Местное управление и самоуправление

Во многом формальными остались положения о дворянском и городском самоуправлении. Дворянские выборы проходили в основном под сильным влиянием губернаторов, в связи с чем, выборные должностные лица по своему положению стали мало отличаться от назначенных. К концу царствования Николая I дворянские выборы свелись к обязанности дворян поставлять для нужд администрации известное число служащих, наделяемых иногда довольно важными полномочиями. Министерства и местная администрация почти повсеместно подменили городское самоуправление, приняв на себя их дела или передав их самостоятельно созданным учреждениям.

Благодаря последующим реформам дворянское и мещанское сословное самоуправление сохранилось и получило некоторое развитие, просуществовав вплоть до 1917 года.

Органы крестьянского самоуправления получили регламентацию в законе 1838 года. В каждой волости, состоящей из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа (суд). Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя - по полицейским и хозяйственным делам. При правлении работали также волостной писарь и его помощники. Волостной голова формально избирался волостным сходом на три года, но фактически оставался в должности до тех пор, пока сам не захочет уйти, либо пока начальство не решит его заменить.

Сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении. Его органами являлись: сельский сход, куда входило по 1 человеку от 10 дворов, сельское начальство - старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Избранные в должность сельские старосты и волостные головы утверждались руководством губернии.

В задачу крестьянского общественного управления входили:

· охрана общественного порядка;

· безопасность лиц и имущества;

· паспортный контроль;

· дела по санитарному благоустройству;

· противопожарные мероприятия;

· сбор податей;

· контроль за выполнением повинностей, прежде всего, рекрутской.

Некоторые вопросы хозяйства и жизни сельской общины обсуждались на «мире» - общем собрании крестьян-хозяев изб.

Помещичьи крестьяне не имели тех прав, которые были у государственных. Деревенская община не пользовалась здесь самостоятельностью. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения. Из крепостных крестьян помещик сам выбирал старосту, в задачи которого входило исполнение контрольно-распорядительных функций в деревне.

Копные суды. Особой формой крестьянского судебного самоуправления, просуществовавшей на территории Беларуси вплоть до XVIII в. были копные суды (копа - мера счета равная шестидесяти). В конных судах судьями были простые крестьяне-домовладельцы, проживавшие на данной территории. Для рассмотрения дел они собирались в копу (все вместе). В компетенцию копного суда входили вопросы, возникающие в данном населенном пункте: межевые споры, хищения, побои, колдовство и т.д. В основной массе не грамотные крестьяне решали возникающие проблемы и споры исходя из житейской мудрости, местных традиций, т.е. норм обычного права.

Копны суд имел надсословный характер: по одним и тем же нормам как равноправные субъекты судебного процесса в нем судились простые крестьяне, мещане и дворяне.

Копные суды в своей деятельности совмещали функции следственного и судебного органов. Особенно отчетливо это проявлялось в действиях «горячей копы», которая собиралась на «гвалт», т.е. крики пострадавшего в связи с поджогом, хищением, убийством. Копа незамедлительно начинала следствие, и пойманный преступник прямо на месте мог быть осужден даже и на смерть.

Местные органы власти Великого княжества Литовского

В период Великого княжества Литовского, начиная с 14в., на территории Беларуси складываются постоянно действующие местные органы власти. Главной фигурой в системе местных органов был воевода, который возглавлял административные, хозяйственные, военные и в значительной мере судебные органы на территории воеводства. В должности воеводы совмещались функции представителя центральной власти и местного управления. Представительными органами власти в воеводстве были воеводский и уездные сеймы. Тут избирались депутаты на всеобщий сейм, вырабатывались для них инструкции и наказы, ходатайства и просьбы к правительству, избирались судьи и другие должностные лица, определялись размеры налогов для нужд уездов Приходько Ф.С. Местное самоуправление как институт власти. Горки. 1998.
С 11.. Сеймы в определенной степени ограничивали единоначалие воеводы, представляли территориальное сообщество.

Магдебургское право

В XIV в. в городах и местах (местечках) Беларуси начала появляться новая, по тем временам высоко демократичная форма самоуправления основанного на магдебургском праве.

Магдебургское право - совокупность закрепленных специальным документом (грамотой) прав и привилегий жителей конкретного города (места) на самостоятельное решение широкого круга вопросов своей жизнедеятельности. Права и привилегии у каждого города, места, получавшего магдебургское право, были оригинальными, учитывающими социальные, экономические, географические и иные факторы. Общими для всех городов и мест, обладающих магдебургским правом, были право на местное самоуправление и свобода его граждан. Поэтому такие города и места назывались свободными или вольными.

Основанием для получения магдебургского права являлось достижение городом достаточно высокого уровня социально-экономического развития. Впервые в Европе такие права получил восточногерманский город Магдебург (XIII в.), откуда и берет начало термин «магдебургское право».

