Местное управление и самоуправление

Городское самоуправление также представлено четырьмя формами:

1. мэр-совет (две разновидности: «слабого» и «сильного» мэра);

2. совет-менеджер;

3. комиссионная;

4. городское собрание.

Формы самоуправления графства, равно как и городские формы, различаются между собой способами вступления в должность главы самоуправления (выборы населением, выборы советом, наем советом), различными способами разделения полномочий между выборными и назначаемыми должностными лицами (различными способами функционального устройства власти), наконец, порядком осуществления взаимодействия органов местного самоуправления друг с другом.

Финансы самоуправления

Все уровни самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют бюджет, причем законы штатов требуют, чтобы местные бюджеты были бездефицитными (сбалансированными). Основными источниками бюджетных поступлений являются налоги, экономическая помощь от правительства, доходы от собственной деятельности и займы.

1. Налоги.

Наиболее важным источником доходов является налог на собственность. Он основан на налоговых нормах, взимаемых с оценочной стоимости собственности: земли и строений на ней, а также личной собственности (например, автомобиля). При аренде налог взимается с оценочной стоимости земли и построек. Налог на личную собственность взимается как с материальных (оборудование и инвентарь), так и нематериальных активов (денежные средства и акции).

Нормы налога на собственность устанавливаются местными властями. В некоторых штатах нормы налогообложения должны быть одобрены избирателями, в других устанавливаются на основе законов штата. Стоимость собственности оценивается периодически специальным отделом, создаваемым в структуре местной администрации. Владелец собственности имеет право опротестовать результаты оценки его собственности.

Подоходный налог (взимается в некоторых восточных штатах).

Налог на покупку налагается в розничной торговле и составляет от 5 до 7% цены товара. Нормы налога устанавливаются законодательным органом местного самоуправления, либо на референдуме. Налог на покупку может быть временным или постоянным, для общих или специально установленных целей, зависящих от местных нужд.

Существует «трафаретный» налог на покупку - налог, добавляемый местными властями к налогу на покупку, введенному органами власти штата. Такой налог, чаще всего, встречается в тауншипах (townshiрs) для финансирования местной транспортной системы. Налог на покупку может также взиматься с определенных товаров, не рассматриваемых как товары первой необходимости. Как штат, так и местные власти взимают «налог на грех» (с продажи пива, вина и сигарет). Доходы с «налога на грех» обычно предназначаются на специальные цели. Некоторые штаты применяют налог на покупку к предоставляемым ими услугам.

Штрафы (за нарушения законов штата или города, например, правил дорожного движения).

Каждый уровень власти использует любую из допускаемых комбинаций налоговых источников. Однако можно выявить предпочтения: подоходный налог перечисляется федеральному правительству; налог на покупку и часть подоходного составляют финансовые источники деятельности властей штата; налог на собственность остается в распоряжении местного самоуправления; подоходный налог (налог на личный доход с делового предприятия) используется всеми уровнями.

2. Доходы от собственной деятельности.

Имеют своим источником деятельность местных властей как публичных корпораций. Основную массу поступлений составляют доходы от услуг, предоставляемых жителям коммунальными предприятиями и службами (водопровод, канализация, отопление и пр.). Есть, однако, и другие источники поступлений.

Специальные налоги, которые уплачиваются владельцами собственности за специфические услуги, оказываемые ему местными органами власти.

Взносы населения (за предоставляемые местными властями дополнительные услуги).

Наконец, существует такая категория, как налоговые доходы. Они делятся на две группы. Первая имеет своим источником публичную деятельность властей (строительство и эксплуатацию рынков, гаражей). Вторая - продажу государственных ценных бумаг, гарантирующих возврат денег и процентов по ним через определенный срок (скажем, сертификатов, казначейских обязательств, облигаций).

3. Экономическая помощь.

Предоставляется федеральными органами или правительством штата местному самоуправлению в дополнение к имеющимся источникам доходов.

Федеральная финансовая помощь подразделяется на два вида: субсидии в форме оказания помощи и «разделение доходов».

Субсидии в форме оказания помощи предоставляются непосредственно каким-либо федеральным департаментом на целевые нужды. Существует более 500 федеральных программ субсидий, от подготовки полицейских до контроля за состоянием канализации, однако более 2/3 федеральных субсидий (по данным Национального демократического института США) используется на оплату расходов на социальные нужды и строительство дорог.

«Разделение доходов» с администрацией штатов и местными органами власти означает возвращение им части доходов, собранных федеральными властями (в настоящее время практически не используется).

Экономическая помощь правительства штатов осуществляется за счет двух категорий фондов: общей правительственной поддержки и субсидий для поддержки конкретных программ (строительство дорог, общественные нужды, улучшение образования).

4. Займы.

Займы вызваны потребностью местных органов власти осуществить какой-либо проект, финансирование которого не всегда может быть обеспечено бюджетными средствами. В этом случае выпускают долговые обязательства в форме ценных бумаг, представляющих собой «просьбу» занять деньги на определенный срок, адресованную местными властями к населению и предпринимателям. Условия и сроки возврата займов, гарантии по ним варьируются и зависят от цели, ради которой они затеваются.

Контроль за самоуправлением

Осуществляется в виде внутреннего и внешнего контроля.

