История и право Европейского Союза

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Развитие интеграционных процессов в Европе после ВМВ и предпосылки создания Европейских сообществ

Интеграция

Под интеграцией (от лат. Integmtio -- восстановление единого целого) понимают в общеупотребительном значении слова процесс слияния частей в одно целое или включение в большее уже существующее целое. Интеграция означает создание общих органов, которые минуя национальные парламенты, могут издавать вторичное право, причем последнее обязательно не только для государств-участников, но и каждого отдельного гражданина.

Отличие кооперации от интеграции

Основное отличие кооперации от интеграции состоит в том, что первая возможна между всеми государствами мира; интеграция же реализуема только на региональном уровне и только между соседними государствами. Кооперация посредством либерализации торговли оставляет первоначальные экономические структуры и объединения неизменными и не пытается создать новые экономические единства. Экономическая интеграция, напротив, ориентирована на создание новых экономических образований. При осуществлении сотрудничества в форме кооперации не требуется никаких изменений действующих экономических структур. Кооперация посредством либерализации торговли стремится только к интенсификации торговых отношений между соответствующими национальными экономиками. Интеграция, напротив, обязательно влечет за собой возникновение дополнительных экономических структур, сливающихся впоследствии в новые экономические единства. Таким образом, интеграция приводит в действие процесс новообразования, чтобы способствовать созданию ранее не существовавшего единства. При этом реорганизация охватывает не только интересы, группы интересов и экономические структуры, которые основаны на национальных приоритетах и включены в национальные перспективы, но также создает новые общественные структуры, которые затронуты в любом случае интеграционным процессом. При развитии кооперации совместная деятельность реализуется без какого-либо институционального аппарата.

Интеграция же, напротив, осуществляется не просто за счет функциональной совместной деятельности суверенных государств, а для нее требуется наличие центральных органов с полномочиями по решению вопросов. Это особые центры, которые путем принятия решений выражают и представляют общие интересы. Центры должны быть также в состоянии разрешать конфликт интересов, способствовать гармонизации и преодолению разногласий при осуществлении совместной деятельности. Таким образом, кооперация и интеграция представляют собой два различных пути развития. Оба процесса являются, в основе своей, различными типами объединений.

Правда, при этом они «взаимопереходящи». К примеру, кооперацию можно превратить в экономическую интеграцию, и наоборот. Интеграцию отличает то, что это динамический процесс, который как таковой должен вызвать цепную реакцию, распространяющуюся, с одной стороны, вширь, а с другой -- вглубь, что доказывается ее проникновением в отрасли жизни. Так, экономическая интеграция не может остаться без последствий в областях, не имеющих отношения к экономике.

Ее воздействие проявляется в частности, в политической, юридической и социальной сферах. . Например, действуя на чисто политическую сферу, экономическая интеграция делает необходимой координацию или даже интеграцию также и в этой области. Исходя из долгосрочной перспективы экономическая интеграция в рамках Европейского Сообщества требует организации политического союза, т. е. объединения внешней политики, политики безопасности и оборонительной политики, которые являются только звеньями единой цепи.

Таким образом, экономическая интеграция готовит, и осуществляет политическое объединение Европы. Но само объединение она заменить не может.

План Шумана

После Второй мировой войны идея европейской интеграции захватила умы политиков и ученых с новой силой, чтобы раз и навсегда сделать невозможными вооруженные столкновения между европейскими государствами и исключить повторение новой кровавой бойни. Решающий импульс для реализации такого начинания дали французский министр внешней политики Роберт Шуман и его сотрудник Жан Монне, разработавшие План интеграции производства угля и стали между Германией и Францией. Целью плана было обеспечение возможности интеграции указанных двух государств и вступления в это объединение других европейских государств. 9 мая 1950 г. французский министр внешних дел Роберт Шуман обнародовал в часовом зале Quai d'Orsay решение по итогам своей работы, согласно которому угольная и сталеплавильная промышленность Германии и Франции, а также иных, готовых к участию иностранных государств, должны быть объединены и подчинены единому межнациональному органу.

Так называемый план Шумана преследовал не только экономические интересы и интересы политической безопасности, но и явно понимался как первый этап создания Европейской Федерации. Среди политиков существовало убеждение, что таким образом легко и быстро будет достигнуто слияние интересов, которое необходимо для создания Сообщества, и план таит в себе зачаток большего и углубленного объединения государств, длительное время враждебно относившихся друг к другу. Таким образом, Германия могла бы, с одной стороны, снова стать частью европейского государственного сообщества, а с другой стороны, над этой страной можно было бы осуществлять контроль, так как производство стали и угля (в тот момент ключевых производств Сообщества) было бы предоставлено наднациональным, независимым от национальных государств органам.