Документом, удостоверяющим магдебургское право города, места была грамота (привилегия), выдаваемая Великим князем. После распада Великого княжества Литовского эта функция перешла королю Речи Посполитой. На заключительном этапе существования Речи Посполитой грамоты выдавались сеймом.

Различают первичные и подтверждающие грамоты. Первичные выдавались впервые, а подтверждающие подписывались вновь вошедшим на престол князем, который был вправе изменить или вовсе отменить документы, изданные его предшественником. Поэтому город мог иметь основную и несколько подтверждающих грамот. Оригинал хранился в ратуше и представлял собой лист бумаги примерно 30 см шириной и 100 см длиной. О выдаче грамоты делалась запись в книге государственного архива (метрике) Великого княжества Литовского, а его текст регистрировался в актовой книге земского суда соответствующего повета.

Первыми вольными городами на территории Беларуси стали Вильня (1387 г.), Брест (1390 г.), Гродно (1391 г.), Слуцк

(1441 г.), Высокое (1494 г.), Полоцк (1498 г.), Минск (1499 г.). Всего на этнических землях Беларуси функционировало около

120 свободных магдебургских поселений.

С получением грамоты на самоуправление населенный пункт приобретал качественно новый правовой статус, в силу которого становился автономной юридической единицей в государстве.

Вольные города и места:

· освобождались из-под государственной юрисдикции воевод и старост;

· в них приостанавливалось действие «права русского и литовского»;

· в них создавались самостоятельные, избираемые горожанами органы самоуправления - рада или магистрат;

· имели атрибуты самостоятельности и свободы - печать и герб.

Жители вольных городов и мест получали большие привилегии:

· они освобождались от феодальных повинностей;

· получали гарантию на свободное занятие ремеслами, торговлей, земледелием, выборы своих органов власти;

· ремесленники образовывали свои профессиональные объединения - цеха;

· в городе ликвидировалась сословная и иная духовная, светская, замковая юрисдикцию на территории города и прилегающих местностей;

· вне зависимости от сословия несли равную ответственность перед законом;

· получали гарантии личной свободы и участия в осуществлении местной власти через выборы.

Вольный город интегрировался в единый территориально-хозяйственный комплекс.

Главным органом самоуправления вольного города являлся магистрат, состоявший из двух коллегий:

· рады, возглавляемой бургомистром;

· лавы, возглавляемой войтом.

Бургомистр, который назначался из числа родных войтом и утверждался в должности Великим князем, представлял центральную государственную власть и выступал одновременно в качестве высшей судебной инстанции.

Рада выполняла функции представительной, а бургомистр - исполнительной власти. Таким образом, обеспечивалось сочетание интересов Центра и местного населения. Рада осуществляла руководство местным хозяйством, управляла собственностью, обеспечивала общественный порядок, выступала в качестве судебной инстанции по гражданским делам.

Лава состояла из двенадцати лавников и выполняла исключительно судебные функции по уголовным делам.

Магистрат размещался, как правило, в специальном здании - ратуше, которое отличалось своей архитектурой и было одной из достопримечательностей города. Ратуша выполняла и функции «палаты мер и весов». Здесь находились эталоны длины, веса, объема, что позволяло устанавливать правила торговли и обмена товарами.

К числу наиболее ответственных должностных лиц местной власти относились писари и шаферы. Писарь присутствовал на заседаниях органов магистрата и вел записи в магистратских книгах, выдавал копии магистратских документов. Шаферы выполняли функции современных ревизоров и обеспечивали рациональное использование муниципального имущества и финансовых средств.

В рамках обеспечения общественного порядка формировалась муниципальная полиция. В ее компетенцию входила также и пожарная безопасность, соблюдение правил торговли, рассмотрение бытовых споров между жителями, сбор налогов в местный и государственный бюджеты.

Состав магистрата и его коллегий в различных поселениях был неодинаков, сроки, на которые занимали должности бургомистр и войт, были различными, в зависимости от величины и значения города (местечка) и иных местных особенностей.

Наличие на территории Беларуси влиятельного местного самоуправления обеспечивало социальную стабильность и общественный мир, ограничивало и преодолевало абсолютизм государственной власти.

Ликвидация магдебургского права. Во второй половине XVIII века после присоединения территории Беларуси к Российской империи местное самоуправление было резко ограничено в своих правах и в 1830-1840 гг. магдебургское право в Беларуси было окончательно ликвидировано. По своему правовому положению жители вольных городов были приравнены к российским горожанам, а жители других поселений приравниваются по своему статусу к крепостным крестьянам Российской империи.

Земское самоуправление

Отмена крепостного права в 1861 году поставило перед царским правительством ряд проблем, с которыми оно ранее не встречалось. Более 80 процентов населения России были крепостные крестьяне, для которых помещик был «и бог, и царь, и воинский начальник». Помещик решал основные социальные проблемы своих крепостных. После отмены крепостного права правительству нужно было создать систему, позволяющую решать повседневные вопросы, удовлетворять нужды и запросы этих людей. Такой системой стало земство.