Внутренний контроль «встроен» в механизм подготовки законопроектов и включает два звена - работу в комиссиях (под-

комиссиях) и лоббирование. В каждом законодательном органе есть система комиссий и подкомиссий, где вырабатываются и обсуждаются законопроекты до того, как они выдвигаются на общее рассмотрение. На уровне комиссий существенную роль играют заинтересованные организации (лобби). Лоббисты работают с законодателями и служебным персоналом над выработкой законопроектов удовлетворяющих нужды как заинтересованных организаций, так и избирателей этих законодателей.

Внешний контроль осуществляется в нескольких формах: контроля избирателей на основе открытости доступа на заседания муниципалитета или законодательного собрания штата; правительственного контроля, ограниченного, в основном, финансовыми вопросами (установление норм налога на собственность; ограничение размеров задолженности и расхода средств при дефиците бюджета).

Контрольные вопросы к лекции №9

1. Уровни органов самоуправления штата.

2. Особые округа, их назначение.

3. Модели местного самоуправления в США.

4. Основные функции органов местного самоуправления.

5. Факторы, влияющие на практический выбор моделей местного самоуправления.

6. Источники «силы» и «слабости» мэра».

7. Сущность и формы предпринимательской деятельности муниципальных органов.

8. Источники финансирования расходов муниципалитетов.

9. Формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Лекция 10. Муниципальные институты Великобритании

Основные понятия:

особенности местного самоуправления в Великобритании; компетенция органов местного самоуправления графств и округов; особенности местного самоуправления в Англии, Уэльсе, Шотландии, Северной Ирландии; система корпоративного управления; особенности местного самоуправления в Лондоне; финансы самоуправления; контроль за самоуправлением.

Органы государственной и местной власти

Соединенное Королевство (Великобритания) представляет собой конституционную монархию и парламентскую демократию: главой государства является монарх, а главой правительст-

ва - Премьер-министр, возглавляющий партию, имеющую большинство мест в палате общин.

Верховная власть принадлежит двухпалатному парламенту, состоящему из избираемой палаты общин и палаты лордов, где место передается по наследству или по назначению.

Местные органы власти являлись частью административной системы страны на протяжении многих столетий, однако первый закон, регулирующий их функционирование, появился лишь в конце XIX века.

Великобританию называют Соединенным Королевством, поскольку она состоит из четырех стран: Англия, Шотландия, Уэльс, Ирландия. Каждая из стран имеет свои традиции и свою собственную форму местного самоуправления.

С 80-х годов в Англии, Уэльсе, Шотландии (здесь с модификациями) существует «двухъярусная» система местных властей:

· Графства, как высший уровень территориальных мест;

· округа и города или районы, а в сельских районах - приходы.

Городское самоуправление разнообразно по формам и организовано в три типа:

1) городской округ;

2) муниципальный город или бург;

3) город-графство.

Самоуправление Лондона имеет особый статус.

Если отвлечься от специфики Северной Ирландии, все многообразие перечисленных разновидностей муниципальных институтов Великобритании укладывается в двухуровневую схему: графство - городские муниципалитеты и сельские муниципалитеты (рис 10.1). Приходы и общины не являются третьим уровнем самоуправления, так как они не являются юридическими лицами, не имеют собственных финансов. Их функция - представительство перед окружными властями.

Рис 10.1 Схема местного самоуправления в Великобритании

Местное самоуправление в Англии

Вся система органов власти строится в соответствии с административно-территориальным делением и национальными традициями (рис. 10.2.). Территорию Англии географически образуют графства и графства-метрополии. Городские районы не входят в их состав и являются самостоятельными административными единицами. Существует 39 графств и 6 графств-метрополий (хотя они официально отменены как органы управления, названия районов метрополий сохранились).

Рис. 10.2 Местное самоуправление в Англии

Графства-метрополии появились в результате урбанизации и представляют собой крупные агломерации, объединяющие собственно города, городские предместья, а также близлежащие небольшие города, связанные между собой различными (и в первую очередь экономическими) узами. В границах агломерации обычно действует множество различных органов управления, как правило, независимых друг от друга. В англоязычных странах подобные агломерации называют метрополиями, и они существуют не только в Англии, но и в США (ареал Нью-Йорк охватывает 1,4 тыс. местных органов власти, а регион Чикаго - 1,1 тыс.).

Компетенцию графств составляют дела обязательные и рекомендуемые (их еще называют «разрешительными»), которые вменяются в компетенцию графств парламентскими актами. Все дела можно разделить на 3 блока.

Дела, связанные с регулированием жизнедеятельности на значительных территориях:

· стратегическое планирование (структурные планы, схемы развития дорог);

· транспорт (кроме железнодорожного, который находятся в ведении центрального правительства);

· пожарная служба;

· полиция (которая может организовываться одновременно для нескольких графств);

· защита прав потребителей;

· служба переработки отходов.

2. Дела, связанные с большими экономическими затратами или координацией деятельности для обеспечения экономической выгоды от функционирования специализированных учреждений:

· начальных и средних школ;

· учреждений для умственно недоразвитых детей и детей-инвалидов;

· учреждений среднего специального образования (не университетского);

· руководство общественными библиотеками;

· органами социального обслуживания.

