопросах определения своей политики в соответствии с их полномочиями.

Не соответствует.

Субсидии, выделяемые из республиканского бюджета местным бюджетам, как правило, имеют целевое назначение. Их доля в объеме доходов местных бюджетов составляет около 20%. Выделяемые субсидии существенно не влияют на самостоятельность органов местной власти в решении вопросов, относящихся к их компетенции.

(8) Для финансирования своих инвестиционных программ органы местного самоуправления имеют согласно закону доступ к национальному рынку ссудного капитала.

Соответствует.

Органы местного управления и самоуправления имеют право на получение инвестиционных кредитов.

Практическая реализация этого права значительно ограничена рядом экономических факторов: экономической слабостью органов местного управления и самоуправления, структурой рынка капитала и тяжелыми условиями доступа к источникам финансирования.

Статья 10. Право местных органов на объединение

(1) Самоуправляющиеся территориальные общности при осуществлении своих полномочий имеют право сотрудничать друг с другом и объединяться в соответствии с законом в союзы дня решения вопросов, представляющих взаимный интерес.

Не соответствует.

Право местных органов управления и самоуправления на создание союзов и ассоциаций в законодательстве не прописано.

Статья 38 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» предоставляет право Советам депутатов по взаимной договоренности принимать совместные решения о развитии нескольких административно территориальных единиц.

(2) Право самоуправляющихся территориальных общностей на членство в соответствующих союзах с целью защиты или реализации их совместных интересов, а также их право быть членами международных союзов самоуправляющихся территориальных общностей признается каждым государством.

Соответствует частично.

Право органов местного уп-

равления и самоуправления на членство в союзах и ассоциациях косвенно вытекает из действующего законодательства. В соответствии с Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» Советы депутатов и исполнительные комитеты являются юридическими лицами. Гражданский кодекс предоставляет юридическим лицам право всту-

пать в союзы.

(3) Самоуправляющиеся тер-риториальные общности имеют право в рамках условий, предусмотренных законом, сотрудничать с самоуправляющимися территориальными общностями других государств.

Не соответствует.

Аналогичной нормы в законодательстве Республики Беларусь нет.

Статья 11. Правовая защита местного самоуправления

Территориальным общностям должно быть предоставлено право обращаться, в случае необходимости, в суд для обеспечения свободного осуществления своих полномочий и уважения тех принципов местного самоуправления, которые закреплены в Конституции или во внутригосударственных правовых актах.

Не соответствует.

Судебная защита прав местного управления и самоуправления законодательством Беларуси не предусмотрена.