Коммуна - естественное объединение граждан (собственников), образующих на определенной территории сообщество, возглавляемое собственными избранными властями, уполномоченными осуществлять компетенцию, доверенную законом Франции.

v Коммуна, как самоуправляющийся коллектив.

1. Устройство самоуправления.

Коммуны - важные единицы местного самоуправления. Коммуна - юридическое лицо. В настоящее время во Франции насчитывается более 36700 коммун (из них 5300 городских коммун метрополии охватывают до 74% населения, занимая всего 16% территории Франции).

Каждая коммуна управляется коммунальным (муниципальным) советом, избираемым прямым голосованием, и мэром, который избирается членами этого совета (рис. 11.2).

Муниципальный совет состоит из муниципальных комитетов и комиссий, формируемых партийными группами на основе пропорционального представительства.

Рис. 11.2 Схема самоуправления французской коммуны

Все муниципальные советы избираются на 6 лет и переизбираются одновременно по всей Франции в одно из воскресений марта. Избирательные системы, по которым формируются советы коммун разной численности жителей, отличаются друг от друга. Для коммун численностью менее 3500 человек голосование идет по мажоритарной системе в два тура. Для коммун численностью более 3500 жителей используются и мажоритарная, и пропорциональная системы.

Совет должен собираться не менее четырех раз в году. Совет всегда собирается мэром. Ведет заседания мэр. Муниципальный совет по вопросам своей компетенции принимает решения, а по делам коммуны в целом - пожелания (акты рекомендательного характера).

2. Компетенция.

Совет принимает бюджет, определяет размер местных налогов и решает вопросы, связанные с общественными работами и другими проблемами местного характера. Сам мэр разрабатывает проект бюджета. Ему подчиняется местная полиция. Мэр является представителем национального правительства: он приводит в исполнение законы, регистрирует браки и отвечает за проведение статистических исследований.

Вопросы, входящие в компетенцию коммуны, перечислить довольно сложно, поскольку отсутствует четкое определение понятия «местные дела» и государство само решает, что относится к этой категории. Можно говорить лишь об общей тенденции в построении основных блоков дел коммуны:

· формирование, утверждение и исполнение бюджета, который состоит из двух документов: основной бюджет и дополнительный (где устанавливаются предварительные доходы и расходы торгово-промышленных служб коммуны);

· обеспечение условий для нормальной жизнедеятельности граждан (санитария и гигиена; общественный транспорт; общественная и противопожарная безопасность; строительство жилья, школ и содержание начальных учебных и детских учреждений; вопросы отдыха населения), для чего коммуна создает коммунальные службы, утверждает их штаты, статус и режим управления;

· управление муниципальным имуществом (покупка или продажа частного имущества; установление режима пользования имуществом, например, установление платы за пользование стоянками, открытие рынков);

· регулирование гражданского строительства и планировки территории населенного места.

3. Мэр коммуны.

Мэр возглавляет муниципальный совет и его исполнительный орган. Избирается из числа муниципальных советников.

Выборы проходят на первом заседании совета, через неделю после муниципальных выборов.

Компетенция мэра включает вопросы, которые ему делегированы советом в качестве главы представительного органа, и собственную компетенцию, принадлежащую ему как главе исполнительной власти коммуны.

Мэр, как глава совета:

· осуществляет финансовые полномочия (подготовка и исполнение бюджета, распоряжение коммунальными расходами и надзор над коммунальным бухгалтером);

· представляет коммуну во всех актах юридической жизни;

· осуществляет полномочия по охране общественного достояния, по контролю и управлению публичными учреждениями;

· готовит и исполняет решения муниципального совета;

· представляет их для юридического контроля префекту департамента.

Муниципальный совет может делегировать мэру и другие полномочия на весь срок без необходимости ежеквартального отчета об их исполнении.

Мэр, как глава исполнительной власти, обладает собственными полномочиями и не обязан отчитываться об их исполнении перед советом. По этим функциям мэр подотчетен префекту департамента и Правительству Франции.

Мэр наделен полицейскими полномочиями, которые описываются формулой «нормальный порядок, безопасность и общественное благополучие». Полицейские функции ограничены тремя сферами: обеспечение безопасности, санитарно-гигиени-

ческих норм и общественного порядка.

Безопасность понимается довольно широко и в контексте, отличном от наших представлений. Скорее, речь идет об общественном порядке. Например, мэр имеет право обязать владельца здания отремонтировать фасад, если его состояние угрожает безопасности пешеходов; очистить зону от кустарника, чтобы избежать угрозы пожара. Для обеспечения санитарных норм, мэр может обязать всех носить купальные шапочки в бассейнах, а для поддержания общественного порядка - распорядиться о закрытии танцплощадок в указанное время. Оговорены особые случаи, когда мэр обязан осуществлять полицейские меры, решение о которых принято префектом. Мэр руководит муниципальной полицией и издает постановления. Полицейские меры должны быть эффективными, необходимыми и пропорциональными угрозе беспорядков. Контролируется полицейская деятельность мэра префектом, административным судьей и частными лицами (гражданами).

Мэр является главой коммунального персонала: назначает и увольняет работников, определяет их карьеру, поощряет и наказывает персонал.

Мэр выдает разрешения, связанные с землепользованием: разрешения на строительство, снос, производство работ в соответствии с градостроительными планами, утвержденными советом.