Парижский договор, создание Европейского объединения угля и стали (Montanunion)

Германия, Италия и государства Бенилюкс оценили возможность улучшенной защиты собственных интересов в рамках Сообщества и приняли план Шумана. 18 апреля 1951 г. было подписано Соглашение о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), которое вступило в силу 27 июля 1952 г. Срок его действия был установлен на 50 лет; таким образом, ЕОУС прекратило свое существование 23 июля 2002 г. Указанный Договор был попыткой осуществить европейскую интеграцию экономическим путем в надежде на то, что политическая интеграция последует за экономической. Самым важным достижением ЕОУС стало формирование общего рынка. Договор предусмотрел поддержание условий, стимулирующих предприятия, обеспечение упорядоченного снабжения общего рынка, равный доступ к источникам производства всех потребителей, общую ценовую политику, выразившуюся в установлении максимально низких цен. ЕОУС закрепил стремление к устранению всех ограничений по национальному признаку в вопросах занятости в угольной и сталелитейной промышленности для работников, имеющих гражданство государств-членов и обладающих признанной квалификацией. Договором было установлено, что ЕОУС является юридическим лицом и наделяется необходимой для такового правоспособностью. Также, согласно ст. 5 ЕОУС, устанавливалось, что Объединение выполняет свои задачи в строгом соответствии со статьями Договора и с ограниченной степенью вмешательства о суверенные полномочия государств. Первым президентом высшего руководящего органа ЕОУС -- Высокой комиссии (позднее -- комиссии) -- стал Жан Монне, духовный отец плана Шумана. Объединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии не присоединилось к Соглашению из-за наличия колоний за океаном и непоколебимой веры в свою собственную всемирную значимость.

2. Создание ЕЭС и Евратома. Римские договоры 1957 г. И их значение

Римские договоренности: Договор о Европейском экономическом сообществе и Евратоме.

Когда стало ясно, что политическая интеграция в Европе недостижима, инициаторы объединительных процессов сконцентрировались на экономической интеграции в надежде, что за ней обязательно последует политическая. По инициативе государств Бенилюкс 1 июня 1955 г. была созвана и проведена Конференция министров иностранных дел в Мессине (Италия), по итогам которой под руководством Пауля-Генри Спаака было поручено разработать планы общего рынка и сообщества по атому. Предполагалась интеграция в сфере экономики и атомной энергетики. На основе концепции, предложенной Комиссией Спаака, были разработаны тексты Договора о Европейском экономическом сообществе (ЕЭС) и о Европейском сообществе по атомной энергии (Евратом), которые были подписаны 25 марта 1957 г. в Риме. Римские Договоры вступили в силу 1 января 1958 г.

Вышеназванные документы характеризуются в литературе как «верх евродипломатии», искусства достижения того, что возможно сегодня, и переноса на более позднее время тех вопросов, по которым имеются расхождения. В Римских Договорах подчеркивались их сугубо экономические цели, вместе с тем были существенно расширены цели интеграционного сотрудничества, оговорена возможность создания таможенного союза, либерализации международного обмена, уточнена и расширена институциональная структура ЕЭС, определена возможность проведения общей политики в области сельского хозяйства, транспорта, сближения законодательства в целях создания общего рынка.

Развитие Европейских Сообществ Переговоры о Римских договоренностях, возглавляемые Паулем-Генри Спааком, состоялись в специально выбранном для этого события замке Валь-Дюшес около Брюсселя (Бельгия). Следствием этого факта стало превращение Брюсселя в основное «предварительное» место работы Европейского Сообщества. Однако Брюссель находился в постоянной конкуренции с Люксембургом и Страсбургом. Неспособность правительств государств-участников договориться о едином местонахождении органов Сообщества (европейской столицы) привела к тому, что сразу три города одновременно, а именно Брюссель, Люксембург и Страсбург, дали приют важнейшим европейским органам. Немало для успеха молодого экономического сообщества сделал профессор, доктор Вальтер Хальштейн, первый президент Комиссии ЕС.

Европейское экономическое сообщество и Евратом имели первоначально каждый свою собственную Комиссию и Совет. Парламент и Суд были объединены посредством Соглашения о слиянии от 25 марта 1957 г. и ведали всеми тремя Сообществами. 8 апреля 1965 г. последовало Соглашение о слиянии Евратома, ЕЭС и ЕОУС. В результате подписания вышеуказанного Соглашения все три Сообщества получили единые органы: комиссию, совет, суд и парламент.

Совет занимал верховенствующее положение в системе институтов ЕЭС. В его состав вошли представители всех государств-членов. Совет обладал важнейшими полномочиями в сфере обеспечения координации общей экономической политики государств-членов, принятия решений в установленных рамках, исполнения принятых решений. Все важнейшие вопросы, касавшиеся организации и функционирования Сообщества, выработки и реализации его политики, проходили через Совет. Согласно Договору о ЕЭС Совет должен был принимать решения квалифицированным большинством голосов, начиная с 1966 г., в таких важных договорных областях, как сельское хозяйство и общая торговая политика. Однако перед вступлением данного положения в силу Франция спровоцировала в середине 1965 г. первый конституционный кризис Сообщества. Под предлогом предполагаемого несоблюдения договоренности о финансировании совместной аграрной политики и будущих бюджетных полномочий европейского парламента страна отстранилась на полгода от участия в работе Совета и, таким образом, блокировала работу этого учреждения («политика пустого кресла»). Вскоре, правда, выяснилась истинная причина такой позиции. Она состояла в том, что Франция принципиально отвергала существовавшую в Совете процедуру принятия решений большинством голосов. В Люксембургских соглашениях министров иностранных дел Европейского экономического сообщества от 29 января 1966 г. было найдено компромиссное решение и предложен выход из кризиса. Результатом договоренности стало то, что решения, принимаемые большинством голосов (простым или квалифицированным), имеют силу тогда, когда все государства-участники с ним согласны, а не тогда, когда это предусмотрено Договорами о Сообществе. Названный компромисс дал каждому государству -- члену ЕЭС возможность блокировать голосование и требовать единогласного решения, если при этом оказывались затронутыми его жизненно важные интересы. Текущее управление делами было возложено на Комиссию, созданную в целях обеспечения надлежащего функционирования и развития общего рынка. Суд исполнял полномочия по сохранению единообразия права Сообществ. Парламент осуществлял функции консультации и контроля.

