Местное управление и самоуправление
Современные подходы к сущности местного самоуправления. Принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления. Правотворческая инициатива граждан. Оценка организационной структуры местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курс лекций |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 27.03.2016 |
| Размер файла | 823,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Как и требует Хартия, наиболее общие принципы организации и деятельности местного управления и самоуправления закреплены в Конституции Республики Беларусь. Более детально принципы, идеи, закономерности, правила организации и деятельности местного управления и самоуправления определены Законом Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
Вопросы утверждения структуры Совета депутатов отнесены к исключительной компетенции самого Совета.
Советы депутатов самостоятельно утверждают программы социального и экономического развития территорий.
Все хозяйствующие субъекты при планировании и осуществлении хозяйственной деятельности вправе проводить мероприятия, которые могут вызвать негативные экологические, социальные, демографические и иные последствия, затрагивающие интересы населения и территории, только с согласия соответствующих Советов депутатов или исполнительных комитетов, местных администраций.
Создание, размещение, строительство или преобразование экономических и социальных объектов, использование природных ресурсов на соответствующей территории, решение других вопросов хозяйственной, социальной и культурной деятельности, затрагивающих интересы населения, осуществляются с согласия исполнительного комитета.
Установление и изменение границ административно-территориальных единиц (сельсоветов, поселков, городов, районов и областей) проводится только на основании решений соответствующих Советов депутатов.
Органы местного управления и самоуправления принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории.
Конституция предусматривает только контроль законности решений, принимаемых местным самоуправлением. Контроль целесообразности принятия решений не предусмотрен. Исключение составляет ст.6 Земельного кодекса Республики Беларусь, которая предоставляет право Совету депутатов вернуть на повторное рассмотрение исполнительному комитету решение по вопросу о целесообразности изъятия или предоставления земельных участков. Повторное решение исполкома является окончательным.
Органы местного управления и самоуправления Республики Беларусь формируют самостоятельные бюджеты административно-территориальных единиц. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом местных органов управления и самоуправления самостоятельно составлять, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет.
Система финансового обеспечения местного управления и самоуправления, установленная законодательством Республики Беларусь, достаточно гибкая. Однако, в нынешних сложных экономических условиях эффективность ее функционирования низкая. Из-за дефицита средств местные органы власти не в состоянии решать вопросы перспективного развития своих территорий.
Проведенный анализ позволяет выделить отдельные недостатки и сформулировать некоторые предложения по дополнению перечня основных принципов, определяющих формирование и функционирование местного управления и самоуправления в Республике Беларусь. По нашему мнению принципиальное значение имеют следующие положения, отсутствующие в белорусском законодательстве:
· право органов местного управления и самоуправления на создание союзов и ассоциаций;
· гарантия судебной защиты прав и полномочий органов местного управления и самоуправления;
· обеспечение соответствия между финансовыми ресурсами и функциями органов местного управления и самоуправления;
· четкое определение пределов полномочий органов местного управления и самоуправления различных территориальных уровней, исходя из принципа субсидиарности.
Принцип субсидиарности является очень важным для распределения компетенции между органами власти различных уровней. В Европейской Хартии содержится положение, в соответствии с которым «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии». В Хартии нет четкого определения термина «субсидиарность», и многие исследователи трактуют его весьма субъективно. При этом, даже сторонники различных точек зрения соглашаются, что в указанном пункте Хартии сформулирован лишь общий принцип, который не означает требования систематической децентрализации функций управления и передачи их местным органам власти.
В условиях современной Беларуси принцип субсидиарности следует рассматривать, как необходимость четкого разграничения полномочий органов местного управления и самоуправления различных территориальных уровней, децентрализации государственного управления с учетом требований эффективности и экономии, повышения самостоятельности органов местного управления и самоуправления при активной государственной поддержке и координации их деятельности.
Реализация принципа субсидиарности в Беларуси позволит в значительной степени децентрализовать государственное управление и создать более демократичную систему взаимодействия между центральными и местными уровнями власти, повысить самостоятельность органов местного управления и самоуправления, координацию их деятельности, сохраняя вертикальную интеграцию республиканских и местных органов власти, характерную для условий президентского правления.
Особенности принципов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь
Принципы местного управления и самоуправления в Республике не систематизированы, закреплены в Конституции страны и целом ряде других нормативных правовых документов. Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» в качестве основных выделяет 10 принципов:
1) народовластия, участия граждан в местном управлении и самоуправлении;
2) законности, социальной справедливости, гуманизма, защиты прав и охраняемых законом интересов граждан;
3) взаимодействия органов местного управления и самоуправления;
4) разграничения компетенции представительных и исполнительных органов;
5) единства и целостности системы местного управления и самоуправления;
6) самостоятельности и независимости Советов, других органов местного самоуправления в пределах своих полномочий в решении вопросов местной жизни;
7) выборности Советов, других органов местного самоуправления, их подотчетности населению;
8) гласности и учета общественного мнения, постоянного информирования населения о принимаемых решениях по важнейшим вопросам и результатах их выполнения, предоставления каждому гражданину возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и законные интересы;
9) сочетания местных и общегосударственных интересов, участия органов местного управления и самоуправления в решении вышестоящими органами вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории;
10) ответственности за законность и обоснованность принимаемых решений.
