Местное управление и самоуправление

Континентальная модель местного самоуправления получила распространение в странах континентальной Европы, франкоязычной Африки, Ближнего Востока. В рамках этой модели в административно-территориальных единицах параллельно действуют два органа власти - орган местного самоуправления и назначенный из центра представитель государства, который имеет право осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов местного самоуправления. Континентальная модель допускает, что в некоторых областях может сохраняться определенная иерархическая соподчиненность различных уровней управления.

При определении компетенции и условий функционирования местного самоуправления обычно исходят из наличия «искусственных» (например, районы, округа, области) и «естественных» (например, города, поселки, села) населенных мест и существующих различий между ними. Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интересами, что и закрепляется в их компетенции.

Основные характеристики континентальной модели:

1. Используется принцип негативного регулирования полномочий: местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов обусловливается остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам.

2. Типично единообразное построение системы органов власти местного самоуправления на низовом уровне: правами муниципалитетов пользуются как городские, так и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения).

Во Франции, например, низовым территориальным коллективом является коммуна, статус каковой могут иметь самые различные по величине населенные пункты. Городские и сельские коммуны имеют одинаковую систему управления и одинаковые права. Жители каждой коммуны избирают на 6 лет муниципальный совет.

3. Преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Это проявляется двух особенностях:

3.1. Соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим (в т.ч. может быть предусмотрено право осуществлять общий и специальный контроль за законностью актов местных органов власти).

3.2. На местах действуют уполномоченные центрального правительства.

4. Представительные органы создаются не на всех уровнях системы разделения властей (их нет в округах и кантонах Франции).

5. Контроль за деятельностью органов власти местного самоуправления представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов.

Как достоинство континентальной модели можно выделить единство действий государственной власти и местного самоуправления, сочетание централизма и самодеятельности местных сообществ при решении вопросов на территориальных уровнях.

Недостаток - возможная конфликтность. Руководитель государственной администрации назначается «сверху» независимо от воли местного населения и органа местного самоуправления, что порождает элементы противостояния.

Примечание: В развитых демократических государствах различия между двумя указанными моделями не имеют принципиального значения. Обе модели базируются на сходных принципах, и основой системы органов местной власти являются представительные органы, формируемые населением.

Иберийская модель

Латинская Америка, некоторые арабские государства пошли по третьей - «иберийской» модели местного самоуправления. Хорошо в ней то, что все органы местной власти избираются. На местах нет чиновников, назначаемых «сверху». Но, избранный населением или представительным органом глава администрации утверждается затем парламентом или правительством как представитель государственной власти. Одновременно он является и председателем местного совета.

Среди немногочисленных достоинств этой модели можно отметить единство системы представительной и исполнительной власти, которое обеспечивается тем, что руководитель административно-территориальной единицы одновременно является и главой администрации и председателем местного представительного органа.

Главный недостаток - авторитарность. Руководитель административно-территориальной единицы концентрирует большую власть. Будучи избранным местным сообществом, он легитимен в глазах населения и обладает властью как председатель местного совета, в тоже время, он наделен дополнительными полномочиями как представитель государственной власти.

Советская модель

От рассмотренных выше принципиально отличается советская модель местного самоуправления, которая, по мнению ряда исследователей, «является крайней формой континентальной модели» Мацузато Камитака. Третье звено государственного строительства России. Саппоро. 1998. С. 13.. Она была характерна для Советского Союза, стран социалистической системы и некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она сохранилась в той или иной форме в странах, продолжающих считать себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Отдельные черты советской модели продолжают прослеживаться и в некоторых странах СНГ.

В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. В рамках советской модели местные советы народных депутатов рассматриваются как органы единой государственной власти на местах (а не противостоящие центру органы местного самоуправления) и единственные органы государственной власти на соответствующих территориях. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными. Теоретически такая система самоуправления по своим «демократическим параметрам» ни в чем не уступает западным моделям самоуправления. Но на практике, хотя советы и считаются полновластными органами, реальная власть принадлежит партийно-государственному аппарату. Местные советы зачастую подменяются своими исполнительными комитетами, которые выполняют решения партийного руководства. Аппарат исполкома видит в депутатах своих общественных, слабо подготовленных помощников, а не полновластных представителей населения в совете. Главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральной власти.

Взаимоотношения государства и местного самоуправления

Принципы и формы местного самоуправления формировались в результате длительного, многовекового диалектического противостояния общества и государства, в процессе согласования интересов общества (в лице территориальных сообществ) и государства.

Отечественные и зарубежные специалисты считают, что становление местного самоуправления - задача не только самого этого института, но и государственной власти всех уровней, которая не может быть стабильной, эффективной, если постоянно не подпитывается жизненными соками мощной корневой системы местного самоуправления Фомин Г.Г. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. // Полис. 1998. №4. С.163-165..

Местное управление обычно представляется сложным и гибким механизмом, который может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы, что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственных начал. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.