3. Единый европейские акт 1986 г. Его содержание и значение

Еще одной важной вехой в развитии интеграции стало подписание Единого Европейского акта (ЕЕА). ЕЕА восходит к немецко-итальянскому проекту «Европейского акта» от 4 ноября 1981 г, (План Геншер-Коломбо), предусматривавшему тесное взаимодействие Европейских Сообществ, Европейского парламента и европейское политическое сотрудничество в целях создания Европейского Союза. ЕЕА частично нашел воплощение в Декларации Европейского Совета о Европейском Союзе от 19 июля 1983 г.'н Текст Договора о ЕЕА стал предтечей идей, заложенных в проект Договора о создании Европейского Союза от 14 февраля 1984 г. Решение о созыве правительственной конференции принималось при несогласии Дании, Греции и Великобритании. Тем не менее 27-28 февраля Единый европейский акт был подписан двенадцатью государствами -- участниками Сообщества. Ратификация, однако, заняла больше времени, чем предполагалось. Верховный суд Ирландии пришел к выводу, что положения ЕЕА расходятся с Конституцией страны, в частности, по вопросам суверенитета. Поэтому из-за успешного судебного протеста, поданного на ирландский закон о ратификации, ЕЕА вступил в силу с опозданием только 1 июля 1987 г. Содержание Единого европейского акта стало составной частью сегодняшнего правового облика Европейского Сообщества. ЕЕА, исходя из преамбулы, характеризуется стремлением к дальнейшему строительству Европейского Сообщества и одновременно демонстрацией воли объединить под крышей ЕС всю совокупность отношений между государствами ЕС.

Опору ЕС должны были представлять собой, с одной стороны -- слегка реформированное за счет ЕЕА Европейское Сообщество и, с другой стороны, укрепленное международным правом Европейское политическое сотрудничество (ЕПС), вместе с Европейским Советом глав государств в качестве общей надстройки. Таким образом, возведение Европейского Союза изначально предполагалось осуществить на основе трех Европейских Сообществ (первая опора) и европейской политической совместной работы (вторая опора)19. Первая опора, предусмотренная ЕЕА, содержит положения права Сообщества о внесении изменений в три соглашения о создании ЕС. Вторая опора предусматривает европейскую политическую совместную деятельность как институт международного права. По содержанию первая опора привнесла важные нововведения, такие как введение новых областей политики ЕС (например, появилась социальная политика Сообществ) и изменения в институциональной сфере. В Сообществе появился суд первой инстанции, расширилось применение принципа плюрализма, а также расширились права участия Европейского парламента в волеизъявлении Сообщества и в полномочиях Совета по отношению к Комиссии. Также ЕЕА предусмотрел обязанность поэтапного развития объединенного рынка до 31 декабря 1992 г. Далее, в ст. 12 ЕЕА (в настоящее время ст. 14 Договора о Сообществе) была закреплена концепция объединенного рынка. Согласно абз. 2 ст. 14 Договора о Сообществе объединенный рынок представляет собой пространство без границ, в котором гарантирована свобода передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов согласно положениям Договора. В соответствии с абз. 1 ст. 14 Договора о Сообществе объединенный рынок должен быть создан шаг за шагом до 31 декабря 1992 г. Определение такого срока представляло собой политическое самообязательство. Вторая опора закрепила в международном Договоре и расширила механизм сотрудничества в рамках европейской политической совместной деятельности. Фактически этот механизм существовал еще с 1970 г. Таким образом, ЕЕА был призван воплотить в жизнь идею европейского единства на новом этапе интеграции.

4. Маастрихтский договор 1992 г. Структура Европейского Союза

В 1990-х гг. появилась возможность для нового витка интеграции. За счет Маастрихтского Договора процесс европейской интеграции, начатый с основанием Европейских Сообществ, должен был быть возведен на новую ступень. Но только лишь одно декларативное образование ЕС не могло способствовать этому процессу. Решающим было бы проведение существенных изменений и дальнейшие преобразования, которые рассматривались бы в качестве целей развития. Такие институциональные изменения стали возможными только за счет Маастрихтского соглашения. Они затрагивали, в частности, вновь введенные области межгосударственной политики -- общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) и совместную деятельность в области юстиции и внутренних дел.