Большинство принципов, закрепленных в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» не нуждаются в комментариях. Принципы, указанные в пунктах 1, 2, 6, 9, 10 можно охарактеризовать, как общедемократические нормы формирования и функционирования органов местной власти.
В то же время здесь имеются отдельные внутренние противоречия. Закон устанавливает принципы местного управления и самоуправления, в систему которых входят и представительные, и исполнительные органы. В то же время, пункты 6 и 7 относятся только к представительным органам.
Пункты 3, 4, 5 посвящены принципам взаимодействия органов местного управления и самоуправления. При этом пункт 4 требует разграничения компетенции представительных и исполнительных органов, а пункт 5 - единства системы местного управления и самоуправления. Реализация этих принципов порождает дискуссии и противоречия как среди ученых, так и управленцев-практиков.
В целом, принципиальные вопросы разграничения полномочий представительных и исполнительных органов (по горизонтали), органов местного управления и самоуправления различных территориальных уровней (по вертикали) не нашли должного разрешения в белорусском законодательстве.
Сравнивая основные принципы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь с принципами, закрепленными в Европейской Хартией, можно отметить, что в Хартии отсутствуют положения, соответствующие принципам местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, обозначенные пунктами 3, 5, 7 и 8. В пунктах 3 и 5 отображены особенности структуры органов местной власти Беларуси, в которой выделяются две системы - органов управления и органов самоуправления. В тоже время отсутствие в Хартии положений о гласности и подотчетности органов местной власти населению (пункты 7 и 8) является, на наш взгляд, одним из ее недостатков. Формируемые в ряде стран Европы по пропорциональной избирательной системе, органы самоуправления обладают свободным мандатом и неподотчетны избирателям.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что принципы организации местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, имея национальные особенности и отдельные недостатки, в целом, соответствуют международным требованиям, изложенным в Европейской Хартии местного самоуправления.
Контрольные вопросы к лекции №2
1. Что такое «принципы местного самоуправления», каково их значение?
2. Европейская Хартия местного самоуправления как документ, регламентирующий общеевропейские принципы формирования и функционирования органов местного самоуправления.
3. Прокомментируйте нормы Европейской Хартии, гарантирующие финансовую самостоятельность органов местного самоуправления.
4. Прокомментируйте нормы Европейской Хартии, гарантирующие организационную самостоятельность органов местного самоуправления.
5. Прокомментируйте нормы Европейской Хартии, регламентирующие административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
6. Сущность принципа субсидиарности.
7. Соответствие белорусского законодательства о местном управлении и самоуправлении требованиям Европейской Хартии
8. Основные принципы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.
Лекция 3. Организация (устройство) местного самоуправления
Основные понятия:
организационная структура местного самоуправления; представительный орган местного самоуправления; структура представительного органа; исполнительный орган местного самоуправления; модель «совет - слабый мэр»; модель «совет - сильный мэр»; модель «совет - управляющий»; комиссионная система местного самоуправления.
Общие принципы организации местного самоуправления
Теория местного самоуправления выделяет несколько моделей организации местной власти: англосаксонскую, континентальную, иберийскую, советскую. Однако реально существующие системы местного самоуправления различных государств, даже, если они построены по одной теоретической модели, имеют значительные отличия. Они обусловлены особенностями законодательства каждого государства, его национальными, религиозными и другими традициями. В силу этого в мировой практике существует большое разнообразие организационных форм местного самоуправления. В ряде государств даже отдельные регионы используют различные формы организации местного самоуправления. Например, в России каждый субъект федерации имеет свой закон о местном самоуправлении, который определяет систему местного самоуправления региона, порядок ее формирования и функционирования.
Главным формальным признаком, по которому отличаются друг от друга модели местного самоуправления, является количество органов первичной компетенции. Это позволяет выделить три основных типа моделей органов местного самоуправления:
· монистическая модель, при которой вся полнота первичной компетенции сосредоточена в одном единственном органе (напр., сходе односельчан), а все остальные органы обладают лишь делегированными полномочиями и/или наделяются разовыми поручениями;
· дуалистическая модель, при которой первичная компетенция распределена между двумя главными органами (напр., между мэром и представительным собранием);
· триалистическая модель, при которой первичная компетенция распределяется между тремя органами (напр., между бургомистром, представительным собранием и т.н. магистратом, т.е. «малым советом»).
Использование управленческих моделей монистического типа означает необходимость жесткого выбора между «всевластьем коллегиального органа» (например, схода) и «всевластьем единоличного органа» (напр. старосты). В современную эпоху возрастающего усложнения социальных связей столь жесткая альтернатива весьма дискуссионная. Тем не менее, англо-американской школе местного самоуправления удалось именно в современную эпоху разработать удовлетворительный вариант управленческой модели монистического типа (т.н. комиссионная модель управления). Но, как правило, концептуальное осмысление и институционализация органов местного самоуправления предполагает применение дуалистической модели управления.
Для систем местного самоуправления большинства стран является характерным разделение местной власти на два основных элемента:
· представительный орган;
· исполнительный орган.
В системе местного самоуправления, построенной по дуалистической модели, может выделяться еще один элемент - главное должностное лицо местного самоуправления. Главное должностное лицо представляет все местное сообщество. Он может избираться всем населением, либо представительным органом власти. У него могут быть широкие и узкие полномочия, самые разные наименования - все зависит от конкретной страны и от того, как в этой стране складывалось самоуправление. Глава самоуправления может быть и главой исполнительной власти, и главой представительного органа, и даже совмещать оба этих поста.
Конкретная форма организации местного самоуправления в государстве или регионе определяется сочетанием ряда факторов:
· наличием и способом формирования представительного и исполнительного органов;
· распределением полномочий между органами местного самоуправления (представительным, исполнительным, контрольным и др.);
· характером взаимодействия между органами местного самоуправления;
· способом вступления в должность и объемом полномочий высшего должностного лица и др.
Общие принципы внутреннего устройства органов местного самоуправления в странах европейского сообщества формулируются в Европейской Хартии местного самоуправления (ст.6, 7) и должны соблюдаться вне зависимости от конкретного вида и модели самоуправления.
Выделяют три базовых принципа устройства самоуправления:
1) структура самоуправления должна соответствовать задачам, решаемым местным сообществом;
2) местное сообщество должно иметь право самостоятельно определять структуру органов самоуправления;
3) работники органов местного самоуправления должны иметь особый статус, отличный от статуса государственного служащего.
Представительный орган местного самоуправления
Представительный орган (совет, собрание, ассамблея, дума и т.п.) призван принимать решения по наиболее важным местным вопросам. Он обычно избирается путем прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы.
Депутаты - «непрофессионалы» в сфере муниципального хозяйства и это важно по двум причинам.
Во-первых, поскольку их избирают на определенный срок, это дает некоторую гарантию от коррупции.
Во-вторых, их главная задача - представлять интересы всех слоев населения, большая часть которого, естественно, не является профессионалами в организации хозяйственной деятельности местного сообщества.
Количественный состав представительного органа, как правило, зависит от числа жителей административно-территориальной единицы. Во Франции, например, муниципальные советы могут насчитывать от 9 до 69 членов, в Болгарии - от 9 до 65, Беларуси от 11 до 60, Бельгии - от 5 до 55, Италии - от 15 до 80, Голландии - от 7 до 45, Норвегии - от 13 до 85. В США муниципальные советы обычно малочисленные, в среднем 6-7 человек. В Японии наоборот, состав местных советов довольно многочисленный - от 40 до 120 членов Черкасов А.И. А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М. Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М». 1998. С. 62-63..
Срок полномочий представительных органов может составлять один год (канадские провинции Нью-Брансуик, Онтарио, Саскачеван), два (Боливия, канадские провинции Квебек, Манитоба, Мексика), три (Малави, Швеция, Эстония), четыре (Беларусь, Венгрия, Дания, Норвегия, Польша, Япония), пять (Кипр, Турция) или шесть (Бельгия, Франция, Люксембург) лет. Небольшой срок полномочий совета позволяет электорату осуществлять достаточно строгий контроль за деятельностью своих избранников. Более длительный срок деятельности советов экономичнее с финансовой точки зрения и позволяет его членам не думать постоянно о своем переизбрании.
Формирование представительных органов, как правило, осуществляется путем прямых выборов населением. На выборах могут применяться различные разновидности пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. Чаще всего переизбирается весь состав совета, хотя в целях обеспечения преемственности его деятельности возможно переизбрание лишь определенной его части.
Помимо выборных в состав советов могут включаться и назначаемые члены. Например, в Великобритании существует институт назначаемых членов - олдерменов. Черкасов А.И. А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М. Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М». 1998. С.65. В настоящее время практика назначения членов советов распространена преимущественно в странах «третьего мира». В ряде стран определенное количество мест резервируется за лицами, выражающими различные социально-экономические интересы (Марокко, Сенегал), а также за женщинами. Места в советах могут резервироваться за представителями отсталых слоев населения.
Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В зависимости от уровня советов национальные законодательства стран устанавливают периодичность созыва очередных сессий. В низовых административно-территориальных единицах они обычно собираются чаще (ежеквартально, ежемесячно), чем в вышестоящих (2-4 раза в год).
Кроме очередных сессий могут созываться и внеочередные, чрезвычайные. На них, как правило, рассматриваются лишь те вопросы, для решения которых они созываются.
Свою организационную структуру представительные органы, как правило, определяют сами. В пределах своей компетенции они могут образовывать комиссии (комитеты), которые бывают постоянными и временными, обязательными и факультативными, а также отраслевыми, функциональными и территориальными.
Постоянные комиссии (комитеты) обычно формируются на первом заседании совета и функционируют или на протяжении всего срока полномочий совета, или какого-либо фиксированного срока (например, одного года, как в Великобритании).
Временные или специализированные комиссии (комитеты) создаются по мере необходимости для решения или изучения какой-либо конкретной проблемы и распускаются после выполнения своей задачи и представления совету соответствующего доклада.
Обязательные комиссии (комитеты) назначаются в соответствии с требованиями законодательства той или иной страны. Так, шведские муниципалитеты должны формировать комитеты по образованию, окружающей среде и охране здоровья, строительству, социальному благосостоянию, а также по выборам. Муниципалитеты Чехии обязаны образовывать лишь финансовый и контрольный комитеты. Формирование большинства комитетов местных советов носит факультативный характер и осуществляется по усмотрению самого совета с учетом возможностей реализовывать те или иные функции.
Отраслевые («вертикальные») комиссии (комитеты) со-
здаются по какому- либо конкретному направлению муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и т.п.), в то время, как функциональные («горизонтальные») выполняют обслуживающие функции по отношению к другим комитетам совета и решают комплексные, специальные вопросы (юридический, финансовый и др. комитеты).
Территориальные комиссии (комитеты) объединяют членов совета, избранных от какого-нибудь определенного района и отвечают за его общее развитие. Кроме этого, советы могут создавать различные консультативные комиссии, в состав которых входят не только муниципальные советники, но и представители населения.
Члены комиссий (комитетов), чаще всего, избираются на заседании совета. Но в муниципалитетах некоторых стран практикуется их назначение или формирование состава комитетов по рекомендациям специального комитета по кадрам. Большинство членов комитетов должны быть членами местных советов, хотя порой допускается и кооптация извне. Отдельные комитеты имеют разветвленную структуру подкомитетов, которые более детально рассматривают конкретные проблемы или отдельные их аспекты.
В странах с континентальной моделью местного управления компетенция комитетов чаще всего ограничивается подготовительными и контрольными функциями. В государствах англосаксонского права комиссии могут наделяться и распорядительными функциями.
Исполнительный орган местного самоуправления
«Непрофессионализм» депутатов заставляет территориальное сообщество формировать различными путями (всеобщим голосованием населения, избирать на сессии, нанимать) исполнительный орган местного самоуправления - орган профессиональных управленцев, способный организовать технически грамотное выполнение заказов населения.
Исполнительный орган (исполком, мэр, бургомистр и др.) является составной частью местного самоуправления, призванный осуществлять повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. На исполнительный орган могут быть возложены определенные государственные функции.
В мировой практике существуют различные модели формирования и функционирования исполнительных органов на местах.
Модель «совет - слабый мэр»
Используется в некоторых муниципалитетах США, Великобритании, Германии, Австрии, Дании, Чехии, Испании, Венгрии, Италии, Мексики, Египта, Туниса и других стран.
Модель «совет - слабый мэр» предполагает избрание населением представительного органа местного самоуправления - совета, который из своего состав избирает мэра.
Компетенция и полномочия распределены между советом и мэром крайне асимметрично. Реальная власть сосредоточена в выборном совете, который осуществляет управление местными делами в основном через систему отраслевых комитетов. Мэр выполняет лишь оперативно-исполнительные функции, он может предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов, а также председательствует в совете. Следует отметить, что «слабый мэр» по необходимости является и «слабым председателем», т.е. в основном является лишь координатором процесса заседания без каких-либо существенных административных полномочий. Муниципальный совет обладает также первичными полномочиями в области местного хозяйства, местных финансов и решает кадровые вопросы.
Совет по своему усмотрению может освободить мэра от занимаемой должности.
Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий мэра, причем, число возможных переизбраний одного и того же лица на пост мэра может ограничиваться.
Данная модель организации системы органов местного самоуправления является классическим способом реализации на локальном уровне принципа представительной демократии. С определенными допущениями такую систему можно рассматривать как реализацию принципов парламентской республики на местном уровне.
В рамках рассматриваемой модели местная власть организуется на началах коллегиальности и координации. Принципы единоначалия и субординации ослаблены, поскольку изначально ограничены полномочия их носителя, т.е. мэра.
«Слабость» мэра носит не только институциональный характер, обусловлена не только тем, что он избирается не населением, а членами муниципального совета из своего состава. «Слабый мэр» может избираться и непосредственно населением, но его административные полномочия значительно ограничены.
Среди немногих достоинств данной системы можно назвать:
· прозрачность деятельности и подконтрольность исполнительного органа («слабого мэра») выборному совету;
· не только политическую, но и административную ответственность депутатов совета за положение дел в своем муниципалитете.
К недостаткам следует отнести:
· структурно обусловленную слабость исполнительного органа, фактический вакуум исполнительной власти, поскольку здесь не только общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного аппарата, но и оперативное управление по многим вопросам местной жизни сосредоточены в руках представительного органа;
· чрезмерная политизированность, «давление» политических интересов на решение управленческих вопросов и, как следствие, негативное воздействие фракционной борьбы членов совета на эффективность административной работы.
Система «совет - слабый мэр» может относительно успешно работать лишь в условиях небольших сообществ и практически непригодна для крупных муниципалитетов.
Модель «совет - сильный мэр»
В крупных муниципалитетах США, Германии, Канады, Японии и ряда других стран мэр избирается непосредственно населением. Это, как правило, определяет его достаточно сильные позиции в системе местного управления.
По мнению ряда исследователей, в частности А.И.Черкасова, данная модель возникла, как реакция на недостатки модели «совет - слабый мэр» и, например, в США стала вытеснять ее, начиная со второй половины XIX в. «Сильный мэр» должен был стать политическим и административным лидером муниципалитета, ответственным за его общий политический курс и разработку программ городского развития Черкасов А.И. А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М. Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М». 1998. С. 84..
В рамках модели «совет - сильный мэр» значительно ограничены полномочия выборных должностных лиц в пользу назначаемых мэром специалистов. Первичная компетенция здесь также распределена крайне асимметрично, но уже в пользу исполнительного («сильный мэр») органа. Избираемый населением мэр не может быть освобожден от занимаемой должности советом. Он имеет право вето на решения совета, которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Мэр подготавливает рекомендации в рамках нормотворческой компетенции совета, отвечает за разработку и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, распределяет полномочия между муниципальными департаментами, осуществляет их реорганизацию, самостоятельно решает текущие вопросы управления. Являясь политическим лидером муниципалитета, мэр представляет интересы местного сообщества вовне, в отношениях с центральным правительством.
Система «совет - сильный мэр» соответствует условиям крупных муниципалитетов с неоднородным населением, сложность управления которым диктует необходимость концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Система несет в себе определенные характеристики президентской формы правления, поэтому проецирует на местный уровень как позитивные, так и негативные черты последней.
Среди достоинств рассматриваемой модели следует назвать:
· реализация «сильным мэром» основных административно-управленческих функций на принципах единоначалия и субординации;
· персональная ответственность мэра на всех стадиях управленческой деятельности;
· повышение роли кадрового и профессионального элемента в персональном составе всех подразделений системы местного самоуправления.
Недостатки данной модели по необходимости являются продолжением ее достоинств. Здесь следует выделить следующие структурные слабости:
· совмещение в единоличном исполнительном органе политических и административных функций, что предполагает - мэр должен быть одновременно и хорошим политическим лидером, и умелым, компетентным администратором, однако эти качества далеко не всегда могут быть совмещены в одном человеке;
· в связи с тем, что легитимность и совета, и мэра одна и та же (оба органа избираются непосредственно населением), между ними может возникнуть конкуренция, в условиях которой оба органа будут тратить свою энергию (и, следовательно, деньги налогоплательщиков) на политическую междоусобицу, а не на решение насущных проблем соответствующего территориального сообщества;
· «сильный мэр», независимо от субъективных характеристик, от его личных и деловых качеств, аккумулирует особую власть, непрозрачную и неподконтрольную ни представительному органу, ни местному населению. Другими словами, человек - в принципе непригодный как управленец в любой другой моде-
· ли - в системе «сильный мэр - совет» может по инерции удерживать власть, аккумулированную его предшественниками. Отсюда, некомпетентность «сильного мэра» как администратора может отчасти быть компенсирована политическими ресурсами самой должности.
Две, рассматриваемые выше системы «мэр - совет», носят в определенной степени схематический характер и в чистом виде встречаются не часто. На практике глава исполнительной власти может занимать промежуточное положение между «сильным» и «слабым» и действовать по-разному в зависимости от конкретной ситуации, сложившихся традиций, расстановки политических сил.
В политическом плане система «мэр - совет» с «сильным» мэром утверждает приоритет исполнительной власти, со «слабым» мэром - приоритет представительной власти.
Модель «совет - управляющий»
Эта модель организации местного самоуправления применяется во многих городах США, Канады, Германии, Финляндии, Норвегии, Швеции, Ирландии, Великобритании, Израиля, Панамы.
Модель «совет-управляющий» предполагает, что мэр избирается советом, но не обладает реальной властью. Он председательствует в совете, выполняет церемониальные, представительские функции.
Вся полнота исполнительной власти сосредотачивается в руках управляющего, имеющего профессиональную подготовку и не являющегося представителем какой-либо партии. Он под-
бирается специальной комиссией, которая формируется советом и им же нанимается по контракту на определенный срок. Управляющий выполняет функции во многом аналогичные функциям «сильного мэра». Он руководит местной администрацией, назначает и смещает чиновников, ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб, дает рекомендации совету. Совет обычно слабо направляет и контролирует действия управляющего.
К достоинствам этой системы следует отнести:
· высокий профессионализм администрации, поскольку управляющий, будучи профессиональным менеджером, старается подбирать своих сотрудников на основе не политических, а деловых качеств;
· сознательное стремление при любых обстоятельствах отделять управление от политики;
· принципиальная возможность использовать институт мэра в качестве инструмента политического арбитража при возникновении разногласий между советом, с одной стороны, и управляющим, с другой.
К недостаткам этой системы следует отнести:
· технократическую природу модели «совет - управляющий», вследствие чего она малопригодна для муниципалитетов с острыми этническими, социальными и экономическими проблемами;
· практическую нелигитимность управляющего и тем более его ближайших сотрудников - технократов, которые неподотчетны населению. Это обстоятельство значительно ослабляет позиции управляющего как в отношении совета, так и в отношении «церемониального мэра».
Свою эффективность система «совет - управляющий» продемонстрировала в условиях муниципальных образований, не имеющих сложных социально-политических проблем, с достаточно высоким уровнем дохода и образования большинства жителей.
Комиссионная система местного самоуправления
Комиссионная система местного самоуправления действует в ряде небольших городов США. Согласно ей население избирает небольшой (3-5 чел.) «совет комиссионеров», каждый, из членов которого возглавляет определенную отрасль местного самоуправления, а все вместе решают общие дела. Члены комиссий одновременно выполняют функции и представитель-
ного, и исполнительного органов, решают задачи нормоустанавливающего порядка в муниципальном совете и выступают, как главы подразделений в системе исполнительного аппарата местного самоуправления. В этом случае пост мэра не предусмотрен, а если имеется, то мэром является один из комиссионеров и выполняет чисто церемониальные функции.
С исторической точки зрения данная система интересна тем, что она имеет чисто эмпирическое, а не теоретическое происхождение. Как отмечает А.И.Черкасов, впервые данная система была введена в г. Галвестон (штат Техас) в самом начале XX в. после того, как город постигло сильное наводнение, вызванное мощным ураганом. С преодолением последствий стихийного бедствия система «слабый мэр - совет», функционировавшая в то время в Галвестоне, не справилась. Сложившаяся ситуация побудила группу видных жителей города, преимущественно бизнесменов, образовать новое городское правительство (в форме совета комиссионеров) и возглавить работы по преодолению последствий стихийного бедствия.
По свидетельству А.И.Черкасова, приблизительно 1/3 городов в США с комиссионной формой местного управления функционирует в штате Алабама. Совет комиссионеров здесь состоит из трех членов. Обязанности обычно распределяются следующим образом: первый курирует вопросы общественной безопасности, второй - административные вопросы (включая финансы и коммунальные услуги), а третий член отвечает за общественные работы Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М. Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М»., 1998. С.95..
Достоинства этой системы:
· компактность органа управления (3-5 человек);
· экономичное совмещение в одном институте функций представительного и исполнительного органа;
· высокий уровень специализации комиссионеров.
Среди недостатков следует отметить:
· «круговую поруку» комиссионеров;
· отсутствие единого органа общей компетенции;
· недостаток профессионализма и квалификации комиссионеров, которые, будучи профессиональными политиками, редко являлись хорошими администраторами.
Как показала практика, эта система малоэффективна, не позволяет провести в жизнь принцип разграничения компетенции представительной и исполнительной власти, обеспечить действенный контроль за работой департаментов, ограничивает координацию их деятельности. Отсутствие единого руководства приводит к разнобою в управлении муниципалитетом.
Другие модели
В отдельных странах способ избрания исполнительного органа (советом или населением) зависит от количества жителей соответствующего территориального подразделения. В Венгрии, например, главы местных администраций - бургомистры избираются представительными органами в административно - территориальных единицах с населением более 10 тысяч человек, а в остальных - населением.
Единоличный исполнительный орган может не избираться, а назначаться сверху. Такая практика достаточно распространена в странах «третьего мира», где этот процесс носит весьма авторитарный характер, и конкретные назначения определяются исключительно усмотрением центральных властей. Из европейских государств практику назначения мэра (бургомистра) используют страны Бенилюкса.
Особенность института управляющего в Ирландии заключается в том, что, считаясь муниципальным чиновником, он назначается не местным советом, а специальной правительственной комиссией.
Местные советы могут избирать из своего состава не только единоличные, но и коллегиальные исполнительные органы. Такая практика существует в некоторых муниципалитетах Италии, Канады, Финляндии, Кубы. Гораздо реже коллегиальный исполнительный орган избирается населением, как это происходит в Португалии. Особенности формирования органов местного самоуправления в странах Западной Европы. // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. №5. С. 38-42.
В системе местного самоуправления - в отличие от высших эшелонов власти - акцент во всех странах мира делается не столько на «разделение ветвей власти», сколько на их взаимодополнение, не только на понимание ими общего курса, но и на единство действий.
Контрольные вопросы к лекции №3
1. Основные требования к системе органов местного самоуправления.
2. Основные звенья системы органов местного самоуправления.
3. Представительный орган местного самоуправления, его структура и функции.
4. Основные формы деятельности представительного органа местного самоуправления.
5. Исполнительный орган местного самоуправления, его структура и функции.
6. Роль совета и мэра в модели местного самоуправления «совет - слабый мэр».
7. Особенности модели местного самоуправления «совет - сильный мэр».
8. Вероятность конфликта между советом и мэром как одна из характеристик модели «совет - сильный мэр».
9. Целесообразность использования модели местного самоуправления «совет - управляющий» в крупных муниципалитетах.
10. Достоинства и недостатки комиссионной системы местного самоуправления.
Лекция 4. Разделение власти
Основные понятия:
территориальная организация местного самоуправления; естественные и искусственные территориальные единицы; поселенческий и территориальный принципы формирования органов местного самоуправления; населенные пункты Республики Беларусь; административно-территориальное деление Республики Беларусь; компетенция местного самоуправления; права местного самоуправления; «позитивное» и «негативное» регулирование полномочий органов местного самоуправления; обязанности местного самоуправления; разделение властей; вертикальная организация (разделение) власти; горизонтальная организация (разделение) власти; функциональная организация (разделение) власти.
Территориальные основы местного самоуправления
Общие принципы территориальной организации местного самоуправления
Местное самоуправление организуется для обеспечения условий жизнедеятельности, оказания конкретных производственных и социальных услуг населению в местах его проживания. Поэтому местное самоуправление неразрывно связано с административно-территориальным делением страны.
Административно-территориальное устройство складывается под влиянием различных исторических, политических, социально-экономических и демографических факторов. Система административно-территориального устройства обычно состоит из двух - четырех звеньев. Небольшие государства (Науру, Сингапур, Тувалу) могут вообще не иметь административно территориального деления. В странах Европы наибольшее распространение имеют двух уровневые (Австрия, Дания, Литва, Швеция и др.) и трех уровневые (Беларусь, Бельгия, Германия, Португалия и др.) системы.
Органы местного самоуправления не обязательно создаются на всех уровнях административно территориального деления страны. В некоторых странах они не создаются в небольших территориальных сообществах и населенных пунктах, где наиболее важные вопросы местной жизни решаются с использованием форм непосредственной демократии. Есть государства, у которых отсутствуют органы местной власти на региональном уровне. Например, их нет в кантонах и округах Франции, областях Болгарии, департаментах Боливии.
