Размещено на http://www.allbest.ru/

Курс лекций

Местное управление и самоуправление

Н.И. Лозовик

Минск-2005

УДК 352(076.6)

ББК 67.99(2)1

Л72

Серия основана в 2001 году

Рекомендовано к изданию Комиссией по приемке и аттестации электронных версий учебных и учебно-методических материалов Академии управления при Президенте Республики Беларусь.

Печатается по решению редакционно-издательского совета Академии управления при Президенте Республики Беларусь.

Лозовик Н.И.

Л72 Местное управление и самоуправление [Текст]: Курс лекций / Н.И. Лозовик - Мн.: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2005. - 281с. - Библиогр.: с.267-269 - 100 экз. - ISBN 985-457-397-4.

Практикум предназначен для студентов системы открытого образования Академии управления при Президенте Республики Беларусь, обучающихся по специальности "Государственное управление и экономика".

УДК 352(076.6)

ББК 67.99(2)1

ISBN 985-457-397-4Лозовик Н.И., 2005

Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2005

ТЕМА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Лекция 1. Современные подходы к понятию и сущности местного самоуправления

Основные понятия:

самоуправление; общественное самоуправление; самоуправление в процессе производства; местное (территориальное) самоуправление; местная власть; территориальное сообщество; субъект местного самоуправления; объект местного самоуправления; цели местного самоуправления; задачи местного самоуправления; публичные интересы; уровень жизни населения; качество жизни населения.

Первобытная демократия

Термин «самоуправление» в общелитературном смысле означает, что люди сами управляют собой. На начальных этапах развития человеческой цивилизации самоуправление так и действовало. В этот период не существовало специально выделенных людей, которые регулировали бы деятельность индивидов и общества в целом.

Люди сами управляли своей социальной и производственной деятельностью. Руководство племенами и народностями осуществляли совет и народное собрание. Общественное устройство того периода получило название «первобытная демократия». Самоуправление тем самым выступало как характеристика и форма социально-экономического аспекта функционирования общества и его основного звена.

Отметим, что первобытная кооперация труда характеризовалась самоуправлением субъектов производственного процесса, т.е. равноправным участием в выполнении функций контроля, учета, организации производства и в процессе труда.

Дальнейшее развитие цивилизации характеризовалось возникновением и обособлением управления, как особого вида работ по координации и регулированию действий всех участников процесса производства. Затем функция управления отделилась от собственности, и управленческую деятельность стал осуществлять профессионал-менеджер.

В современном обществе самоуправление является лишь частным случаем управления. Тем не менее, оно получило широкое распространение во всех сферах жизни и деятельности общества, является важным социально-политическим и экономическим институтом.

Общественное самоуправление

Демократические преобразования, происходящие в обществе, способствуют повышению социально-политической активности населения, включению его в процесс управления экономикой и общественной жизнью. Активная жизненная позиция граждан является одним из условий развития самоуправления.

На принципах самоуправления действуют различные политические партии и другие общественные объединения: профессиональные союзы и общества, организации ветеранов, молодежи, женщин, объединения граждан по интересам и др. Члены политических партий и общественных объединений сами вырабатывают цели и программы своей деятельности, определяют структуру организаций и формируют руководящие органы, контролируют их работу, решают вопросы приема новых членов и прекращения деятельности организации. Их самостоятельность ограничивается лишь одним требованием - деятельность политических партий и других общественных объединений должна осуществляться в рамках действующего законодательства.

Некоторые самоуправляющиеся организации берут на себя решение вопросов быта, учебы, отдыха своих членов. Например, многие студенты и слушатели отождествляют «самоуправление» с деятельностью студенческих советов ВУЗов, общежитий, общественных деканатов.

Широко распространенными формами общественной самоорганизации граждан по месту жительства являются домовые, уличные комитеты самоуправления, комитеты общественного самоуправления микрорайонов. Такие комитеты формируются на части территории административно-территориальной единицы и получили название органов территориального общественного самоуправления (ТОС). Вопросы деятельности органов ТОС определяются населением, сформировавшим их, или самим органом ТОС. Они могут быть самыми разнообразными - от содействия в проведении избирательных кампаний до осуществления общественного контроля за работой организаций образования, здравоохранения, торговли, ЖКХ.

Как видно из вышеизложенного, общественное самоуправление реализуется в различных формах, обладает широкими правами и полномочиями. Однако решения органов общественного самоуправления не могут быть обязательными для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории. В отличие от органов местного самоуправления (Советов депутатов) органы общественного самоуправления не обладают статусом органов местной власти. Это главная особенность общественного самоуправления. Среди других его характеристик можно отметить:

· ориентировано на интересы отдельных, порой, узких групп населения;

· направлено на решение каких-либо частных (локальных) задач;

· формируются по желанию граждан (не является обязательным);

· имеют гибкие границы;

· обладает произвольным набором функций (те, ради выполнения которых граждане объединились);

· временный характер деятельности;

· может не иметь юридического лица.

Самоуправление в процессе производства

Переход к рыночной экономике предполагает развитие самоуправления в процессе производства, высокую самостоятельность хозяйствующих субъектов.

Самоуправление предполагает, что субъект, осуществляющий трудовой процесс, выполняет и управленческие функции. Он сам определяет цели и задачи производства, его организацию, ценовую политику, выбирает поставщиков, рынки сбыта и т.д.

Как экономическая категория «самоуправление в процессе производства» характеризует производственные отношения, возникающие при реализации экономических интересов собственника или совместных собственников средств производства, в рамках отдельной кооперации, отражающие его или их собственную совместную деятельность по целеполаганию, организации, координации и стимулированию действий всех участников процесса производства.

Самоуправление в процессе производства - явление сложное и многоплановое. Оно не является предметом нашего изучения. Поэтому отметим лишь одну его особенность. Оно, как и общественное самоуправление, ориентировано не на интересы всего населения территории, а на интересы отдельных групп людей - работников и собственников конкретного предприятия.

Главная цель производственной деятельности - получение наибольшего дохода. Субъекты хозяйствования практически не заинтересованы в оценке социальных последствий своей хозяйственной деятельности, а также влияния ее на окружающую среду и пр. Заниматься этими проблемами производственные предприятия вынуждены под воздействием центральных и местных органов власти.

Местное самоуправление

Всевозможные формы общественного самоуправления, самоуправления в процессе производства ориентированы на интересы отдельных групп людей.

Вместе с тем граждане вне зависимости от того, в какой партии или организации они состоят, на каком предприятии они работают, имеют общие интересы как жители конкретного города или района, как члены территориального сообщества. Характеристики социально-экономического развития территории проживания являются важнейшими для каждого жителя соответствующей территории.

В круг интересов каждого гражданина входят вопросы:

· комплексное развитие территории;

· воспроизводство отраслей хозяйства и непроизводственной сферы;

· состояние окружающей среды;

· обеспечение занятости населения;

· создание условий для отдыха и интеллектуального развития человека;

· безопасность проживания и др.

Чтобы реализовать эти интересы, необходим специальный институт власти, местная власть, со всеми ее атрибутами - компетенцией, правами, обязанностями, самостоятельным бюджетом и имуществом. Словом, нужна власть, способная решить большинство возникающих вопросов на месте, не обращаясь за помощью в центр. В ходе исторической эволюции разных стран и народов такой институт сформировался. Это - местное (территориальное) самоуправление.

Отметим, что территориальное самоуправление не заменяет территориального управления. Последнее, как деятельность, осуществляемая профессионалами госслужащими в том или ином регионе, имеет свою цель - процесс организации производства, размещения и развития производительных сил, а также способы вовлечения в оборот природных ресурсов, исходя из народнохозяйственных интересов.

Местное самоуправление - это совместная деятельность людей, направленная на создание нормальных условий жизни (за счет собственной деятельности), на обеспечение комплексного социально-экономического развития территории, на сохранение и воспроизводство окружающей среды.

Члены сообщества равны, с точки зрения использования природного ландшафта, сложившейся экологической ситуации и т.п., поэтому у них появляется общая заинтересованность в улучшении экологической обстановки, обеспечении эффективной занятости населения, экономически обоснованном самообеспечении основными продуктами питания, в создании конкурентоспособных производств, в развитии социально-бытовой и социально-культурной инфраструктуры. Данное сообщество выступает субъектом самоуправления и в процессе своей конкретной деятельности реализует территориальные, местные интересы.

Местное самоуправление как местная власть

Властный статус местного самоуправления предполагает:

· право принимать решения по закрепленному кругу дел;

· обязательность решений для всех субъектов на территории места;

· наличие собственного имущества и финансовых средств для их реализации;

· хозяйственную самостоятельность в решении местных проблем;

· формирование органов местного самоуправления в порядке определенном законом независимо от воли отдельного человека лишь в силу самого факта совместного проживания на ограниченной территории;

· стабильность границ, которые охватывают территорию, потенциал которой достаточен для решения комплекса проблем по благоустройству места проживания людей;

· наличие функций, набор которых не зависит от желания отдельных членов сообщества;

· изначально выступает как юридическое лицо территориального сообщества (коллектива);

· отражение публичных интересов (территориального коллектива), его объект - не отдельный гражданин, а сообщество граждан.