В значительной мере были переняты положения ЕЕА, регулирующие такие проблемы, как роль Европейского Совета, Европейского парламента и Комиссии. Так, Европейскому Совету за счет Маастрихтского Договора были переданы полномочия в рамках Европейского Союза в целом. Европейский парламент также получил больше функций и приобрел большую значимость. В Маастрихтское соглашение вошли существовавшие ранее законотворческая процедура слушаний и процедура совместной работы, оно было дополнено новым процессом участия в принятии решений. За счет этого Европарламент стал реально участником законотворческого процесса. Из редакционных изменений достойно упоминания то, что за счет Маастрихтского договора в Договор о ЕЭС были включены части договора о слиянии. Кроме того, Договор о ЕЭС был переименован в Договор о создании Европейского Сообщества, для того чтобы было ясно, что Сообщество развивается от чисто экономического объединения в направлении политического союза. С материально-правовой точки зрения Маастрихтский договор добавил Сообществу, получившему новое название, также новые полномочия в областях культуры, трансевропейских сетей и промышленности. Однако речь шла при этом об отраслях, в которых ЕЭС фактически осуществляло свою деятельность до 1993 г., но основания для такой компетенции были сомнительными. Области здравоохранения и защиты прав потребителя получили собственные разделы в Договоре. Введен был также раздел о развитии сотрудничества с третьими государствами. Важным стало создание валютного и экономического союза за счет узкоскоординированной экономической политики бюджетных предписаний, окончательного установления обменного курса в отношении Евро как единой европейской валюты, установления и проведения единой денежной и обменной политики, которая ориентирована преимущественно на цели ценовой стабильности, создания европейской системы центральных банков и Европейского Центрального банка. За рамками Европейского Сообщества Маастрихтский договор создал основы для общей внешней политики и политики безопасности, а также для совместной деятельности государств-участников в области юстиции и внутренних дел. Кроме того, ст. 17 в Маастрихсткий договор было введено гражданство Сообществ. Учитывая разнообразные представления государств-участников о сущности и содержании Европейского Союза, переговорные процессы были достаточно тяжелыми и затяжными. 7 февраля 1992 г. было подписано Соглашение о Европейском Союзе, которое должно было вступить в силу 1 января 1993 г. после ратификации всеми государствами ЕС. Предпосылкой для ратификации было одобрение национальных парламентов, а в некоторых странах -- изменение конституций или положительное голосование на референдуме. Тогда как референдум принес в Ирландии относительно четкий, а во Франции явно ограниченный (51,05%) вотум для Договора, то после негативного всенародного голосования в Дании (50,7% голосов против) потребовался второй референдум, и то после уступок, сделанных на заседании Европейского Совета в Эдинбурге. После того как 56,8% из 86% участников проголосовали одобрительно, а Дания и Великобритания ратифицировали Договор, Германия стала единственной страной, которая сразу не смогла его ратифицировать. Основанием стали многочисленные конституционные жалобы, направленные против немецкого закона о ратификации союзного Договора. Страна смогла ратифицировать Договор только после того, как федеральный конституционный суд ФРГ отклонил все жалобы, проведя обстоятельную проверку по существу. Договор вступил в силу лишь 1 ноября 1993 г.

5. Амстердамский договор 1997 г.

Амстердамский договор от 2 октября 1997 г. был третьей значительной ревизией Договора о Сообществе. Он был подписан на правительственной конференции в Амстердаме и вступил в силу с 1 мая 1999 г. За счет Амстердамского договора возросла роль Европарламента (т. е. увеличилось его участие в принятии решений), а также было произведено реформирование, приведшее к равному участию в принятии решений Совета и Парламента. Амстердамский договор в гл. 9 (ст. 43-45 Договора о Европейском Союзе) и ст. 11 Договора о Сообществе создал возможность для .усиленной совместной деятельности отдельных государств-участников. Таким образом, институционализировалась концепция Европы «разных скоростей», которая ранее была воплощена в социальной политике и в валютном союзе. Амстердамский договор предусмотрел новую должность, а именно «высшего представителя по общей внешней политике и политике безопасности», который идентичен должности генерального секретаря Совета и поддерживает Совет в делах ОВПБ. Наряду с этим указанный Договор ввел значительные редакционные и технические изменения. Таким образом, были исключены так называемые «устаревшие предписания». Договор о Сообществе и Договор о Европейском Союзе получили в целом новую нумерацию. Амстердамский договор, с материально-правовой точки зрения, за счет переноса в первую опору (раздел IV ст. 61-69 Договора о Сообществе) включил в сферу компетенции Сообщества значительную часть проблем, регулирующих области юстиции и внутренних дел, например, визовые и иммиграционные вопросы, иные сферы политики, свободу передвижения граждан. В третьей опоре остались сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, как с этих пор и называется часть VI Договора о ЕС.

6. Ницский договор 2001 г.

Следующим важным шагом в развитии Европейского Союза стал Ниццский договор. Договор был подписан 26 февраля 2001 г. после одобрения на правительственной конференции в 2000 г., а также на заседании правительственной верхушки в Ницце, проходившем с 7 по 11 декабря 2000 г. Его, однако, не получилось сразу ратифицировать. Так, население Ирландии на первом же референдуме неожиданно отказалось от его одобрения. После второго, теперь уже позитивного референдума, Договор смог вступить в силу только с 1 февраля 2003 г. Здесь стоит проводить различия между изменениями, которые действуют с момента вступления в силу Договора с 1 февраля 2003 г., и такими, которые стали действительными только в течение расширения на дальнейшие государства-участники на основе Протокола о расширении Европейского Союза, а также Актов о вступлении от 16 апреля 2003 г. Институциональные изменения, последовавшие в результате Ниццского договора к 1 февраля 2003 г., затрагивали в значительной части расширение возможности принятия решений при голосовании квалифицированным большинством голосов, назначение и роль президентов Комиссии, а также распределение компетенции между Европейским судом и Европейским судом первой инстанции. Верхняя граница количества членов Европейского парламента была повышена уже по состоянию на 1 февраля 2003 г. с 700 до 732. В Договор о Сообществе введена также новая глава об экономической, финансовой, технической совместной деятельности с государствами, не являющимися членами ЕС. К тому же была расширена компетенция ЕС по заключению договоров в области совместной торговой политики, в областях торговли и услуг, а также в сфере торговых аспектов интеллектуальной собственности.