Понятие «местное самоуправление» формально предполагает, что население административно-территориальных единиц само управляет своими делами через соответствующие органы, формируемые населением путем голосования. Американский профессор В.Остом справедливо заметил, что «голосование - очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей» Остом В. Смысл американского федерализма. М., 1993.. Поэтому не следует абсолютизировать и фетишизировать понятие «самоуправление» применительно к местному уровню, наделять его какими-то особыми «общественными» свойствами и противопоставлять государственному управлению.

Большинство исследователей считает, что в чистом виде самоуправляющихся сообществ не существует. «Между государством и организациями общества всегда устанавливаются определенные взаимоотношения, в которых государство ограничивает власть и влияние общественных звеньев. Вопрос только, - в какой форме устанавливаются эти взаимоотношения» Саначев И. Корни и крона. О видах и формах местной власти, действительном и мнимом самоуправлении. // Муниципальное право. Май-июнь 1998. С. 4-6..

На практике невозможно провести четкую границу между функциями государственного управления и местного самоуправления, поскольку местные органы осуществляют не только сугубо локальные функции, но и решают определенные задачи, поставленные центральной властью.

В Пояснительном докладе Совета Европы к Европейской Хартии местного самоуправления 1985г. отмечается, что однозначно определить, какими именно вопросами должны заниматься местные власти вообще невозможно. Большинство решаемых ими проблем имеют как местное, так и общенациональное звучание, и ограничение компетенции местных органов сугубо локальными, второстепенными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению второстепенной роли. Один из исследователей этой проблемы Б.Кичкин так сформулировал критерий разграничения вопросов государственного и местного значения: «государство имеет дело с гражданами, а местная власть - с жителями» Кичкин Б. Разграничение компетенции органов местного самоуправления. // Проблемы теории и практики управления. 2000. №4 С.78-82..

Во взаимоотношениях государства и местного самоуправления определяющая роль принадлежит государству. Государство законодательно устанавливает:

· право местных сообществ граждан на местное самоуправление;

· компетенцию, права и обязанности органов местного самоуправления;

· гарантии политической, экономической и организационной самостоятельности местного самоуправления;

· формы контроля за местным самоуправлением;

· минимальные стандарты услуг, оказываемых органами самоуправления населению, следит за их выполнением, гарантируя тем самым определенную защиту населения в случае неэффективных действий или бездействия местных властей.

Существуют две модели взаимоотношений центральных и местных властей: «модель партнерства» и «агентская модель». Первая из них, обоснованная еще в 19 веке в трудах Дж.С.Милля, ассоциируется с такими странами, как США, Швейцария, Голландия, политическая система которых формировалась «снизу вверх», путем постепенного объединения различных местных сообществ.

Модель партнерства рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамках данной концепции местное самоуправление понимается, в первую очередь, как органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества, благодаря которому его жители имеют возможность организовать в своих интересах необходимые им службы. Подобная философия предполагает наличие небольших и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной автономией в различных сферах, в том числе и в области финансов. Как правило, главным источником доходов местных бюджетов являются прямые налоги.

В рамках агентской модели отношения между центральными и местными властями рассматриваются, как отношения агента и принципала, т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Сторонники этой модели полагают, что центральные власти, выражая общенациональные интересы, обладают более весомым мандатом, а также более широким кругозором и знаниями, необходимыми для принятия важных политических решений. При этом, местное самоуправление рассматривается как административное средство осуществления управленческих функций на местах, нацеленное не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг населению. А государство - как гарант эффективности социально-экономической жизни, призванный обеспечить разумные стандарты услуг, представляемых населению, имеющий право руководить и управлять деятельностью местного самоуправления. Значительная часть расходов местных властей при такой модели покрывается за счет финансирования из внешних источников.

Следует учитывать, что выделение вышеназванных моделей взаимоотношений центральных и местных властей достаточно абстрактно, носит полярный характер, и поэтому сфера реальных взаимоотношений находится где-то посредине. Ни в одном современном государстве взаимоотношения центральных и местных властей не могут быть адекватно описаны лишь с точки зрения какой-либо одной модели. Эти взаимоотношения могут носить разный характер в различных сферах общественных отношений. Порой, сложно говорить о модели взаимоотношений центрального правительства с местными властями, потому что различные министерства строят эти отношения с применением разных принципов и подходов.

В последнее время в научной литературе выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит «концепция взаимозависимости». Сторонники этой концепции английские ученые Р.А.В.Родс и Т.Бирн считают, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии Черкасов А.И. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира. // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М. 2000. С.31..

Контроль за самоуправлением

Компетенция и права самоуправления определяют характер его деятельности и меру самостоятельности местных властей. Чтобы органы власти местного самоуправления не превысили этой меры и соблюдали в своей деятельности интересы как государства, так и местного сообщества, необходим контроль за текущей деятельностью самоуправления.

Контроль за самоуправлением осуществляется в трех видах:

1) контроль населения;

2) государственный надзор;

3) самоконтроль органов власти самоуправления.

Контроль населения

Деятельность местного самоуправления подконтрольна населению, поскольку оно формирует органы местной власти в ходе выборов. Население контролирует деятельность властей двояким образом. Как избиратель, каждый член местного сообщества регулярно формирует состав органов власти и в некоторых государствах имеет право досрочного отзыва депутатов.