История и право Европейского Союза

Однако явление наднациональности появилось гораздо раньше и проявилось в деятельности иных, чем Европейские сообщества, международных организаций и (или) их органов (пример -- Совет Безопасности ООН), цели которых требовали более эффективных управленческих полномочий.

В современном международном праве нет установившегося определения понятия наднациональности. Но термин «наднациональность» имеет право на существование, в том числе в юридической науке, поскольку он отражает конкретные качественные изменения в международной жизни, в частности в структуре и деятельности международных организаций. Эти изменения поддаются анализу, и, стало быть, требуют для их характеристики соответствующего понятийного аппарата.

Наднациональность -- это передача государствами-членами созданной ими международной организации (ее органам) определенных властных полномочий, обычно осуществляемых только органами суверенного государства, включая возможность издавать правовые нормы, имеющие обязательную силу для входящих в организацию государств.

Наднациональные организации создаются на основе ясно выраженного добровольного, закрепленного вдоговорном порядке волеизъявления государств и используются для достижения общезначимых целей на основе соблюдения основополагающих принципов и норм международного права.

По отношению к государству применять термин «наднациональная власть» неправомерно, ибо законная власть наднациональна в том смысле, что существуют конституция и законы, которые должны прямо исполняться всеми субъектами, меры и аппарат принуждения, санкции и т. п.

Отсюда следует, что феномен «наднациональности» принадлежит к понятийному аппарату международного права. Стало быть, это явление международного права, в основном применяющееся в праве международных организаций.

Таким образом, понятие «наднациональность» можно определить как совокупность структурных, функциональных и процедурных особенностей международной организации, определяющих приоритетный характер ее компетенции в конкретных областях по отношению к соответствующей компетенции государств-членов. На первый план здесь выступает возможность принятия международным органом решений, обязательных для государств-членов.

Можно привести ряд примеров различных международных организаций и проявлений наднациональности в их деятельности (МВФ, Международный орган по морскому дну, МОТ; ИКАО и др.). В этой связи обращают на себя внимание особенности международных экономических организаций как субъектов международного экономического права. Именно в таких организациях распространена практика принятия решений на основе взвешенного подхода или большинством (квалифицированным большинством) голосов, что в принципе следует расценивать в качестве признаков наднационального регулирования.

Наднациональность в этих организациях не ущемляет суверенные права государств-членов. Их наднациональные элементы используются для повышения эффективности международного сотрудничества на основе суверенного равенства и взаимной выгоды. Наконец, международные организации, о которых выше шла речь, -- субъекты международного публичного права, и «право» этих организаций, несмотря на его особенности, в том числе связанные с наднациональностью, есть составная часть международного права.

Сказанное остается в силе и для права нового Европейского союза, который учреждается Конституционным договором 2004 г. Более того, отдельные нововведения, появившиеся в Конституции (участие национальных парламентов в механизме принятия решений институтами Союза, новая процедура назначения Комиссии), скорее, говорят об отходе от принципа наднациональности и расширении межгосударственных способов руководства Евросоюзом.

Третий блок вопросов связан с проблемой так называемых прямоприменяемых норм и отдельных принципов европейского права, которые иногда интерпретируются как дающие возможность европейскому праву называться самостоятельным правом.

Ни один из учредительных актов Сообществ и Союза не содержит положения, которое можно было бы трактовать как намерение создать из европейского права обособленную, автономную систему. Таковым объявил его Суд Европейских сообществ. Суд стремился сделать правовое регулирование интеграции максимально эффективным. Стремясь создать обособленную систему европейского права, он нуждался в формировании единых правовых начал, способных обеспечить целостное «автономное» правовое пространство. Другой причиной подобной позиции Суда была необходимость толкования европейского права, содержание которого имеет слишком много пробелов.

Данный факт заставил Суд ЕС заниматься открытым судебный правотворчеством. Этой же цели служили выработанные Судом ЕС концепции «прямого применения* и примата (верховенства) норм европейского права. Естественные трудности возникли при реализации указанных принципов в национальных правовых системах. Государства, придерживающиеся монистического подхода, т. е. единства правовых систем международного и внутригосударственного права, логично признают, что положения международного договора могут напрямую действовать в национальном праве без применения мер трансформации. Государства, рассматривающие международное и внутригосударственное право как два различных правопорядка, не признают, что правовая норма, внешняя по отношению к национальным правопорядкам, может сама по себе создавать права и обязанности для частных лиц.