Аппарат мэра появляется в коммунах, численностью более 2 тыс. жителей (4 сотрудника), и далее, с ростом числа жителей, он растет, появляются дирекции и службы. Штатные должности четко расписаны и создаются советом. Мэр, заместители, аппарат мэра, дирекции и службы составляют муниципалитет (исполнительный орган власти коммуны).

v Коммуна, как объект государственного управления.

В качестве части государственной системы власти и управления, коммуна представляет собой объект государственного управления. В отличие от других административно-террито-

риальных единиц, роль представителя государства в коммуне доверяется мэру. Как представитель государства, мэр подчиняется префекту департамента (по административной линии) и прокурору (при исполнении судебных функций).

Государственные административные функции мэра:

· опубликование законов и правил;

· участие в операциях по переписи населения и призыва молодежи в армию;

· выдача удостоверений и легализация подписей;

· применение мер общей безопасности;

· в судебной области мэр исполняет функции составителя актов гражданского состояния и представителя судебной полиции.

Поскольку мэр, помимо функций главы самоуправления, является агентом государства, он не несет ответственность перед муниципальным советом и не может быть снят со своего поста без согласия префекта.

Париж - коммуна и департамент

Статус Парижа определен французским законодательством как территориальный коллектив с особым статусом, обладающий компетенцией коммунальной и департаментской природы. Иными словами, на территории Парижа действуют два территориальных коллектива, - коммуна и департамент, - наделенные собственной компетенцией, а дела этих коллективов регулируются решениями Ассамблеи, именуемой Советом Парижа.

1. Париж, как коммуна.

Как любая коммуна, Париж имеет избираемый населением совет. Компетенция совета Парижа совпадает с компетенцией совета любой коммуны (рис. 11.3.).

Помимо этого, совет Парижа наделен дополнительными полномочиями: совет (по требованию вышестоящей администрации), дает заключения по вопросам распределения государственной помощи на территории Парижа (кроме больничных пособий; проектов дорожного строительства; создания бюро социальной помощи и решений административных комиссий последнего; бюджетов и расчетов благотворительных учреждений).

Рис.11.3 Схема самоуправления Парижа

Совет Парижа состоит из 163 муниципальных советников, избираемых по 20 административным округам (по 3-15 человек от округа) всеобщим, тайным, прямым голосованием.

Совет Парижа избирает мэра Парижа и его заместителей.

Мэр Парижа выполняет те же функции, что и любой мэр коммуны, однако имеет более узкую компетенцию (из его ведения изъяты полицейские функции). Совет Парижа лишен права смещать мэра, что является прерогативой исключительно Президента Франции.

2. Париж, как «департамент».

Поскольку Париж одновременно наделен компетенцией департаментской природы, совет Парижа выполняет функции Генерального совета (совета департамента). На его территории назначаются и действуют префект департамента Париж (выполняет функции префекта департамента), и префект полиции Парижа, который выполняет функции организации полицейской службы города и является представителем государства.

Для контроля за деятельностью органов власти местного самоуправления в районах города, префект департамента Париж назначает в округах (районах города) супрефектов.

3. Финансы Парижа.

Город Париж имеет три бюджета:

1) бюджет коммунальный (утверждается мэром Парижа);

2) бюджет «департамента Париж» (утверждается префектом Парижа);

3) специальный «бюджет парижской префектуры полиции» (утверждается префектом полиции Парижа).

Соответственно, бюджетный контроль осуществляют три должностных лица - министры бюджета, финансов и внутренних дел Франции.

Финансы самоуправления во Франции

Все местные органы власти во Франции имеют четыре основных финансовых источника средств: налоги, трансфертные ресурсы (дотации, субсидии), доходы от собственной деятельности и займы.

1. Налоги.

Налоги во Франции делятся на прямые, косвенные и переданные.

Существует четыре основных прямых местных налога, прозванных во Франции «четырьмя старыми» из-за давности их существования:

1) поземельный налог на незастроенную землю;

2) поземельный налог на постройки;

3) жилищный налог;

4) налог на профессию.

Они покрывают до 23,4% общих доходов местного самоуправления.

2. Трансфертные ресурсы.

Все трансфертные ресурсы могут быть классифицированы по четырем группам:

1) дотации и субсидии на функционирование (составляют около 52% общей суммы трансфертов);

2) компенсации налоговых скидок и освобождений от налогов (до 23%);

3) дотации и субсидии инвестиционные (до 14,5%);

4) дотации, связанные с передачей компетенции (до 10%).

3. Доходы от хозяйственной деятельности.

Доходы от хозяйственной деятельности и использования коммунального имущества составляют незначительную часть местных бюджетов (около 15%). Как правило, этот источник характерен для бюджетов коммун и не играет никакой роли для бюджетов департаментов и регионов.

4. Займы.

Заем является единственным не самофинансируемым и временным ресурсом, к которому прибегают местные органы власти. Заем местных органов власти предназначается исключительно для финансирования инвестиций и не может быть использован на погашение долга или финансирование текущих расходов администрации, что гарантируется механизмом двойного контроля: заем как административный акт подлежит контролю законности на основе общего права, а, будучи одновременно и бюджетным актом, подпадает под действие процедур бюджетного контроля.

Местные органы власти могут осуществлять обязательные займы (подписка на облигации), зарубежные займы в валюте, займы между местными органами власти. По типу они делятся на займы с фиксированной и пересматриваемой (меняющейся) ставкой процента, краткосрочные и долгосрочные.

Контроль за самоуправлением

Система контроля во Франции является наиболее разветвленной. Она складывалась на протяжении столетий. Сегодня контроль за самоуправлением представлен двумя группами мер - опеки и административного контроля.