7. Общие ценности, цели и принципы ЕС

Одна из фундаментальных основ существования, функционирования и стабильности Европейских сообществ и ЕС -- приверженность их государств-членов общим идеалам, началам и принципам, образующим политический, моральный и правовой фундамент интеграции. К числу таких основных ценностей действующие учредительные акты и заменяющая их в перспективе Конституция относят уважение человеческого достоинства, прав и свобод, принципов демократии, равноправия, а равно принципов правового государства. Статья 6 Договора о ЕС гласит: «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважении прав человека и основных свобод, а также господства права -- принципов общих для государств-членов». К числу основных ценностей отнесены формирование и утверждение в странах, входящих в ЕС, плюралистического общества, терпимости (толерантности), справедливости и правопорядка, солидарности и недискриминации. Среди важнейших ценностей выделяют приверженность свободной рыночной экономике; защиту национальной идентичности; содействие международному миру и сотрудничеству, обеспечению международной безопасности. Конечно, такого рода основополагающие принципы формулируются в самом общем виде, однако многие из них конкретизируются затем в постановлениях учредительных договоров и иных нормативно-правовых актах. Так, нарушение принципов свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также принципов, свойственных правовому государству и находящих свое выражение в господстве права, может повлечь за собой принятие мер со стороны ЕС по пресечению подобного развития или ситуации, складывающейся в том или ином государстве-члене. Приверженность основополагающим принципам и их реализация -- одно из непременных и обязательных условий членства и вступления государств-кандидатов в ЕС.

Исходя из основополагающих ценностей, учредительные договоры и конституционный акт формулируют основные цели ЕС. Следует при этом обратить внимание на то, что по мере эволюции Европейских сообществ и ЕС заметно расширяются постановления, относящиеся к формулированию как ценностей Союза, так и целей и задач, которые перед ним стоят. Применительно к действующим учредительным актам, они обычно излагаются в преамбуле, которая содержит мотивацию заключения данного договора и вытекающие из этого обязательства государств-членов, а также в отдельных статьях учредительных договоров. Относительно скупые постановления первых учредительных актов существенно дополняются каждым из последующих учредительных договоров, особенно в том, что касается целей и задач, стоящих перед интеграционным объединением. Так, в консолидированном тексте Договора о Сообществе их развернутое изложение дано в ряде статей части первой Договора, озаглавленной «Принципы».

К числу целей ЕС Конституция, как бы суммируя постановления предшествующих актов, относит наиболее существенные направления их деятельности. Это, во-первых, содействие утверждению мира, общих ценностей и благосостояния народов. Союз призван обеспечивать своим гражданам свободу, безопасность, законность, которые утверждаются на всем пространстве ЕС независимо от внутренних границ. В отношениях с внешним миром ЕС провозглашает целью продвижение и защиту своих ценностей и интересов. Во-вторых, Союз также ставит своей целью построение единого внутреннего рынка и обеспечение свободной и добросовестной конкуренции. К числу важнейших целей Союза отнесены прогрессивное и устойчивое развитие, обеспечивающее сбалансированный экономический подъем, построение социальной рыночной экономики, содействие занятости и социальному прогрессу, защита и улучшение качества окружающей среды, обеспечение научного и технического прогресса. В-третьих, преимущественно в сфере социальной, к числу целей, отстаиваемых ЕС, отнесены борьба против социального отчуждения, дискриминации, содействие справедливости и социальной защите, обеспечение равноправия мужчины и женщины, солидарность поколений и защита прав ребенка. Среди важнейших целей Союза фигурируют экономическая, социальная и территориальная сплоченность и солидарность между государствами-членами. Союз призван также уважать богатство и разнообразие национальных культур и языков и обеспечивать защиту и развитие общеевропейского культурного достояния.

Исходя из поставленных целей, формулируются и конкретные задачи, которые решаются Сообществами и Союзом в ходе их функционирования: построение общего и единого внутреннего рынка; создание экономического и валютного союза; экономическое и социальное сплочение; содействие исследованиям в научной сфере и технологическому прогрессу; осуществление ряда задач в социальной сфере, в частности таких, как повышение занятости; вклад в достижение высокого уровня здравоохранения и образования; профессиональное обучение и развитие культуры; меры по защите окружающей среды и защите прав потребителя и ряд других. В частности, предусмотрены меры по усилению социальной зашиты, содействию исследованиям и развитию новейших технологий, мероприятиям в области энергетики и ряд других. Каждая такого рода задача конкретизируется в соответствующих долгосрочных программах и финансируется из структурных фондов, образуемых за счет средств бюджета ЕС. Нередко общая сумма таких расходов достигает весьма внушительных размеров. Например, на осуществление общей сельскохозяйственной политики расходуется почти половина всех средств союзного бюджета. Порядок осуществления намечаемых программ и решения задач, как правило, более или менее детализированно регламентируется в тех постановлениях, которые непосредственно посвящены осуществлению общих политик в сфере экономики и социального сплочения.

С созданием ЕС ряд больших и сложных задач выдвигается на первый план в рамках осуществления общей внешней политики и политики безопасности, дополняемой общей политикой безопасности и обороны, и в области сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере. В частности, повышается активность и самостоятельность ЕС в решении задач гуманитарного характера и принятии мер по поддержанию мира. Продвижению в решении задач по осуществлению общей оборонной политики должно способствовать создание Европейской группы военного планирования, учреждение которой предусмотрено решением Европейского совета, проходившим в Брюсселе в декабре 2003 г. Этим же целям должно отвечать создание коллективных вооруженных сил ЕС. Координации и активизации действий ЕС и государств-членов в области борьбы с организованной преступностью призваны служить создание Европола и Евроюста (последний объединяет в основном представителей национальных прокурорских органов государств-членов) и предполагаемое создание Европейской прокуратуры. Этим же задачам отвечает образование Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах ЕС. Благодаря совместным усилиям разработан такой важный документ, как единый общий европейский ордер на арест, который должен способствовать повышению эффективности оперативного сотрудничества соответствующих органов государств-членов и снять проблему экстрадиции. В рамках ЕС принято решение о создании агентства, которое должно обеспечивать безопасность в Интернете. Это новое Европейское агентство по безопасности сетей и информации. Практически реализация каждой из задач, сформулированных в учредительных актах, влечет за собой принятие конкретных мер как в форме выработки соответствующих программ и выделения материальных ресурсов, так и путем принятия соответствующих нормативно-правовых актов. Особые меры принимаются ЕС по борьбе с терроризмом.