Публичные интересы предполагают удовлетворение потребностей, которые более эффективно осуществлять сообща, либо вообще невозможно осуществить в частном порядке. Они связаны с развитием инженерной инфраструктуры; системы дорог, улиц и мостов; обеспечением водоснабжения и канализации, уборки мусора, освещением и отоплением домов; работой систем образования, здравоохранения, защита природы, социальной защиты населения.

Для удовлетворения этих потребностей местное самоуправление выступает, как особого рода «предприниматель», организующий и ведущий собственное хозяйство - коммунальное хозяйство. Оно основано на коммунальной собственности, обладающей специфическими чертами: подобно государственной собственности, коммунальная не может быть разделена на паи и передана частным лицам; подобно частной (гражданской) собственности, она представляет собой собственность территориального сообщества граждан и отделена от государственной собственности. Коммунальное хозяйствование осуществляется через систему публичных предприятий (служб), делившихся в практике дореволюционной России на три группы: приносящие доход, окупающие расходы и бездоходные. Объединение в руках органов местного самоуправления всех трех групп предприятий позволяет решить задачу удовлетворения публичных интересов в полном объеме за счет внутреннего перераспределения доходов в пользу бездоходных мероприятий (образование, здравоохранение, просвещение, общественное призрение).

Особенности местной власти

1. Детализация, конкретика, привязанность к конкретной местности. Хотя по природе местная власть схожа с государственной, т.е. имеет твердо установленные рамки (административные границы, а также права и обязанности, зафиксированные в законах), властные полномочия, имущество и средства для их реализации, местная власть отличается от государственной необычайной детализацией, конкретикой, привязанностью к данному месту. Государство имеет дело с общими тенденциями и закономерностями функционирования социальных групп людей (классов, сословий), местная власть - с конкретными особенностями конкретного сообщества в конкретный момент времени. Поэтому местная власть «работает» с конкретными предпринимателями и жителями, реагирует на текущее изменение ситуации.

2. Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления.

3. Местная власть ответственна как перед государством, так и перед территориальным сообществом и действует, образно говоря, по «разрешению государства» и «доверию населения». «Разрешение государства» предполагает законодательное определение компетенции, прав, обязанностей органов местного самоуправления, коммунального имущества и средств для их исполнения. В ряде стран установлена судебная ответственность органов местной власти как юридических лиц за поддержание благосостояния местного сообщества на уровне установленных нормативов. «Доверие населения» означает не только выборы местной власти и право отзыва местных политических деятелей, но и подчинение населения решениям, выносимым органами местного самоуправления в пределах его компетенции.

4. Местное самоуправление - власть подзаконная, т.е. не имеющая возможности самореформироваться. Любые серьезные изменения в устройстве местной власти требуют законодательного разрешения со стороны государства.

Органы местного самоуправления хотя и имеют некоторые общие черты как с государственной властью, так и с гражданским самоуправлением отличаются от них особыми свойствами и составляют самостоятельную форму организации жизнедеятельности людей. Они обладают собственным содержанием, механизмом формирования, многообразными формами устройства и отличаются по способам «увязки» с центральными органами государственной власти.

Обратим внимание на три составляющих (стороны) самоуправления:

· Юридическая: право местного сообщества самому и под свою ответственность решать местные вопросы. Здесь под местным сообществом понимается естественное объединение граждан, образующих на определенной территории коллектив. Местное сообщество - юридическое лицо, обладающее публичными правами на своей территории.

· Экономическая: возможность строить свою жизнь для собственного блага и за свой счет. Иными словами, наличие финансов и имущества, достаточных для удовлетворения коллективных потребностей жителей (городской транспорт и связь, сооружение инженерных коммуникаций, строительство и содержание жилья, социально-культурной и бытовой сферы и др.).

· Политическая: создание собственных органов власти и управления, уполномоченных населением осуществлять компетенцию, доверенную законами страны этому сообществу.

Таким образом, самоуправление является властью особого рода, публичной властью или властью местного сообщества, действующей по уполномочию центра и на основе доверия населения.

Современные подходы к понятию местного самоуправления

Термин «самоуправление» используется многими, но в него, порой, закладывается разный смысл. Понятно, что «общественное самоуправление», «производственное самоуправление», «ВУЗовское самоуправление», «территориальное самоуправление», «местное самоуправление» - категории не тождественные.

Изучаемое нами «местное самоуправление» - явление многоплановое и его понятие не имеет однозначного определения. Одни авторы подчеркивают его институциональную составляющую и определяют его как систему местных органов, осуществляющих народовластие. Другие - делают упор на функциональную составляющую и определяют «самоуправление» как деятельность населения по управлению своими делами.

Проблемы местного самоуправления на протяжении многих лет находятся в центре внимания белорусских ученых и специалистов в области государственного управления. Однако в настоящее время многие из них остаются дискуссионными. Не достигнуто единство взглядов и в отношении самого понятия местного самоуправления. Ощущается недостаток публикаций по этим проблемам. Более глубоко они исследованы в России.

Анализируя историю местного самоуправления в России, Е.М.Ковешников отмечает, что российские ученые второй половины ХIХ в. - начала ХХ в. рассматривали местное самоуправление как коллективную деятельность общины по решению вопросов локального значения. Он приводит определения, данные рядом ученых Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., «Норма», 2001. С 16-18.с..

Так, М.А.Курчинский полагал, что местное самоуправление представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом.

По мнению В.В.Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением.

А.И.Васильчиков называл самоуправлением систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами. Он рассматривал самоуправление как один из видов управления. «Самоуправлением, - писал он, называется такой порядок управления, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями.

Как составную часть государственного управления, осуществляемую местными жителями, трактовали местное самоуправление В.П.Безобразов, Н.М.Коркунов и другие российские ученые.

Представители западной научной мысли ХIХ-ХХ вв. А.Токвиль, Р.Гейст, Л.Штейн, Лабанд, внесшие большой вклад в развитие теории местного самоуправления, также придерживались подобной точки зрения. Так, П.Ашпей определял его, как осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву.

К.Маркс считал, что самоуправление - это «народ, действующий сам и для самого себя», он «распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью».

Осмоловский В.В приводит распространенное в европейской литературе определение немецкого ученого Г.Еллинека: «Самоуправление - это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» Осмoлoвский В.В. Местнoе управление и самoуправление в Республике Беларусь. Учебное пособие. Мн.: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 1999. С. 6.

Современные определения понятия «местное самоуправление», как правило, основываются на тех же научных подходах. Сегодня местное самоуправление рассматривается, в первую очередь, как самостоятельная, инициативная деятельность населения, имеющая целью удовлетворить свои нужды и интересы. В тоже время в научной литературе даются различные определения местного самоуправления, что связано с различным пониманием авторами места и роли местного самоуправления в системе государственного управления.

Например, российский исследователь В.И.Фадеев полагает, что «местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории». Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 57.

По утверждению С.А.Авакяна, «абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения). В таком подходе отражено предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Кардинальное значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально финансовая база». Авакян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, М., МГУ С.43.

Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 29 октября 1994 года, под местным самоуправлением понимает систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.

В Европейской Хартии местного самоуправления, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность в интересах населения» Европейская хартия о местном самоуправлении. // СОЦИС, 1997, №1, С.90-97..

Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» определяет местное самоуправление, как форму организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материальной базы и привлеченных средств. Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь,
2000 г., №4.

Среди белорусских исследователей активные дискуссии ведутся вокруг понятий «местное управление» и «местное самоуправление». Зачастую указанные понятия пытаются развести, обозначив ими две независимые друг от друга системы, параллельно функционирующие на местном уровне. При этом под местным управлением понимают форму организации и деятельность органов, назначаемых из центра и представляющих государственную администрацию на местах, а под местным самоуправлением - форму организации и деятельности местных представительных органов, независимых от государства.

Не отрицая функциональной обособленности этих институтов, представляется более правильным не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их как части единого целого. Такой подход исходит из признания единства системы власти, осуществляемой народом. Этот принцип закреплен в законодательстве Республики Беларусь. В силу этого для обозначения органов местной власти в Республике Беларусь используется термин «органы местного управления и самоуправления».

Субъект и объект местного самоуправления

Для системы местного самоуправления характерно совпадение субъекта и объекта управления. Граждане, составляющие территориальное сообщество, выступают и как субъект и как объект в одном лице.

Законодательство Республики Беларусь предоставляет право гражданам, как субъектам местного самоуправления, непосредственно решать вопросы местного значения. Основными формами непосредственного участия населения в решении государственных и общественных дел являются референдум и собрание граждан. Понятно, что эти мероприятия должны проводиться с разумной периодичностью. Поэтому референдумы и собрания граждан проводятся для обсуждения наиболее важных вопросов.

Для повседневного решения текущих вопросов жизнедеятельности местного сообщества формируются представительные и исполнительные и распорядительные органы местного самоуправления.

Объектом местного самоуправления в конечном итоге является местное сообщество, состоящее из граждан, проживающих на территории соответствующей административно - территориальной единицы.

Однако в большинстве случаев управляющее воздействие органов местного самоуправления направлено не напрямую, не непосредственно на граждан, а через воздействие на природно-географическую среду, градообразующую базу территории, ее жизнеобеспечивающую систему.

Природно-географическая среда - это земля и другие природные ресурсы - основа жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории. Законодательство относит к территории административно-территориальной единицы все земли в ее границах независимо от формы собственности и целевого назначения и другие земли, необходимые для развития территорий.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах административно-территориальной единицы.

Планирование использования земель осуществляется органами местного самоуправления, через утверждение генеральных планов, проектов планировки и застройки городских и сельских поселений, схем и проектов районной планировки.

Законодательством определено участие органов местного самоуправления в решении вопросов использования и охраны водных объектов, лесов, природных ископаемых.

Градообразующая база может быть нескольких типов:

· промышленной, состоящей из крупных промышленных предприятий находящихся на территории административно-территориальной единицы;

· сельскохозяйственной, состоящей из предприятий производящих и перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию;

· научно-образовательной, состоящей из научно-производственных и учебных заведений;

· транспортной, где основой являются транспортные узлы;

· рекреационной, где главным являются природно-климатические условия; и другие, в соответствии с отраслевой направленностью базы.

Жизнеобеспечивающая система является, в сущности, коммунальным хозяйством. Под ним понимается комплекс, расположенных на территории административно-территориальной единицы предприятий, учреждений и организаций, призванных удовлетворять различные потребности населения, а также потребности промышленных предприятий. Она включает в свой состав жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), предприятия бытового обслуживания, строительную промышленность, предприятия торговли и общественного питания, здравоохране-

ния, культуры и т.д.

Ведущая отрасль коммунального хозяйства - жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Оно обладает специфическими особенностями производственной и экономико-организа-

ционной деятельности, вытекающими из характера технологии производства, реализации и потребления его продукции (услуг).

Цели местного самоуправления

Повседневная деятельность органов местного самоуправления предполагает решение широкого спектра вопросов политического, социального и экономического характера. При этом важно, чтобы при большом разнообразии направлений деятельности ее суммарный вектор был направлен на решение главных задач и достижение главной цели местного самоуправления.

Главная цель любой социально-экономической системы и местного самоуправления в том числе, определяется в первую очередь потребностями населения. Если эта система в основном выступает как система, предназначенная для наиболее полного удовлетворения каких-либо потребностей населения, то ее главной целью должен быть уровень и качество обслуживания населения.

Определение потребностей населения требует глубоких научно-практических исследований. Ими занимаются как центральные, так и местные органы власти. На их основе разрабатываются научно обоснованные перспективные планы-прогнозы развития административно территориальных единиц, целью которых является удовлетворение этих потребностей.

Рассматривая главную цель местного самоуправления с точки зрения удовлетворения потребностей населения можно утверждать, что она заключается в повышении уровня и качества жизни населения.

Под уровнем жизни населения понимается уровень потребления материальных благ (обеспеченность промышленными товарами, продуктами питания, жилищем и т.п.).

Для оценки уровня жизни используют такие показатели, как потребление основных продуктов на душу населения, обеспеченность этими продуктами в расчете на семью. Важное значение для оценки уровня жизни имеют показатели структуры потребления (например, доля в структуре потребляемых продуктов питания биологически ценных продуктов).

Значительно более сложным для оценки является показатель качества жизни населения. Речь идет о таких сложных для количественных оценок показателях, как условия и безопасность труда, состояние среды обитания, наличие и возможности использования свободного времени, культурный уровень, физическое развитие, физическая и имущественная безопасность граждан и т.п. Здесь требуются интегральные социологические оценки, имеющие скорее качественную, чем количественную определенность.

Качество жизни - понятие, выделяющее и характеризующее посредством сопоставления с уровнем или стандартом жизни качественную сторону удовлетворения материальных и культурных потребностей людей. В современной социологии с его помощью принято обозначать те стороны общественной и индивидуальной жизни, которые не поддаются чисто количественным характеристикам.

Понятие качества жизни связано не только с вопросами охраны окружающей среды, здоровья людей и благоустройства населенных пунктов, но и акцентирует внимание на ценностно-смысловой стороне образа жизни общества и человека, анализирует социальное, человеческое измерение роста эффективности новых технологий, новых возможностей потребления, суммирует эффект технического, экономического и политического процессов, происходящих на данной территории.

Оценки уровня и качества жизни населения изменяются во времени и пространстве. То, что 30-40 лет назад рассматривалось как высокий жизненный уровень, сегодня лишь слегка превышает «черту бедности». Таким образом, любые сравнения уровня и качества жизни должны непременно учитывать эти обстоятельства.

Главная цель местного самоуправления является основой формирования «древа» целей. В структуре целей местного самоуправления можно выделить цели:

· социальные, отражающие взаимоотношения элементов социальных структур сообщества, к примеру, уровень и качество жизни населения;

· культурные, связанные как с восприятием культурных ценностей, которыми руководствуется сообщество, так и с влиянием духовного потенциала сообщества на реализацию социальных целей, к примеру, уровень образования;

· экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации социальных и культурных целей местного самоуправления, к примеру, размер местного бюджета;

· производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех экономических объектов, которые соответствуют перечисленным целям и способствуют их реализации, к примеру, предприятий и организаций оказывающих различные услуги;

· организационные, направленные на построение функциональных и организационных структур для реализации вышеперечисленных целей.

В зависимости от критерия классификации цели можно подразделить на стратегические, тактические и оперативные; общие и частные; главные, побочные и обеспечивающие; конечные и промежуточные; долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные и т.д.

Выбор целей деятельности представляет собой сложную проблему для органов местного самоуправления. Цели должны соответствовать ряду требований. Они должны быть реалистичными и достижимыми, мотивированными и понятными исполнителям, обеспеченными в ресурсном отношении. Вырабатывая цели своей деятельности органы местного самоуправления должны учитывать общее состояние экономики в стране, возможные меры правительственного регулирования экономики, изменения социальных, политических, демографических, экологических и других условий, могущих оказать влияние на функционирование муниципального образования. Необходимо также учитывать тенденции и планы развития промышленности, сельского хозяйства характер возможных структурных сдвигов, которые повлекут за собой изменения объемов, уровня зарплаты и занятости и т.п.

И, наконец, необходимы тщательное изучение и оценка состояния и возможностей самого территориального образования: его финансового и ресурсного потенциала; демографического состава населения; возможностей по сохранению и наращиванию товарооборота, производственных и сельскохозяйственных мощностей; его репутации для инвесторов (инвестиционной привлекательности); его маркетинговых возможностей; наличия и эффективного использования научно-технического потенциала новых производств, технологий, ноу-хау и др.; компетентности, как местных органов в целом, так и отдельных должностных лиц.

Задачи местного самоуправления

Задача местного самоуправления - желаемый результат деятельности, достигаемый за намеченный период времени и характеризующийся набором количественных и качественных данных или параметров этого результата. Задачи местного самоуправления предопределяются его целями.

Достижение целей управления обеспечивается решением соответствующих комплексов задач. Можно сказать, что цель становится задачей, если указан срок ее достижения и конкретизированы количественные и качественные характеристики желаемого результата.

Задачи, как и цели, имеют свою иерархию, последовательность и взаимосвязь. Как и цели, задачи можно классифицировать, выделить долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные; общие и частные; главные, побочные и обеспечивающие; конечные и промежуточные; и т.д.

К основным задачам, способствующим достижению главной цели местного самоуправления, относятся:

· удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах (в социально-культурных и иных сферах местной жизни);

· комплексное социально-экономическое развитие территории на основе рационального использования ее ресурсного потенциала;

· оптимальное сочетание местных и государственных интересов;

· распределение социальных благ гарантированных государством, обеспечение их доступности, всеобщности, адресности;

· поддержание систем, обеспечивающих жизнедеятельность территориального сообщества (экологическая, пожарная и общественная безопасность, водоснабжение и канализация, и др.).

Следует отметить, что возможности решения тех или иных задач местного самоуправления определяются ресурсами, которые можно направить на их решение. В свою очередь, ресурсная база зависит от уровня экономического развития территориального образования.

Контрольные вопросы к лекции №1

1. В чем отличие общественного и производственного самоуправления от местного самоуправления?

2. Сущность властных полномочий местного самоуправления.

3. Субъект местного самоуправления и его структура.

4. Объект местного самоуправления и его структура.

5. Главная цель местного самоуправления.

6. Содержание понятий «уровень жизни» и «качество жизни».

7. Цели местного самоуправления и требования, предъявляемые к ним.

8. Задачи местного самоуправления и их связь с главной целью местного самоуправления.

Лекция 2. Принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления

Основные понятия:

принципы местного самоуправления; общие принципы; частные принципы; общеевропейские принципы формирования и функционирования органов местного самоуправления; принцип субсидиарности; основные принципы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.

Роль организационно-методологических принципов в формировании и функционировании системы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления - это важнейшие руководящие правила, которым должны соответствовать организация, функционирование и развитие системы местного самоуправления. Они определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления, направления и условия принятия решений.

Принципы, в соответствии с которыми должна формироваться, функционировать и развиваться система местного самоуправления, называются общими или основными принципами. Принципы управления отдельными подсистемами, элементами или сферами самоуправления называются частными, или локальными принципами самоуправления. Все подсистемы местного самоуправления, любые сферы деятельности создаются, функционируют и развиваются в соответствии не только с общими, но и частными принципами. Частных принципов много. Все частные принципы формулируются в виде правил или требований. Например, к должностным лицам местного самоуправления.

Принципы отличаются стабильностью, но вместе с тем они и динамичны в зависимости от организационно-политических и социально-экономических условий. Какие-то принципы самоуправления со временем становятся важнее и необходимее, а какие-то проявляют себя в меньшей степени на том или ином этапе развития территориального образования. Учет этого динамизма в изменении значимости отдельных принципов местного самоуправления - важнейший показатель экономической культуры, эрудиции и квалификации должностных лиц и служащих местного самоуправления.

В принципах местного самоуправления раскрываются подходы к построению, выбору способов, форм и методов осуществления управленческого воздействия субъекта на объект местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

· принципы предопределяют построение и функционирование местной власти;

· выступая теоретической основой формирования и функционирования местного самоуправления, принципы помогают уяснить его сущность, отличительные черты и признаки;

· принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления, насколько она соответствует началам и идеям, выраженным в этих принципах;

· принципы местного самоуправления, отражая его сущностные признаки и черты, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местной власти.

Анализируя различные модели местного самоуправления, ученые выделяют наиболее общие принципы их формирования и деятельности. Л.Велихов в своей книге «Основы городского хозяйства» в качестве определяющих выделяет четыре принципа, которые показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, - неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом:

1) Самоуправление в отличие от государственной власти - власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2) Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которым оно занимается (предметы его ведения).

3) Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4) Местное самоуправление требует обязательного наличия представительства населения. Оно выборное по своей природе Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. - М.: Наука, 1998. - 480 с..

Современный исследователь Джон Янг (Канада) предлагает три принципа структурирования и деятельности местного самоуправления:

1) Взаимодействие. Понятие «взаимодействие» включает в себя характеристику взаимодействия ветвей власти на местном уровне по горизонтали (как представляются полномочия местным органам власти и как они подотчетны местному сообществу, порядок формирования исполнительной ветви власти, взаимодействие представительного и исполнительного органов местной власти и т.д.).

2) Автономность. Предполагается самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в решении вопросов своей компетенции. Понимая, что не бывает местной власти. полностью независимой от центральных государственных органов, Джон Янг имеет ввиду существование четких кругов полномочий (например, в бюджете, подборе кадров, распоряжении коммунальной собственностью и т.д.), гарантированных законодательством.

3) Возможность. Это, в первую очередь, возможность органов местного самоуправления реально осуществлять юридически закрепленные полномочия Янг Д.Ф. Законодательство России по местному самоуправлению. // Третье звено государственного строительства России. Саппоро., 1998. - С. 109-129..

Однако принципы, выделенные Л.Велиховым и Дж.Янгом, не позволяют в полной мере раскрыть сущность, основы формирования и функционирования местного самоуправления, его взаимосвязи с государственными органами.

Изучение современной научной литературы и систем самоуправления различных государств позволяет отметить, что принципы местного самоуправления, являясь, по сути, общедемократическими нормами, существенно трансформируются национальными законодательствами. При этом они могут быть изложены в форме отдельных норм Конституции, самостоятельного (как в России) закона или других нормативных правовых актов.

Наиболее полно и системно принципы представлены в Европейской Хартии местного самоуправления. Совокупность выделенных в Хартии принципов позволяет гарантировать политическую, административную и финансовую независимость местных органов власти, обеспечивает направленность на демократизацию местного самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления

Европейская Хартия местного самоуправления - документ Совета Европы, направленный на защиту и укрепление местной автономии в Европе и обладающий статусом европейской конвенции. 15 октября 1985 года Хартия открыта для подписания.

Целью Европейской Хартии местного самоуправления является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь.

Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей. Назовем наиболее важные из них.

Право на местное самоуправление. Право граждан на местное самоуправление должно быть зафиксировано законодательством страны, подписавшей Хартию, и по возможности Конституцией.

Политическая самостоятельность. Органы местного самоуправления являются представителями всего территориального сообщества и отстаивают его интересы. Никто не вправе ограничить права местного самоуправления, предоставленные ему законом.

Юридическая самостоятельность. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, должны обладать полной свободой действий для осуществления инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Административный контроль за местным самоуправлением должен осуществляться только в случаях и формах, установленных законом и, как правило, лишь для обеспечения законности.

Организационная самостоятельность. Органы местного самоуправления должны иметь возможность самостоятельно определять свою организационную структуру, формировать ее, подбирать кадры муниципальных служащих.

Финансовая самостоятельность. Органы местного самоуправления должны обладать достаточными финансовыми средствами для выполнения своих функций. Должен соблюдаться принцип соразмерности финансовых средств и полномочий органов местного самоуправления.

Защита территориальных основ местного самоуправления. Любые изменения административно-территориального устройства должны проводиться по согласованию с органами местного самоуправления или населением (путем проведения референдума).

Право на объединение. Органам местного самоуправления должно быть предоставлено право объединяться и сотрудничать с другими местными органами самоуправления, вступать в соответствующие международные объединения.

Право на защиту своих прав. Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту своих прав.

Хартия состоит из преамбулы и трех частей.

В преамбуле обозначена цель стран-участниц Совета Европы, подписавших Хартию, которая заключается в развитии местного самоуправления на общеевропейских принципах.

В первой части (статьи 2-11) содержатся существенные положения, закрепляющие принципы местного самоуправления. В ней обусловливается необходимость конституционных и правовых основ местного самоуправления, формируется концепция, и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. Последующие статьи касаются защиты границ самоуправляющихся территорий, обеспечения автономии местных властей в отношении их административных структур и найма компетентного персонала и определения условий для замещения выборных должностей в местных органах власти. Две главные статьи ставят ограничения на административный контроль над деятельностью местных органов власти и обеспечивают предоставление им адекватных финансовых ресурсов на условиях, не нарушающих их автономию. Остальные положения в этой части регулируют право местных органов власти на сотрудничество и создание ассоциаций и на защиту местного самоуправления в судебном порядке.

Во второй части (статьи 12-14) содержатся разные положения, касающиеся объема обязательств, которые участники могут взять на себя. В соотношении с намерением обеспечить реальное равновесие между защитой основных принципов и гибкостью, необходимой для учета правовых и организационных особенностей разных государств-членов Совета Европы, в ней допускается исключение участниками определенных положений Хартии из числа тех, которые они считают не обязательными для себя.

Не все принципы Европейской Хартии являются обязательными для стран, подписавших ее. Так, в статье 20 оговорено, что государство, подписавшее Хартию, берет на себя обязательство при формировании и обеспечении деятельности местного самоуправления придерживаться принципов, изложенных в двадцати (из тридцати одного) абзацах первой части Хартии.

Таким образом, в Хартии содержится компромисс между признанием, с одной стороны, факта, что местное самоуправление затрагивает структуру и организацию всего государства, управление которым составляет главную задачу центрального правительства и, с другой стороны, целью защиты минимального набора основных принципов, которые должны уважаться при любой демократической системе местного самоуправления. Кроме того, обязательства участников смогут быть впоследствии расширены после устранения соответствующих преград.

Потенциально закрепленные в Хартии принципы местного самоуправления распространяются на все уровни или категории местного самоуправления в каждом из государств-членов Совета Европы, а также и, с соответствующими изменениями, на органы управления на региональном уровне. Однако в особых случаях участники вправе исключать определенные категории органов власти из сферы действий Хартии.

В третьей части текста документа (статьи 15-18) содержатся нормы, соответствующие положениям, обычно включаемым к конвенции, которые разрабатываются под эгидой Совета Европы (порядок подписания, ратификации, вступления в силу, денонсации и т.д.).

Европейская Хартия местного самоуправления - это первый многосторонний юридический акт, который определяет и защищает принципы местной автономии, одной из опор демократии, которую Совет Европы обязывается защищать и развивать.

Сравнительный анализ принципов формирования и деятельности органов местного самоуправления в Республике Беларусь и в странах Европейского Союза

Автором проведен сравнительный анализ принципов, закрепленных в Европейской Хартии с положениями, регламентирующими местное управление и самоуправление в Республике Беларусь (см. приложение).

Выводы автора свидетельствуют, что принципы, положенные в основу местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, в значительной степени приближены к принципам, на которых, в соответствии с требованиями Европейской Хартии, базируется местное самоуправление в странах Европейского Союза.