1. Меры опеки.

«Опека над лицами» означает право префекта приостановки исполнения обязанностей (отзыва) мэра коммуны и его заместителей; роспуска муниципального совета на основании определенных законом причин и по оговоренной процедуре.

«Опека по замещению» означает, что префект имеет право замещения (т.е. исполнения функций) в отношении мэра Генерального или муниципального совета, право замещения в полицейской области.

2. Административный контроль.

Средства административного контроля представлены:

· контролем законности;

· бюджетным контролем (бюджетная и финансовая ортодоксия).

Контроль законности предполагает проверку решений органов самоуправления на их соответствие действующему законодательству.

Бюджетный контроль очень жесткий. Он касается таких моментов, как дата и процедура принятия первичного бюджета, реальная сбалансированность, дефицит по административному бюджету. Особенностью бюджетного контроля является право префекта самому устанавливать бюджет местного коллектива. Для этого специальный судебный орган - региональная счетная палата - должен констатировать нарушение бюджетных норм и обратиться к местному сообществу с предложением изменить решение. Если предложение останется без внимания или будет реализовываться в недостаточной мере, префект получает право на самостоятельное решение.

Специфика французского типа организации самоуправления заключена в совмещении государственного управления и местного самоуправления в пределах одних и тех же административно-территориальных единиц. Поэтому возникает двойственность:

1. как административно-территориальные государственные единицы регионы, департаменты, коммуны являются звеньями государственного управления и возглавляются префектами;

2. как самоуправляющиеся сообщества жителей регионов, департаментов и коммун формируют собственные органы власти и управления и наделены собственной компетенцией.

Другой характерной чертой французской системы местного самоуправления является жесткий государственный контроль и опека за деятельностью местных органов власти (через систему префектов и супрефектов).

Контрольные вопросы к лекции №11

1. Особенности административно-территориальных единиц Франции.

2. Сущность двойного статуса региона, департамента, коммуны.

3. Коммуна как самоуправляющийся коллектив.

4. Коммуна как объект государственного управления: отличия от департамента и региона.

5. Может ли региональный совет, Генеральный совет, муниципальный совет освободить от должности своего мэра?

6. Кто назначает и освобождает от должности префектов?

7. Назовите основные источники доходов местных бюджетов во Франции.

8. В чем заключается «жесткость» государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления во Франции?

Лекция 12. Муниципальные институты Германии

Основные понятия:

особенности германской модели местного самоуправления; нормативно-правовая база; система органов местного самоуправления; устройство самоуправления; положение о магистрате; положение о бургомистре; северогерманское положение о совете; южно-германское положение о совете; финансы самоуправления; контроль за самоуправлением.

Общая характеристика германской модели местного самоуправления

В Германии используют смешанные принципы организации системы разделения властей и устройства муниципальных институтов. Здесь можно найти черты, уже знакомые по опыту США, Франции и Великобритании. Исторически это объясняется тем, что современная система разделения властей была сформирована после окончания Второй мировой войны. Поскольку Германия была разбита на оккупационные зоны, в каждой из них держава-победительница строила власть по той модели, которая была наиболее знакома и приемлема. Понятно, что всякий раз это оказывалась собственная национальная модель муниципальных институтов.

Немецкое законодательство по проблемам самоуправления реализует принцип «слабого центра - сильных земель», поэтому нормативное регулирование местного самоуправления наиболее децентрализовано и фрагментарно, по сравнению с другими европейскими государствами.

Общей тенденцией является передача значительной части дел вниз, на места. Каждая Земля самостоятельно регулирует условия самоуправления, определяя его компетенцию, права, обязанности и формы контроля, достаточно гибко подстраиваясь под местные особенности. Причем, немцев не смущает факт, что в разных Землях одинаковые вопросы могут попасть в компетенцию либо Правительства, либо Земли, либо местного самоуправления.

Система органов местного самоуправления

В ФРГ принята двухуровневая система местного самоуправления. Первичный уровень, на котором создаются органы местного самоуправления, - общины или коммуны, второй уровень - округа, города и автономные районы (рис.12.1.).

Рис. 12.1 Система местного самоуправления Германии

Общины (gemeinde) или коммуны (kommunes) функционируют на уровне населенных мест. Как правило, они выполняют все функции, отвечающие интересам населения: подготовка планов развития, регистрация актов гражданского состояния, строительство и поддержание местных дорог, детских садов, начальных школ, строительство и поддержание очистных сооружений и другие. В случаях, если собственных ресурсов общин недостаточно, для решения конкретных задач могут создаваться «ассоциации общей цели».

Округа (Landkreis) или автономные районы (Kreisrei-stadt) географически составляют Землю. Как правило, они занимаются вопросами лицензирования автотранспорта, инспекцией строительства, местным социальным обеспечением, уравниванием налогового обложения и общим перераспределением ресурсов, организацией пенсионного обеспечения ветеранов войны. Дополнительно на них могут возлагаться функции организации профтехучилищ, ветеринарной службы и другие.

Общины в ранге района. Обычно таким статусом наделяют города. Они выполняют те же функции, что и районный уровень самоуправления, но к ним присовокупляются дополнительные, вызванные спецификой городской жизни: предоставление коммунальных услуг, содержание дорог и автостоянок, содержание школ, детских садов, институтов социального обеспечения и здравоохранения; организация службы общественной безопасности и охраны общественного порядка.

