История и право Европейского Союза

1) договор об учреждении ЕЭС создал собственный оригинальный правопорядок, свою особую систему права;

2) эта система норм интегрирована в правовые системы всех государств -- членов Сообществ;

3) это право подлежит обязательному применению национальными судебными учреждениями государств-членов (при этом действует принцип верховенства права Сообществ);

4) субъектами этой правовой системы являются не только государства, но и физические и юридические лица, находящиеся под их юрисдикцией;

5) право Сообществ, налагая определенные обязательства, порождает одновременно и определенные права, которыми пользуются частные лица;

6) данные права возникают не только в том случае, когда они непосредственно зафиксированы в учредительном договоре, но и проистекают из четко установленных обязательств, налагаемых как на частных лип, так и на государства-члены и институты;

7) в соответствии с установившейся судебной практикой национальные судебные учреждения государств-членов обязаны в рамках своей юрисдикции обеспечить применение права Сообщества и защиту прав, предоставляемых на его основе частным лицам. Подобная защита была бы в значительной степени сведена на нет, если бы эти лица не обладали правом на компенсацию (возмещение ущерба) в случае ущемления их прав, происшедшего по вине государства, допустившего нарушение права ЕС.

Несколько отличным оказался режим правовых установлений, применяющихся в рамках второй и третьей опор Союза. Эти отличия состоят в следующем:

1) они создаются преимущественно на основе соглашений между государствами-членами и носят по общему правилу конвенционный характер. Правовые нормы этой части европейского права, хотя и обязаны своим происхождение учредительным актам Европейского Союза, имеют иные правовые характеристики, нежели правовые предписания права Сообществ;

2) эти нормы права носят обязательный характер, но не имеют прямого действия и не интегрируются автоматически в национальные правовые системы государств-членов (иное может быть результатом национального правотворчества, а не действия права ЕС);

3) они не подлежат прямому применению национальными судебными учреждениями при отсутствии соответствующих актов имплементации;

4) субъектами права выступают в данном случае лишь государства -- члены Союза и институты ЕС, но не частные лица;

5) не будучи адресованы напрямую частным лицам, эти правовые нормы не создают непосредственных обязательств и прав для частных лиц, и основанные на них исковые требования, а следовательно, и возможности возмещения причиненного ущерба по общему правилу не входят в юрисдикцию Судов ЕС.

Различия в правовом режиме Сообществ и второй и третьей опор Союза ликвидируются с принятием Конституции ЕС. Однако особенности правового регулирования ОВПБ, ОЕПБО и сотрудничества полиций и судов еще во многом сохраняются.

Второе слагаемое европейского права образуют нормы европейской системы защиты прав человека. Они обладают характеристиками, которые в ряде отношений носят оригинальный характер:

1) юридическим источником этих правовых норм выступают как акты ЕС, так и такой международно-правовой акт, как Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Участниками этой Конвенции являются почти все европейские страны (46 государств). В их числе Российская Федерация и все государства -- члены Европейского Союза;

2) положения Конвенции, формулирующие и гарантирующие основные субъективные права и свободы человека, строго обязательны для всех ее участников. Законодательство и правоприменительная практика государств -- участников Конвенции не должны противоречить постановлениям Конвенции, а фактически и практике Европейского Суда по правам человека, в которых делается толкование норм ЕКПЧ. В Амстердамском договоре 1997 г. особо подчеркнута необходимость для всех государств -- членов Европейского Союза строго следовать предписаниям Конвенции (в частности, Протокола № 6, запретившего применение смертной казни). Но ни Конвенция, ни судебная практика ЕСПЧ не предусматривают необходимость или автоматизм прямой интеграции конвенционных норм в систему национального права;

3) национальные судебные учреждения должны сообразовывать свою практику с положениями Конвенции и следовать ее требованиям;

4) субъектами этой части европейского права являются не только государства-члены, но и все частные лица, находящиеся под юрисдикцией государств -- участников Конвенции. Они наделяются ограниченной процессуальной правоспособностью;

5) юрисдикционный контроль за соблюдением постановлений Конвенции осуществляет Европейский Суд по правам человека. Правом обращения в этот контрольный судебный орган пользуются как государства-члены (практика крайне редка), так и прежде всего частные лица и их объединения. Обращения подлежат рассмотрению независимо от согласия государства, чьи действия оспариваются, при условии соблюдения требований, предусмотренных Конвенцией и внутренним регламентом ЕСПЧ;

6) решение о возмещении ущерба, причиненного неправомерными действиями государства, если таковые установлены Судом, выносится самим Судом и подлежит обязательному исполнению государством. Контроль за исполнением решений ЕСПЧ осуществляет Комитет министров Совета Европы.

Прямую отсылку к Конвенции содержит и Конституция ЕС, устанавливая, что при совпадении положений Конвенции и Хартии надлежит руководствоваться толкованием ЕКПЧ (подробнее см. часть III учебника). Вместе с тем преобладающей тенденцией эволюции европейского права становится постепенное сближение его составляющих и соответственно укрепление интеграционных начал в европейском праве. Одним из первых проявлений этой тенденции стало признание Судом ЕС основных прав и свобод, как они гарантированы Конвенцией и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, общими принципами права ЕС. Закрепленное первоначально в целом ряде решений Суда ЕС, оно получило затем подтверждение и развитие в Договоре о ЕС (ст. 6). Наконец, с включением Хартии основных прав Европейского Союза в текст Конституции ЕС было подтверждено значение Конвенции как источника права ЕС.