По ст. 1-33 Европейской Конституции 2004 г. нынешний регламент будет называться европейским законом, и в отношении «закона» также существует положение об обязательности и прямом применении во всех государствах-членах.

Концепция верховенства права Сообщества по отношению к внутреннему праву государств-членов уходит своими корнями в международное право. Очевидно, что любая региональная подсистема международного права подчиняется тем же концепциям и основным принципам, что и общее международное право. Принцип примата норм европейского права нашел свое выражение в ст. 1-6 Конституционного договора 2004 г., которая гласит: «Конституция и право, принятое институтами Союза при реализации компетенций, которые им приданы, имеют примат (priment) над правом государств-членов».

-В странах с монистической концепцией прямое применение и примат (верховенство) европейского права практически не отличаются от прямого действия других международных договоров. Государства, придерживающиеся дуалистической концепции, для вступления в Сообщества либо вносили поправки в свои конституции, либо принимали специальный закон, как это сделала Великобритания в 1972 г.

В международном договоре может быть указано, что стороны согласны применять его нормы в национальном праве, однако это не будет свидетельствовать о том, что по желанию сторон нормы международного права, содержащиеся вдоговоре, могут напрямую регулировать внутригосударственные отношения. Положения, сформулированные в договоре, будут сохранять свое значение регуляторов межгосударственных отношений в качестве норм международного права. Просто правила, содержащиеся в договоре, начнут применяться для регулирования внутригосударственных отношений в силу соответствующей статьи национальной конституции, принятого ранее в отношении подобных договоров внутреннего закона либо иного внутреннего нормативного акта. Все это не более чем вопросы трансформации, т. е. юридической техники.

Следовательно, и попытки доказать существование «прямо-применимых» или «прямодействующих» норм есть скорее иллюзия, чем реальность; они не дают оснований считать европейское право самостоятельной системой, отличной от права международного.

Проблемы развития институциональной структуры, в частности, связанные с недавним расширением состава Европейского союза, без сомнения, относятся к самой чувствительной сфере интеграционного процесса.

Согласно ст. I-19 Конституционного договора 2004 г. в число институтов включен Европейский совет -- бывший орган межгосударственного сотрудничества. Вместо двух раз в год он, по Конституции, будет заседать ежеквартально. Возглавит Европейский совет его Президент сроком на 2,5 года с правом еще одного переизбрания. Таким образом, роль и структура межгосударственного института -- Европейского совета -- усиливается. К числу наднациональных институтов относится Европейская Комиссия. Наиболее населенные страны ЕС, которые были представлены в данном институте двумя своими комиссарами, еще в Ницце (2000 г.) согласились на формирование Комиссии, исходя из принципа -- от каждой страны по одному комиссару. Казалось бы, государства-члены согласились на более демократичный способ формирования данного института. Однако, если исходить из количества существующих ныне -- 25 -- членов Союза, получается, что шесть комиссаров происходят из государств, составляющих 74 % населения Союза, восемь членов Комиссии представляют страны, составляющие 19 % населения и 11 комиссаров -- выходцы из государств, составляющих всего 7 % граждан Союза. Отметим также, что представители шести стран -- основателей Сообществ составят лишь четверть состава Комиссии, тогда как комиссары десяти новых членов будут составлять 40 % данного института. При таком принципе формирования Комиссии не решается проблема повышения эффективности ее работы, остаются поводы для недовольства, в основном, крупных государств, стран -- основателей ЕС. При сокращении состава данного института до3/, от числа членов также будет существовать проблема легитимности Комиссии и справедливого представительства государств в этом институте.

В целом Комиссия -- уникальный наднациональный институт -- выглядит ослабленным как в нынешнем, новом виде, так и в перспективе, как она определена в Конституции 2004 г.

Исходя из приведенных сведений о развитии некоторых важных институтов ЕС, можно сделать вывод о том, что Европейский союз во многом все более будет походить на большинство существующих межправительственных организаций вследствие усиления тенденции децентрализации из-за его расширения. В институциональной структуре это, в частности, сказывается на усилении межгосударственных институтов (Европейский совет) и ослаблении наднациональных (Комиссии).

Анализ Договора, учреждающего Конституцию для Европы 2004 г. и, в частности, изменений, которые произойдут в институциональной структуре будущего Европейского союза, говорят о том, что все происходит в пределах традиционного международного права, и ничто не свидетельствует о возможности появления какой-либо третьей самостоятельной правовой системы.