Последние оказывают широкий спектр услуг, связанных с персональным социальным обслуживанием и помощью: работу с трудными детьми, с семьями и престарелыми; организацию домов престарелых и домашней помощи пенсионерам, инвалидам и умственно отсталым; детские сады.

Ответственность за медицинское обслуживание, снабжение газом и водой, электричеством и канализацией, возложена не на местные органы власти, а на специально формируемые центральным правительством национальные или региональные советы.

3. Наконец, третью группу составляют так называемые «совместные дела» органов власти графств и округов:

· организация музеев и картинных галерей;

· мест отдыха горожан и т.п.

Органом местной власти является совет. Закон не обусловливает его размера и не устанавливает соотношения между количеством избирателей и членов совета - эти вопросы решаются для каждого графства на основе собственной традиции. Как правило, советы состоят из 60-100 членов, избираемых на основе всеобщего избирательного права, по мажоритарной избирательной системе сроком на 4 года. Работа в совете не оплачивается, хотя возможно небольшое финансовое поощрение, но основные члены совета (например, председатель, избираемый ежегодно из состава совета) имеют денежную компенсацию «за ответственность».

Округа, на которые разбиты графства, представляют следующий уровень системы разделения властей: всего в Англии 364 округа, в т.ч. 36 - в метрополиях и 32 - в районах Лондона.

Компетенция округов включает две группы дел, обязательные и рекомендуемые, и охватывает местное планирование (выдача зональных разрешений, связанных с регулированием развития территории округа); содержание второстепенных дорог, обслуживание автомобильных стоянок, а иногда и местных транспортных систем; жилищное строительство (разрушение трущоб, строительство домов для бездомных); уборку мусора, содержание музеев, парков, игровых площадок, плавательных бассейнов и других мест общественного отдыха. Органы власти округов бывших графств-метрополий, дополнительно к перечисленному, обеспечивают функционирование местной системы образования, библиотек и социального обслуживания.

Орган власти - окружной совет, избираемый населением. Состоит из 50-60 советников (для Лондона цифра колеблется от 30 до 60 человек). Члены совета ежегодно избирают председателя, являющегося формальным главой округа. Окружные советы могут обратиться в парламент Англии с петицией, где обосновать просьбу предоставить им статус города в соответствии с Королевской Хартией. Статус города с правом называть мэра «лорд-мэром» (или без такового права) предоставляется письменной жалованной грамотой. Однако, статус города, имеющий, скорее, церемониальное значение, не вносит никаких изменений в административные функции властей округа.

Приходы (которых насчитывается более 10 тыс.) образуются в сельских районах Англии. Они занимаются поддержкой местного искусства, общественными залами, местами общественного отдыха, уличным освещением, поощрением туризма, поддержанием порядка на кладбищах и крематориями, автобусными остановками, пешеходными дорожками и машинными стоянками (последнее - с согласия совета графства). Органы власти приходов имеют возможность вносить замечания по проектам развития их районов, получать от округов средства на улучшение благосостояния жителей.

Городское самоуправление представлено 3 типами устройства.

1. Городские округа (города с правами округа): низший уровень городского самоуправления, отличающийся от сельских округов наличием хартии - документа, определяющего права города и его статус.

Органом власти городского округа выступает окружной совет, наделенный исполнительно-распорядительными функциями, среди которых основные - распоряжение улицами, дорогами, предприятиями городского благоустройства. Для городов с населением более 20 тыс. жителей, имеющих статус городского округа, добавляются функции по обеспечению начального образования и планировки территории.

2. Муниципальные города-бурги имеют более широкий круг полномочий, чем городские округа. Объем компетенции регламентируется хартией города, хотя в целом она та же, что и у округа. Городской орган власти - совет. Мэр избирается из числа членов совета и выполняет представительские функции, как правило, на общественных началах.

3. Город-графство или город с правами графства (город с населением от 75 тыс. до 1 миллионов жителей). Компетенция регулируется хартией города и совпадает с компетенцией графства. Органом власти является городской совет, действующий самостоятельно от совета графства, на территории которого расположен город.

Система органов местной власти Уэльса

Система местного самоуправления в Уэльсе в основном имеет двухступенчатую структуру, во многом подобную английской (рис. 10.3)

Уэльс разделен на 8 графств, а последние - на 37 округов. На низшем уровне находятся общины, функции которых подобны английским приходам.

Состав органов местной власти Уэльса, их полномочия и сроки деятельности аналогичны характеристикам английских органов власти

Рис 10.3 Местное самоуправление в Уэльсе

Самоуправление в Шотландии

Система самоуправления Шотландии (рис. 10.4.) характеризуется двухступенчатой структурой: территория поделена на 9 районов, каждый из которых состоит из округов (всего 53 округа).

Распределение компетенции между районным и окружным уровнями такое же, как и между графствами и округами Англии. Местные органы власти островов Оркни, Шетланда и Уэстерн, в силу удаленности их от материка, наделены более широкой компетенцией, чем советы округов Англии (в частности, руководят полицией, пожарной службой, значительным спектром вопросов образования и социальной деятельности). Единственным, пожалуй, отличием, районного уровня от графств заключается в том, что в Шотландии районы ответственны за обеспечение населения водой, канализацией, а также несут ряд специфических функций: охрану побережья, имеют службу мер и весов, следят за соблюдением стандартов на пищевые продукты и правильную маркировку изделий.