10. Виды и правовой режим нормативно-правовых актов ЕС

Нормативно-правовые акты Европейского союза включают:

1) регламент -- нормативно-правовой акт общего характера, обязательный для исполнения субъектами европейского права. Все регламенты публикуются в официальном органе европейских сообществ -- «Журналь офисьель» --. и вступают в силу на 20-й день после их опубликования, если иное не установлено в самом акте;

2) директива -- отличается от регламента тем, что в ней указываются цели и результаты, которые должны быть достигнуты, и сроки их достижения. При этом государству предоставляется право самому определять, какие механизмы при этом использовать. Директивы могут быть адресованы как всем государствам -- членам Союза (в этом случае они обязательно публикуются в «Журналь офисьель»), так и отдельным государствам -- членам Союза; в этом случае государству направляется соответствующее сообщение (т. е. делается нотификация). Директивы вступают в силу с даты их опубликования или сообщения;

3) решения -- акты не общего, а индивидуального характера. В них, как правило, речь идет о специальных, узких, нередко технических вопросах, они обязательны только для тех субъектов европейского права, которым адресованы.

Нормативно-правовые акты ЕС издают Совет (или Совет совместно с Европейским парламентом), Европейская Комиссия, Европейский центральный банк.

В рамках сообществ принимаются еще два вида актов -- рекомендации и заключения, однако они не являются нормативно-правовыми актами, т. е. не носят обязательного юридического характера.

Регламенты, директивы и решения образуют основную и наиболее многочисленную часть источников европейского права. За годы существования сообществ их число составило многие десятки тысяч.

11. Источники первичного права ЕС

Договоры о Сообществах

Основу Сообществ создают его учредительные договоры. В литературе их часто обозначают как своего рода «Конституцию» правового порядка. В частности, Суд ЕС назвал Договор о Сообществе конституционной грамотой правового сообщества63. Как уже было отмечено, положения первичного права, которые применимы непосредственно, имеют правовое действие для отдельных внутригосударственных органов, без необходимости принятия особого законодательного, правореализуювщего акта. Предпосылкой для непосредственного применения является то, что положения Договора безоговорочны и не требуют никакой дальнейшей конкретизации содержания. В сфере основных свобод Суд ЕС постоянно подчеркивает, что отдельные положения договоров представляют собой непосредственно действующие правовые нормы, которые каждый может реализовывать в судебном порядке и которые обязаны уважать внутригосударственные суды.

Вопросы изменения договоров урегулированы непосредственно в ст. 48 Договора о Европейском Союзе. Предпосылкой для этого является ратификация соглашений всеми государствам и -участниками.

Обычное право

Из договорных положений права ЕС невозможно вывести ни наличие европейского обычного права, ни его отсутствие. Европейское договорное право имеет преимущественно функции дополнения договоров, однако в исключительных случаях может реализовывать функции толкования и изменения договоров. Примером обычного права Сообществ является содействие государственных секретарей, которые не являются одновременно членами Совета, а также implied powers Lehre.

Общеправовые принципы

Поскольку договоры ЕС требуют в отдельных областях дополнений, эти пробелы заполняются посредством общеправовых принципов Сообществ. Они вытекают из правопорядков государств-участников; в результате оценочного правосравнения выкристаллизовывается правовая основа согласованных между собой принципов. Особое значение имеет развитие общеправовых принципов при создании Стандарта основных прав в правосудии Суда ЕС. Помимо этого, учитываются конституции государств-участников и Европейская конвенция о правах человека. К общеправовым принципам относятся общий запрет на произвол", принцип соразмерности, принципы защиты доверия и правовой безопасности. Согласно ч. 2 ст. 288 Договора о Сообществе, ч. 2 ст. 188 Договора о Евратоме внедоговорная ответственность Сообществ нацелена на «общеправовыё принципы, которые свойственны правопорядкам государств-участников»-.

Хартия основных прав Европейского Союза

Хартия основных прав Европейского Союза была провозглашена 7 декабря 2000 г. Советом Европейского Союза, председателем Ев-ронарламента и председателем Европейской Комиссии. В этом документе явно прослеживается влияние Европейской конвенции по правам человека, а также национального конституционного строительства. Согласно ч. 1 ст. 52 Хартии любое ограничение признанных Хартией прав и свобод требует наличия оправдательных оснований, исключающих ответственность за такое ограничение. Она действует в отношении органов и учреждений Европейского Союза, а также в отношении государств ЕС, когда они применяют право ЕС (ч. 1 ст. 51 Хартии). Хотя сама Хартия непосредственным действием не обладает, она может способствовать конкретизации неписаных и существующих как общеправововые основы, но тем не менее действующих основных прав. Хартия может служить источником нормотворчества органов Европейского Сообщества.

12. Источники вторичного права ЕС

Вторичное право Сообщества

Принцип ограниченного наделения компетенцией

Органы Сообществ располагают только теми полномочиями по изданию вторичного права, которые переданы им государствами-членами в соответствии с учредительными договорами. В праве ЕС существует принцип ограниченного наделения компетенцией. Таким образом, отсутствует так называемая «компетенция компетенций», т. е. органы Сообществ не имеют возможности изменять свою компетенцию, предусмотренную Договором73. Следовательно, ко вторичному праву Сообществ относятся те нормативные акты органов Сообществ, которые были приняты на основании полномочий, предусмотренных договорным правом или иными актами, например, основными распоряжениями. К таким документам, в первую очередь, относятся регламенты, директивы, рекомендации и заключения согласно ст. 249 Договора о Сообществе.