20. Гражданство ЕС

Гражданство Европейского Союза, связанное с гражданством государств-членов, появилось и было закреплено в ст. 17 Маастрихтского договора. Гражданство ЕС, в отличие от аналогичного института, существующего в государствах-участниках, не создает схожих отношений между физическим лицом и Европейским Союзом, основанных на взаимных правах и обязанностях. Статья 18 Договора о Сообществе предоставляет гражданину Союза обширное право свободного передвижения и пребывания в пределах государственной территории государств -- членов ЕС. В данном случае свобода передвижения освобождена от экономической необходимости, как это происходит в случае с принципом свободы передвижения рабочей силы, правом на поселение, правом па экономическую деятельность, правом свободы движения услуг.

Граждане ЕС обладают, согласно ч. 1 ст. 19 Договора о Сообществе, правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления но месту своего пребывания. Таким образом, им открывается доступ к политическим партиям в отношении выборов в органы местного самоуправления. Граждане Союза, находящиеся на территории другого государства-участника, обладают также правом избирать и быть избранными в Европейский парламент согласно ч. 2 ст. 19 Договора о Сообществе.

Далее, граждане ЕС, находящиеся в пределах территории государства, не являющегося участником ЕС, где их родное государство не представлено, обладают правом на дипломатическую и консульскую защиту другого государства -- участника ЕС на основании тех же условий, которые предлагаются для граждан другого государства -- участника ЕС. Решение вопроса о том, признавать или не признавать указанную защиту, остается предоставленным государствам, не входящим в состав ЕС. При этом ни Европейские Сообщества, ни ЕС не обладают правом предоставить собственную правовую защиту.

21. Принципы пропорциональности и субсидиарности

Принцип субсидиарности. Принцип субсидиарности был введен в учредительные договоры Европейского Союза в 1992 г., хотя ак теоретическая идея он сформировался гораздо раньше и свои корни берег в христианском учении.

Принцип субсидиарности требует, чтобы все вопросы, которые могут решаться непосредственно на местах, должны быть в ведении рганов низшего уровня власти. На региональный, общегосударст-енный и, далее, надгосударственный уровень должны передаваться лишь тс полномочия, которые не в состоянии эффективно реализо-ать нижестоящий уровень публичной власти. Властная вертикаль, аким образом, строится снизу вверх.

Отсюда принцип субсидиарности также нередко называют принципом дополнительности, т.е. верхние этажи публичной власти дополняют нижние, более близкие к людям. Вышеизложенное определяет содержание принципа субсидиарости, как он закреплен в первой статье Договора о Европейском розе: «Настоящий Договор знаменует новый этап в процессе создания как можно более тесного союза народов Европы, в котором Принятие решений... максимально приближено к гражданам». нтеграция и постепенная централизация политической власти в руках наднациональных органов Союза, таким образом, ни сейчас, ни в отдаленном будущем не должны привести к гиперцентрализации, когда все мелкие вопросы будут решаться союзными институтами.

Определение субсидиарное™ применительно к вопросу разграничения сфер деятельности национальных и наднациональных властей содержится в Договоре о Европейском сообществе.

Согласно его ст. 5 (абз. 2): «В сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиариости, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть в достаточной мере достигнуты государствами-членами и поэтому, в силу масштабов или результатов подобных действий, могут быть лучше реализованы на уровне Сообщества».

Из процитированной нормы, а также специального протокола «О применении принципов субсидиарное и пропорциональности» (в 1997 г. приложен к Договору о ЕС) вытекает несколько следствий.

Во-первых, принцип субсидиарности распространяется только на сферу совместной компетенции ЕС и государств-членов, т. е. применительно к вопросам, которые могут решаться и на национальном, и наднациональном уровне.

Если принятие конкретного решения (например, установление пошлин единого таможенного тарифа) относится к исключительной компетенции ЕС, то принцип субсидиарности не действует, так как в втой области государства-члены не вправе принимать собственные Акты.