Рис.10.4 Местное самоуправление в Шотландии

Окружные органы власти также наделены некоторыми дополнительными полномочиями по сравнению с английскими округами: им принадлежит исключительное право контроля за состоянием окружающей среды (включая уборку мусора, очистку воздуха, службу кладбищ и крематориев, контроль за состоянием продуктов, выдачу разрешений на охоту и рыболовство, лицензирование мест общественных развлечений и отдыха населения).

В Шотландии, в отличие от Англии, существует специальный закон, регламентирующий создание общин и общинных советов, если в этом возникает необходимость у населения. Отличаются общинные советы от приходских более узкой компетенцией: они не имеют собственных финансов и их главная задача - выяснение, координация и передача общественного мнения вышестоящим властям.

Местная власть в Северной Ирландии

Территория Северной Ирландии разделена на 26 округов. В округах сформированы окружные советы, составляющие одноступенчатую структуру местного самоуправления.

Власть местного самоуправления в Северной Ирландии ограниченная. Вследствие особых взаимоотношений Англии и Ирландии, ответственность за осуществление многих важных услуг, которая ранее принадлежала местным властям, передана центральным департаментам. Вся деятельность осуществляется или через местные отделения этих департаментов, или через подчиненные департаментам советы (рис. 10.5.).

Рис. 10.5 Местная власть в Северной Ирландии

Пять департаментов (управлений), покрывающих Северную Ирландию, ответственны за состояние образования, библиотечной службы, молодежные программы на местном уровне. Совместно с окружными советами они представляют помещения для массового отдыха, для социальной, спортивной и культурной деятельности. Здравоохранение и социальное обслуживание контролируются четырьмя местными департаментами от имени центрального правительства.

Исполнительный совет Северной Ирландии по жилищному строительству ответственен за строительство; поддержание в надлежащем состоянии, распределение и ремонт всех общественных жилых зданий и распоряжается распределением фондов, предназначенных для ремонта зданий, помощи людям и приобретении собственных домов. Планировка, строительство и содержание дорог, водоснабжение и канализация в каждом округе возложены на местное отделение департамента по вопросам окружающей среды для Северной Ирландии. Департамент тесно сотрудничает с окружными советами.

Окружные советы непосредственно ответственны за местное здравоохранение, отдых и развлечения, очистку и санитарные условия, защиту прав потребителей, регулируют строительную деятельность, следят за состоянием кладбищ и крематориев, организуют газовые конторы и скотобойни.

Система корпоративного управления

Основной тип устройства местных властей в Великобритании описывается термином «корпоративное управление с особым ударением на смыкающейся роли членов совета и платных сотрудников». Последнее означает, что избранные члены совета и главные специалисты (руководители служб и департаментов) рассматривают деятельность властей как нечто целое, единое, подобно тому, как это организовано в крупных частных корпорациях, где совет директоров, исполнительная дирекция и акционеры выступают как обоюдно заинтересованные в выработке оптимального решения стороны.

Наиболее ярко специфика корпоративного управления выявляется в процедуре формирования совета (рис 10.6.)

Рис. 10.6 Типовое устройство муниципалитета Англии

Налогоплательщики избирают на 3 года всеобщим, тайным, закрытым голосованием муниципальных советников, числом, равным 2/3 от традиционно сложившегося для данного муниципалитета числа депутатов. Советники нанимают по контракту на 6 лет ведущих специалистов, «олдерменов», число которых составляет 1/3 от традиционно сложившейся для данного муниципалитета численности. Советники и олдермены образуют единый совет, где обычной практикой является определение основной политики совета и ее принципов полным составом совета, тогда как детализация решений административных вопросов перекладывается на комитеты, сформированные из членов совета и сотрудников его исполнительных органов.

Комитеты, как правило, состоят на 2/3 из советников и на 1/3 - из специалистов в данной области. Исключением являются финансовый комитет (где работают только члены совета) и комитет по делам полиции (включает как членов городского совета, так и «мировых судей»).

Система самостоятельных в выработке большинства текущих решений комитетов позволяет членам совета, работающим, как правило, на общественных началах, специализироваться в какой-то одной или нескольких областях деятельности, повышает мобильность и оперативность принимаемых решений, их качество, формирует совокупную ответственность и заинтересованность избранных и наемных членов совета в улучшении дел местного сообщества.

Муниципалитеты обладают свободой определения своей внутренней организации. Они нанимают на работу любой штат, который сочтут необходимым, и могут набирать собственный аппарат (не позволяется лишь принимать на работу одного из членов совета, чтобы избежать конфликта интересов).

Зарплату и условия труда муниципальных служащих определяет сам совет, но, как правило, с учетом рекомендаций «совместных советов», куда входят представители работодателя и наемных служащих, назначаемые профсоюзами и другими ассоциациями служащих.

Финансы самоуправления

Финансирование расходов местных властей осуществляется из трех основных источников:

· местные налоги и сборы;

· правительственные субсидии;

· доходы от оплаты населением услуг местных органов власти.