Конституция ЕС заметно расширяет задачи Союза в области безопасности и обеспечения коллективной защиты членов ЕС, подвергшихся нападению, или поддержке в чрезвычайных ситуациях (клауза солидарности).

Одна из центральных задач Союза -- обеспечение гармонизации национального законодательства. Условия и порядок ее осуществления подробно регулируются учредительными актами. Обязательства, возлагаемые на государства-члены, институты и органы ЕС правом ЕС, носят императивный характер.

В свою очередь, государства-члены обязаны принять все меры для их последовательного и лояльного выполнения. В соответствии с действующим правом государства-члены должны предпринимать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из учредительных актов или из актов, принимаемых институтами Сообщества. Все государства-члены должны содействовать выполнению задач Сообщества. Они должны воздерживаться от принятия любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей ЕС.

Характеризуя осуществление целей и задач ЕС, необходимо принять во внимание, что они реализуются при соблюдении принципов субсиди арности и пропорциональности. Это значит, что ЕС при осуществлении своих полномочий, если он действует вне сферы исключительной компетенции, должен принимать на себя реализацию необходимых мер только в том случае, если они не могут быть должным образом и эффективно осуществлены на уровне государств-членов. В соответствии с принципом пропорциональности интеграционное объединение претворяет в жизнь свои полномочия только в том объеме и в тех пределах, которые необходимы для достижения целей объединения.

8. Европейское право как особая правовая система

Понятие и сфера действия права Европейского Союза

Интеграционные процессы сегодня -- дань времени и способ экономического выживания. Они развиваются повсеместно в мире, примером тому могут быть Североамериканская зона свободной торговли, Андская группировка, АСЕАН. Интеграция затронула и так называемое «постсоветское пространство». Государства -- члены бывшего СССР после распада складывавшихся почти столетие уп-равлепческо-правовых структур и связей очень быстро осознали необходимость более тесного сотрудничества. Во многом процессы, протекающие в рамках СНГ, сходны с интеграционными процессами в Западной Европе, где уже найдены и прошли испытание временем экономические, политические и правовые решения. Интеграция в Европе началась с права, ибо именно в Союзных договорах определены основные институты, принципы, политические направления, ответственность за нарушение норм права ЕС. Учредительные договоры ЕС до вступления в силу Конституции все еще играют роль Основных законов или Конституции ЕС.

Право Европейского Союза -- новый феномен, появившийся в ходе процесса интеграции в рамках Европейских Сообществ и Европейского Союза. Оно является результатом деятельности наднациональных международных институтов ЕС. Это особая правовая система, возникшая на стыке международного права и внутригосударственного права государств -- членов Европейского Союза. Право ЕС обладает самостоятельными источниками и принципами, его автономность подтверждают практика и решения Суда ЕС. Термин «право Европейского Союза» вошел в употребление с начала 90-х годов XX столетия, с момента появления Европейского Союза. Правовой массив, сложившийся до этого, обозначался как «право Европейских Сообществ», «право Европейского Сообщества», «Европейское право», хотя последнее понятие не всегда имеет совпадающее значение по отношению к понятию «право Европейского Союза». В литературе часто рассматривается понятие «право Европейского Союза» как синоним более широкого понятия «Европейское право», используемого в узком смысле. Под Европейским правом в широком смысле понимается регулирование правоотношений в целом в Европе, которое включает в себя деятельность и способы организации практически всех европейских международных организаций. Таким образом, это скорее региональное право, одновременно являющееся международным правом1. В узком смысле Европейское право представляет собой право Европейского Союза и Европейских Сообществ. В данном значении понятие «Европейское право» совпадает с понятием «Право Европейского Союза».

Центральным звеном, ядром права Европейского Союза является право Европейского Сообщества (право ЕС). Стержнем же несущей конструкцией права ЕС являются принципы права ЕС, представляющие собой нормативные положения общего характера, влияющие на развитие права и обязательные для правоприменителей. Выделяются функциональные и общие принципы права Европейских Сообществ. К функциональным принципам относятся принцип верховенства права ЕС и принцип прямого действия права ЕС. Принцип верховенства права ЕС закрепляет приоритет норм права ЕС над нормами внутринационального права государств-участников. Нормы национального права членов ЕС не могут противоречить нормам права ЕС. Принцип прямого действия права ЕС означает непосредственное применение права ЕС на территории государств-участников, действие норм права Сообщества без дополнительной имплементации в правовую систему государства-участника. К общим принципам права ЕС относятся: принцип охраны прав и свобод личности, принцип пропорциональности, недискриминации, принцип еубсидиарности, равенства мужчин и женщин, защиты окружающей среды, защиты от недобросовестной конкуренции, а также ряд процессуальных принципов.