Во-вторых, принцип субсидиарности, как он определен в ст. 5 Договора о ЕС, сам по себе не разграничивает полномочия органов ЕС и государств-членов по предметам совместного ведения. Он выщупает именно в качестве принципа деятельности Сообщества, т.е. адресован институтам ЕС, а не государствам-членам, На это обстоятельство специально обращает внимание протокол «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности» (п. 3); «Принцип субсидиарности не ставит под сомнение полномочия, предоставленные Европейскому сообществу Договором, как они истолкованы Судом. <...> Принцип субсидиарности служит ориентиром, как эти полномочия должны осуществляться Сообществом».

В-третьих, реализация принципа субсидиарности осуществляется институтами ЕС прежде всего в рамках правотворческой Деятельности. Если предмет будущего правового акта или иного решения относится к совместной компетенции (то есть решение может приниматься и ЕС, и государствами-членами индивидуально), то, прежде чем принимать документ, необходимо провести своеобразный тест на выполнение «обоих аспектов принципа субсидиарности» (п. 5 протокола).

Первый вопрос -- могут ли государства-члены самостоятельно решить проблему? Положительный ответ означает, что Сообщество должно воздержаться от вмешательства.

Если ответ отрицательный, то задается следующий вопрос: может ли Сообщество достичь лучших результатов, чем государства-члены, действующие поодиночке? Другими словами, необходимо не только чтобы государства-члены не смогли эффективно решить проблему, но и более высокая эффективность усилий со стороны Сообщества.

Когда второй вопрос получает ответ «нет», принятие решения должно остаться за государствами, даже в том случае, если их усилия недостаточно эффективны (поскольку Сообщество при ответе на второй вопрос не смогло доказать, что справится с проблемой лучше).

В случае положительного ответа на второй вопрос Сообщество может приступить к подготовке законопроекта. Выполнение рассмотренного теста в рамках Сообщества осуществляет сначала Европейская комиссия как «монопольный» субъект законодательной инициативы в ЕС. Полученные ею результаты затем оцениваются Европарламентом и Советом при утверждении соответствующего акта.

С этой целью упомянутый протокол (п. 5) предусматривает для них три ориентира, на основании которых должны устанавливаться ответы на оба вопроса:

наличие у проблемы «транснациональных аспектов* (затрагивает она лишь одно или несколько государств-членов);

самостоятельные действия государств-членов или отсутствие решений на уровне Сообщества может создать противоречия с учредительным договором или нанести серьезный ущерб интересам государств-членов ;

действия на уровне Сообщества принесут «чистую выгоду» по сравнению с действиями на уровне отдельных государств.

Соответствие принятого решения требованиям принципа субсидиарное™ обычно кратко указываются в преамбулах нормативных актов ЕС.

В-четвертых, принцип субсидиарпости не дает государствам-членам оснований не выполнять решения Сообщества. Если отдельное или даже все государства-члены считают, что они могли справиться с проблемой самостоятельно и сделать это не хуже Сообщества в целом, они тем не менее в силу принципа верховенства права ЕС обязаны полностью и безоговорочно выполнять принятое решение.

С другой стороны, государства-члены приобретают в таком случае право оспаривать документ в судебном порядке путем подачи в Суд Европейских сообществ «иска об аннулировании», ссылаясь на нарушение ст. 5 учредительного договора.

Официальное толкование и разрешение споров, вытекающих из применения принципа субсидиарности, как видно, остается за Сообществом и Союзом в целом в лице их Суда.

Политическое значение принципа субсидиарности состоит в том, что он призван сужать масштабы деятельности ЕС до тех проблем, решение которых на уровне Сообщества безусловно необходимо, создавая тем самым некоторый барьер против сверхцентрализации.

Принцип пропорциональности. Принцип пропорциональности, иначе называемый принципом соразмерности, был введен в правовую систему ЕС Судом Европейских сообществ. В качестве принципа деятельности он закреплен в последнем абзаце ст. 5 Договора о ЕС и распространяется не только на случаи привлечения к ответственно-сти или ограничения прав человека, но и на все действия и решения Сообщества, в том числе в сфере его исключительной компетенции.

«Действия Сообщества не должны идти дальше того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора» (абз. 3 ст. 5 ДЕС).

Процитированная формулировка, на первый взгляд, повторяет собой принцип законной цели, уже рассмотренный выше в другом Контексте. Однако правоприменительная практика и протокол «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности» придают ей иной смысл.