Устройство самоуправления

Местные органы власти представлены, как правило, однопалатным законодательным органом (обычно советом (rat), но не обязательно) и подчиненным ему исполнительным органом.

Глава местного самоуправления избирается советом. Сложились четыре формы устройства общинного самоуправления, которые в немецком законодательстве называют:

1) «положение о магистрате»;

2) «положение о бургомистре»;

3) «северогерманское положение о совете в системе местного самоуправления»;

4) «южно-германское положение о совете в системе местного самоуправления».

Положение о магистрате

Положение о магистрате действует на территории Земли Гессен, в городах Земли Шлезвиг-Гольштейн и Бременхафене.

Магистратская система органов местного самоуправления предполагает следующий порядок их формирования. Население избирает совет. Совет избирает своего председателя и магистрат. Магистрат формирует муниципальные службы (рис. 12.2.).

Рис. 12.2 Схема «положения о магистрате»

Классический вариант этой системы управления напоминает англо-американскую модель «совет - слабый мэр». Магистратская модель обеспечивает верховенства представительного органа в системе органов местной власти. Отличие от американской модели «совет - слабый мэр» заключается лишь в том, что магистратская система предполагает наличие двух председателей - председателя совета и председателя магистрата (бургомистра).

Высшим органом общины является орган представительной власти (совет), избираемый путем свободных, всеобщих, равных выборов при тайном голосовании на 4 года. Все члены совета выполняют обязанности на общественных началах и не связаны поручениями и наказами избирателей. Председатель совета выполняет в основном координирующие и представительные функции.

В компетенцию представительного органа входят все вопросы, не отнесенные законом к компетенции исполнительной власти.

Орган исполнительной власти называется магистратом. Ему и принадлежат основные полномочия действительной власти. Магистрат состоит из:

· бургомистра (buergermeister) - председателя магистрата;

· первого заместителя;

· заместителей, работающих как на общественных началах, так и на штатных должностях;

· членов магистрата.

Бургомистр избирается из числа депутатов совета.

Заместители бургомистра и члены магистрата избираются представительным органом общины из числа депутатов и работают как на профессиональной основе, так и на общественных началах. Избираются члены магистрата по-разному. Работающие на общественных началах - на основе пропорционального партийного представительства. Работающие на штатной основе - на основе мажоритарной системы. Число работающих на штатных должностях не должно быть большим, чем число работающих на общественных началах.

Магистрат действует как коллегиальный орган, где решения принимаются большинством голосов. Бургомистр по отношению к членам магистрата не обладает директивными полномочиями, но с его должностью связан ряд особых прав.

Типичная компетенция магистрата охватывает:

· подготовку и выполнение решений представительного органа власти общины;

· решение текущих хозяйственно-организационных вопросов;

· исполнение законов и распоряжений, а также указаний органов надзора (если они не противоречат законодательству);

· правовое представительство;

· право опротестования незаконных решений совета.

Бургомистр, как председатель магистрата:

· представляет его в совете;

· осуществляет общее руководство и надзор за деятельностью аппарата магистрата и распределяет обязанности между своими заместителями;

· имеет право решающего голоса в ситуации равенства голосов;

· может опротестовывать противоправные решения магистрата или решения, противоречащие интересам общины (в случае повторного решения, бургомистр обращается за поддержкой в представительный орган);

· в срочных случаях принимает неотложные решения самостоятельно, но с обязательным последующим уведомлением членов магистрата.

Достоинством магистратской системы является наличие механизма двухступенчатого отбора членов магистрата, которые сначала избираются населением в совет, а затем уже в магистрат. Если первый уровень отбора является чисто политическим, то при выборах членов магистрата учитываются деловые и профессиональные качества претендента в магистрат. Это позволяет сформировать работоспособный магистрат (местное правительство).

Как недостаток магистратской системы следует отметить присущий магистрату технократический стиль управления, т.е. определенное безразличие членов магистрата к политическим требованиям местного населения, поскольку магистрат не несет непосредственной солидарной, ни персональной ответственности перед гражданами.

Положение о бургомистре

Положение о бургомистре применяется в Землях Рейнланд-Пфальц, Саар, некоторых общинах Земли Шлезвиг-Гольштейн.

Система органов местного самоуправления, построенная на основе положения о бургомистре показана на рис. 12.3. Граждане избирают муниципальный или городской совет. Совет избирает бургомистра, который возглавляет и совет, и исполнительный орган - управу. Управа формирует муниципальные службы.

Высшим органом является орган представительной власти общины (совет общины или совет города). Избирается жителями путем всеобщих, прямых, свободных, равных, тайных выборов на 5 лет. Члены совета работают на общественных началах и не связаны в своей деятельности поручениями и наказами избирателей. В компетенцию представительного органа власти входят все вопросы, которые не закреплены законодательным порядком за бургомистром.

Бургомистр является председателем совета, имеет право голоса и выполняет следующие функции:

· подготовка и исполнение решений совета и его комитетов;

· текущее управление;

· реализация государственных полномочий;

· опротестовывание противоправных решений совета;

· созыв заседаний совета общины и определение повестки дня (совместно с заместителями), руководство заседаниями совета.

Рис. 12.3 Схема «положения о бургомистре»

Бургомистр наделен правом принимать иные решения, если налицо неспособность совета принять объективное решение по причине пристрастности более чем 2/3 его членов.

Исполнительным органом является управа, возглавляемая бургомистром. В нее, кроме бургомистра, входят его штатные заместители, исполняющие обязанности на общественных началах.