Право Европейского Союза имеет свою систему источников. Это разветвленный комплекс с собственной иерархией, включающий в себя нормы, относящиеся к различным отраслям публичного и частного права. Источники права ЕС подразделяются на две группы, а именно: нормы первичного и нормы вторичного права. К первичному праву традиционно относятся все учредительные договоры, то есть: Парижский Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г., Римский Договор, учреждающий Европейское Сообщество 1957 г., Римский Договор, учреждающий Евратом 1957 г., Маастрихтский Договор о Европейском Союзе 1992 г., а также изменяющие и дополняющие договоры, к которым относятся Брюссельский Договор, учреждающий единый Совет и единую Комиссию Европейских Сообществ (Договор о слиянии) 1965 г., Бюджетный Договор 1970 г., Бюджетный Договор 1975 г., Единый европейский акт 1986 г., Амстердамский Договор об изменении Договора о Европейском Союзе, Ниццский Договор, одобривший очередные изменения учредительных договоров Союза 2001 г. К актам вторичного права относятся акты, издаваемые институтами ЕС, а также все другие акты, принимаемые на основе учредительных договоров.

Право Европейского Союза имеет определенные структурные особенности. К его элементам относятся учредительные договоры, положения о правах и основных свободах человека, а также право Европейских Сообществ. Право Европейского Союза не стоит на месте, его можно сравнить с живым организмом, постоянно и динамично развивающимся, обновляющимся и проникающим во все сферы жизни. Уже сейчас можно говорить о тенденциях кодификации, результатом которой стало принятие полноценной Конституции Европейского Союза.

Европейское право имеет достаточно ограниченную и вместе с тем обширную территориальную сферу действия. Право Европейских Сообществ и право Европейского Союза в полном объеме распространяется только на государства, являющиеся непосредственными участниками Европейского Союза. С расширением Европейского Союза на восток расширились и пределы действия Европейского права, развитие которого отражает исторические процессы, ведущие в перспективе к единству всей Европы. С рядом государств, не входящих в состав ЕС, отношения строятся на основе норм международного права. Зачастую соглашения, заключаемые Европейским Союзом, предусматривают регулирование ряда взаимных отношений на основе права ЕС или, как минимум, предполагают унификацию законодательства в областях корпоративного, торгового, налогового права. Хотя Россия не входит в состав членов ЕС, тем не менее следует учитывать, что Европейское право сегодня имеет все большее значение для страны и частично применимо в российском внутринациональном правопорядке. В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации международно-правовые нормы имеют приоритетное действие на территории России. Таким образом, признается примат международного права над национальным. Нормы международного права могут применяться в судопроизводстве без принятия каких-либо дополнительных нормативно-правовых актов и имеют первоочередную возможность применения в случае коллизии с внутригосударственным правом.

9. Структура европейского права

Сочетание элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и сложность внутренней структуры Европейского Союза обуславливают своеобразие европейского права. В нем отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением международно-правовому сотрудничеству государств, и нормы, которые формируются автономно его институтами. Создание этих последних основано на уполномочии, полученном в результате учреждения Сообществ и Союза. Их формированию способствует также осуществление юрисдикционных полномочий судебными органами ЕС. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на три, хотя и не вполне равные по объему и значимости, группы: нормы первичного (или основополагающего) права, нормы вторичного (или производного) права, нормы третичного (или дополнительного) права.

Европейские сообщества и Европейский Союз созданы и функционируют на основе учредительных договоров, наследником и правопреемником которых должна стать Конституция ЕС после вступления в силу. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества между государствами-учредителями, подписаны должным образом уполномоченными представителями соответствующих государств, ратифицированы каждым из государств-членов на основе процедур, предусмотренных национальным законодательством. Главная отличительная особенность учредительных договоров, отличающая их от иных международно-правовых актов, состоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанности не только для государств-участников и институтов ЕС, но и для частных лиц (физических и юридических), находящихся под юрисдикцией государств-членов. Правовые нормы, закрепленные в учредительных договорах и новом конституционном договоре, их заменяющем, образуют конститутивную основу -- фундаментальную базу Сообществ и Союза. Они в своей совокупности получили наименование первичного права. Нормы первичного права образуют первооснову правовой системы ЕС. К категории первичных правовых актов примыкает и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Учредительные акты определяют основные параметры европейского права, его особенности, условия формирования и порядок применения.

Используя содержательный критерий, нормы первичного права вполне соотносимы с национальными конституционно-правовыми установлениями. Их появление в значительной мере сравнимо с проекцией правомочий учредительной власти, принимающей и изменяющей основной закон. Носителями такой учредительной власти выступают в данном случае суверенные государства, образующие интеграционные объединения. Наконец, существующее сходство подтверждается и совпадающими параметрами формально-правового порядка. Нормы первичного права обладают безусловным верховенством по отношению к нормам вторичного и в значительной мере третичного права. Для их изменения и пересмотра установлена особо сложная процедура. Она предусматривает проведение соответствующей межправительственной конференции для внесения изменений и требует единогласной ратификации актов, вносящих изменения, государствами-членами. Материальные и процессуальные особенности этих актов дали основание как доктрине, так и Суду ЕС квалифицировать учредительные договоры еще до выработки конституционного договора в качестве конституционной хартии, сравнимой с основным законом государства. Такая трактовка была подтверждена Судом ЕС, в частности, в заключении от 14 декабря 1991 г. по вопросу о соответствии учредительным актам проекта Договора о создании Европейского экономического пространства.

На базе правовых установлений первичного права формируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное право образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний институтами Европейского Союза и которые регулируют в рамках юрисдикции Союза отношения между субъектами права ЕС. Издаваемые институтами Союза, они обязательны как для частных лиц (физических и юридических), так и для государств-членов и институтов ЕС.