Становлению земского самоуправления в Российской империи положил начало подписанный 1 января 1864 г. Александром II Указ Правительствующему Сенату о введении губернских и уездных земских учреждений в России. Низшего звена - волостных учреждений, а также высшего - всероссийских органов земство не имело.

Главной целью земской реформы было передать часть задач, решаемых государственными органами, в ведение земств. Земская система не основывалась на принципе соподчиненности, чем отличалась от государственной бюрократической.

В основе земской системы лежала континентальная модель местного самоуправления. Параллельно с земствами на местах действовали государственные чиновники, обладавшие значительными властными полномочиями в решении местных вопросов и контрольными функциями по отношению к земствам.

Деятельность земств разрешалась сверху, а компетенция формировалась не историческими традициями, а правительством, решившим децентрализовать некоторые свои функции. Над земствами осуществлялся строгий государственный контроль. Часть постановлений земского собрания подлежала обязательному утверждению губернатором, часть - министром внутренних дел. До утверждения этих постановлений представителями центральной власти они не могли приводиться в исполнение.

Система земских учреждений включила в себя:

· земские избирательные съезды, один раз в три года избирающие земских гласных в земские собрания;

· земские собрания;

· земские управы.

Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных земских съездах от трех избирательных курий: курии уездных землевладельцев, городской курии и сельской курии. В сельской курии имущественный ценз отсутствовал, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на уездное собрание, которое, в свою очередь, проводило выборы земских гласных.

Избирательные съезды один раз в три года формировали состав земских собраний.

Уездное земское собрание состояло из депутатов (гласных), избираемых земскими избирательными съездами. Собрания уездов избирали гласных губернского земского собрания. В состав губернских земских собраний входили также представители уездных предводителей дворянства, председатели уездных земских управ, начальники управлений земледелия и государственного имущества, депутаты от духовенства и другие лица.

Очередные земские собрания собирались один раз в год по распоряжению земских управ с согласия губернаторов. Внеочередные собрания созывались исключительно губернаторами, которые и определяли их повестку дня.

Земские собрания утверждали земский бюджет, устанавливали ставки земских сборов, распределяли земские повинности, налагали взыскания на должностных лиц земств и т.п.

Земские управы были постоянно действующими органами. Они избирались из числа депутатов земских собраний на закрытых заседаниях. Председателя губернской земской управы утверждал министр внутренних дел, а председателя уездной земской управы - губернатор.

В 1864-1917 гг. были проведены три земские реформы. Все они были направлены на усиление государственного управления и уменьшение самодеятельности местных учреждений.

Тем не менее, земства через 10-15 лет после своего рождения стали крепнуть и брать в свои руки значительную часть общественных дел. К февралю 1917 г. насчитывалось около 25 направлений земской деятельности: народное образование, здравоохранение, культурно-просветительная работа, сельское хозяйство, ветеринария, пути и средства сообщения, пожарно-страховое дело, статистика и т.п.

Формирование органов самоуправления в Российской империи шло очень медленно. Кстати, в Польше, Литве, Средней Азии, Финляндии, Сибири, Казахстане, на Кавказе земских самоуправлений вообще не было. 14 марта 1911 г. указом царя на территории трех белорусских губерний - Минской, Витебской и Могилевской - были созданы земские учреждения, «освободившие» органы государственной власти от решения многих местных проблем.

Весной 1917 года после революционного разгона старых государственных органов вся полнота власти на местах перешла к земствам. Однако наделение их несвойственными функциями (полицейскими, мобилизационными и т.п.) подрывало авторитет этих органов у населения. История земского самоуправления в России (в том числе и в Беларуси) кончается 1918 годом, когда в соответствии с постановлением Наркомата внутренних дел земства были ликвидированы как органы, чья деятельность противоречила задачам Советской власти.

Органы местной власти в «советский» период

Идея местного самоуправления, предполагающая децентрализацию власти, определенную независимость и самостоятельность местных органов власти противоречила сути централизованного советского государства. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти.

В соответствии с советским законодательством местные Советы и их исполнительные органы являлись местными органами государственной власти и управления и функциониро-

вали в качестве составной части единого механизма государственного управления.

Советы сочетали в своей деятельности принятие решений, исполнение и контроль за проведением их в жизнь. Законодательно определялось, что вся власть на местах и в центре принадлежит Советам. Из полновластия Совета вытекало, что его органы формально не имели собственной компетенции, а лишь участвовали в осуществлении полномочий Совета. За Советом закреплялось право рассматривать и решать на сессиях любой вопрос, отнесенный к ведению местной власти. Однако на практике основной объем полномочий местной власти осуществлялся исполнительными структурами, которые работали под контролем партийных органов. Партийные органы определяли направления деятельности Советов, состав представительных органов, осуществляли подбор, расстановку и воспитание кадров, работающих в Советах, контролировали выполнение советскими органами партийных решений.