В данном случае речь идет не о соответствии целям учредитель- 1 ного договора «вообще», а о целях конкретных действий и решений [ЕС, в том числе нормативных актов. Принцип пропорциональности означает, прежде всего, соответствие (пропорциональность, сораз мерность) целей конкретных мер средствам, избранным для их достижения. Отсюда следует, что:

во-первых, средства для достижения целей не должны быть чрезмерными, не следует идти дальше того, что действительно необходимо и что требует ситуация (например, накладывать штраф или привлекать к необоснованно суровому наказанию за малозначительный проступок);

во-вторых, при выборе методов достижения цели нужно сначала более мягкие средства и лишь затем переходить к более жестким. Если результата можно достичь путем рекомендации, то не следует сразу же прибегать к возложению юридических обязанностей или к запретам.

Применительно к правотворческой деятельности ЕС это означает, что «Сообщество должно законодательствовать только в той мере, в которой это необходимо» (п. 6 протокола). Протокол также фиксирует последовательность правовых форм, и которых Сообщество должно устанавливать соответствующие предписания: «Яри прочих равных директивам следует отдавать предпочтение перед регламентами, а рамочным директивам -- перед детальными мерами».

Другими словами, имея перед собой конкретную цель, Сообщество сначала должно попробовать достичь ее с помощью рекомендаций или иных актов «мягкого права». Если это признано недостаточным, то следует прибегнуть к основам законодательства в форме директивы, причем оставляя, насколько это допустимо, широкие возможности для правового регулирования в государствах-членах.

Наконец, если и гармонизация посредством директив признана неэффективной, то можно воспользоваться наиболее «сильным» инструментом правотворчества -- регламентом, который действует единообразно на всей территории Союза.

Выполнение принципа пропорциональности, как и субсидиар ности, в первую очередь обеспечивает Комиссия, так как именно on;i готовит законопроекты и, следовательно, выбирает их правовую форму. Разумеется, Совет и Европарламент могут не согласиться с методами, предложенными Комиссией, и отвергнуть подготовленный ею документ.

В тексте принятых актов соответствие принципу пропорциональности также отмечается в преамбуле.

22. Принципы верховенства и прямого действия права ЕС

Вопрос о соотношении права ЕС и национального права государств-членов, иерархии норм и их соподчиненности встал перед Судом ЕС буквально в первые же годы его функционирования. Проблема имела не только доктринальное, но и чисто практическое значение. Принцип верховенства норм европейского права нередко основывают на том факте, что к числу основных его источников относятся международные договоры. Соответственно, примат международно-правовой нормы по отношению к национальной норме государства -- стороны по договору выводится из теории международных договоров и общих принципов международного права. Однако не во всех странах национальное законодательство предусматривает прямую применимость норм международного права и содержит специальные постановления относительно их приоритета. Таковы, например, дуалистические системы, принятые в Великобритании, Италии и ряде других государств. Применение дуалистической концепции к праву ЕС означало бы, что государства-члены вправе самостоятельно решать вопрос о месте и роли соответствующих нормативно-правовых актов Сообществ в национальном правопорядке. Подобное положение не только противоречило самим основам интеграции, но и создавало совершенно очевидную угрозу единству и целостности, а следовательно, и применимости права ЕС. Оно оставляло за каждым из государств-членов решение проблемы о верховенстве и иерархии норм права ЕС и национального права. О том, что такая угроза являлась реальной, свидетельствовал целый ряд коллизий, возникших уже в первые годы существования Сообществ. Они, в частности, были связаны с попытками некоторых государств-членов и их высших судебных учреждений закрепить за собой право решать вопрос о преимущественной силе нормы европейского или национального права, как равно и возможности их прямого применения.

Отвечая на подобные притязания, Суд установил, что право Сообществ, «проистекающее из автономных источников права, порожденное договором ЕЭС, не может вследствие своей особой и изначальной природы быть оспорено каким-либо внутренним правовым актом без того, чтобы не ликвидировать статус права Сообщества и не поставить под сомнение правовую основу самого Сообщества».

Таким образом, Суд определил, во-первых, что верховенство права Сообществ является жизненно важным условием существования Сообществ и развития европейской интеграции. Во-вторых, что это верховенство вытекает из самой природы права Сообществ и не определяется нормами национального, включая конституционное, права. В-третьих, что правопорядок Сообществ является в иерархическом отношении вышестоящим по отношению к национальному правопорядку. В-четвертых, что верховенство права ЕС должно пронизывать и национальный правопорядок, определяя позицию и отношение к праву ЕС со стороны национальных судебных органов.