Согласно так называемому учению implied powers Lehre в праве Сообщества является общепринятым то, что в отдельных случаях Сообщество перенимает компетенцию, которая ему прямо не предоставлена, если таковая необходима для обоснования и реализации его полномочий. . В результате, на основании ст. 308 Договора о Сообществе, Совет может на основе единогласия и с согласия Комиссии и после заслушивания предложений Европарламснта издавать предписания в том случае, если для достижения целей Договора необходимы действия ЕС, регламентированные самим Договором. Применение ст. 308 Договора о Сообществе является субсидиарным но отношению к иным основаниям для реализации полномочий Совета.

Распоряжение

Распоряжение сравнимо с законами, издаваемыми внутри каждого государства. Оно считается абстрактной нормой общего действия и его предписания носят общеобязательный характер. Распоряжение имеет непосредственное, прямое действие во всех государствах-участниках и, таким образом, не требует никаких дополнительных нормативных актов. Статья 253 Договора о Сообществе требует мотивировать издание распоряжения. Право ЕС предусматривает обязательное опубликование распоряжений в Бюллетене Европейского Союза.

Директивы

Под директивами понимаются нормы права ЕС, действующие в государствах-участниках и обязывающие последние воплотить содержание директивы во внутригосударственное право в течение определенного времени.

13. Концепция «продвинутого» сотрудничества

Второй вариант -- продвинутое сотрудничество. В таком сотрудничестве участвуют лишь заинтересованные государства-члены. С вступлением в силу Ниццского договора (в 2003 г.) его механизм распространен на сферу ОВПБ. Предметом продвинутого сотрудничества могут быть совместные внешнеполитические действия, но не вопросы военной политики и обороны (ст. 27В). Договор о ЕС предусматривает, что продвинутое сотрудничество должно служить интересам Союза как целого и его утверждению на международной арене. Оно не должно противоречить принципам, целям, основным направлениям и единству ОВПБ, а также другим решениям по вопросам ОВПБ (ст. 27А). Разрешение на продвинутое сотрудничество по запросу заинтересованных государств дается Советом с учетом его совместимости с политиками ЕС

14. Состав ЕС. Членство

Согласно действующим учредительным договорам и заменяющим их конституционным постановлением доступ в Европейский Союз открыт для всех европейских государств, разделяющих общие с ЕС ценности и стремящихся к достижению его целей. Однако наличие такого одностороннего желания может служить лишь одним из условий вступления, но не предрешает вхождение изъявившего к тому желание государства в состав членов ЕС. Существует целый ряд условий и требований, суммарно изложенных в решениях саммитов в Копенгагене (Дания), которые определяют условия доступа в ЕС государств-претендентов на вступление. Прежде всего участниками этих интеграционных образований могут быть лишь европейские государства. Речь в данном случае идет, как считают многие авторы, о чисто территориальном понятии, а не о политическом. Соответственно, заявка Турции о возможном вступлении в ЕС не была отклонена. Больше того, было принято положительное решение об открытии переговоров с этой страной.

К числу важнейших условий вхождения в состав ЕС относятся следование демократическим началам и принципам общественного и государственного устройства, а равно обеспечение построения и функционирования свободной рыночной экономики. На практике выполнение подобного рода требований сопряжено с проведением соответствующего мониторинга институтами ЕС, а со стороны государства-члена работой по реформированию властных структур и административного аппарата, искоренению коррупции, внедрению демократических начал и принципов судопроизводства. Решению этой задачи призвано содействовать приведение национальной правовой системы в соответствие с требованиями ЕС. Речь идет о чрезвычайно кропотливой работе, в результате которой все нормативно-правовые установления государства-кандидата должны быть проверены на предмет соответствия положениям права ЕС и приведены в соответствие с этими последними. Так, при проведении этой работы с кандидатами на вступление 2004 г. мониторинг проводился по 720 позициям, что влекло за собой рассмотрение и при необходимости пересмотр чрезвычайно большого числа нормативно-правовых актов.

Констатация приверженности демократическим ценностям и традициям, целям и принципам ЕС имеет место со стороны ЕК. Она также проводит всю необходимую подготовительную работу организационного и аналитического характера, представляя свои рекомендации Совету ЕС по поводу решения о приеме того или иного кандидата. При выработке этих рекомендаций принимаются во внимание не только факторы чисто правового характера, но оценивается и уровень состояния экономического развития страны. Это значит, что только само по себе следование принципам, свободной рыночной экономики является недостаточным, необходимо также достижение определенного минимального уровня экономического развития, обеспечивающего жизнеспособность национальной экономики в условиях интеграции. В связи с этим вступление последних 10 государств-членов в состав ЕС было сопряжено с весьма большими трудностями, которые не преодолены и в настоящее время, вызванными тем, что по уровню экономического развития эти государства не достигают средних показателей по ЕС. Как следствие, весьма трудные переговоры о вступлении и оговорки и ограничения, хотя в основном на переходный период, которые вводятся при подписании соглашений о присоединении (сумма дотаций, трудоустройство и некоторые другие).

Сравнительно подробно регулируется процедура вступления в ЕС. Она предусматривает, что каждое государство, намеревающееся вступить в состав Союза, направляет соответствующую просьбу в Совет ЕС. О наличии такой просьбы информируются Европейский парламент и национальные парламенты государств-членов. Совет, вынося решения на основе принципа единогласия, и после консультации с Комиссией и одобрения Парламентом принимает соответствующее решение. Переговоры по вопросу о вступлении проводит, как правило, ЕК. Соответствующее соглашение и приложения к нему определяют условия и процедуры ратификации и вступления в состав ЕС. Соглашение о присоединении, одобренное Советом, передается на ратификацию, которая имеет место на основе конституционных процедур, действующих в соответствующих государствах. Решение считается принятым, если оно было одобрено как в рамках ЕС, так и государствами -- кандидатами на вступление. Одновременно с подписанием соглашений о присоединении определяется и дата официального приема государства-кандидата в состав ЕС. Вновь принятое государство принимает на себя выполнение всех обязательств членов ЕС, проистекающих из членства в ЕС, а равно получает право на участие в руководстве и управлении его делами.

В учредительных договорах Сообществ и Союза специальные постановления, относящиеся к выходу из состава ЕС, отсутствуют. Они ограничиваются лишь регулированием процедуры наложения санкций и приостановки обладания теми или иными правомочиями. Заметно изменяется ситуация с принятием Конституции ЕС. В соответствии со ст. 1-59 Совет ЕС, принимая решение квалифицированным большинством в 4/5 его членов, по предложению не менее чем 1/3 государств-членов или Европейского парламента, или ЕК и после одобрения Европейского парламента, может принять решение, констатирующее существование определенной и ясно выраженной угрозы тяжелого нарушения данным государством ценностей ЕС. Прежде чем такое решение будет принято, необходимо заслушать объяснения и мотивы соответствующего государства. Ему могут быть адресованы необходимые рекомендации для исправления положения. Если, однако, эти рекомендации не были приняты и исполнены, Европейский совет, вынося решение по предложению не менее чем 1/3 государств-членов или ЕК и после одобрения со стороны Европейского парламента, может принять решение, констатирующее сохранение такого опасного нарушения и приостановление права голоса государства-правонарушителя в Совете. Подобное решение практически равнозначно временному исключению из состава, но предполагает, что государство, на которое наложены санкции, обязано по-прежнему соблюдать вес обязательства, вытекающие из учредительного акта.

Новелла, предлагаемая Конституцией ЕС, касается прежде всего добровольного выхода из состава Союза. Любое государство-член в соответствии со своим национальным законодательством и конституционными процедурами может принять решение о выходе из состава ЕС. Оно сообщается Европейскому совету, который принимает решение о проведении переговоров, относящихся к определению условий выхода из состава ЕС. Решение по существу вопроса принимается от имени ЕС Европейским советом, выносящим постановление квалифицированным большинством голосов по одобрении со стороны Европейского парламента. Учредительные акты не подлежат применению на территории государства, покидающего Союз, с момента его выхода, а если соглашения о дате выхода достигнуто не было, то по истечении двух лет после подачи заявления заинтересованным государством в Европейский совет. Изменение срока возможно, если только по этому вопросу будет достигнуто специальное соглашение между Европейским советом и государством, подавшим заявление о выходе. Государство, вышедшее из состава ЕС, в случае, если им выражено желание о возвращении в Союз, никакими специальными льготами располагать не будет. Выход из состава Союза означает прекращение не только действия на территории данного государства права ЕС, но равно также и его участия в органах и учреждениях ЕС. По состоянию на 2005 г. никаких конкретных ситуаций, связанных с возможностью выхода из состава ЕС, на практике не возникало.

15. Юридическая природа Европейского сообщества

Право сообществ предстает первоначально перед каждым кто к нему обращается, в виде обширного правового массива, охватывающего множество различных актов. Их юридическая сила, иерархические связи, сфера действия, как и многие другие признаки могут не совпадать, иной раз даже противопоставляться друг другу. Кажется, что в этом многообразии свойств и признаков очень легко запутаться, принять главное за второстепенное или, наоборот, сделать упор на мелочах. Но в действительности хаоса в европейском праве нет, а отдельные проявления неупорядоченности сведены к минимуму и решающего влияния на правовую ситуацию в сообществах и в Европейском союзе оказать не могут. Более того, есть все основания для вывода о хорошей внутренней организации этого права, взаимообусловленности и согласованности его компонентов, системности и логике его развития. В праве сообществ достаточно последовательно проведены согласованные подходы к пониманию его назначения и роли в процессах интеграции.

Природа права сообществ, бесспорно, своеобразна, Оно трудно поддастся классификации, если прибегать к привычным стереотипам мышления и традиционным схемам. «Прокрустово ложе», сконструированное юридической наукой за предшествующие столетия, явно для него не подходит. Но удивляться этому не приходится. Ведь данное право столь же специфично, что и сообщества, и Европейский союз в целом. Поэтому вопрос о том, что представляет собой это право, каково его соотношение, с одной стороны, с национальным, а с другой -- с международным правом, до сих пор является предметом оживленных дискуссий, в центре которых находится сам феномен западноевропейской интеграции.

Если несколько упростить суть разногласий И не цепляться за понятия, то можно сказать, что речь идет о дилемме: конституция или международный договор. Практически сложились две основные позиции, первая из которых так или иначе приравнивает право сообществ к национальному праву, а вторая -- к международному праву. При этом б каждой позиции есть свои различия. Сторонники «конституционного» подхода в значительной мере исходят из своих прогнозов будущего интеграции, возможностей утверждения на ее основе некоего федеративного образования. Те, кто считают, что учредительные договоры -- это не что иное, как международное право, подчеркивают, что само международное право претерпело серьезнейшие перемены, модернизирующие его черты и признаки с учетом 1новых условий, эволюции права в мире.

Причина разных подходов и оценок, касающихся природы права Сообществ, кроется не столько в цеховой принадлежности специалистов (одни вышли из «шипели» национального, а другие -- международного права), сколько в сложности самого предмета дискуссий. Дело в том, что в рассматриваемом праве можно найти аргументы в пользу как первого, так и второго подхода, а сложность и неоднородность права сообществ, особенности его развития, специфические черты и признаки не облегчают поиска истины. Различия [в понимании права сообществ и его оценках то ослабевают, то усиливается по мере развития интеграционных процессов и перехода из одного качественного состояния в другое. Свою роль играют успехи или неудачи в процессах интеграции: в первом случае приободряются «конституционалисты», во втором -- «международники».

Чтобы уяснить суть дела, необходимо прежде всего обратиться к урокам истории, проследить за тем, как развивалось право сообществ. Действительно, как показывает даже самый краткий анализ прошлого, право сообществ возникло первоначально в виде международных договоров. Не случайно даже те, кто склонен к федералистскому истолкованию природы сообществ, а затем и Европейского союза, понимают под их «конституцией» прежде всего Парижский договор 1951 г. и два Римских договора 1957 г., т.е. международные договоры, в соответствии с которыми были учреждены сначала ЕОУС, а затем ЕЭС и Евратом. Специалисты по международному праву, ссылаясь на учредительные договоры, не сомневаются в том, что сообщества возникли на основе международного права и полностью остаются в его сфере. Кое-какое несоответствие таким представлениям, часто встречавшееся в процессе развития права сообществ, обычно в расчет не принималось.

16. Общие принципы права ЕС

Общие принципы права представляют собой концентрированное выражение самых важных сущностных черт и ценностей, свойственных данной системе права. Первоначальные договоры о создании сообществ довольно туманно говорили об общих принципах права. Последующие учредительные акты -- Маастрихтский, затем Амстердамский договоры -- внесли большую ясность в понимание общих принципов права применительно к праву ЕС. Согласно Договору о Евросоюзе он основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека, соблюдения основных свобод, а равно на принципах правового государства, которые являются общими для всех государств -- членов ЕС. Договор уточняет: общими принципами права ЕС становятся основные права и свободы в том виде, в каком они закреплены в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), подписанной в Риме 4 ноября 1950г., и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов.

Таким образом, имевшийся в учредительных актах пробел, заключающийся в отсутствии постановлений, закрепляющих основные права и свободы человека, теперь в значительной мерс устранен путем прямой отсылки к Европейской конвенции о защите прав и свобод человека, которая не только становится неотъемлемой частью европейского права, но и образует составную часть основополагающих принципов этого права, без признания и соблюдения которых невозможно членство в ЕС.

Действительность нормативно-правовых актов сообществ определяется тем, соответствуют ли эти акты по своему содержанию не только учредительным договорам, но и общим принципам права. Наличие такого несоответствия может служить бесспорным основанием для их отмены.

17. Хартия основных прав

Хартия основных прав Европейского Союза не является составной частью Ниццского договора, а также, в частности, первичного права ЕС. Этот документ лишь «приветствовался» членами встречи в верхах глав государств и правительств в Ницце с 7 по 11 сентября 2000 г. Как уже упоминалось выше, договор о ЕОУС был заключен на 50 лет. После 23 июня 2002 г. ЕОУС был ликвидирован и его имущество передано в ЕС.20 Договоры о ЕС (ст. 312) и о Евратоме (ст. 208) были, напротив, заключены на неопределенный срок. Аналогичное положение действует в отношении Договора о Европейском Союзе согласно ст. 51 последнего. 2003 год знаменовал новый шаг к созданию единой Европы без границ. 16 апреля 2003 г. партнеры Европейского Союза заключили с восмью средне- и восточноевропейскими государствами, куда относятся три балтийских государства, а именно Эстония, Литва, Латвия, кроме того Польша, Чешская республика, Словакия, Словения, Венгрия, а также с Мальтой и Кипром договоры о вхождении в Европейский Союз, которые вступили в силу 1 мая 2004 г. ЕС, таким образом, разросся до 25 государств. Правовой основой этого расширения были, согласно абз. 2 ст. 49 Договора о Европейском Союзе, договоры о вступлении, которые являлись составной частью первичного права ЕС. Сегодня существует единое мнение о том, что приближенного к гражданам, прозрачного и дееспособного Сообщества достичь в имеющейся сегодня системе договоров и договоров о внесении изменений невозможно. В рамках Ниццского соглашения заложена основа для дальнейших процессов реформирования за счет принятия Заявления о будущем Европейского Союза. Указанным документом, а также заявлением, принятым в Лаекене, были созданы правовые основы для созыва Конвента, чьей задачей была разработка заключительного документа о будущем Европейского Союза. Конвент заседал с марта по июль 2003 г. под председательством Жискара д'Эстена. Представленный Конвентом проект Договора о Конституции Европы был принят Европейским Советом в Тессалониках 20 июня 2003 г. как основа последующей правительственной конференции. Вторично переработанный проект 18 июля 2003 г. был передан председателю Конвента и почти год спустя принят большинством голосов теперь уже 25 государств-участников после длительных переговоров. Далее проект Конституции должен быть ратифицирован парламентами отдельных государств. В Бельгии, Дании, Великобритании, Голландии, Ирландии, Италии, Люксембурге, Польше, Испании, Чехии предполагается проведение референдумов перед тем, как Конституция будет окончательно принята. Часть 1 Конституции содержит институциональные предписания, часть 2 перенимает с некоторыми изменениями Хартию основных прав, согласно которой гражданам ЕС гарантируются основные права и свободы. Часть 3 содержит общеприменительные положения, нормы о гражданстве, положения о внутриполитических областях и мероприятиях, положения об ассоциации, о деятельности Союза в области внешних сношений, а также перенимает с новыми модификациями материальные положения Договора о Сообществе. Часть 4 содержит общие заключительные положения, причем будущие значительные изменения Договора подчиняются уже имеющейся международно-правовой процедуре.

При всем признании большого вклада Суда ЕС в решение проблемы защиты основных прав человека в Европейском союзе надо отметить, что рядовым гражданам зачастую было весьма сложно понять, в чем же заключаются их права перед лицом брюссельских институтов. Учитывая прецедентный характер права Суда, обычные граждане были не в силах разобраться в сложном массиве прецедентных норм, поэтому необходимо было кодифицировать эти права в едином источнике, текст которого был бы доступен и понятен каждому.

Важным шагом в этом направлении стало принятие Хартии Европейского союза об основных правах от 7 декабря 2000 г.

Решение о создании специальной комиссии для разработки Европейской хартии было принято на внеочередном саммите Европейского союза в г. Тампере (Финляндия) 15--16 октября 1999 г. Ее базой должны были стать все международные документы о защите прав человека. В ходе саммита главы государств и правительств подчеркнули: Хартия станет «философской и политической основой» создания «европейского пространства свободы, безопасности и законности».

Главной чертой и отличием этого документа было то, что Хартия создавалась с целью защитить человека от произвола над государственных институтов Европейского союза, в то время как прежние международные декларации, хартии, международные договоры правозащитного характера и соответствующие разделы в национальных конституциях принимались с целью защитить личность от злоупотреблений национальной, государственной власти.

Проект Хартии разрабатывал специальный орган -- Конвент, состав которого был определен на сессии Европейского совета в Тампере. Конвент насчитывал 62 человека, среди которых большинство были депутатами национальных парламентов и Европейского парламента. Местом работы Конвента стал Брюссель. Работа над Хартией продолжалась немногим более девяти месяцев, в результате чего 7 декабря 2000 г." во Франции, в г. Ницце, Хартия была подписана руководителями трех политических институтов Европейского союза -- Европейского парламента, Совета и Европейской комиссии.

Наиболее важной отличительной чертой Хартии является ее универсальный характер. Она закрепляет все три группы основных прав и свобод -- личные (гражданские) и политические, а также права социально-экономические и культурные.

Составители Хартии нарушили традицию проведения различия, с одной стороны, между гражданскими и политическими правами, с другой -- между экономическими и социальными правами. В структуре Хартии все права распределяются вокруг нескольких главных принципов: человеческое достоинство, основные свободы, равенство, солидарность, гражданство и правосудие.

В целом Хартия Европейского союза об основных правах состоит из Преамбулы и 54 статей, сгруппированных в 7 глав.

Хотя специальное положение об этом в самом документе отсутствует, считается, что Хартия вступила в силу с даты ее официального опубликования -- 18 декабря 2000 г.

Хартия не только защищает права граждан Европейского союза, но и наделяет отдельными правами любое физическое лицо, находящееся на территории Союза независимо от гражданства и места жительства. В качестве таких прав выступает большинство личных, а также социально-экономических прав. Это означает, что субъектами данных прав могут быть и граждане России, если они оказались в любой из стран Европейского союза. Отдельными правами Хартия наделяет не только физические, но и юридические лица.

Непосредственные адресаты обязанностей по Хартии -- институты и органы Союза. Национальные органы также связаны признанными Европейским союзом основными правами. Следует подчеркнуть: новая Хартия не заменяет собой другие, ранее принятые источники основных прав и свобод личности. Она лишь систематизирует их и создает систему защиты прав в тех сферах жизни, в которых действует наднациональное право и институты Европейского союза. Основной недостаток новой Хартии -- то, что она не имеет юридически обязательной силы. Текст Хартии не был облечен в форму нормативного акта.

Решение вопроса о придании ей силы источника права произошло в ходе работы второго Конвента, когда ст. 1-9 Конституционного договора Хартия была инкорпорирована (включена) в текст Конституционного договора в качестве его Части II.

Таким образом, Хартия должна приобрести юридически обязательный характер вместе со всеми положениями Конституционного договора после его вступления в силу.

Важно подчеркнуть, что после провозглашения Хартии 7 декабря 2000 г. в Ницце никаких изменений и дополнений в ее текст не вносилось, хотя в ходе выработки Конституционного договора 2004 г. отдельные участники Европейского Конвента и выступали с подобными предложениями.

18. Договор, учреждающий Конституцию для Европы

В декабре 2001 г. на сессии Европейского совета в Бельгии во исполнение Декларации № 23, приложенной к Ниццскому договору, было принято решение о созыве Конвента о будущем Европы. В Декларации Европейского совета ставился вопрос о том, не приведет ли соответствующая работа Конвента в конечном счете к «выработке проекта Конституции ЕС». Позитивный характер и эффективность такого рода органа ad hoc EC уже были проверены предшествующим опытом. Аналогичный Конвент подготовил проект Хартии основных прав Европейского Союза. Резонно было ожидать, что новый Конвент сможет решить и такую масштабную задачу, как подготовка проекта Конституции. Это предопределило подход к составу и срокам работы Конвента, который должен был подготовить важнейший документ, имеющий существенно важное значение для будущего европейской интеграции.

В состав Конвента вошли представители Европейского парламента и ЕК, представители от национальных парламентов и правительств государств-членов и государств-кандидатов на вступление в ЕС (среди последних были также представители Болгарии, Румынии и Турции). Всего в работе Конвента приняли участие 107 делегатов, равное им число заместителей и тринадцать наблюдателей. Председателем Конвента стал бывший президент Французской Республики Валери Жискар д'Эстен. Работа Конвента, вопреки многим пессимистическим прогнозам, оказалась достаточно эффективной. Договор об учреждении Конституции для Европы был подписан в Риме 29 октября 2004 г.

Конституция как бы синтезирует Договор о ЕС и Договор о Сообществе в единое целое и одновременно включает ряд новых положений, связанных с конституционным оформлением ЕС. Она состоит из преамбулы и четырех частей. Каждая из них в свою очередь делится на главы, разделы, подразделы и статьи. В первой части определяются природа, цели и задачи ЕС, круг ведения ЕС, характер и порядок осуществления компетенции, принадлежащей Союзу, институциональная структура ЕС, порядок осуществления продвинутого сотрудничества, финансовая система ЕС, принципы взаимоотношений ЕС с государствами, составляющими его ближайшее окружение, условия членства в ЕС. Всего в этой части 59 статей.

Часть вторая Конституции содержит изложение Хартии основных прав Европейского Союза. Включение Хартии в текст Конституции предполагает придание ей обязательной юридической силы. Она содержит 54 статьи. Конституция подтверждает, что в тех случаях, когда основные права, в ней провозглашаемые, гарантируются одновременно Европейской Конвенцией, их содержание и значение должны быть аналогичны тем, какие им придаются данной Конвенцией. В то же время, согласно Конституции, защита основных прав и свобод может затрагивать более широкую сферу, нежели та, которая очерчена в Конвенции.

Третья часть Конституции «Политики и функционирование Союза» наиболее велика по объему (около 340 статей). Сюда включены статьи, относящиеся к вопросам гражданства, построению общего рынка и обеспечению реализации четырех основных свобод, связанных с его функционированием; положения, регулирующие условия и режим конкуренции; осуществление экономической и валютной политики, включая статус ЕСЦБ и ЕЦБ; политика в области занятости; общая сельскохозяйственная политика; защита окружающей среды; защита прав потребителя; общая политика в сфере транспорта, научных исследований, технологии, исследования космического пространства, энергетики. Детализируется политика ЕС в области культуры, образования и профессиональной подготовки, политика в отношении молодежи и спорта, регулируются взаимоотношения ассоциации с заморскими территориями.

Специальные постановления регулируют процедуру сближения законодательства в рамках ЕС. Отдельные положения Конституции относятся к построению пространства свободы, безопасности и законности и осуществлению полномочий, которые отнесены были ранее к так называемой третьей опоре. Они включают сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Особый раздел посвящен внешнеполитической деятельности ЕС, синтезирующий как постановления, относящиеся к ОВПБ и ОЕПБО, так и те положения Договора о Сообществе, которые регулируют его внешнеполитическую активность. Здесь же рассматриваются вопросы осуществления общей торговой политики и сотрудничества с третьими государствами в гуманитарной, финансово-экономической и технической области, а также оказания гуманитарной помощи.

Специальный раздел посвящен порядку функционирования институтов Союза: Европейского парламента, Европейского совета, Совета министров, судебной системы ЕС, Счетной палаты. Определяется статус ЕСЦБ и ЕЦБ, консультативных органов и Европейского инвестиционного банка (ЕИБ). Детально описано продвинутое сотрудничество.

Часть четвертая содержит общие и заключительные постановления. В частности, она предусматривает, что с момента вступления в силу Договора, учреждающего Конституцию, прекращают свое действие Договоры, учреждающие Европейское сообщество и ЕС, равно как акты и договоры, которые их дополняют или изменяют и которые фигурируют в специальном протоколе, приложенном к тексту Конституции. ЕС наследует и осуществляет правопреемство в отношении Европейского сообщества и Союза во всем, что касается его прав и обязанностей. Акты вторичного права, принятые на основе ранее действующих учредительных договоров, остаются в силе, если они соответствуют условиям и требованиям, определяемым в специальном протоколе, приложенном к тексту Конституции. Судебная практика Суда ЕС сохраняет свою силу в качестве источника толкования права Союза. Конституция должна вступить в силу по единогласному одобрению всеми государствами -- членами ЕС Договора о ее учреждении. Процедура ратификации осуществляется на основе национального конституционного законодательства. Срок действия Договора неограничен.

К тексту Конституции приложены около 30 протоколов и деклараций. Среди них Протокол о роли национальных парламентов в ЕС; Протокол, содержащий Устав Суда ЕС; Протокол о принципах субсидиарности и пропорциональности; Протокол о представительстве в Европейском парламенте и распределении взвешенных голосов государств -- членов ЕС; Протокол, содержащий Устав ЕСЦБ и ЕЦБ; Протокол, регулирующий порядок формирования и статус еврогруппы; Протокол о внесении изменений в Договор об учреждении Евратома и др. Приложенная к тексту заключительная Декларация предусматривает, что по истечении двухлетнего периода, наступающего с момента подписания Договора, если одно или несколько государств в силу внутренних причин не ратифицируют этот текст, Европейский совет вернется к рассмотрению этого вопроса.

Конституция ЕС -- весьма сложный и непростой для усвоения документ. Не всегда общие положения, декларируемые в части первой Конституции, достаточно четко и полно прописаны и раскрыты в постановлениях, регулирующих функционирование Союза и осуществление общих политик, предусмотренных в последующих статьях. Например, наряду с введением общей законодательной процедуры, сохраняются различные специальные процедуры, в определенной степени напоминающие те, которые применялись ранее. Часть третья включает в себя большое количество постановлений, которые более свойственны административному кодексу или иным специальным, регламентарным актам.

Конституция вступит в силу после завершения ратификационного процесса на национальном уровне.

19. Право ЕС и международное право

Европейское право возникло на основе учредительных договоров, образовавших европейские сообщества. Учредительные акты, образующие источник первичного права сообществ -- это международные договоры. Эти договоры были выработаны в результате сотрудничества государств-учредителей, подписаны должным образом и ратифицированы каждым из государств-членов.

Европейские сообщества учредительными договорами наделены международной правосубъектностью. Это означает, в частности, что сообщества вправе заключать международные договоры с третьими государствами и международными организациями, поддерживать с ними дипломатические отношения. Большая часть заключаемых европейскими сообществами соглашений образует неотъемлемую составную часть права сообществ. В иерархии европейского права такие соглашения занимают место, непосредственно следующее за учредительными договорами. Это относится, в частности, и к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, подписанному с европейскими сообществами Российской Федерацией в 1994 г. и вступившему в силу 1 декабря 1997 г.

Европейское право есть часть международного права. Согласно широко распространенной точке зрения европейское право представляет собой особую самостоятельную правовую систему, существующую наряду с национальными правовыми системами и международным правом. Объясняется подобная позиция тем, что европейское право будто бы образует новую правовую реальность, сочетающую элементы, свойственные национальным системам права и международно-правовой системе, а это порождает специфику и оригинальность европейского права как особого вида правовой системы.

В качестве аргументов приводятся, в частности, «беспримерное ограничение суверенитета государств -- членов ЕС и передача традиционных властных полномочий наднациональным институтам ЕС», само явление наднациональности, которое порой представляется как особенность лишь данной интеграционной группировки.

К системообразующим признакам новой правовой системы относят также нетрадиционный перечень источников, отличающийся как от источников международного права, так и от источников права внутреннего. Сюда же относятся вопросы так называемого прямого применения, или прямого действия, нормативных актов институтов Сообществ и Союза.

Однако европейское право (или право Европейского союза) есть часть права международного, и, таким образом, никакой третьей правовой системой наряду с международным правом и внутригосударственным правом оно не стало.

Практически не вызывает споров то, что важнейшие источники европейского права -- учредительные договоры (втом числе Договор, учреждающий Конституцию для Европы от 29 октября 2004 г.) -- представляют собой классические, многосторонние договоры, регулируемые международным правом. Учредительные договоры подписывались государствами -- членами ЕС и проходили национальные процедуры ратификации. Туже процедуру проходит сейчас Конституция 2004 г.

Один из важнейших аргументов для утверждения об автономности европейского права -- содержащийся в ряде работ тезис о «беспримерном ограничении суверенитета государств-членов в Европейском союзе». Но следует помнить, что абсолютного государственного суверенитета не существует, поскольку государства взаимозависимы, и эта взаимозависимость в условиях глобализации в современном мире непрерывно возрастает. Суверенитет остается сегодня международно-правовой реальностью, юридическим символом государства. Государства могут ограничивать свободу своих действий в целях успешного решения общих проблем -- например, в рамках международных организаций.

Практически все конституции европейских государств разрешают ограниченную передачу суверенитета. Международное право не запрещает государствам уступать часть своих суверенных полномочий международным межправительственным организациям в целях налаживания более действенного механизма межгосударственного сотрудничества при добровольном волеизъявлении, отсутствии угроз, давления и других форм противоправного принуждения. Вопросы уступки суверенных прав относятся к исключительной компетенции самих государств.

Согласно ст. I-13 Договора, учреждающего Конституцию для Европы 2004 г., в исключительную компетенцию нового Европейского союза входит лишь пять направлений: таможенный союз, правила конкуренции, валютная политика, сохранение биоресурсов моря, общая торговая политика.

Следовательно, государства-члены сохранили и, судя по новой Европейской Конституции, сохранят свой суверенитет над территорией и населением, проживающим на ней, во всей полноте -- за исключением тех немногих вопросов, которые они передали в компетенцию Сообществ и будущего Союза. Таким образом, государства-члены допустили лишь частичную уступку своих суверенных прав.

Анализ бессрочного Конституционного договора 2004 г. показывает, что так называемые федералисты потерпели поражение. С учетом того, что далеко не все круги европейской общественности придерживаются «федералистской» концепции развития европейской интеграции, можно сделать вывод, что при подготовке Конституции верх одержала более умеренная точка зрения. Ее сторонники отложили до более далеких времен решение столь политически деликатного и щекотливого вопроса, как преобразование Европейского союза в Европейскую федерацию. Как представляется, такое положение сохранится на долгие годы, если не на десятилетия.

На межгосударственный характер нового Европейского союза дополнительно указывает то, что согласно ст. 1 п. 2 Конституции членами Союза могут быть только государства. Данное положение воспроизводит смысл ст. 49 Договора о создании Европейского союза (1992). Условия присоединения к новому Союзу определяются двумя основными принципами -- географическим («государство-кандидат должно быть европейским») и политическим («государство должно быть демократическим, разделяющим общие ценности Союза»). Эти принципы также содержатся в Договоре о создании Европейского союза (1992), в частности в ст. 6 и 49.

При этом, в отличие от Римских договоров 1957 г. о ЕЭС и Евратоме, которые были бессрочны и не предполагали выхода государств из Сообществ, Конституционный договор предусматривает (ст. 1-60), что «любое государство-член может принять решение, в соответствии со своими конституционными нормами, выйти из Европейского союза».

Налицо коренное изменение подхода к вопросу о добровольном выходе государств из Союза. Очевидно, что данное изменение полностью согласуется с современным международным правом. Оно находится в явном противоречии со сторонниками формулы «все более сплачивающегося Союза». С точки зрения «федералистов», эта новелла угрожает всему тому, что было сделано в европейской интеграции за истекшее пятидесятилетие.

Особое значение среди принципов европейского права имеет принцип субсидиарности. Он дает большую свободу для самостоятельных действий государств-членов. И лишь тогда, когда поставленные цели не могут быть успешно достигнуты государствами, вправе вмешаться институты Европейского союза. Разумеется, данный принцип действует в сферах, которые не входят в исключительную компетенцию Союза.

Второй блок вопросов связан с понятием наднациональности -- явлением, которое, по мнению ряда авторов, присуще только Европейским сообществам.