Местные налоги (дают около 30% поступлений бюджета). Облагаются владельцы несельскохозяйственных участков земли и зданий. Сумма налога зависит от стоимости имущества. Ответственность за обложение и взимание налогов возложена на окружные советы, на советы лондонских районов и на муниципалитет Лондонского Сити. Расходы советов графств, общинных и приходских советов определяются окружными советами, которые учитывают их при расчете уровня налогообложения.

Правительственные субсидии (составляют около 40% поступлений). Главной является «пропорциональная вспомогательная субсидия», которая выдается в виде единовременной субсидии в соответствии с ресурсами каждого местного сообщества и уровнем его предполагаемых расходов. Методика определения размеров и механизм распределения субсидии обсуждаются ежегодно во время переговоров между центральным правительством и руководством местной власти. Установлены также целевые субсидии для каких-то определенных целей, например, жилищного строительства, расширение полиции, улучшение транспорта, другие капитальные расходы (например, приобретение и очистка заброшенных земельных участков).

Остальной доход (около 30%) поступает от налога за обслуживание, квартирной платы и платы за аренду домов.

Около 1/5 расходов местных властей восполняется займами, величина которых определяется ежегодно центральным правительством во время переговоров с Ассоциацией местных властей. Местные власти могут выпускать акции и облигации, брать закладные и долгосрочные займы в Департаменте общественных работ, которые финансируются Казначейством.

Основной статьей текущих расходов (до 70%) является содержание штата (особенно сотрудников, занятых в системе образования), полиции, социальных служб, строительства дорог и освещения улиц, общественных развлечений, парков и плавательных бассейнов.

Особенности местного самоуправления в Лондоне

Большой Лондон (население около 7 млн. человек) состоит из 32 районов и Лондонского Сити. Местные власти в Лондоне и пригородах всегда отличались от остальных частей Англии.

Первой особенностью является то, что районные советы образуют основной элемент городского самоуправления. Город, единственный в мире, буквально «складывается» из районов. Исторические корни этой особенности лежат в… канализации. Давно, когда Англия стала «кузницей» нарождающегося капиталистического мира, а Лондон превратился в его промышленную и деловую столицу, сюда потянулись эмигранты с разных концов света. Скученность и отсутствие элементарных удобств быстро привели к росту эпидемий холеры, чумы и других болезней, причиной которых была плохая вода Темзы, куда сливались нечистоты всего города. Чтобы выжить, жители каждого городского района вынуждены были самостоятельно решать проблему водопровода и канализации.

В начале XVIII века провести канализацию было куда сложнее, чем сегодня слетать на Луну: районы нанимали инженеров и они, в силу своего таланта и мастерства, индивидуально проектировали канализацию районов.

Для содержания инженерной инфраструктуры жители образовывали местные органы власти, собиравшие налоги, заключавшие подряды на ремонт и расширение канализации. Так, постепенно, сформировалось районное звено самоуправления городских районов Лондона. Через некоторое время районы объединились в границах Большого Лондона и сформировали Совет Большого Лондона с задачей координировать и согласовывать деятельность районных советов. С роспуском совета Большого Лондона в ходе реформы 1984-85гг., городские районные советы расширили свою компетенцию по сравнению с аналогичными советами Англии, хотя детали уточняются до сих пор.

Второй особенностью устройства самоуправления Лондона является действующий вот уже 500 лет особый орган - Корпорация Лондонского Сити (рис. 10.7.).

Рис. 10.7 Корпорация Лондонского Сити

Деловая часть Лондона (Лондонское Сити) издавна сформировалась как особая часть городской территории - центр, где никто не живет, однако расположены конторы крупнейших мировых банков и компаний. Для управления этой территорией был сформирован муниципалитет, получивший название «Корпорация Лондонского Сити». Он выполняет функции районного совета, а также специфические функции, обусловленные историей его возникновения (функции своеобразного «посредника» по урегулированию споров между компаниями, действующими в Сити).

Муниципалитет Сити избирают «члены вольных цехов» - работники корпораций, имеющих офисы в Сити. Состав совета Сити строго определен: нижняя палата - 205 советников, избираемых на 3 года, верхняя палата - 36 олдерменов, нанимаемых на 6 лет. Совет Лондонского Сити ежегодно избирает лорд-мэра Лондона и организует работу своих комиссий и комитетов по той же схеме, что и обычный муниципальный совет Англии, но без каких-либо ограничений на участие олдерменов в работе комитетов.

Третьей особенностью устройства самоуправления Лондона является выделение некоторых видов городской деятельности в самостоятельные сферы, управляемые выборными органами, не входящими в районные советы города. К ним относятся:

· комиссариат полиции;

· столичное водное управление;

· столичное управление приютами и госпиталями;

· портовое управление;

· торговый совещательный совет;

· союзы общественного призрения;

· комиссары по заведованию сточными трубами.

Контроль за самоуправлением

Контроль представлен тремя формами:

· внутренний финансовый контроль;

· публичный контроль;

· контроль со стороны правительственных органов.

Внутренний финансовый контроль обычно осуществляет специально назначенный финансовый комитет (или другой комитет), который расследует и, если необходимо, вносит корректировки в проект расходов, ежегодно составляемый исполнительными департаментами и представителями соответствующих комитетов совета во время неформальных консультаций с финансовым департаментом. Все местные власти проводят внутреннюю ревизию своих бухгалтерских книг. Они могут подвергнуться и внешней ревизии в рамках общего контроля, осуществляемого Национальной ревизионной комиссией (используется принцип «оправдать стоимость затраченного»).