В дальнейшем, развивая концепцию верховенства, Суд ЕС (в частности, в деле Симменталь) показал, что национальные судебные органы в случае коллизии нормы национального и европейского права не просто обязаны применять норму европейского права, но и независимо от внутринационального регулирования принять меры к тому, чтобы противоречащий праву ЕС национальный правовой акт не подлежал применению.

В решении по делу Комиссия против Италии от 13 июля 1972 г. Суд прямо подтвердил, что национальные власти в случае констатации противоречия национальной нормы праву Сообществ должны немедленно издать предписание о прекращении действия такого рода нормы. Тем не менее в последующие годы Суду ЕС пришлось сталкиваться с определенной оппозицией со стороны некоторых национальных судебных учреждений в государствах-членах. В частности, французская административная юстиция в течение довольно длительного периода отстаивала принцип, в соответствии с которым акты административного права, не признанные антиконституционными по национальному законодательству, не могут быть подчинены напрямую принципу примата европейского права. Только после довольно длительного сопротивления Государственный совет Франции присоединился в целом к концепции верховенства права ЕС. Определенные возражения против универсального применения этого принципа были выдвинуты и в ФРГ. Речь шла, в частности, о том, что поскольку право ЕС не содержит развернутых постановлений относительно основных прав и свобод, то судебные органы ФРГ, в частности Федеральный конституционный суд, сохраняют за собой право оценки возможности применения актов европейского права, если последние противоречат фундаментальным правам и свободам, закрепленным в Основном законе ФРГ. В данном случае противоречие удалось снять главным образом за счет признания со стороны Суда ЕС основных демократических прав и свобод, закрепляемых национальными конституциями государств-членов, как равно Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, в качестве общих принципов права ЕС. В последующем это нашло отражение и закрепление в ст. 6 Договора о ЕС. Позиция, занятая Судом ЕС, позволила снять или свести к минимуму возможность конфликта юрисдикции между европейскими и национальными судебными органами.

В настоящее время принцип верховенства почти безоговорочно признается всеми государствами -- членами ЕС. Не вызывает споров формула о том, что в случае коллизии нормы национального права и права ЕС преимущественную силу имеет последняя. Больше того, этот принцип приобрел универсальное значение, т. е. правопорядок, действующий в рамках ЕС в пределах его ведения и в рамках переданных ему суверенных полномочий, обладает верховенством по отношению к национальному правопорядку.

Стремясь внести полную определенность и пресечь возможные противоречия, авторы Конституции ЕС предложили в ст. 1-6 совершенно четкую формулировку: «Конституция и право, одобренное институтами Союза во исполнение принадлежащей им компетенции, обладают верховенством по отношению к праву государств-членов». Позиция, сформулированная первоначально судом, получила безоговорочное подтверждение.

Под принципом прямого действия понимается непосредственное действие и обязательная применимость норм права ЕС на всей территории Европейского Союза и относительно всех субъектов европейского права. Это означает, что нормы права ЕС обязательны во всей своей полноте для всех государств-членов, институтов ЕС, а равно физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией государств -- членов ЕС.

Принцип прямого действия имеет два важнейших аспекта. Во-первых, он обязывает государства-члены, национальную администрацию и судебные учреждения непосредственно применять нормы права ЕС независимо от того, каково отношение национальной администрации к регулированию конкретных проблем, осуществляемому на уровне ЕС. Неприменение обязательных норм права ЕС или их неполное или ошибочное применение квалифицируется как нарушение действующего права и влечет за собой ответственность. Во-вторых, принцип прямого действия предполагает, что нормы права ЕС наделяют непосредственно напрямую правами и налагают обязанности на частных физических и юридических лиц. Соответствующие права, основанные на норме права ЕС, подлежат обязательной защите со стороны национальных судебных органов. Любое физическое или юридическое лицо, полагающее, что его права и интересы нарушены в результате неприменения или недолжного применения нормы права ЕС, может обращаться за защитой в компетентные национальные судебные органы. Эта защита должна быть оказана национальным судом на тех же условиях и основаниях, которые определяют действие суда при вчинении иска на основе внутригосударственного права.

Толкование и внедрение принципа прямого действия права ЕС -- непосредственная заслуга Суда ЕС. Одним из первых решений Суда в этой области стало постановление по делу Ван Генд1 от 5 февраля 1963 г. Рассмотрев дело, в котором Суд сделал целый ряд важных выводов, имевших принципиальное значение для последующего развития права ЕС, компания Ван Генд, импортер химмикалиев, оспорила в судебном порядке решение о повышении таможенных пошлин на ввозимые ею продукты. Она ссылалась на ст. 12 Договора о ЕЭС, которая запрещала такое повышение как противоречащее интересам построения общего рынка. Правительство Нидерландов, поддержанное правительством Бельгии, полагало, что за отсутствием акта имплементации национальный судебный орган не вправе принять предъявленный иск к своему производству.

Суд установил, во-первых, что Договор о ЕЭС «представляет собой не простое соглашение, создающее только взаимные обязательства между договаривающимися государствами»; во-вторых, что субъектами правоотношений, возникающих на основе учредительного договора, выступают не только государства, его заключившие; в-третьих, что деятельность институтов ЕС по реализации суверенных полномочий, которыми Сообщества наделяются, «оказывает воздействие в равной степени как на государства-члены, так и на их граждан». Из сказанного был сделан обобщающий вывод о том, что «Сообщества представляют собой новый международный правопорядок, в пользу которого государства ограничили свои суверенные права в определенных областях, и субъектами которого являются не только государства-члены, но и их граждане. Право Сообщества вне зависимости от законодательства государств-членов не только налагает обязанности на частных лиц, но также наделяет их правами, которые становятся частью их правового достояния. Эти права возникают не только в том случае, когда они прямо выражены в договоре, но также вследствие обязательств, которые договор строго определенным образом налагает на частных лиц, равно как на государства-члены и институты Сообщества». По мнению Суда, сама природа ст. 12 Договора о ЕЭС, о которой шла речь в данном деле, идеально приспособлена к прямому применению. Поскольку эта статья налагает конкретное негативное (запрещающее) обязательство на все государства-члены, то это в свою очередь предполагает, что и граждане могут воспользоваться такого рода обязательством. Окончательный вывод по этому вопросу, сделанный Судом, был совершенно категоричен. «В соответствии с духом, общим смыслом и буквой Договора о ЕЭС статья 12 должна быть истолкована как оказывающая прямое действие и порождающая индивидуальные права, которые подлежат защите национальными судами».

Конечно, постановление по делу Ван Генд не решало всю проблему в целом. Речь шла о конкретном применении конкретной статьи, а сформулированное Судом более или менее общее правило касалось так называемых негативных обязательств. Следует также иметь в виду, что речь шла о статьях Договора о ЕЭС и формально не затрагивала актов вторичного права. А между тем их прямая применимость вызывала целый ряд вопросов.

Непосредственно в Договоре о Сообществе (ст. 249 консолидированного текста, воспроизводящая первоначальный текст) перечисляются и характеризуются юридически обязательные акты, принимаемые институтами ЕС. При этом указывается на прямое действие только одного вида актов -- регламентов, которые имеют особо важное значение, как правило, носят общий характер, регулируют наиболее важные сферы общественных отношений и являются обязательными и применимыми во всех своих составных частях. Однако в том, что касается других разновидностей нормативно-правовых актов ЕС, какое-либо указание на их прямое действие отсутствует. Соответственно, перед Судом в ходе его практической деятельности неизбежно встал вопрос, насколько принцип прямого действия применим к актам, издаваемым институтами ЕС помимо регламентов. В ходе последующей судебной практики Суд дал в целом расширительное толкование понятия и применения принципа прямого действия. Он в то же время в определенной степени ограничивает его применимость, устанавливая определенные требования к возможному прямому применению нормативно-правового акта.

В решении по делу № 39/72 Европейская комиссия против Итальянской Республики1 от 7 февраля 1973 г. Суд ЕС постановил, что все методы имплементации, которые препятствуют прямому действию регламента Сообщества и их одновременному и унифицированному применению во всем Сообществе, противоречат Договору. Идя по пути расширительного применения принципа прямого действия, Суд определил, что необходимость принятия мер по имплементации нормативно-правового акта ЕС не лишает его прямого действия. Это имело особенно важное значение применительно к такому виду нормативно-правовых актов, как директива. Связано это с тем, что директива не устанавливает сама непосредственно конкретные правила регулирования тех или иных правоотношений. Она определяет лишь цели и задачи регулирования, оставляя за национальным государством выбор методов и средств их реализации. Директива также устанавливает срок, в течение которого она должна быть претворена в жизнь. Суд ЕС в целой серии своих решений уточнил особенности прямого действия директивы. Главное из них состоит в том, что частные лица при предъявлении иска могут ссылаться на директиву в случае, если они полагают, что она не была реализована в срок или реализована ненадлежащим образом. Директива, которая адресуется государству --- члену ЕС, порождает лишь «вертикальное» действие принципа. Это означает, что эффект прямого действия распространяется на взаимоотношения частного лица и государства, но не на отношения между частными лицами (горизонтальное применение).