В компетенцию управы входит:

· подготовка решений городского совета по проекту бюджета;

· подготовка решений по принятию устава города и отдельных его положений;

· финансовое планирование;

· разработка перспективных планов застройки города и проектов его развития;

· аттестация чиновников, прием и их увольнение.

Бургомистр в системе местных органов, сформированных по «положению о бургомистре», имеет более широкие полномочия. Исполнительная власть персонифицирована.

Северогерманское положение о совете

Северогерманское положение о совете в системе местного самоуправления (рис.12.4.) распространено в Землях Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия.

В соответствии с северогерманским положением о совете граждане избирают муниципальный совет. Совет из своего состава избирает бургомистра как председателя совета и высшее должностное лицо общины. Исполнительный орган возглавляет директор, назначенный советом.

Высшим органом власти является совет общины (города). Члены совета избираются всеобщими, прямыми, тайными, равными выборами на 5 лет. Они не являются штатными работниками и не связаны поручениями и наказами избирателей. К компетенции совета отнесены все вопросы, если устав города (положение об общине) не оговаривает иного, в том числе и право отменять решение городского директора даже в сфере текущего управления.

Главой самоуправления является бургомистр (в городах центрального подчинения он носит титул обер-бургомистра - «Ober-buergermeister»). Свои обязанности он исполняет по совместительству, поскольку подобной штатной должности не предусмотрено.

Рис.12.4 Схема «северогерманского положения о совете»

Обер-бургомистр избирается на первом заседании вновь избранного совета, из состава депутатов на 5 лет. Выборы осуществляются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства: бургомистром становится лицо, получившее наибольшее число голосов в первом туре голосования. Право выдвигать кандидатуры имеют партийные фракции, специально созданные предвыборные объединения депутатов и отдельные члены совета.

Как глава совета, бургомистр осуществляет следующие функции:

· председательствует в совете и на его заседаниях (в частности, обязан открывать и закрывать заседания, поддерживать порядок в зале и обеспечивать выполнение правил внутреннего распорядка в здании совета);

· представляет его во внешних сношениях;

· определяет место и время заседания совета, совместно с городским головой определяет повестку дня;

· обладает правом созыва совета.

Как глава самоуправления, бургомистр обязан и наделен полномочиями:

· проводить в жизнь решения совета по регламенту;

· удовлетворять претензии общины по отношению к городскому голове в случае, если он не выполняет своих обязанностей;

· опротестовывать решения совета, если они противоречат интересам общины, приостанавливая их действие;

· потребовать от городского директора представления в любое время любых сведений для ознакомления с ситуацией в вопросах, касающихся интересов общины;

· в случае необходимости наделен правом вместе с еще одним членом совета принимать решения не дожидаясь созыва совета.

Глава исполнительной власти носит в городах центрального подчинения титул главного городского директора (оберштадтдиректора - «ober-stadtdirektor»), а в городах районного подчинения - титул городского директора (штадтдиректора - «stadtdirector»). И тот и другой избираются на 8 лет.

В компетенцию главы исполнительной власти входят:

· решение текущих вопросов местного управления, которые считаются делегированными городскому директору советом города;

· обязанность опротестовывать противоправные решения совета и его комитетов, подготовка и выполнение решений совета и комитетов;

· руководство работой аппарата и распределение поручений между его работниками (кроме случаев, когда эти полномочия закрепляются советом за заместителями городского директора);

· прием и увольнение с работы чиновников и работников коммунальных служб;

· представительство общины и другие задачи, решение которых возложено законом.

Как видно, северогерманская модель местного самоуправления напоминает англо-американскую систему «совет - управляющий». Она формально закрепляет верховенство представительного органа, который несёт основную ответственность за выполнение коммунальных задач. Бургомистр на непрофессиональной основе осуществляет функции координатора заседаний совета. Какими-либо непосредственными исполнительными полномочиями он не обладает. Вся текущая исполнительная власть сосредоточена в руках директора общины, или директора города.

Надо отметить, что северогерманское положение о местном самоуправлении подвергается серьезной критике из-за его внутренней противоречивости и двойственности, вызванной параллельным существованием двух должностных лиц: бургомистра и директора.

Бургомистр действует на общественных началах, но является высшим должностным лицом, главой самоуправления.

Директор имеет меньшие, чем бургомистр, полномочия, но организует всю текущую работу исполнительной власти.

Попыткой разрешить это несоответствие является практика совмещения постов в лице работающего на профессиональной основе бургомистра города.

Южно-германское положение о совете

Южно-германское положение о совете в системе местного самоуправления используется на территории Баден-Вюртемберга и Баварии.

Муниципальный совет и бургомистр по этой модели избираются непосредственно гражданами. Бурмистру отводится очень важная роль: он является одновременно председателем муниципального совета с правом отлагательного вето и руководителем исполнительного органа (рис. 12.5.).

Южно-германская модель местного самоуправления напоминает англо-американскую модель «совет - сильный мэр». Она предоставляет широкие полномочия исполнительному органу, обеспечивает его значительную самостоятельность в решении местных вопросов.

Главным органом местной власти является совет, избирается путем всеобщего, прямого, тайного, равного избирательного права на 6 лет (в Земле Баден-Вюртемберг - на 5 лет). Совет принимает принципиальные решения, решает важные кадровые вопросы, а также вопросы планирования и контроля. Члены совета выполняют поручения на общественных началах и не связаны поручениями и наказами избирателей.