Нормы вторичного права ЕС, выработанные на основе первичного, создаются автономно и принимаются институтами Европейского Союза. Они действуют и применяются в рамках Сообществ и Союза в соответствии с целями и принципами последних и в пределах их юрисдикции. Именно нормы вторичного права обеспечивают реальное функционирование интеграционных объединений и их институтов, достижение целей и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право -- это продукт жизнедеятельности самих Сообществ и Союза, результат правотворчества их институтов, созданных на основе учредительных договоров. Пределы и условия этой жизнедеятельности определены учредительными актами. В соответствии со ст. 2 Договора о ЕС и ст. 5 Договора о Сообществе объединения действуют в пределах своих полномочий во имя достижения целей, которые определены учредительными договорами. «Любые действия Сообщества, -- гласит ст. 5 Договора о Сообществе, -- не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора». Аналогичное постановление содержит и Конституция ЕС.

Вторичное право включает основной массив норм европейского права. Главные отличительные особенности их правового режима -- верховенство по отношению к национальным правовым установлениям, прямое действие, интегрированность в национальное право и обеспеченность юрисдикционной защитой.

Третичное (или дополнительное) право (иногда используют термин «комплементарное»1) -- включает правовые нормы, источником которых являются акты иные, нежели учредительные договоры или акты, издаваемые институтами ЕС. К их числу относят, в частности, соглашения и конвенции, заключаемые государствами-членами в целях реализации предписаний, содержащихся в самих учредительных договорах. Таково, например, положение ст. 293 Договора о Сообществе, предусматривающее в случае необходимости проведение переговоров между государствами в целях обеспечения физическим и юридическим лицам тех же прав, которые предоставляются национальным физическим и юридическим лицам, устранения двойного налогообложения, возможного признания компаний и фирм и сохранения прав юридического лица при изменении резиденции, упрощения формальностей, необходимых для взаимного исполнения судебных и арбитражных решений. Международно-правовая природа таких актов очевидна и, как следствие, они не подпадают автоматически под юрисдикцию Суда ЕС. Однако на практике, будучи закрытыми соглашениями, применяемыми в рамках ЕС, вырабатываемые при участии институтов ЕС и подлежащие обязательной и единогласной ратификации государств -- членов ЕС, они содержат обычно арбитражную оговорку, подчиняющую их юрисдикции Суда ЕС. Таковы, например, ранее действовавшая Брюссельская конвенция от 27 сентября 1968 г. относительно судебной юрисдикции и исполнения решений в области гражданского и торгового права (заменена регламентом), Брюссельская конвенция о взаимном признании компаний 1968 г. или Конвенция об устранении двойного налогообложения 1990 г. К числу такого рода конвенций относятся также соглашения, которые, не будучи прямо предусмотрены учредительными договорами, отвечают тем же целям, например, Неаполитанская конвенция о сотрудничестве таможенных служб 1967 г., Римская конвенция о праве, применимом к контрактным обязательствам 1980 г. и др.

Иногда к категории норм, дополняющих право ЕС в широком смысле слова, относят соглашения между институтами, внутренние регламенты институтов, правовые акты, не подпадающие под категорию, определенную в ст. 249 Договора о Сообществе (указания, инструкции, заявления, коммюнике, декларации и т. п.). Суд ЕС в определенной мере признает за ними характер источников права при условии, что они порождают юридические последствия для третьих лиц или используются Судом при толковании правовых норм, поскольку позволяют судить о намерениях сторон или институтов Союза. Иногда такого рода акты рассматривают не как составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичного права. Особое место в общей структуре европейского права занимают решения, выносимые государствами-членами (а не Советом) на основе принципа единогласия. Так, назначение членов Суда ЕС и СПИ производится с общего согласия правительствами государств-членов. Решение, принимаемое в данном случае в рамках Совета, не является формально актом Совета и не подлежит судебному контролю.

Создание Европейского Союза, дополнение Европейских сообществ политиками и формами сотрудничества, выразившимися в возникновении второй и третьей опор, внесли определенные изменения в структуру европейского права, которые далеко не полностью нивелируются принятием Конституции ЕС. Сотрудничество в новых областях в значительной мере оформляется при посредстве соглашений, имеющих конвенционную природу.

Первичное, вторичное и третичное право дают как бы вертикальный срез правовой системы. Первичное занимает главенствующее положение, определяя устои, цели и формы интеграции. Вторичное носит производный характер и создается на его основе. Оно обеспечивает повседневное функционирование Союза. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы первичного права. Третичное -- дополняет вторичное, действуя в основном в сфере, находящейся вне прямого регулирования институтов. Преимущественно это сфера специальных компетенций.

Не менее существенное значение имеет установление горизонтальной структуры европейского права. Руководствуясь такими критериями, как происхождение норм европейского права, характер и условия их применения, природа субъектов правоотношений, возникающих на их основе, можно выделить основные составляющие европейского права. Это, во-первых, право Европейского Союза и, во-вторых, положения Европейской системы защиты прав человека. Эта последняя включает как положения Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, так и положения Хартии основных прав Европейского Союза, которая образует вторую часть Конституции ЕС.

Первое слагаемое включает и право Европейских сообществ (так называемое коммунитарное право). Суд ЕС в решении по делу А. Франкович и другие, рассмотренном в преюдициальном порядке, дал в свое время весьма четкую обобщенную характеристику права Сообществ. Он напомнил, что: