Местное управление и самоуправление
Современные подходы к сущности местного самоуправления. Принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления. Правотворческая инициатива граждан. Оценка организационной структуры местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курс лекций |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 27.03.2016 |
| Размер файла | 823,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
13) решает в соответствии с законодательством Республики Беларусь вопросы землеустройства и землепользования;
13-1) обеспечивает разработку градостроительных проектов на подведомственной ему территории;
14) принимает решения, направленные на защиту прав и удовлетворение законных интересов граждан, организует прием населения руководителями исполнительного комитета и его структурных подразделений, рассматривает обращения граждан и принимает по ним решения;
15) решает вопросы охраны здоровья, образования, социального и культурного обеспечения, торгового, транспортного, коммунального, бытового и иного обслуживания граждан на соответствующей территории;
16) организует разъяснение законодательства Республики Беларусь и оказание юридической помощи населению;
17) обеспечивает законность и общественную безопасность на соответствующей территории;
18) оказывает нижестоящим исполнительным комитетам и местным администрациям необходимую помощь;
19) содействует развитию народных традиций и обычаев на подведомственной территории;
20) обеспечивает исполнение законодательства Республики Беларусь по вопросам военной службы всеми должностными лицами и гражданами, а также предприятиями, организациями, учреждениями и объединениями, расположенными на подведомственной территории;
21) осуществляет полномочия, предусмотренные Избирательным кодексом Республики Беларусь и иными актами законодательства Республики Беларусь о выборах, референдуме, отзыве депутата, а также по организации обсуждения других важнейших вопросов местного и республиканского значения; вносит в установленном порядке предложения о представлении к государственным наградам и поощрениям;
22) может выступать учредителем местных средств массовой информации;
23) осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим Законом и иным законодательством Республики Беларусь.
Исполнительный комитет также решает вопросы, отнесенные к компетенции соответствующего Совета, в пределах полномочий, предоставленных ему Советом или им делегированных.
Исполнительный комитет не вправе вмешиваться в компетенцию соответствующего Совета, а Совет - в компетенцию исполнительного комитета.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС)
Важным элементом системы самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Это советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные.
Законодательство определяет ТОС, как самоорганизацию граждан на добровольной основе по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы ТОС.
На соответствующей части административно-территори-
альной единицы может быть создан только один орган территориального общественного самоуправления.
Орган территориального общественного самоуправления может наделяться правами юридического лица, являясь при этом некоммерческой организацией, подотчетен в своей деятельности собранию, его учредившему либо избравшему, и соответствующему Совету.
В состав органов территориального общественного самоуправления избираются лица, достигшие восемнадцати лет и постоянно проживающие на данной территории.
Кандидаты в органы территориального общественного самоуправления могут выдвигаться жителями соответствующей территории, а также представительными и исполнительными органами данной административно-территориальной единицы.
Учреждение органа территориального общественного самоуправления, избрание его членов и утверждение устава осуществляются на собрании. Порядок избрания и работы единоличных органов территориального общественного самоуправления (старост, старейшин и др.) определяется положением, утверждаемым Советом соответствующей административно-территориальной единицы.
Члены органа территориального общественного самоуправления избираются открытым или тайным голосованием.
Границы территории, на которой действуют органы ТОС, устанавливаются соответствующим Советом исходя из социальной и экономической целостности территории с учетом предложений населения, общественных организаций и трудовых коллективов.
Орган территориального общественного самоуправления вправе:
1) вносить на рассмотрение Совета и его органов, исполнительных комитетов и местных администраций предложения по всем вопросам местного значения;
2) участвовать по приглашению государственных органов в рассмотрении ими вопросов местного значения;
3) созывать собрания на соответствующей территории для обсуждения вопросов местного значения;
4) аккумулировать в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, заработанные средства, добровольные взносы и пожертвования граждан и юридических лиц и направлять их на развитие социальной инфраструктуры территории, проведение культурно-просветительных, оздоровительных мероприятий;
5) принимать от Советов, исполнительных и распорядительных органов, иных юридических лиц во владение и пользование строения, помещения, игровые и спортивные площадки, клубы, иные объекты социально-культурного назначения, историко-культурные ценности;
6) вносить на рассмотрение Совета, исполнительного комитета и местной администрации предложения по вопросам организации деятельности и размещения предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, учреждений здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, других объектов социальной сферы, а также определения режима их работы.
Совет может делегировать органу территориального общественного самоуправления отдельные полномочия по осуществлению самоуправления на соответствующей территории, за исключением полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Совета.
В республике созданы определенные предпосылки для становления их экономического фундамента. Органам ТОС представлено право осуществлять хозяйственную деятельность, создавать предприятия, кооперировать средства для решения социальных вопросов.
Из этого следует, что граждане вправе самостоятельно решать вопросы создания и организации деятельности органов ТОС. Являясь результатом самоорганизации граждан, ТОСы, тем не менее, не могут работать вне связи с местными представительными и исполнительными органами. Комплекс социальных функций (экономическую, культурно-воспитательную, экологическую и др.) они должны и могут выполнять, опираясь на властные полномочия Советов депутатов и исполнительных комитетов. В связи с этим «общественное» не должно противостоять «государственно-властному». Здесь на первый план выдвигается организационный фактор - широкое участие граждан, разнообразие форм.
В реальной социально-экономической деятельности обеспечению широкого участия граждан в решении местных проблем препятствует не столько несовершенство законодательства, сколько отсутствие прочной социальной базы местного самоуправления, для создания которой необходимо воспитание «самоуправляемого гражданина», осознающего сопричастность к местным делам и воспринимающего органы местного самоуправления как организационную структуру, способствующую реализации региональных интересов.
Во второй половине 90-х годов в сельских населенных пунктах Беларуси начала активно распространяться Практика избрания единоличных органов ТОС (старост, старейшин, уполномоченных лиц Совета). После законодательного утверждения этого института в новой редакции закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» старосты деревень стали избираться повсеместно.
Исследования показывают, что эффективная работа органов ТОС обеспечивается при координации их деятельности соответствующими Советами депутатов и исполнительными комитетами. В ряде городов и районов роль координационных и информационно-методических центров играют созданные при Советах депутатов городские, районные советы ТОС. Однако практика их работы недостаточно изучена, а заслуживающий распространения опыт не доводится до сведения органов местного управления и самоуправления первичного и базового территориальных уровней.
Ликвидация органа территориального общественного самоуправления осуществляется в связи с истечением срока, на который он был создан, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. В случае систематического нарушения органом территориального общественного самоуправления законодательства Республики Беларусь Совет, исполнительный комитет, местная администрация могут приостанавливать его деятельность. Решение о досрочном прекращении полномочий органа территориального общественного самоуправления принимается Советом соответствующей административно-территориальной единицы или собранием граждан.
Местный референдум
Местное самоуправление в Республике Беларусь может осуществляться так же путем проведения местных референдумов.
Право инициативы на проведение местного референдума принадлежит Советам депутатов или 10% граждан, проживающих на соответствующей территории.
Местные референдумы могут проводиться для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни. На практике эта форма самоуправления еще не использовалась.
Собрания граждан
Более широкое распространение в Республике Беларусь получила практика проведения собраний (сходов) граждан. Участники собраний вправе обсуждать любые вопросы республиканского и местного значения, вносить по ним предложения или принимать рекомендации, учреждать и упразднять органы территориального общественного самоуправления, участвовать в предварительном обсуждении и подготовке проектов решений органов местного управления и самоуправления по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, оценивать деятельность органов местного самоуправления, решать иные вопросы в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Исследования показывают, что эти права используются далеко не полностью.
Правотворческая инициатива граждан
Одной из форм прямого участия граждан в государственных и общественных делах является правотворческая инициатива. Граждане в порядке, установленном местным Советом депутатов, могут вносить в Совет проекты решений по вопросам местного значения, которые подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения. Однако нам не известен ни один случай, чтобы граждане на практике реализовали это право.
Общая оценка организационной структуры местного управления и самоуправления в Республике Беларусь
В целом, организационное построение системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь аналогично организации управления регионами стран Запада. Различия, в основном, касаются полномочий, функций и компетенции местных органов.
Главным недостатком системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь является «размытость» полномочий и отсутствие четкого распределения компетенции входящих в нее органов.
Прежде всего, в зарубежных странах более четко определена компетенция и сфера ответственности для каждого уровня управления. В соответствии с принципом субсидиарности на каждом региональном уровне выделены вопросы, входящие в сферы собственной компетенции, территориального образования более высокого уровня, государства. Эти сферы не пересекаются (система «зонтика»), что позволяет, в первую очередь, населению знать ответственных за решение местных вопросов и реально оценивать эффективность работы органов местной власти. В Беларуси, в связи с тем, что административно-территориальные образования более низкого уровня входят в состав образований более высокого территориального уровня, и нет четкого разделения прав и ответственности между ними, сложилось такое положение, когда сферы компетенции вышестоящих органов почти полностью перекрывают поле деятельности нижестоящих (система «матрешки»). Это порождает параллелизм в работе представительных и исполнительных органов различных территориальных уровней, дублирование и «размывание» ответственности за положение дел на местах.
В Беларуси, как и в большинстве стран Европы, не предусматривается иерархия представительных органов. Но реально деятельность нижестоящих Советов пока слабо защищена законодательством от регламентации со стороны вышестоящих органов, финансовая автономия местного самоуправления в Беларуси весьма ограничена. Коммунальная собственность законодательно определена как один из видов государственной собственности. Все это ограничивает возможность реализации потенциала местных сообществ в областях, районах, городах и других административно-территориальных единицах в самостоятельном решении социально-экономических проблем сугубо локального масштаба и вынуждает государство постоянно вмешиваться в процессы регионального развития местных сообществ.
Нормативно правовая база местного управления и самоуправления в Республике Беларусь
Главными документами, регламентирующими местное управление и самоуправление в Беларуси, являются Конституция Республики Беларусь и Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Кроме этого, решение некоторых вопросов организации и деятельности местных представительных и исполнительных органов определяется отдельными нормами других законов, кодексов, нормативных правовых актов Президента и постановлений Правительства.
Например, вопросы избрания и отзыва депутатов местных Советов депутатов регламентируются Избирательным кодексом Республики Беларусь, специальный Закон определяет их статус. Большой блок нормативно-правовых документов, определяющих участие органов управления и самоуправления в решении практических проблем местного и общегосударственного характера, составляют кодексы: гражданский, административный, жилищный, лесной, воздушный, водный, кодекс о земле, кодекс о браке и семье и др. Многие вопросы формирования и практической деятельности органов местного управления и самоуправления регламентируются указами Президента Республики Беларусь. В частности, указами Президента были утверждены положения о порядке назначения на должности и освобождения от должностей председателей областных, районных, городских исполнительных комитетов, а также должностных лиц, входящих в состав указанных исполнительных комитетов, о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета, о председателе районного, городского исполнительного комитета, регламентированы некоторые вопросы обеспечения деятельности местных Советов депутатов и проведения реформы органов местного управления и самоуправления.
Очевидно, что такая несистематизированность законодательства создает трудности в его реализации. Поэтому целесообразно провести его кодификацию, параллельно устранив имеющиеся пробелы в правовом регулировании местного управления и самоуправления.
Своеобразным директивным документом, ориентирующим на развитие организационно-правовых основ местного управления и самоуправления, является резолюция съезда депутатов Советов депутатов Республики Беларусь. В ней подчеркивается, что «развитие системы Советов депутатов, органов местного управления и самоуправления - одно из приоритетных направлений демократизации общества» Съезд депутатов Советов депутатов Республики Беларусь (документы и материалы). Мн.: «Беларусь»., 2000. С.173.. В резолюции указано на необходимость повышения самостоятельности местных представительных и исполнительных органов в сфере социально-экономического и культурного строительства, повышения их ответственности за комплексное развитие регионов на базе гармоничного сочетания общегосударственных интересов и потребностей местного населения. Реализация этих установок невозможна без укрепления материальной и финансовой базы местного управления и самоуправления.
Экономическая основа местного управления и самоуправления в Республике Беларусь
Экономическая основа местного управления и самоуправления - это материальные и финансовые ресурсы, с использованием которых местные представительные и исполнительные органы реализуют свои функции.
Стабильность социально-экономического развития административно-территориальных единиц и эффективность местного управления и самоуправления напрямую зависят от финансово-экономических ресурсов, которыми располагают территории, от того, как в них реализуются основные принципы организации местных финансов, каковы источники формирования и направления использования финансовых ресурсов.
Комплексное социально-экономическое развитие административно-территориальных единиц, предполагающее пропорциональное развитие экономической и социальной сфер, осуществляется на основе рационального использование природных ресурсов территорий (земли, ее недр, воды, лесов, растительного и животного мира), коммунальной и иной собственности, которые, в соответствии с законодательством, составляют экономическую основу местного управления и самоуправления. Для анализа условно разделим составляющие экономической основы местного управления и самоуправления на финансовые и материальные ресурсы (рис.8.2.)
самоуправление местный беларусь
Рис. 8.2 Структура экономической основы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь
Коммунальная собственность
Коммунальная собственность является одной из составляющих экономической основы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.
В перечень имущества, входящего в коммунальную собственность, входят: имущество государственных органов соответствующей административно-территориальной единицы, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство подведомственной территории, а также промышленные, строительные, сельскохозяйственные предприятия, предприятия торговли, бытового обслуживания населения и транспорта, другие предприятия, организации, учреждения здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, социальной защиты и иное имущество, необходимое для функционирования и развития соответствующей территории. К коммунальной собственности относится также имущество, передаваемое в коммунальную собственность Республикой Беларусь, иными собственниками, а также имущество создаваемое или приобретаемое местными органами управления и самоуправления.
Принципиальная особенность современного состояния имущества органов местного управления и самоуправления состоит в том, что в абсолютно преобладающей своей части оно не приносит доходов, а является убыточным. Сегодня увеличение масштабов коммунальной собственности приводит к парадоксальному результату - экономические возможности органов местного управления и самоуправления не возрастают, а уменьшаются, возникают новые трудности, связанные с дополнительной нагрузкой на местные бюджеты. В конце 80-х и начале 90-х годов, когда у многих предприятий возникли экономические трудности, объекты социально-бытового назначения практически не финансировались и приходили в упадок, их передача в коммунальную собственность не прибавляла, а напротив, уменьшала имущественные активы местного управления и самоуправления. На поддержание объектов коммунальной собственности в работоспособном состоянии местным бюджетам направляются огромные субсидии.
Другая особенность объектов коммунальной собственности - крайне низкий их технологический уровень и полная изношенность. Ремонт и обслуживание этих объектов требуют дополнительных непредвиденных затрат, гораздо больших, чем реальные доходы, получаемые от их использования.
Реальные экономические ресурсы местного управления и самоуправления крайне скудны и как следствие само функционирование коммунальной собственности на деле полностью зависит от государственного финансирования. В большинстве случаев отсутствие необходимых финансовых ресурсов не позволяет органам местного управления и самоуправления обеспечить расширенное воспроизводство коммунальной собственности как обособленного от государства правового и экономического института, призванного защищать права граждан, в том числе и в социальной сфере.
Проблема рационализации использования коммунальной собственности, обеспечения рентабельности ее эксплуатации является одной из задач не только органов местного управления и самоуправления, но и центральных органов власти.
Природные ресурсы
Природными ресурсами на соответствующей территории распоряжаются местные представительные и исполнительные органы, которым принадлежит право предоставлять их во владение и пользование организациям, объединениям и гражданам. К сожалению, большинство административно-территориальных единиц Беларуси не располагает большими объемами высокодоходных природных ресурсов, вследствие чего поступления в местные бюджеты от них невелики. В тоже время субъекты хозяйствования уплачивают экологический налог, который является своеобразной платой за пользование природными ресурсами и поступает в местные бюджеты. Поэтому органы местного управления и самоуправления заинтересованы в грамотном и рациональном использовании природных ресурсов не только для обеспечения экологической безопасности своей территории, но и для получения финансовых средств.
Из всех природных ресурсов в большинстве административно-территориальных единиц республики наиболее ценным является земля. Платежи за землю составляют значительный источник поступлений в местные бюджеты. Но главное - земля является основой сельскохозяйственного производства и рациональное ее использование повышает эффективность экономической деятельности землепользователей. Это, в свою очередь, увеличивает поступления в местные бюджеты налогов, связанных с результатами хозяйственной деятельности землепользователей (подоходного, НДС, на прибыль и др.).
Наиболее острая проблема, с которой сталкиваются местные представительные и исполнительные органы в своей практической деятельности, - нехватка финансовых ресурсов для осуществления своих функций. Центральное место в решении этой проблемы вполне справедливо отводится местному бюджету.
Местный бюджет
Местный бюджет - основной финансовый план формирования и использования денежных средств для обеспечения функций местного управления и самоуправления, экономического и социального развития соответствующих административно-территориальных единиц.
В демократических государствах используются два исходных принципа формирования местных бюджетов. Предпочтение может быть отдано либо принципу бюджетной эквивалентности, либо принципу национальной солидарности.
В основе первого из них лежат идеи налоговой справедливости, применяемые в данном случае по отношению не только к отдельным гражданам и предприятиям, но и к жителям региона в целом. Согласно этому принципу доходы местных бюджетов должны соответствовать налоговой нагрузке, которую несут жители региона, а, следовательно, - возможности получения ими общественных благ и услуг, представляемых за счет местных бюджетов, должны возрастать по мере увеличения объема налогов, собираемых в данном регионе. В Беларуси этот принцип не является основополагающим, реализуется частично. За более широкое его использование при бюджетном планировании выступают руководители местных представительных и исполнительных органов административно-территориальных единиц, способных сформировать бездотационные бюджеты. Это, как правило, города, в которых действуют предприятия и организации, дающие большой объем налогов (Солигорск, Жлобин, Мозырь и др.).
Второй принцип является базовым для бюджетной системы Беларуси. В его основе лежат не только общие соображения гражданской солидарности, но и ряд экономических аргументов, в соответствии с которыми государство должно стремиться к выравниванию, в известной степени, финансовых возможностей регионов. И как результат, государство гарантирует предоставление гражданам ряда социальных услуг на определенном качественном уровне.
Весьма положительным является то, что уровень этих услуг в Беларуси определен законом. Государственные минимальные социальные стандарты установлены в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального обслуживания, социальной поддержки и социального обслуживания.
Одной из задач, для решения которой применяются минимальные социальные стандарты, является нормативное обеспечение формирования и использования средств республиканского и местных бюджетов и средств государственных внебюджетных фондов на социальные нужды. С ориентацией на эти стандарты рассчитывается минимальный бюджет, который представляет собой объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, покрывающих минимальные необходимые расходы. Минимальные бюджеты определяются исходя из единого общереспубликанского норматива бюджетной обеспеченности по отраслям непроизводственной сферы на одного жителя областей и г. Минска. Этот норматив устанавливается ежегодно в законе о бюджете на очередной финансовый год.
Очевидно, что главным достоинством бюджетного планирования на основе норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя является возможность выравнивания финансового обеспечения регионов республики. Однако при более глубоком изучении выявляются и недостатки. Такой подход не в полной степени учитывает:
· реальное состояние объектов социальной инфраструктуры в регионах и различия в качестве представляемых ими услуг;
· потребности в финансировании объектов, поскольку в различных регионах одинаковые объекты могут требовать различных текущих и капитальных затрат;
· достигнутый (различный) уровень удовлетворения потребностей конкретных населенных пунктов в общественных благах и услугах;
· разделение обязательств государства и местных органов управления и самоуправления, обусловленных нормативами бюджетной обеспеченности на одного жителя.
Источники доходов бюджета. Доходы бюджетов каждой административно-территориальной единицы формируются за счет налогов, определяемых законодательством республики Беларусь, других обязательных платежей, а так же иных, определенных законодательством поступлений.
Установление на всей территории Беларуси республиканских налогов производится актами Президента или законами. Местные Советы депутатов вправе устанавливать зачисляемые в их бюджеты местные налоги и другие обязательные платежи в соответствии законодательством.
Неотъемлемым атрибутом местного бюджета является его самостоятельность в установлении доходов и расходов. В соответствии с законодательством Республики Беларусь право формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов предоставлено местным представительным и исполнительным органам. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных доходов и правом определять направления их использования и расходования.
Выделяют источники доходов бюджета (рис. 8.3.):
1. собственные (закрепленные + дополнительные «местные налоги и сборы»);
2. регулирующие;
3. средства республиканского бюджета (дотации, субсидии, субвенции).
К собственным источникам доходов бюджета отнесены:
· источники доходов, закрепленные за бюджетом каждого уровня;
· дополнительные источники доходов, устанавливаемые самостоятельно местными Советами депутатов (местные налоги и сборы).
Закрепленные источники доходов бюджета (налоги) должны закрепляться за местным Советом законом на долгосрочной основе. Долгосрочное закрепление источников дохода местного бюджета призвано стимулировать деятельность органов местного управления и самоуправления по укреплению и развитию налоговой базы. Однако в Беларуси перечень закрепленных налогов переутверждается ежегодно, и они не выполняют стимулирующей функции. Их вряд ли можно назвать «собственными», т.к. их перечень государство меняет ежегодно.
Рис. 8.3 Структура доходов местных бюджетов Республики Беларусь
Дополнительные источники доходов. Эти источники доходов в большей степени соответствуют определению «собственные». Их устанавливают местные Советы депутатов. Но и здесь имеется ограничение. Состав местных налогов и сборов устанавливается на основании ежегодно утверждаемого законом о бюджете перечня. Например, бюджетом Республики Беларусь на 2005 год в перечень налогов и сборов, которые могут устанавливать сами местные Советы депутатов, были включены:
· налог с продаж товаров в розничной торговле;
· налог на услуги рынков, ярмарок, выставок-продаж, гостиниц, кемпингов, ресторанов, баров, дискотек, косметических салонов, кабельного телевидения и др.;
· целевые сборы с организаций и индивидуальных предпринимателей на развитие транспорта общего пользования;
· сборы с пользователей (за парковку транспорта в специально оборудованных местах, за право торговли, сбор с владельцев собак, за право использования местной символики, за проведение аукционов, курортный сбор, рыболовный и охотничий сборы, сбор за строительство на территории соответствующих административно-территориальных единиц и др.);
· сборы с заготовителей (за промысловую заготовку (закупку) дикорастущих растений, грибов, технического и лекарственного сырья растительного происхождения в целях их промышленной переработки или реализации);
· курортный сбор;
· сборы с физических лиц при пересечении ими Государственной границы Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты;
· налог на приобретение бензина и дизельного топлива.
О реальной степени самостоятельности местного бюджета можно судить по удельному весу местных налогов и сборов в общем объеме доходов местного бюджета. За последние годы удельный вес местных налогов и сборов в доходах консолидированного бюджета республики не превышал двенадцати процентов (табл.8.1).
Регулирующие доходы. Около 20% в объеме местных налогов республики составляют регулирующие доходы - республиканские налоги, распределяемые между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях достижения их сбалансированности по установленным нормативам. Состав и размеры части республиканских налогов и других обязательных платежей, зачисляемых в бюджеты областей и города Минска, устанавливаются ежегодно в законе о бюджете республики на предстоящий финансовый год.
Таблица 8.1
Удельный вес местных налогов и сборов в консолидированных бюджетах областей и города Минска
|
Области |
Удельный вес местных налогов и сборов в % |
|||||
|
2000 г |
2001 г. |
2002 г. |
2003 г. |
2004 г. |
||
|
Брестская |
5,20 |
4,19 |
4,56 |
5,62 |
12,45 |
|
|
Витебская |
5,02 |
5,18 |
5,51 |
5,99 |
11,57 |
|
|
Гомельская |
2,49 |
6,24 |
6,96 |
4,07 |
10,87 |
|
|
Гродненская |
5,39 |
4,51 |
4,12 |
4,54 |
15,74 |
|
|
Минская |
3,36 |
4,43 |
5,43 |
4,86 |
12,24 |
|
|
Могилевская |
2,23 |
3,98 |
3,99 |
4,23 |
6,2 |
|
|
г.Минск |
10,27 |
8,30 |
7,17 |
8,02 |
13,9 |
|
|
Всего |
5,23 |
5,63 |
5,63 |
5,57 |
11,8 |
В бюджет могут поступать дотации, субвенции, субсидии, а так же заемные средства, которые не являются собственными источниками доходов.
Дотации - денежные средства, выделяемые из вышестоящего бюджета на невозвратной основе, в случае, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для сбалансирования нижестоящего бюджета.
Субвенции - денежные средства, выделяемые из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету на конкретные цели.
Субсидии - денежные средства, выделяемые из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету для выравнивания уровня социально-экономического развития соответствующей территории.
Анализ системы бюджетного планирования позволяет сделать вывод, что в структуре доходов местных бюджетов Республики Беларусь наблюдается явный перекос в пользу средств бюджетного регулирования.
Требует своего решения и вопрос оптимизации расходов местных бюджетов. Сохраняющиеся здесь трудности вызваны отсутствием четкого разграничения полномочий органов местного управления и самоуправления разных территориальных уровней и соответственно «расходных полномочий» их бюджетов. Взаимоотношения бюджетов различных уровней должны основываться на законодательном закреплении за каждым уровнем управления и самоуправления как конкретных обязательств, так и устойчивых источников их финансово-бюджетного обеспечения, что позволит уменьшить встречные межбюджетные потоки и ослабить субъективную зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих органов.
Не способствует развитию самостоятельности и хозяйственной инициативы местных органов управления и самоуправления ориентация бюджета на затраты при жестком закреплении статей использования бюджетных средств. Если отдельные позиции бюджета являются обязательными, например, даже канцелярские, почтовые, командировочные расходы четко определены, то у исполнителей бюджета свобода действий сильно ограничена. В этой ситуации исполнительные органы стремятся полностью использовать отпущенные средства, не всегда учитывая критерий эффективности.
В структуре финансовых ресурсов местного управления и самоуправления нами выделены внебюджетные и заемные средства, средства ТОСов и валютных фондов. В настоящее время их доля в общем объеме финансовых средств не велика. Однако, с развитием рыночных отношений их объем и роль будут возрастать, в первую очередь, как средств для финансирования инновационных проектов.
Укрепление экономической базы местного управления и самоуправления
Укрепления экономической базы местного управления и самоуправления требует более рационального использования финансовых и материальных ресурсов, повышения доходности коммунальной собственности, расширения внебюджетных источников доходов. Для решения этих задач целесообразно:
· снизить объемы дотаций и субсидий местным бюджетам, компенсировав их повышением доли налогов, закрепленных за местным бюджетом на период, равный сроку полномочий главы административно - территориальной единицы;
· увеличить долю местных налогов и сборов в структуре местных бюджетов;
· ужесточить и четко определить критерии выделения местным бюджетам целевых и регулирующих трансфертов;
· с учетом экономической базы каждой административно-территориальной единицы, ее природных, трудовых и других ресурсов установить вектор ее социально-экономического развития, определяющий направление использования инвестиционного бюджета;
· ускорить разработку и внедрение новых видов коммунальных услуг;
· повысить коммерциализацию сфер коммунального сервиса;
· активизировать процессы разгосударствления коммунальной собственности;
· расширить применение мер государственной поддержки предпринимательства в сфере оказания коммунальных услуг;
· всемерно поддерживать инициативы органов местного управления и самоуправления по развитию своей финансово - экономической деятельности, направленной на развитие доходной базы местного бюджета и бюджетосбережение.
Контрольные вопросы к лекции №8
1. Дайте характеристику основных элементов организационной структуры местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.
2. Формы взаимодействия Совета депутатов и исполнительного комитета в системе местных органов Республики Беларусь.
3. Дайте оценку эффективности работы органов ТОС в Вашем населенном пункте.
4. Установленные законодательством Беларуси формы непосредственной демократии и их использование в практике деятельности местных сообществ граждан.
5. Существенны отличия правового статуса исполнительного органа в системе органов местной власти стран Запада и Беларуси.
6. Направления совершенствования нормативно-правовой базы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.
7. Почему наличие собственных коммунальных предприятий не делает органы местного самоуправления более богатыми.
8. Сущность бюджетного планирования. Принцип бюджетной эквивалентности и принцип национальной солидарности.
9. В чем основная разница между собственными и регулирующими источниками доходов местных бюджетов?
ТЕМА 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ
Лекция 9. Муниципальные институты США
Основные понятия:
нормативно правовая база местного самоуправления США; административно-территориальное деление; особые участки; система местного самоуправления; особенности функций органов местного самоуправления; местная власть как «публичная корпорация»; модели местного самоуправления; особенности контроля за самоуправлением.
Основы местного самоуправления в США
Единого закона о местном самоуправлении в США нет. Нормативно-правовую базу местного самоуправления составляют положения, закрепленные в конституциях штатов и городских хартиях (уставах). Общая регламентация местного самоуправления осуществляется законодательными собраниями штатов и отличается огромным разнообразием черт, закрепленных в конституциях штатов. Есть штаты, конституции которых содержат небольшое количество норм, представленных, как правило, ограничениями местных властей (Алабама, Миссисипи). Есть штаты, конституции которых, наоборот, достаточно подробно регулируют условия деятельности самоуправления и внутреннее устройство муниципалитетов.
Местная власть США (особенно городская) наделена широкими юридическими правами, владеет собственностью и может распоряжаться ею; предоставлять (получать) займы и осуществлять широкий спектр деловых операций по типу американских корпораций; преследовать в юридическом порядке отдельных лиц и компании; издавать нормы (правила), регламентирующие деятельность юридических и физических лиц на своей территории.
Городское самоуправление во всех штатах регулируется дополнительным документом, учитывающим местные особенности, определяющим статус и конкретные возможности органов власти - хартией (уставом) города, где подробно описывается устройство и регламент городских властей, нормы городского общежития. Учитывая изложенное, все сказанное ниже следует рассматривать, скорее, как описание общей тенденции построения самоуправления в США.
Административно-территориальное деление и система местного самоуправления США
В настоящее время в США насчитывается более 78 тысяч различных административно-территориальных единиц, что призвано облегчить ведение местных дел и обеспечить деконцентрацию власти.
В состав США входят 50 штатов и один федеральный (столичный) округ Колумбия. Каждый штат является самостоятельным субъектом федерации, имеет свою конституцию, систему центральных и местных органов власти. Законодательная власть принадлежит законодательным собраниям (конгрессам), которые избираются на 2-4 года, исполнительная - губернаторам, которые, как правило, избираются населением. Административно территориальное деление каждого штата имеет свои особенности. Штат может делиться на графства, округа, муниципалитеты, районы, города, поселки и деревни. На территории штата или нескольких штатов могут выделяться особые участки (рис. 9.1.).
Графство (county) или округ (county). Является наиболее крупной административно-территориальной единицей штата. Количество графств в штате колеблется от 254 в Техасе до 3 в штате Делавэр. Два штата, Коннектикут и Род-Айленд, их не имеют вообще.
Рис. 9.1 Схема административно-территориального деления США
Графства сильно разнятся между собой по размерам (графство Лос-Анджелес имеет территорию 4 тыс. кв. миль, населе-
ние - более 7 млн. чел; графство Говард, штат Арканзас, охватывает территорию 600 кв. миль и население - 11 тыс. чел.), административному весу и объему компетенции. Наиболее значительно влияние органов власти графства в сельской местности.
Компетенция графств охватывает такие вопросы, как руководство сбором налогов, составление и исполнение бюджета графства, определение условий выпуска займов, местное законодательство (в т.ч. выдача лицензий на организацию торговых предприятий и регулирование их деятельности, природоохранные постановления), организация местных выборов, содержание собственного графства, назначение руководителей (если это предусмотрено законами штата).
Округ. В некоторых штатах встречается деление на округа. Они были установлены с юридическими, военными или финансовыми целями в ходе колонизации свободных земель поселенцами. Поскольку округа первоначально покрывали неосвоенные и неинкорпорированные земли, органы власти округов имели в своем составе такие службы, как дорожное строительство, охрана порядка и социально-бытовое обеспечение. Многие сельские округа продолжают их сохранять и сейчас, тогда как округа в урбанизированных районах начали работать совместно с городскими администрациями.
Район (townshiр). Географически составляют графство. Эта форма самоуправления сложилась в XVII веке и сохраняется в 21 штате Среднего Запада, главным образом в сельской местности. Как правило, townshiр - административный район куда входят деревни и незастроенное пространство вокруг них. Часть функций, которые в других районах выполняют органы власти графства, здесь переданы городу (town), «вокруг» которого располагается район (за исключением тех случаев, когда город получает статус самоуправляющейся единицы - муниципалитета). Первоначально районы организовывали для помощи графствам в обеспечении групп небольших населенных пунктов коммунальными услугами, которые могут включать полицейское обслуживание, пожарную охрану, создание условий для культурного отдыха, содержание дорог. С ростом урбанизации и переселением большей части населения в крупные города, органы власти районного уровня превратились в муниципальные корпорации, осуществляющие функции местного самоуправления на территории, охватывающей несколько городских населенных пунктов.
Муниципалитеты (municiрality). Обычно это общины, наделенные собственной компетенцией, которая закреплена либо хартией (уставом), либо специальным указом (постановлением) законодательного органа штата. Малонаселенные муниципалитеты называются деревнями (village) и поселками (town). Крупнонаселенные называются городами (city). Муниципалитеты имеют широкий набор служб, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения в образовании и воспитании детей, здравоохранении, социально-бытовом обеспечении, общественной безопасности граждан, собственно коммунальных служб.
Особые участки (sрecial distrikts). Этот термин касается других форм (не властных) местного самоуправления. Как правило, особые участки (или специальные округа), представляют собой административные органы, создаваемые штатом для предоставления конкретной местности (например, избирательному округу) одной или ограниченного набора услуг, которые выходят за рамки компетенции местных органов власти.
Особые участки обычно создаются в целях деполитизации той или иной сферы деятельности, многие из них расположены вне городских зон.
В США существуют 19 основных типов специальных округов: санитарные, дренажные, по водоснабжению, охране почв, жилищному и дорожному строительству, ирригации и охране вод, электроснабжению, здравоохранению и др. Абсолютное большинство специальных округов являются строго одноцелевыми по своему назначению. В каждом специальном округе создается руководящий совет (3-7 человек), который либо избирается населением, либо назначается властями штата (местными властями). Границы специальных округов часто не совпадают с традиционными единицами административно-территориального деления. Они могут занимать самую разную площадь: от небольшой территории (охватывающей чаще всего сельскую местность) до нескольких графств. Специальный округ может также выходить за пределы какого-либо одного штата. В таком случае специальные округа учреждаются совместно двумя или более штатами, которые заключают специальное соглашение, утверждаемое законодательными собраниями штатов.
Функции, исполняемые муниципальными органами власти
Функции власти группируются в три направления:
· законодательная (разработка и принятие местных законов и положений);
· судебная (деятельность транспортных и других муниципальных судов);
· исполнительная (осуществление деятельности муниципальных органов управления и соответствующих бюрократических структур).
Конкретные перечни видов дел варьируются от штата к штату и от города к городу, но достаточно типичным является следующий набор (порядок и группировка приведены согласно данным Национального демократического института международных отношений США):
· жилье, школы, парки, зоны отдыха, библиотеки, озеленение, стадионы, аэропорты, мосты, общественный транспорт;
· полиция, пожарная служба, скорая помощь, тюрьмы, очистные сооружения, сбор и переработка отходов, охрана окружающей среды, работа муниципальных служб коммунального и городского хозяйства;
· контроль за использованием земель, планирование, зонирование, охрана исторических памятников, регулирование процессов дробления собственности;
· регистрация транспортных средств, выдача водительских прав, управление транспортным движением, выдача лицензий на продажу алкогольных напитков, на занятие профессиональной деятельностью, регулирование кабельных телесетей;
· социальные службы, включая образование, здравоохранение, помощь бедным, безработным, молодежи, престарелым гражданам, благотворительную деятельность местных общин и конфессий;
· планирование, экономическое развитие, судебная и нормотворческая деятельность в перечисленных сферах.
Приведенный перечень услуг составляет основные статьи городских расходов. Если расположить их в порядке убывания в расчете на душу населения, получим следующую картину. Города до 50 тыс. населения: канализация, санитария, гигиена; транспортные магистрали; деятельность полиции; образование; пожарная охрана. Крупные города (более 1 миллионов жителей): социальное обеспечение; образование; здравоохранение и больницы; деятельность полиции; канализация, санитария и гигиена.
Местная власть как публичная корпорация
Основной функцией муниципальных органов власти является городское развитие. Оно, как правило, обеспечивается за счет местной инициативы, под которой понимается устройство и деятельность местной власти, как «публичной корпорации»: местная власть выступает на рынке, как «предприниматель» особого рода, цель которого - не прибыль, подобно частным корпорациям, а польза (скажем, услуга, обеспечивающая населению нормальную жизнь).
Предпринимательская деятельность местной власти имеет свои особенности. В соответствии со своими правами, предусмотренными законодательством штата, местная власть может приобретать и освобождать (в т.ч. и принудительно), участки городской и пригородной территории, передавая последние частным организациям и компаниям, занимающимся их благоустройством и развитием. Заключается контракт, в котором оговариваются характер и темпы строительства (благоустройства), формы допустимого использования земель и выгода, которую получат местные органы власти и население данной территории: дополнительный доход в бюджет либо набор специфических услуг, предоставляемых населению по оговоренным ценам. Компания, получившая контракт, начинает развитие территории, сдает в аренду (или продает) землю для застройки, осуществляет иную разрешенную контрактом коммерческую деятельность. Полученные прибыли обеспечивают удовлетворение интереса компании, а также финансовых и строительных потребностей муниципальной территории и ее населения.
Преимущество подобной организации - в гибкости частнопредпринимательской деятельности и большей заинтересованности частного предпринимателя, нежели муниципального чиновника, в экономически эффективном решении проблемы. Контракт обеспечивает защиту интересов местного сообщества и позволяет удачно соединить достоинства двух разных систем общественной организации: предпринимательской (знание рынка, стремление снизить затраты и найти максимально эффективное решение проблемы) и публичной (ориентация на удовлетворение коллективного интереса жителей и стремление обеспечить равные возможности для каждого).
Естественно, что у этой системы есть существенные недостатки. Скажем, в случае, если будет реализовываться крупный проект, требующий огромных субсидий, земля может не осваиваться годами; для реализации проекта в первоочередном порядке могут выбираться районы проживания богатых и средних слоев населения, а не бедноты, которые нуждаются в благоустройстве более всего, - словом, частного предпринимателя больше интересует собственный доход, чем благосостояние всего общества.
Существуют иные формы организации деятельности местной власти как публичной корпорации (скажем, создание системы публичных служб), но важно подчеркнуть: ничего общего с «экономическими экспромтами» они не имеют. Это тщательно продуманная система, стимулирующая местные власти на хозяйственное освоение местных ресурсов, на их наращивание и увеличение.
Модели местного самоуправления
Местные органы власти представлены, как правило, однопалатными законодательным органом (совет - council) и подчиненным ему исполнительным органом (администрацией).
Глава местного самоуправления избирается (либо населением, либо советом), называется мэр (mayor), и, чаще всего, возглавляет исполнительную власть. В США на уровне графства законодательно признаны и описаны четыре способа устройства местных властей.
1. комиссионная (совет комиссаров);
2. совет контролеров тауншипов;
3. совет-администратор;
4. совет - выборный руководитель (модератор).
Особенностью организации самоуправления графства является избрание ряда должностных лиц, не входящих в состав совета, но обеспечивающих самоуправление: шерифа - должностное лицо, выполняющее в своем округе определенные административные функции; атторнея - консультанта органов власти по вопросам права, осуществляющего также функции уголовного преследования и обвинения по уголовным делам); коронера - судьи, в обязанность которого входит выяснение причины смерти, происшедшей при необычных или подозрительных обстоятельствах; асессора - должностное лицо, облеченное судебной властью; аудитора - независимого финансового контролера; регистратора; землемера; суперинтенданта школ - должностное лицо, ведавшее образованием и др.
Подобные документы
История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь. Принципы, правовая основа и система местного управления и самоуправления. Основные направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
научная работа [40,3 K], добавлен 06.03.2015История местного самоуправления. Этапы формирования местного самоуправления в России. Понятия и принципы местного самоуправления. Предметы ведения и структура местного самоуправления. Формы осуществления, правовые акты, гарантии местного самоуправления.
реферат [52,6 K], добавлен 15.01.2011Сущность, цели и задачи местного самоуправления. Понятие и состав его правовой базы. Структура органов местного самоуправления. Непосредственное участие граждан в нем. Местный референдум и муниципальные выборы. Правотворческая инициатива граждан.
реферат [35,5 K], добавлен 18.03.2009Сущность органов местного управления и самоуправления, порядок их формирования, компетенция, уровень автономности в решении местных проблем, характер взаимоотношений. Местные государственные органы и органы местного самоуправления в Республике Беларусь.
контрольная работа [34,3 K], добавлен 12.09.2010Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Конституционно-правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, его функции и полномочия. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Совершенствование реформирования местного самоуправления в РФ.
реферат [35,3 K], добавлен 01.08.2010Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа [61,4 K], добавлен 16.02.2011Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления в постсоветской России. Обзор ситуации после распада Советского Союза. Первая реформа местного самоуправления. Этапы организационно-правовой трансформации института местного самоуправления.
контрольная работа [36,5 K], добавлен 11.04.2012Рассмотрение теоретико-правовых основ местного управления и самоуправления. Изучение правового статуса органов местного управления и самоуправления в РБ. Анализ зарубежного опыта формирования и гарантии деятельности государственных органов на местах.
курсовая работа [108,1 K], добавлен 17.04.2019Теоретический анализ сущности органов местного управления и самоуправления: понятие, назначение и виды. Изучение порядка образования и состава исполнительных комитетов (местных администраций). Основные функции и компетенция органов местного управления.
дипломная работа [86,7 K], добавлен 04.06.2010