К компетенции совета отнесены все вопросы жизнедеятельности общины, за исключением тех, решение которых возложено на бургомистра законом.

Бургомистр избирается гражданами на 6 лет (в Баден-Вюртемберге - на 8 лет). Бургомистр является вторым по статусу органом местного самоуправления. Как таковой он наделен компетенцией главы самоуправления и может выполнять функции председателя совета.

Как глава самоуправления, бургомистр обладает следующей компетенцией:

· отвечает за решение текущих вопросов управления, которые не носят принципиального характера и не предполагают значительных финансовых затрат;

· реализует полномочия государства, делегированные общине федеральным законом (в т.ч. в области обороны, призыва военнообязанных, защиты гражданского населения);

· отвечает за принятие и решение бюджетных и кадровых вопросов, если они не отнесены к компетенции совета;

· отвечает за решение вопросов, которые в государственных интересах следует хранить в тайне.

Рис. 12.5 Схема «южно-германского положения о совете»

Как глава совета, бургомистр исполняет следующие функции:

· исполняет обязанности председателя с правом решающего голоса;

· готовит вопросы, рассматриваемые на заседании совета;

· обладает правом самостоятельного принятия решений в неотложных случаях;

· имеет право и обязанность опротестовать незаконные решения совета и его комитетов;

· представляет общину в суде.

Бургомистр может исполнять и другие обязанности, делегированные ему советом, причем, совет не может произвольно лишить его этого права: если совет захочет решить делегированный вопрос сам, он должен сначала отозвать данное бургомистру поручение.

Как руководитель исполнительного органа бургомистр обладает независимыми от совета полномочиями, особенно в области текущего управления. Он также осуществляет функции представительства местного сообщества вовне.

Финансы самоуправления

Местные власти, по крайней мере, теоретически обладают финансовым суверенитетом, но система местного финансирования формируется законодательством Земель. Законы Земель определяют структуру принятия местными властями решений по финансированию, а ежегодные финансовые законы и постановления определяют сроки, условия и процедуру для ежегодных решений по формированию местных расходов, налогов и статей доходов.

Особенностью немецкой финансовой системы является низкий уровень местного налогообложения. Общины могут взимать налоги лишь в случае, если остальных статей доходов недостаточно для покрытия затрат. Округа полностью финансируются за счет Земель. Значительная часть бюджетных доходов местных органов власти приходится на дотации из государственного (или земельного) бюджета.

1. Налоги.

Составляют 30% поступлений в местные бюджеты. Наиболее существенными финансовыми источниками являются промысловый налог, фиксированная законодательством доля подоходного налога и налога на зарплату, а также налог, устанавливаемый земельным правительством. Удельный вес остальных видов налогов незначителен и составляет около 1,5% суммы налоговых поступлений.

Земельное законодательство устанавливает следующие виды налогов:

Промысловый налог, основой начисления которого является размер дохода от занятия каким-либо промыслом и промыслового капитала. Начисление промыслового налога в его нынешней форме на 90% осуществляется на доход и на 10% - на капитал. Его размер зависит от динамики доходов относительного небольшого числа крупных предприятий, поэтому его ставки изменяются из года в год и резко различаются между общинами.

Налог на зарплату и подоходный налог (15% от сумм налогов, собираемых на данной территории) оставляется общинам.

Промысловый налог и перераспределяемые доли подоходного налога и налога на зарплату в совокупности дают более 85% налоговых поступлений в местные бюджеты общин.

Торговый налог: взимается со всех коммерческих предприятий и частично может быть передан общинам. Размер обложения основывается на размере торгового дохода и торгового капитала. В соответствии с положениями Акта о подоходном налоге, торговым доходом является прибыль от коммерции. Торговым капиталом является оценочная «стоимость коммерции», определяемая на основе закона об оценке.

«Налог земли» или «земельный налог» (т.е. налог, установленный Правительством Земли ФРГ, а не федеральным Правительством). Этот налог связан с обложением всех видов собственности и бывает двух типов:

1) налог Земли типа А: облагаются сельскохозяйственные и местные предприятия (составляет до 5% всех поступлений);

2) налог Земли типа Б: облагается недвижимость (составляет до 95% всех поступлений).

Несмотря на то, что нормы на торговый и земельный налоги устанавливает земельное правительство, общины имеют свободу применения к ним поправочного коэффициента.

Акцизы и сборы на предметы роскоши (в случае, если эти налоги не подлежат сбору в государственный бюджет) разнообразны. Наиболее типичными являются.

Налог на спиртные напитки переводится общинам. Облагается продажа определенных алкогольных и безалкогольных напитков (размер устанавливается общиной в процентах к розничной цене). Ответственным за взимание налога является продавец.

Налог на развлечения взимается в некоторых Землях. Облагаются развлечения, проводимые на территории общин, но только те, что указаны в Законе о налоге на развлечения (танцы, кинофильмы, пользование игровыми и развлекательными автоматами). Основой обложения являются либо цена и количество входных билетов, либо устанавливается фиксированная такса, определяемая в соответствии с «типичными качествами» развлечений. Там, где налог на развлечения не собирают, существует налог на игровые автоматы (за исключением Баварии).

Закон о налоге на собак, обычно применяемый земельным правительством, может обязать общины взимать его (сборы переходят к общине). В других случаях законы могут предоставлять общинам право самим учредить нормы обложения (кстати, этот налог в Германии дает в 4 раза больше сборов, чем налог на спиртные напитки).

Налог на охоту и рыболовство также по своей природе является налогом на предметы роскоши. Основой налогообложения выступает стоимость годовой добычи или, в случае покупки лицензии, лицензионный сбор, выплачиваемый держателем лицензии. Сборы переходят к округам, городам и автономным районам.

2. Централизованные ассигнования (дотации).

Ассигнования Земли (либо Правительства ФРГ) общинам составляют второй по значению источник доходов, достигающий почти 27% бюджетных поступлений. Большей частью финансовый трансферт осуществляется в рамках ежегодных Земельных законов о перераспределении доходов, но Федерация также может участвовать в особо важных инвестициях городов, районов, общин, необходимых для предотвращения нарушений общеэкономического равновесия или выравнивания различий в экономическом потенциале Земель ФРГ.

Ассигнования выполняют три функции:

1) фискальную: увеличение массы финансовых средств местного самоуправления;

2) выравнивания: сглаживание различий в доходах однотипных общин;

3) планирования оптимальной структуры расселения и размещения производительных сил: создание возможностей финансирования специальных проектов.

Земельные (или федеральные) ассигнования могут быть общими и целевыми, предоставляемыми на городское и школьное строительство, водоснабжение и канализацию, капитальные затраты, инвестиционные программы, любительские театры и прочее.

3. Кредитное финансирование.

Немецкое финансовое законодательство в отношении местных бюджетов не допускает получение кредита для финансирования дефицита бюджета текущих операций, оставляя это право только за финансированием инвестиций и стимулирующих инвестиционных предприятий, причем специально оговорен максимальный предел кредитной задолженности (что не предусмотрено для бюджетов Земель и Федерации). Общины имеют право брать только такие кредиты, которые они могут обслуживать в течение продолжительного времени из доходов бюджета текущих операций. Это сделано, чтобы обеспечить гарантию покрытия из текущих доходов не только процентов (расходная статья бюджета текущих операций), но и погашение финансовых обязательств, заложенных в инвестиционном бюджете общины.

Контроль за самоуправлением

Отношения между государством и самоуправляющимися сообществами регулируются законодательным ограничением «решение местных вопросов в рамках закона», по которому допускается вмешательство в дела местного самоуправления. Понятие «закон» включает в себя не только закон в формальном смысле слова, но и некоторые правовые акты Правительства. Но законодатель уже ограничил полномочия местного самоуправления при соблюдении гарантий самого института, когда отнес добровольные полномочия местного самоуправления к сфере регулирования законодательством местного самоуправления; издав законы, регулирующие хозяйственную и финансовую деятельность местных органов власти; определил обязательные полномочия местного самоуправления; установил права по надзору.

В отношении добровольных полномочий местного самоуправления осуществляется общий надзор.

При осуществлении общинами делегированных или обязательных полномочий, а также выполняемых по поручению государственных органов полномочий, государство вправе осуществлять как правовой, так и специальный надзор.

Правовой надзор, в основном, осуществляется через систему органов МВД и его региональные отделения. Он заключается в контроле за законностью принимаемых решений.

Специальный надзор различается по типам полномочий.

Право государства давать указания при осуществлении общинами делегированных полномочий ограничено законом по видам и объему, тогда как в отношении осуществления полномочий по поручению государственных органов таких ограничений нет.

Земля имеет право окончательного решения по вопросам местной политики, определения численности аппарата исполнительных органов, направления на работу в этот аппарат государственных служащих, выделения субсидий.

В Конституции Германии специально оговорено, что государство в своей законодательной и исполнительной деятельности обязано максимально доброжелательно относиться к общинам. Это означает, что оно должно проявлять наибольшую предупредительность к собственным интересам общин, специально оговорено, что запрещены произвол и превышение власти.

* * *

Самоуправление Германии, как смешанного типа организации местной власти, характеризуется несколькими особенностями. Правительство Земли предписывает тип самоуправления для каждого города (общины), в отличие от США, где население может самостоятельно его выбирать.

В рамках предписанного типа устройства, властям дана достаточно широкая свобода действий, проявляющаяся в трех аспектах:

1) праве распоряжаться своими службами под собст-

2) венную ответственность;

3) ответственности за все вопросы, не отнесенные к компетенции других властей;

4) праве издавать постановления, имеющие силу законов.

Специфика системы смешанного типа организации местной власти определяется тем, что орган самоуправления в одно и то же время и в одном и том же отношении является и агентом государственной власти, и представителем местного сообщества. Отсюда, основное достоинство этой системы, а именно: всякий вопрос местного значения в ходе его решения приобретает государственно-правовой смысл.

Главный недостаток системы смешанного управления заключается в том, что при такой системе возникает опасность скрытого местничества, т.е. стремления местной власти всякий вопрос локального значения относить к разряду вопросов «высшей государственной важности». Эта опасность особенно рельефна там, где локальная политическая жизнь сводится к защите корпоративных интересов местных политиков.

Контрольные вопросы к лекции №12

1. Уровни самоуправления в Землях Германии.

2. Особенности законодательства ФРГ в отношении самоуправления.

3. Назовите основные формы устройства самоуправления в ФРГ.

4. Органы местного самоуправления, формируемые по «положению о магистрате».

5. Взаимоотношения органов местного самоуправления, сформированных по «положению о бургомистре».

6. Сущность противоречий статуса и функций бургомистра и директора в северогерманской модели системы органов местного самоуправления.

7. Глава самоуправления в южно-германской системе органов местного самоуправления.

8. Особенности местных бюджетов в Германии.

9. Сущность контроля «законности» и контроля «целесообразности».

ВОПРОСЫ К ЗКЗАМЕНУ

1. Современные подходы к понятию и сущности местного самоуправления.

2. Местное самоуправление как местная власть.

3. Гражданское общественное самоуправление.

4. Субъект и объект местного самоуправления.

5. Цели и задачи местного самоуправления.

6. Основные принципы формирования и функционирования местного самоуправления.

7. Европейская Хартия местного самоуправления.

8. Организация (устройство) местного самоуправления.

9. Представительные органы местного самоуправления.

10. Исполнительные органы местного самоуправления.

11. Модели исполнительных органов самоуправления.

12. Территориальный принцип организации местного самоуправления.

13. Естественные поселения и искусственные территориальные единицы.

14. Административно-территориальное деление Республики Беларусь.

15. Компетенция, права и обязанности местного самоуправления.

16. Сущность разделения властей.

17. Вертикальная, горизонтальная и функциональная организация (разделение) власти.

18. Современные теории местного самоуправления.

19. Англосаксонская модель местного самоуправления.

20. Континентальная модель местного самоуправления.

21. Иберийская модель местного самоуправления.

22. Советская модель местного самоуправления.

23. Модели взаимоотношений государства и местного самоуправления.

24. Контроль за самоуправлением: внешний и внутренний, государственный и общественный.

25. Формирование органов местного самоуправления.

26. Избирательное право и избирательные системы.

27. Ранние формы местного самоуправления на территории Беларуси.

28. Органы местной власти в СССР.

29. Организационная структура местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.

30. Порядок формирования Советов депутатов и исполнительных комитетов в Республике Беларусь.

31. Нормативно-правовая база местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.

32. Экономическая основа местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.

33. Пути укрепления экономической основы местного управления и самоуправления.

34. Особенности муниципальных институтов США.

35. Особенности муниципальных институтов Великобритании.

36. Система корпоративного управления.

37. Особенности самоуправления в Лондоне.

38. Особенности муниципальных институтов Франции.

39. Особенности муниципальных институтов современной Германии.

ЛИТЕРАТУРА

Конституция и законы Республики Беларусь

1. Конституция Республики Беларусь. Мн. «Беларусь» 1997.

2. Избирательный кодекс Республики Беларусь. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000 г., №25, 2/145.

3. Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь, 2000 г., №4, ст.39.

4. Закон Республики Беларусь «О статусе депутата местного Совета депутатов Республики Беларусь» // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь, 1992 г., №13, ст.217.

5. Закон Республики Беларусь «Об административно - территориальном делении и порядке решения вопросов административно - территориального устройства Республики Беларусь» // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь, 1998 г., №19, ст.214.

6. Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь,

7. 1998 г., №34, ст.476.

Основная литература

1. Карамышев А.В., Дриц В.И. «Комментарий к Закону РБ «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Мн., ООО «Информационно-правовое агентство «Регистр». 2001.

2. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., «Норма», 2001.

3. Мельников А.П. Местное самоуправление: Учебное пособие. -Мн.: РИВШ БГУ, 2000.

4. Осмоловский В.В. Местное управление и самоуправление в Республике Беларусь. Мн.: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 1999.

5. Сидорчук В.К. Организация местного самоуправления. Мн.:» Амалфея», 2002.

6. Черкасов А.И. Местное самоуправление: зарубежный опыт. // Проблемы местного самоуправления. - 2002. -№3. -

7. С. 75-93.

8. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М. Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М»., 1998.

Дополнительная литература

1. Лозовик Н.И. За нас никто не решит. Проблемы реформирования системы местного управления и самоуправления. // «Беларуская думка» 2000 г., №1, - С.38-47.

2. Лозовик Н.И. Какой путь укажет концепция? // «Беларуская думка» 2001 г., №4, - С.40-45.

3. Лозовик Н.И. Под знаменем Европейской хартии. // «Беларуская думка». -2003. - №8. - С.31-34.

4. Праневiч Г. Гiстарычныя формы дэмакратыi i самакiравання на Беларусi. // Да дэмакратыi праз грамадзянскую супольнасць. Шчэцiн. 1999. С.11-100.

5. Праневiч Г. Што уяуляла сабой самакiраванне у гарадах i мястэчках Беларусi, у адпаведнасцi з магдэбурскiм правам. // Да дэмакратыi праз грамадзянскую супольнасць. Шчэцiн. 1999.

6. Приходько Ф.С. Местное самоуправление как институт власти. Горки. 1998.

7. Цітоу А.К. Вольныя беларускмя месты. / Мн.: БРФПДР, 1996. -36с.

8. Черкасов А.И. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира. // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М. 2000.

9. Чудаков М. Местное самоуправление и управление за рубежом (некоторые вопросы теории). // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1998. №4. С. 57-63.

10. Шабайлов В.И. Реформа местного самоуправления: пути и способы осуществления. // Гуманитарно-экономический вестник. - 1997. - №2. - С. 87-96.

11. Шинкарев В.В. Основные положения (Концепция) реформирования местного управления и самоуправления в Республике Беларусь. Мн., 1999.

Электронные источники информации

1. Вобленко С.В. Основы местного самоуправления. http://rels.obninsk.com/Cd/Sdc/free/edu/Lm/sup-28.htm

2. Горный М.Б. Основы муниципальной экономики. http://www.epicenter.ru/Themes/SG/Books/index.html