Публичный контроль подразумевает:

Во-первых, доступность бухгалтерских книг общественной инспекции и право граждан делать запросы ревизору о записях в этих книгах, вносить возражения ревизору по любой статье книги. Граждане могут обратиться в суд при несогласии с решением ревизионной комиссии.

Во-вторых, существует обязанность местных властей готовить и опубликовывать ежегодные финансовые отчеты и заполнять налоговые декларации местного сообщества в соответствии с установленными центральным правительством требованиями: приход и расход средств, детальное изложение источников налогообложения.

Контроль правительственных органов охватывает часть вопросов (структурные планы, инвестиционные программы), которые должны получить предварительное одобрение соответствующего министра прежде, чем будут получены ассигнования.

В случае, если совет не смог выполнить предписанные законом обязанности, правительство берет на себя ответственность за выполнение этих функций, назначая в совет уполномоченного, либо распускает совет и объявляет новые выборы.

Специфические особенности англосаксонского типа самоуправления, присущие Великобритании, заключаются в том, что деятельность местных органов власти регулируется парламентом и неписанной традицией (обычаем), свойственной данной местности. Население само определяет структуру и состав местных органов власти, в основе которой лежит принцип корпоративного управления: избранные члены и нанятые работники совместно принимают решение и реализуют их через комитеты, где принимаются основные решения. Особняком стоит система самоуправления Лондона, наиболее ярко выражающая приверженность англичан традиции. Город не просто «складывается» из районов, но и система его управления включает в себя уникальный орган - Корпорацию Лондонского Сити.

Контрольные вопросы к лекции №10

1. Дайте общую характеристику системы самоуправления в Великобритании.

2. Опишите типичную для Великобритании систему органов местного самоуправления.

3. Особенности местного самоуправления Северной Ирландии.

4. Сущность системы корпоративного управления.

5. Значение института «олдерменов».

6. Местный бюджет, как основа самостоятельности органов местного самоуправления.

7. Особенности самоуправления в Лондоне.

8. В чем заключается «мягкость» государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в Великобритании?

Лекция 11. Муниципальные институты Франции

Основные понятия:

административно-территориальное деление Франции; особенности системы местного самоуправления во Франции; характеристика территориальных самоуправляющихся коллективов (регион, департамент, коммуна); Париж - коммуна и департамент; финансы самоуправления во Франции; контроль за самоуправлением.

Административно-территориальное деление

Франция - унитарное государство, имеющее пятиуровневую систему административно-территориального деления. Ее территория делится на регионы, департаменты, округа, кантоны, коммуны (рис. 11.1.).

Органы государственного управления и местного самоуправления создаются в регионах, департаментах и коммунах. В округах и кантонах создаются только отдельные государственные службы.

Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Это первое звено системы государственного управления и местного самоуправления. Граждане коммуны избирают муниципальный совет, который является низшим органом государственной власти и первичным органом самоуправления.

Кантон (их во Франции более трех тысяч) объединяет несколько коммун. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет. Кантон является избирательным округом по выборам советников (депутатов) Генерального совета департамента. Это его основное предназначение. Кроме этого в кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне (нотариус, судья), создается участок жандармерии, призывной участок и т.д.

Рис 11.1 Административно-территориальное деление Франции

Округ объединяет от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо - государственный чиновник - именуется субпрефектом, выполняющий определенные законодательством государственные функции.

Департамент более крупная единица, включающая около 400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления - Генеральный совет, состоящий из советников (депутатов), избираемых по одному от каждого кантона. Возглавляется Генеральный совет префектом, который назначается правительством.

Регион - самая крупная административно-территориальная единица во Франции. В настоящее время во Франции 22 региона. В каждом из них избирается орган самоуправления - региональный совет. Главным должностным лицом региона является префект, назначаемый правительством.

Особенности системы местного самоуправления во Франции

Местные административные единицы каждого уровня управляются сходным образом, за исключением небольших различий, независимо от размеров и своей значимости. В 1982 г. была проведена реорганизация учреждений местного управления, в результате которой существенно укрепилась местная автономия, и уменьшился контроль со стороны правительства страны. Особенность построения системы органов государственной власти и самоуправления во Франции заключается в том, что одна и та же территория (департамент, регион или коммуна) одновременно имеет двойной статус.

С одной стороны, департамент (регион или коммуна) является объектом государственного управления, возглавляемым префектом департамента. Префект назначается и отзывается Президентом Французской республики. В обоих случаях Президент подписывает декрет, который затем утверждается Советом Министров Франции. Объект государственного управления не имеет юридического лица, поскольку является частью государства.

Префект получает от Президента и Премьер-министра Франции прямые указания, от выполнения которых не может уклониться.

С точки зрения самоуправления, департамент (регион или коммуна) - территориальный самоуправляющийся коллектив, наделенный собственной компетенцией и возглавляемый собственными в т.ч. и выборными органами самоуправления.