До распада СССР система местных органов власти и управления в Беларуси, как и в других бывших союзных республиках, формировалась в условиях однопартийной политической системы, централизованно планируемой экономики. Можно констатировать, что Беларусь в советский период не имела серьезного опыта местного самоуправления. Единая бюджетная система Советского Союза, централизованное распределение материальных и трудовых ресурсов исключали автономию местных органов власти, ставили локальные сообщества в полную зависимость от союзных и республиканских органов управления. Часто принятие решения по таким вопросам, как строительство школ, магазинов, жилья, больниц, развитие сферы услуг в конкретном городе или поселке зависело не от местных органов, и тем более не от частной инициативы граждан, а от служащего того или иного ведомства. Таким образом, на практике обеспечивалось не сочетание, а подавляющий приоритет общегосударственных интересов по отношению к интересам местных сообществ.

О возврате к системе реального самоуправления в СССР заговорили в период «перестройки», начавшейся в конце 80-х годов прошедшего столетия.

Возрождение местного самоуправления

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон, по мнению одного из его авторов Ф.М.Бородкина, был «утопичен и романтичен» Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социологические исследования. 1997. №1. С.98-111.. В нем фиксировались многие прогрессивные положения, заимствованные из мировой практики развития самоуправления. Но разработчики закона не учитывали объективной реальности, условий СССР, в которых привнесенный зарубежный опыт не мог прижиться, т.к. ложился на неподготовленную почву. Многолетний опыт деятельности советских органов местной власти, в основу которой был положен принцип демократического централизма, не способствовал развитию местной инициативы руководителей и самостоятельности граждан в решении местных проблем.

Любая местная инициатива должна была согласовываться с центром. Поэтому главные усилия руководители местных органов направляли на четкое выполнение указаний центра, рассматривая свои местные проблемы как второстепенные. А граждане были приучены к тому, что все их проблемы лучше видны «сверху».

Авторы Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» считали, что достаточно принять «хороший» закон и сразу же коренным образом улучшится система местного самоуправления. Их надежды не оправдались. Но названный закон положил начало реформе местного самоуправления в СССР.

Реформирование органов местной власти в Беларуси началось с принятием в феврале 1991 году Закона «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в БССР». В этом же году Коммунистическая партия была отстранена от управления государством, и Советы депутатов действительно стали высшими органами государственной и местной власти.

Начало 90-х годов называют периодом «всевластия Советов». Впервые за период с 1917 года избранные населением представительные органы - Советы депутатов получили реальную власть. Но без профессионалов из партийных комитетов «непрофессиональные» депутаты не могли справиться со «свалившимися» на них полномочиями по управлению всеми сферами жизни и деятельности общества. Ситуация очень усложнялась тем, что в стране нарастал экономический и социально-политический кризис, связанный с развалом Советского Союза.

Для местных Советов депутатов периода «перестройки» была характерна излишняя политизированность и низкий профессионализм депутатов. Действуя в очень сложных, кризисных условиях и не имея опыта управления государственными и местными делами, депутаты не редко принимали экономически не обоснованные, декларативные решения. Критикуя существующую ситуацию, они не могли сформулировать и реализовать модель реформы местной власти и коммунального хозяйства. Порой, Советы депутатов, сами, не видя путей выхода из кризиса, требовали от исполнительных комитетов немедленных и эффективных мер по стабилизации экономики и социально-поли-

тической ситуации, незаслуженно отстраняли от должностей опытных руководителей исполкомов, которые указывали на невыполнимость поставленных задач.

Серьезные противоречия, проявившиеся в системе местного самоуправления, требовали реформирования Советов депутатов. Радикальное изменение системы центральных и местных органов власти стало необходимым в результате социально-политические изменений, произошедших в стране. В 1991 году была принята Декларация о независимости и Беларусь стала суверенным государством. Практически сразу после принятия Закона «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в БССР» в него потребовалось вносить изменения и дополнения. Динамически меняющаяся ситуация в стране заставляла ежегодно изменять и приспосабливать закон к новым реалиям.

Необходимость в пересмотре концепции местного самоуправления особенно остро проявилась в 1994 г. после принятия новой Конституции страны, учредившей институт президентства. Серьезные противоречия проявились в вопросах реализации конституционного принципа разделения властей, взаимодействия представительной и исполнительной власти. На республиканском уровне эти противоречия привели к противостоянию Верховного Совета и Президента Республики Беларусь, которое достигло своего апогея осенью 1996 года и стало причиной республиканского референдума.

Принятие на всенародном референдуме в ноябре 1996 г. изменений и дополнений к Конституции позволило стабилизировать политическую ситуацию в стране, разрешить многие вопросы организации и деятельности центральных и местных органов власти. Но проблем в сфере местного управления и самоуправления осталось достаточно много. Наиболее важными среди них являются:

1. Правовые проблемы. Действующим законодательством Республики Беларусь не исчерпывается необходимое правовое регулирование организации и деятельности системы местного управления и самоуправления. Проблемы определения места и роли органов самоуправления в системе государственного управления Республики Беларусь, конкретизации функций, прав и полномочий местных властей и органов территориального общественного самоуправления, установления системы их взаимодействия как между собой, так и с республиканскими органами государственного управления требуют концептуального решения.

2. Организационные проблемы. Преодоление кризиса в экономике страны потребовало создания исполнительной «вертикали», что повлекло за собой централизацию государственной власти и ограничение компетенции местного самоуправления. В целом это дало положительный эффект. Однако, в последнее время заметно снизалась ответственность руководителей местных органов управления перед населением и общественностью.

На этапе стабилизации экономики и перехода к устойчивому развитию целесообразно усилить влияние органов местного самоуправления на решение все более широкого круга государственных и местных проблем. Это потребует перераспределения функций между «вертикалью» и представительными органами, создания сильной в правовом отношении системы местного самоуправления.

3. Финансово-экономические проблемы. Существует глубокий дисбаланс собственных финансовых ресурсов и тех функций, которые возложены на органы местного управления и самоуправления. Слабость и дотационность местных бюджетов с экономической точки зрения выхолащивают идею «автономии» системы местного управления и самоуправления.

Не полностью решены вопросы разграничения расходов, подлежащих покрытию за счет республиканского и местных бюджетов, закрепления на долгосрочной основе доходных источников местных бюджетов, разработки научно-обоснованных методик выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, не в должной мере урегулированы межбюджетные отношения.

Ответственность органов местного управления и самоуправления распространяется не только на социальную, но и на производственную сферу, что не характерно для стран с рыночной экономикой.

4. Научно-методические проблемы. В связи с разрывом исторической эволюции местного самоуправления в Беларуси была фактически утрачена соответствующая научная школа. Национальная теория местного самоуправления недостаточно развита и отстает от реальной практики организации и деятельности местных властей.

5. Кадровые проблемы. В Беларуси сложилась система кадрового обеспечения местного управления и самоуправления. Однако подавляющее большинство руководителей органов местной власти (особенно первичного уровня) пока еще не являются специалистами государственного управления.

6. Социально-политические проблемы. Исторический разрыв в эволюции местной власти, введение местных органов власти в единую вертикаль государственных органов («советский» период) привели к потере обществом традиций самоорганизации для решения вопросов локального значения.

От местной власти население ожидает либо решения всех проблем, либо считает ее недееспособной (а, следовательно, и ненужной), если эти проблемы не решаются. Идея разделения компетенции органов власти по уровням, каждый из которых имеет самостоятельный круг обязанностей и собственную ответственность перед населением не нашла отражения в общественном сознании.

Поэтому для создания социальной базы местного самоуправления необходимо воспитание «самоуправляемого гражданина», осознающего сопричастность к местным делам и воспринимающего органы местного самоуправления как организационную структуру, способствующую реализации региональных интересов.

Стало ясно, что реформирование системы местной власти Беларуси необходимо проводить не методом «латания дыр», не путем внесения изменений в действующий закон, а на базе научно обоснованной Концепции, которая будет учитывать мировую практику и отечественный опыт.

Основными составляющими Программы реформирования местного управления и самоуправления должны стать:

· разработка Концепции реформирования местного управления и самоуправления, организация широкого ее обсуждения на местах, на научно-практических конференциях, парламентских слушаниях и принятие ее на Съезде Советов депутатов;

· утверждение правительством Республики Беларусь Национальной программы государственной поддержки местного самоуправления;

· принятие Национальным собранием Республики Беларусь кодекса законов о местном управлении и самоуправлении, вытекающих из Концепции;

· проведение мероприятий по децентрализации государственного управления с последовательной передачей определенных полномочий органам местного управления и самоуправления;

· перераспределение полномочий между местными представительными и исполнительными органами с целью повышения роли Советов в решении местных вопросов, а также между Советами депутатов разных уровней;

· решение вопросов кадрового и информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

· законодательное и организационное обеспечение повышения финансовой самостоятельности органов местного управления и самоуправления;

· обеспечение координации деятельности Советов депутатов всех уровней;

· если Концепция определит целесообразным, в перспективе перейти на двухуровневую систему местного самоуправления по установленному Концепцией варианту.

Очевидно, что процесс совершенствования системы местного управления и самоуправления должен быть последовательным и перманентным, поэтому обязательной составляющей программы реформирования должна быть разработка планов дальнейших преобразований в области местного управления и самоуправления.

В сентябре 2000 года по инициативе Президента Республики Беларусь состоялся съезд депутатов местных Советов депутатов. В резолюции данного форума подчеркивается, что «развитие системы Советов депутатов, органов местного управления и самоуправления - одно из приоритетных направлений демократизации общества» Съезд депутатов Советов депутатов Республики Беларусь (документы и материалы). Мн., «Беларусь». 2000. С.173-175.. Главным достижением съезда является полное устранение противостояния Советов депутатов и исполнительных органов, что позволило реализовать один из основных принципов, положенных в основу системы местных органов Беларуси - единства и целостности системы местного управления и самоуправления.