Можно выделить следующие наиболее общие принципы территориальной организации местного самоуправления и его связи с административно-территориальным устройством:
· местное самоуправление формируется и функционирует в границах административно-территориальных и территориальных единиц;
· решения органов местного самоуправления правомочны в пределах тех административно-территориальных и территориальных единиц, в которых действуют эти органы;
· вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, установления или изменения их границ решаются с учетом мнения населения и органов местного самоуправления соответствующей территории.
Естественные и искусственные территориальные единицы
В исторически сложившейся системе административно-территориального устройства страны можно выделить естественные и искусственные территориальные единицы.
Естественные территориальные единицы, или более правильно естественные населенные места возникли в результате естественного расселения людей. К ним относятся города, поселки, села, деревни.
Различия между населенными местами обусловлены характером производственной деятельности людей.
Село, деревня - это первичная форма оседлого поселения, жители которого специализируются в сельском хозяйстве или добывающей промышленности.
Город - обособленное в правовом и экономическом отношении поселение определенной численности, жители которого специализируются на производстве товаров, торговле, других видах деятельности.
При всей условности, эти определения позволяют обратить внимание на две характерные черты любого города. Во-первых, концентрация разнообразных видов деятельности на ограниченной территории делает города «генераторами» социальных изменений в обществе. Во-вторых, короткое время отклика между управленческим воздействием и его результатом позволяет использовать города как социальные лаборатории для отработки и тиражирования наиболее эффективных форм и методов деятельности.
Иными словами, городам присуща особая социальная роль «центров роста» (центров эволюционных импульсов) общества, поскольку на их территории собирается огромное многообразие видов деятельности, в силу чего любые изменения идут в ускоренном темпе, и есть возможность, влияя на процесс, отбирать, закреплять и тиражировать положительные результаты.
Искусственные территориальные единицы формируются государством централизованно, для достижения политических целей и обеспечения эффективного управления процессами, идущими в границах населенных и территориальных мест; функционированием аппарата власти, правомочной в пределах этих границ. К ним относятся области, губернии, округа, штаты, провинции, волости, районы, сельсоветы и т.д.
На определение границ искусственных территориальных единиц влияют следующие факторы:
Политические. Предопределяют «режим функционирования» местных властей в политико-экономической структуре данного государства, поскольку они задают наиболее характерные условия: границы, общие принципы формирования власти и ее возможности в пределах этих границ, степень экономической свободы при решении местных проблем.
· Географические. Определяют конфигурацию территориальной единицы, планировку ее застройки, использования земель.
· Экономические. В определении границ территориальной единицы определяющее значение имеют уровень развития производства и производственных связей, энергетики, транспорта, дорожной сети, инженерных коммуникаций, средств связи.
· Социо-культурные. На степень и характер благоустройства населенных мест, скажем, чистоту и порядок, способы и методы застройки территории городов и сел, качество среды обитания людей, следовательно, и на определение границ территориальных единиц оказывают влияние уровень развития в регионе науки, культуры, национальные традиции, менталитет населения.
Поселенческий и территориальный принципы формирования органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления могут формироваться по поселенческому и территориальному принципам.
Поселенческий принцип предполагает формирование органов местного самоуправления в естественных населенных местах - городах, поселках, селах.
По территориальному принципу органы местного самоуправления создаются в искусственных территориальных единицах - районах, округах, областях и т.д.
В практике современных государств при организации местного самоуправления используются и первый, и второй принципы, и их сочетание.
В Республике Беларусь в основу системы органов местного управления и самоуправления положен территориальный принцип их формирования. Органы местной власти создаются в сельсоветах, районах, областях. В то же время на территориях районов и областей есть отдельные поселки и города, которые имеют свои поселковые и городские органы местного управления и самоуправления.
Населенные пункты Республики Беларусь
В Республике Беларусь за естественными населенными местами законодательно закреплено название «населенный пункт».
Населенный пункт - компактно заселенная часть территории Республики Беларусь, место постоянного жительства граждан, имеющая необходимые для обеспечения жизнедеятельности граждан жилые и иные здания и сооружения, собственное наименование и установленные в соответствующем порядке территориальные пределы.
К числу населенных пунктов относятся города, поселки городского типа и сельские населенные пункты (рис.4.1).
Населенные пункты Республики Беларусь относятся к определенным категориям в зависимости от:
· численности проживающего населения;
· уровня развития и специализации производственной и социально-культурной инфраструктуры;
· государственных функций, осуществляемых на соответствующей территории.
Рис. 4.1 Населенные пункты Республики Беларусь, деление РБ
К категории городов относятся:
· город Минск - столица Республики Беларусь. Статус города Минска определяется законом;
· города областного подчинения - населенные пункты с численностью населения не менее 50 тысяч человек, являющиеся административными и крупными экономическими и культурными центрами с развитой производственной и социальной инфраструктурой. В отдельных случаях к категории городов областного подчинения могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения менее 50 тысяч человек, являющиеся административными и крупными экономическими и культурными центрами, имеющими важное промышленное, историческое значение, перспективы дальнейшего развития и роста численности населения;
· города районного подчинения - населенные пункты с численностью населения свыше 6 тысяч человек, имеющие промышленные предприятия, сеть учреждений социально-культурного и бытового назначения, с перспективами дальнейшего развития и роста численности населения.
К категории поселков городского типа относятся:
· городские поселки - населенные пункты с численностью населения свыше 2 тысяч человек, имеющие промышленные и коммунальные предприятия, социально-культурные учреждения, предприятия торговли, общественного питания, бытового обслуживания;
· курортные поселки - населенные пункты с численностью населения не менее 2 тысяч человек, на территории которых расположены санатории, дома отдыха, пансионаты, другие оздоровительные учреждения, предприятия торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, культурно-просветительные учреждения;
· рабочие поселки - населенные пункты с численностью населения не менее 500 человек, расположенные при промышленных предприятиях, электростанциях, стройках, железнодорожных станциях и других объектах.
Все остальные населенные пункты (деревни, поселки и другие) относятся к категории сельских населенных пунктов.
Населенные пункты, в которых находятся местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, являются центрами соответствующих административно-территориальных единиц.
Административно-территориальное деление
Республики Беларусь
Административно-территориальное деление территории Республики Беларусь, как унитарного государства, - это деление территории Республики Беларусь на определенные части в целях эффективной организации государственного управления и местного самоуправления, обеспечения законности и правопорядка, реализации прав, свобод и законных интересов граждан Республики Беларусь.
Административно-территориальными единицами Республики Беларусь являются территории, в пространственных пределах которых в порядке, предусмотренном законодательством, создаются и действуют местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы (рис. 4.2.).
Рис. 4.2 Административно - территориальное устройство Республики Беларусь
К административно-территориальным единицам в Республике Беларусь относятся области, районы, сельсоветы, а также города и поселки городского типа, в которых созданы местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.
В целях определения пространственных пределов компетенции местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов для каждой административно-территори-
альной единицы устанавливаются наименование, границы и административный центр, в котором располагаются эти органы.
Территории городов в целях оптимальной организации исполнения решений, связанных с удовлетворением социально-культурных и бытовых потребностей граждан, охраной правопорядка и соблюдением законности, при необходимости делятся на районы, не являющиеся самостоятельными административно-территориальными единицами.
Территория Республики Беларусь делится на территорию столицы Республики Беларусь и территории шести областей как административно-территориальных единиц.
Территория области делится на территории районов и городов областного подчинения как административно-территори-
альных единиц. Всего в Беларуси 118 районов и 19 городов областного подчинения (Брест, Барановичи, Пинск, Витебск, Лепель, Новополоцк, Орша, Полоцк, Гомель, Мозырь, Гродно, Борисов, Жодино, Заславль, Молодечно, Слуцк, Солигорск, Могилев, Бобруйск).
Территория района делится на территории сельсоветов, поселков городского типа, городов районного подчинения, являющихся административно-территориальными единицами, а также поселков городского типа и городов районного подчинения, являющихся территориальными единицами. По состоянию на 1.01.2005 г. зарегистрировано 1440 сельсоветов, 77 поселков городского типа и 12 городов районного подчинения (Белоозерск Березовского района, Косово Ивацевичского района, Высокое Каменецкого района, Давид-Городок Столинского района, Дисна Миорского района, Барань (Входит в состав г.Орша), Новолукомль Чашницкого района, Василевичи Речицкого района, Туров Житковичского района, Скидель Гродненского района, Березовка Лидского района, Фаниполь Дзержинского района).
Подобные документы
История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь. Принципы, правовая основа и система местного управления и самоуправления. Основные направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
научная работа [40,3 K], добавлен 06.03.2015История местного самоуправления. Этапы формирования местного самоуправления в России. Понятия и принципы местного самоуправления. Предметы ведения и структура местного самоуправления. Формы осуществления, правовые акты, гарантии местного самоуправления.
реферат [52,6 K], добавлен 15.01.2011Сущность, цели и задачи местного самоуправления. Понятие и состав его правовой базы. Структура органов местного самоуправления. Непосредственное участие граждан в нем. Местный референдум и муниципальные выборы. Правотворческая инициатива граждан.
реферат [35,5 K], добавлен 18.03.2009Сущность органов местного управления и самоуправления, порядок их формирования, компетенция, уровень автономности в решении местных проблем, характер взаимоотношений. Местные государственные органы и органы местного самоуправления в Республике Беларусь.
контрольная работа [34,3 K], добавлен 12.09.2010Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Конституционно-правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, его функции и полномочия. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Совершенствование реформирования местного самоуправления в РФ.
реферат [35,3 K], добавлен 01.08.2010Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа [61,4 K], добавлен 16.02.2011Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления в постсоветской России. Обзор ситуации после распада Советского Союза. Первая реформа местного самоуправления. Этапы организационно-правовой трансформации института местного самоуправления.
контрольная работа [36,5 K], добавлен 11.04.2012Рассмотрение теоретико-правовых основ местного управления и самоуправления. Изучение правового статуса органов местного управления и самоуправления в РБ. Анализ зарубежного опыта формирования и гарантии деятельности государственных органов на местах.
курсовая работа [108,1 K], добавлен 17.04.2019Теоретический анализ сущности органов местного управления и самоуправления: понятие, назначение и виды. Изучение порядка образования и состава исполнительных комитетов (местных администраций). Основные функции и компетенция органов местного управления.
дипломная работа [86,7 K], добавлен 04.06.2010