Законодательством Франции установлены три уровня территориальных самоуправляющихся коллективов

· регионы (их 22);

· департаменты (их 100) и заморские территории (их 4);

· коммуны (их во Франции около 37 тысяч).

Подобный подход позволяет распределить нагрузку между центральным и местным аппаратом государственного управления: К органам власти центра отходят задачи общенационального масштаба и характера, а проблемы балансировки интересов государства и местных сообществ на разных уровнях власти закрепляются за органами местного государственного управления.

Характеристика территориальных самоуправляющихся коллективов

Коммуна, департамент и регион, как территориальные самоуправляющиеся коллективы имеют:

1. Собственные органы местного самоуправления. В коммуне формируется муниципальный совет, в департаменте - Генеральный совет департамента, в регионе - региональный совет. Советы избираются населением. Органы местного самоуправления не входят в государственную вертикаль и в рамках установленной законом компетенции самостоятельны в решении местных вопросов.

2. Собственную компетенцию. Особенностью выделения компетенции территориальных самоуправляющихся коллективов является отсутствие дифференциации на государственные и местные дела. Налицо совмещение государственных функций и функций местного самоуправления в одном органе. Передача компетенции от государственных органов местным происходит путем законодательного перечисления, чтобы избежать дублирования и двойного финансирования.

3. Собственные ресурсы, закрепленные за территориальными самоуправляющимися коллективами в целях реализации их компетенции и наращивания собственных средств. В наиболее общем виде ресурсы территориальных самоуправляющихся коллективов можно подразделить на три категории:

· трудовые (территориальные служащие);

· финансовые (местные налоги и дотации из государственного бюджета);

· материальные ресурсы.

За каждым территориальным самоуправляющимся коллективом закреплен представитель государства. Он осуществляет контроль в отношении актов местных властей, который называют контролем законности, или отсроченным контролем.

Рассмотрим более детально организацию государственного управления и местного самоуправления на каждом территориальном уровне.

Регион

Каждый регион управляется выборным региональным советом, который отвечает за экономические, социальные, культурные и экологические вопросы и контролирует местные расходы. Представитель национального правительства, назначенный кабинетом министров, надзирает за деятельностью регионального совета, выступает от имени национального правительства на заседаниях совета и руководит учреждениями национального правительства в регионе.

v Регион как самоуправляющийся коллектив.

1. Устройство самоуправления.

Представительным органом власти в регионе является региональный совет, избираемый на шесть лет. Избирательным округом по выборам в региональный совет является департамент.

Член регионального совета называется «советником».

Заседания регионального совета проводятся не реже одного раза в три месяца. Кроме очередных, могут созываться на чрезвычайные сессии совета по определенной повестке дня и по продолжительности, не превышающие двух дней.

Из состава регионального совета избирается еще один ор-

ган - бюро. Оно организуется в целях обеспечения помощи председателю в выполнении его функций и с целью ввести в органы власти представителей политического меньшинства (оппозиции).

Возглавляет региональный совет председатель, избираемый из состава советников на 6 лет. Председатель совета сосредотачивает в своих руках исполнительную власть региона (по должности) и выполняет полномочия, полученные от совета.

Председатель совета:

· готовит и выполняет его решения;

· готовит, ставит на голосование бюджет и исполняет его в качестве распорядителя;

· передает префекту региона все решения для осуществления юридического контроля;

· обеспечивает порядок при проведении заседаний совета.

Как руководитель исполнительной власти:

· организует и руководит работой всех административных служб департамента;

· назначает (увольняет) служащих на должности, созданные советом.

2. Компетенция органов самоуправления региона.

В компетенции региональных органов самоуправления можно выделить следующие блоки:

· Финансы. Региональный совет получает средства от территориальных коллективов и правительства; производит займы, вводит обязательные и факультативные налоги;

· Экономические вопросы: Региональный совет решает вопросы координации экономического развития департаментов в составе региона, инвестиционных программ; формирования общего индикативного плана развития и мер по его реализации (за счет использования экономических рычагов: налоги, финансы), заключения контрактов с государством в целях реализации плана и увязки его с общенациональным;

· Благоустройство территории региона, в т.ч. участие в финансировании крупных государственных проектов, представляющих интерес для региона; предоставление за счет государства прямой финансовой помощи инвестиционным программам предприятий, способствующих региональному развитию и увеличению занятости;

· Социальные вопросы: Региональный совет имеет особые права в области строительства лицеев, созданию программ по профессиональному обучению и региональных фондов профессионального обучения, на которые возложены задачи по его финансированию; может выполнять ряд правительственных полномочий в культурной сфере, в области транспорта и строительства жилищ, охране окружающей среды.

Представительный орган работает во взаимодействии и под контролем префекта региона.

v Регион как объект государственного управления.

Регион как объект государственного управления возглавляется префектом региона.

Префект региона - высшее должностное лицо региона, подчиненное Правительству и Президенту Франции, представляющее на территории региона государственную власть и являющееся прямым представителем Премьер-министра и Министров Франции. Его назначение происходит декретом Совета Министров, по предложению Премьер-министра и Министра внутренних дел. Префекты (супрефекты) не имеют права на забастовку, не имеют профсоюза, но могут объединяться в «Организацию корпуса префектов и высших служащих Министерства внутренних дел»; они обязаны быть лояльными к государству, поскольку являются политическими служащими, однако обязаны вершить дела беспристрастно и нейтрально.