Контрольные вопросы к лекции №7

1. В чем основные отличия средневекового вече от современных сходов граждан?

2. Почему сословное самоуправление нельзя назвать местным самоуправлением?

3. Почему в селениях, где проживали крепостные крестьяне, не действовало крестьянское самоуправление?

4. Какие дела и по каким законам рассматривали копные суды?

5. Какие привилегии имели вольные города и места?

6. Какие права давало магдебургское право жителю вольного города?

7. В чем состояла главная цель земской реформы?

8. Структура органов земского самоуправления.

9. Верно ли утверждение, что в «советский» период самоуправления в Беларуси не было?

10. Почему не «работал» первый советский закон о местном самоуправлении?

Лекция 8. Анализ действующей системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

Основные понятия:

организационная структура местного управления и самоуправления в Республике Беларусь; представительные органы; исполнительные и распорядительные органы; территориальное общественное самоуправление; местный референдум; собрание граждан; правотворческая инициатива граждан; нормативно правовая база местного управления и самоуправления в Республике Беларусь; экономическая основа местного управления и самоуправления в Республике Беларусь; природные ресурсы; коммунальная собственность; местный бюджет.

Организационная структура местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах. Конституция Республики Беларусь. Мн., «Беларусь». - 1997. Ст.117.

Система представительных и исполнительных органов (рис.8.1.), институты непосредственной демократии, в своей совокупности, развиваясь и тесно взаимодействуя между собой, призваны обеспечивать наиболее полное выражение интересов населения, их волеизъявление при решении важных вопросов местной жизни, удовлетворение их насущных потребностей.



Рис 8.1 Система местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

Представительные органы

Представительные органы - Советы депутатов являются основным звеном системы местного самоуправления. Они избираются населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с законодательством и выражают волю всего населения территориального образования, придавая ей, общеобязательный характер и, осуществляя, таким образом, местную власть.

Сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы составляют систему Советов в Республике Беларусь, единство которой обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории.

В Республике Беларусь устанавливаются три территориальных уровня Советов: первичный, базовый и областной.

К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы.

К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные Советы.

К областному территориальному уровню относятся областные Советы. Минский городской Совет обладает правами базового и областного Советов.

Советы являются юридическими лицами.

Советы в своей деятельности исходят из интересов граждан, проживающих на соответствующей территории, и общегосударственных интересов, участвуют в обсуждении вопросов республиканского значения, затрагивающих интересы подведомственных им территорий, вносят по ним свои предложения в вышестоящие органы.

Главный признак представительного органа состоит в том, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное сообщество и уполномочен этим сообществом на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности.

Структурно, представительный орган состоит из:

· председателя;

· заместителя (ей) председателя;

· комитетов и комиссий (постоянных и временных).

Представительный орган принимает решения коллегиально, в соответствии с законодательством и своим регламентом.

В марте 2003 года прошли выборы депутатов местных Советов двадцать четвертого созыва, в ходе которых сформировано:

· 1528 Советов депутатов первичного территориального уровня, в том числе: 1440 сельских, 77 поселковых, 11 городских (городов районного подчинения) Советов депутатов;

· 137 Советов базового уровня, в том числе: 20 городских (городов областного подчинения), 117 районных Советов депутатов;

· 1 Минский городской Совет депутатов;

· 6 Советов депутатов областного уровня.

Советы осуществляют свою деятельность через сессии, постоянные и временные комиссии и другие органы Советов, а также путем реализации депутатами своих полномочий в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Советы самостоятельно определяют порядок своей деятельности в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Вышестоящие Советы осуществляют координацию деятельности нижестоящих Советов и их органов, оказывают им организационно-методическую помощь.

Советы подотчетны в своей деятельности гражданам, проживающим на соответствующей территории, и ответственны перед ними.

Деятельность Советов обеспечивается за счет средств соответствующего местного бюджета.

Совет организует свою работу на основе регламента, в котором определяются порядок подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на заседаниях Совета и его комиссий, голосования по принимаемым решениям, формирования и деятельности комиссий Совета, заслушивания отчетов об их работе, рассмотрения депутатских запросов, организации предварительного обсуждения населением важных вопросов местного значения и решения других вопросов организации работы Совета и его комиссий, а также ответственность депутатов за систематическое неучастие в работе Совета без уважительных причин.

Основной формой деятельности Совета является сессия, которая созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Первая сессия вновь избранного Совета созывается соответствующей территориальной избирательной комиссией при избрании более 50 процентов депутатов от общей численности, установленной для данного Совета, не позднее чем через 30 дней после выборов.

Сессия Совета проводится открыто и гласно, за исключением случаев, когда по решению Совета необходимо проведение закрытого заседания. Сессия правомочна, если в ней участвует более половины от числа избранных депутатов.

Вопросы на рассмотрение сессии Совета могут вносить председатель Совета, президиум и другие органы Совета, депутаты, а в случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь, - председатель исполнительного комитета, исполнительный комитет, местная администрация, органы территориального общественного самоуправления, избиратели.

Исключительно на сессиях Совета рассматриваются и решаются следующие вопросы:

1) утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении, внесение при необходимости изменений в бюджеты;

2) установление местных налогов и сборов;

3) определение порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

4) назначение местных референдумов;

5) признание полномочий депутатов, досрочное прекращение их полномочий;

6) избрание и освобождение от обязанностей председателя Совета и его заместителя;

7) утверждение в установленном порядке в должности председателя исполнительного комитета;

8) утверждение структуры Совета, определение расходов, необходимых для его содержания и деятельности;

9) образование и упразднение президиума, постоянных и временных комиссий Совета, утверждение и изменение их состава, избрание и освобождение от обязанностей их председателей;

10) заслушивание отчетов председателя Совета, постоянных комиссий, других органов, образуемых или избираемых Советом, избираемых, назначаемых или утверждаемых им должностных лиц, отчетов и информации председателя исполнительного комитета;

11) отмена в случае несоответствия законодательству Республики Беларусь распоряжений председателя Совета и председателя исполнительного комитета, решений исполнительного комитета, нижестоящего Совета, актов органов территориального общественного самоуправления;

12) рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений;

13) утверждение и изменение регламента Совета;

14) решение вопросов административно-территориального устройства в соответствии с законодательством Республики Беларусь;

15) принятие решений о выпуске местных займов;

16) перераспределение полномочий между Советами различных уровней, делегирование отдельных полномочий исполнительному комитету, местной администрации, органам территориального общественного самоуправления;

17) определение в соответствии с законодательством Республики Беларусь порядка компенсации депутатам расходов, возникающих при исполнении ими своих обязанностей;

18) иные вопросы, отнесенные к компетенции Совета законодательством Республики Беларусь.

По вопросам, рассмотренным на сессиях, Совет принимает решения. Решения принимаются тайным или открытым голосованием, в том числе и поименным. Решение Совета принимается большинством голосов от числа избранных депутатов.

Решения Совета должны соответствовать законодательству Республики Беларусь. Решения Совета, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения нижестоящими Советами, исполнительными комитетами, местными администрациями, иными расположенными на соответствующей территории государственными органами, а также предприятиями, организациями, учреждениями и объединениями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.

Советы полномочны решать вопросы, отнесенные к их ведению законодательством Республики Беларусь.

В пределах своей компетенции Советы независимы и вправе решать широкий круг вопросов. Например, к компетенции Советов первичного территориального уровня на подведомственной им территории относятся:

1) обеспечение соблюдения законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, других актов вышестоящих государственных органов, осуществление контроля за исполнением их всеми предприятиями, организациями, учреждениями и объединениями, расположенными на этой территории;

2) утверждение программ жилищного строительства, благоустройства территорий, дорожного строительства, коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения, охраны природы; контроль за выполнением этих программ и утверждение отчетов об их выполнении;

3) установление местных налогов, сборов и пошлин;

4) решение вопросов о приватизации коммунальной собственности;

5) распоряжение и контроль за использованием земель, их недр, вод, лесов, охотничьих и рыболовных угодий, других природных ресурсов, находящихся в ведении административно-территориальной единицы;

6) участие в разработке, утверждении и реализации проектов планировки и застройки населенных пунктов, их генеральных планов, архитектурных решений; контроль за соблюдением норм и правил (в том числе и местных) при строительстве любых объектов на подведомственной Совету территории;

7) охрана прав и свобод граждан;

8) решение вопросов административно-территориального устройства;

9) решение иных вопросов в пределах, установленных законодательством Республики Беларусь.

Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Советов, а также организации и контроля за выполнением решений Советов и вышестоящих государственных органов на сессиях Советов из числа депутатов Советов избираются постоянные комиссии. В сельских Советах постоянные комиссии, за исключением мандатных, могут не образовываться.

Порядок избрания и деятельности постоянных комиссий определяется регламентом Совета.

В Советах областного и базового уровней создаются президиумы. Работу Советов первичного уровня организует председатель соответствующего Совета.

В состав президиума Совета входит председатель Совета, его заместитель (заместители), председатели постоянных комиссий Совета. По решению Совета в состав президиума могут входить иные депутаты Совета. Председатели постоянных комиссий, входящие в состав президиума, исполняют свои обязанности, не порывая с основной служебной или производственной деятельностью.

Полномочия Совета могут быть досрочно прекращены Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в случаях:

1) систематического или грубого нарушения Советом требований законодательства Республики Беларусь;

2) если Совет не менее трех раз подряд не смог собраться на сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам;

3) если Совет в течение двух месяцев со дня созыва первой сессии не образовал свои органы.

Полномочия Совета могут быть также досрочно прекращены в случаях, если:

1) избиратели выразят ему недоверие путем референдума;

2) Совет принял решение о самороспуске;

3) изменяется в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, административно-территориальное устройство.

Исполнительные и распорядительные органы

Исполнительные и распорядительные органы местного управления и самоуправления выполняют функции оперативно-распорядительного характера, по выполнению государственных законов и решений представительных органов местного самоуправления.

Местные исполнительные органы в зарубежных странах, как правило, не выделяются в обособленную систему. Они формируются или населением, или представительным органом соответствующей территории и действуют в пределах ведения единиц самоуправления, реализуют полномочия, определенные в законе о местном самоуправлении или представленные Советом. Некоторые задачи государственного управления им могут поручаться напрямую.

В Республике Беларусь закреплен другой подход. Местные исполнительные и распорядительные органы являются государственными органами. Единая система органов местного управления на территории Республики Беларусь состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций.

Исполнительный комитет состоит из:

· председателя;

· заместителей;

· управляющего делами (секретаря);

· членов исполкома.

Для организационного, правового и материально-техниче-

ского обеспечения деятельности исполнительных комитетов образуется аппарат исполнительного комитета. В его структуре могут быть комитеты, управления, отделы. Деятельность структурных подразделений регламентируется положениями.

Исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация с правами юридического лица. Местные администрации входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления. Структура и штатная численность местной администрации утверждаются городским исполнительным комитетом.

Вся деятельность исполнительных органов строится на основе принципов законности и гласности, а также коллегиальности и единоначалия.

Исполнительный и распорядительный орган, в отличие от представительного, является постоянно действующим органом. В законодательстве не предусмотрены нормы о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительных органов, может быть только прекращение полномочий некоторых должностных лиц.

Конституцией страны определено, что руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими Советами депутатов.

Исходя из принципа разделения функций представительных и исполнительных органов, исполкомы получили свою собственную компетенцию, включающую вопросы управления местными делами, кроме отнесенных к исключительной компетенции Советов. По вопросам, отнесенным к компетенции Совета, исполком ответственен перед Советом. Учитывая, что компетенция Советов в последние годы значительно сужена, исполнительные комитеты фактически независимы от них в решении текущих вопросов местного значения.

Исполнительный комитет в пределах своих полномочий принимает решения, которые, обязательны для всех юридических и физических лиц в границах этого территориального образования. Решения исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета, подписываются председателем исполнительного комитета и управляющим делами (секретарем) исполнительного комитета.

Заседания исполнительного комитета созываются председателем исполнительного комитета по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее двух третей членов от установленного состава исполнительного комитета.

Исполнительный комитет по мере необходимости, но не реже одного раза в год докладывает о своей деятельности Совету, а также информирует граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.

Исполнительный комитет:

1) разрабатывает и вносит для утверждения в Совет схему управления местным хозяйством и коммунальной собственностью, предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан;

2) разрабатывает и вносит для утверждения в Совет проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета, принимает меры по осуществлению программ и исполнению местного бюджета, представляет Совету отчеты об их выполнении.

В процессе исполнения местного бюджета исполнительные комитеты вправе вносить в соответствующий Совет свои предложения об изменениях по доходам и расходам этого бюджета.

Областные и Минский городской исполнительные комитеты представляют в республиканский орган государственного управления в области финансов консолидированные бюджеты на очередной финансовый (бюджетный) год и отчеты об исполнении бюджетов за предыдущий финансовый (бюджетный) год в порядке и сроки, установленные этим органом;

3) обеспечивает на соответствующей территории соблюдение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, выполнение решений Совета и решений вышестоящих государственных органов, принятых в пределах их компетенции;

4) организует получение доходов местного бюджета и их использование по целевому назначению, принимает решения о выпуске местных ценных бумаг и проведении аукционов;

5) распоряжается коммунальной собственностью административно-территориальной единицы в порядке, установленном Советом;

6) принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности; в порядке, определенном соответствующим Советом, утверждает режим работы таких предприятий, организаций, учреждений и объединений, а также согласовывает режим работы других предприятий, организаций, учреждений и объединений, независимо от форм собственности, расположенных на подведомственной ему территории, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь; дает согласие на размещение на подведомственной ему территории предприятий, организаций, учреждений и объединений, не находящихся в коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы;

7) заключает договоры с юридическими и физическими лицами;

8) кооперирует с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений, организует их долевое участие в социальном и экономическом развитии территории;

9) осуществляет контроль на подведомственной ему территории за использованием коммунальной собственности;

10) отменяет в пределах своей компетенции решения руководителей иных органов местного управления, принятые с нарушением законодательства Республики Беларусь или противоречащие решениям Совета и исполнительного комитета;

11) образует по вопросам своей деятельности комиссии, определяет их полномочия и руководит их деятельностью;

12) принимает меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в судебном порядке, а также в вышестоящих органах государственного управления и иных государственных органах;