Префект представляет государство и выполняет три функции:

· Политические: представляет государство на всех официальных мероприятиях; информирует руководство о всех местных событиях, а местное сообщество - о правительственной политике, которую он обязан защищать и разъяснять; в его обязанности входит связь со всеми влиятельными группами и лицами региона и входящих в него департаментов.

· Юридическое представительство: подписывает все контракты, заключаемые в регионе от имени государства с частными или юридическими лицами; представляет государство в судебных органах и передает в суды иски по поводу актов органов власти, которые он считает незаконными.

· Полицейские функции:

а) общие (административная полиция), что означает право префекта вмешиваться в четырех случаях:

1) если требуется принять меры по поддержанию общественного порядка и безопасности по вопросам, выходящим за рамки компетенции коммун и департаментов;

2) если применяется право замещения мэра коммуны;

3) в случаях массовых беспорядков и демонстраций;

4) если вводятся в действие планы чрезвычайного положения.

б) специальные, по определенным вопросам (рыбная ловля, охота, или, например, надзор за умалишенными);

в) функции судебной полиции (принимает акты, касающиеся констатации правонарушений в области внутренней или внешней безопасности государства, и направляет виновников в суды при условии передачи дел Прокурору республики в течение 48 часов).

Будучи исполнительным органом государства, префект осуществляет управление, координацию и руководство всеми государственными службами на территории региона, в т.ч. обладает всеми полномочиями по принятию управленческих решений; является единственным распорядителем гражданских государственных служб региона, подписывает все расходы этих служб.

Префект опирается на специальный орган управления. Он имеет трехзвенную структуру и включает:

· кабинет, занимающийся политическими и полицейскими вопросами;

· генерального секретаря (имеющего звание супрефекта), которому подчиняются непосредственно кадровые вопросы, бюро по вопросам переписки и координации и коммунальные службы;

· коммунальные службы, которые разделены на 3 управления: общей администрации, финансовых вопросов и местных коллективов, координации и экономических вопросов.

Департамент

Деление Франции на департаменты введено в 1791 году. Тогда департамент был всего лишь избирательным округом и формировался с целью обеспечить избрание Национального законодательного собрания. В 1871 году департамент получает свой нынешний статус, который лишь уточнялся законодательными актами 1946, 1958 и 1982 годов.

v Департамент, как самоуправляющийся коллектив.

1. Устройство самоуправления.

Представительным органом местного самоуправления в департаменте является Генеральный совет. Председатель Генерального совета возглавляет его исполнительный орган, при котором работает постоянная комиссия (бюро).

Департамент разбит на кантоны (избирательные округа), объединяющие несколько коммун.

Кантоны не являются единицами самоуправления. Они создаются Правительством Франции и их границы меняются правительственным декретом. Цель их формирования - обеспечить избрание по одному генеральному советнику в Генеральный совет департамента.

Член Генерального совета называется генеральным советником и избирается на 6 лет. Закон требует раз в три года наполовину обновить состав Генерального совета.

Генеральный совет, после каждого обновления, избирает раз в три года из своего состава председателя (он называется президентом) совета. Президент Генерального совета:

· созывает его заседания и председательствует на них;

· готовит вопросы к обсуждению;

· ставит на голосование бюджет и исполняет его в качестве распорядителя.

Собственные полномочия президента Генерального совета такие же, как и у председателя регионального совета. Есть лишь одно существенное дополнение: он выполняет функции руководителя полиции департамента, которые позволяют ему издавать соответствующие административные распоряжения, касающиеся исключительно департаментских дорог, проходящих вне городских агломераций.

2. Компетенция Генерального совета включает следующие виды дел:

· самостоятельное формирование, утверждение, исполнение и контроль за исполнением бюджета (особо важные решения по финансам подлежат утверждению в специальном декрете центральной власти); советом принимается исходный бюджет (первоначальные решения, подлежащие затем корректировке), а потом и дополнительный бюджет;

· управление департаментским имуществом;

· создание и управление публичными службами, установление их статуса и режима управления ими, который допускает прямое управление из департамента и делегированное управление по контракту с третьими лицами;

· заключение торговых сделок по обеспечению публичных служб;

· оказание помощи предприятиям, испытывающим финансовые затруднения, если это необходимо для защиты экономических и социальных интересов департаментов, а также создание и поддержание служб и предприятий, удовлетворяющих потребности населения, если по каким-либо причинам частные предприятия с этим не справляются.

К исключительным полномочиям Генерального совета относятся:

· строительство колледжей (средние и средние специальные учреждения) и управление ими;

· организация центральных библиотек и управление ими;

· организация перевозок школьников и транспортных средств для школьных нужд;

· организация междугороднего пассажирского транспорта;

· социальная и медицинская помощь малоимущим.

Генеральному совету запрещено создавать публичные службы, конкурирующие с частными предприятиями, запрещено вмешиваться в административные дела, относящиеся к ведению государства.

v Департамент, как объект государственного управления.

Департамент, как и регион, несет на себе и функции государственного управления. В качестве объекта государственного управления, департамент возглавляется префектом департамента, функции и роль которого аналогичны префекту региона.

Коммуна