Давая расширительное толкование применению принципа прямого действия, Суд ЕС увеличил как круг лиц, наделяемых правом оспаривания директивы, так и круг ответчиков. В него, в частности, были включены наряду с государством и публичные юридические лица. Суд сделал также вывод о том, что необходимость принятия мер по имплементации директивы неравнозначна признанию обусловленности ее прямого действия. Иначе говоря, неприменение государством положений директивы равнозначно нарушению права. В свою очередь, неправомерная практика или действия не могут служить оправданием допущенного нарушения. С этим связаны также разъяснения Суда о необоснованности ссылки на подобные нарушения иными государственными органами или отсылка к затяжке принятия акта имплементации тем или иным государственным органом (например, парламентом в силу длительности законодательной процедуры).

Наконец, Суд дал также расширительное толкование применению принципа прямого действия относительно положений учредительных договоров. Им была сформулирована, в частности, концепция самодостаточности. Суд исходит из того, что целый ряд норм учредительных актов могут применяться напрямую, даже если отсутствуют изданные в их развитие акты вторичного права. Это касается, в частности, тех постановлений учредительных актов, которые напрямую формулируют позитивное обязательство или запрет. В конечном итоге обобщающая практика привела к признанию на концептуальном уровне прямого действия за правом ЕС в целом.

Однако подобного рода вывод нуждается в определенной корректировке. Дело заключается в том, что нередко акты первичного, а иногда и акты вторичного права содержат постановления, излагающие принципы, которые указывают лишь рамки осуществляемых действий или содержат программные положения. Соответственно, при решении вопроса о возможности применения такого рода постановлений необходимо принять во внимание положение о том, что норма права может иметь прямое действие только в том случае, если она обладает качествами и свойствами, необходимыми для ее реализации. Иначе говоря, правовая норма может быть применена только при условии, если она устанавливает конкретные права и обязанности, если она носит достаточно ясный и непротиворечивый характер или если ее применение не обусловлено изданием другой нормы права. Требования к реализабельности правовой нормы сформулированы, в частности, в деле Франкович и другие. Это, конечно, не значит, что правовые нормы, имеющие своим источником акты Европейских сообществ, но не отвечающие в полной степени технико-правовым требованиям, не могут оказывать воздействия на регулирование правоотношений. Такого рода нормы-принципы, рамочные нормы и другие аналогичные нормы зачастую могут служить основанием, используемым Судом для толкования применяемой нормы права. В этом их юридическая ценность и значимость. Однако по общему правилу прямое действие имеют нормы позитивного права. Именно эти положения легли в основу концепции, проводящей различие между прямым действием и прямым применением. Прямое действие имеют все нормы права ЕС. Прямое применение -- лишь те, которые отвечают требованиям реализабельности.

Осуществлению принципа прямого применения призвано содействовать специальное положение, включенное в текст Конституции ЕС. Оно обязывает все государства-члены «принять все меры общего или специального характера, необходимые для выполнения обязательств, вытекающих из Конституции, или являющихся результатом действия актов, принятых институтами».

23. Принцип юрисдикционной защищенности

Своеобразие судебной защиты прав и интересов, основанных на нормах европейского права, состоит в том, что она осуществляется тремя различными видами судебных органов. Это, во-первых, национальные суды государств-членов ЕС, во-вторых, судебные органы ЕС, в-третьих, Европейский Суд по правам человека. Прямое действие права ЕС и интегрированность его постановлений в национальные системы права обязывает суды государств-членов предоставлять судебную защиту всем заинтересованным лицам. Принципы обязательности такой защиты сформулированы, в частности, в ст. 6 и 13 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Участниками этой Конвенции являются 46 государств, в том числе все члены ЕС.

Статья 6 Конвенции предусматривает, что каждый при возникновении спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и открытое разбирательство его дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Статья 13, как бы подтверждая общее правило, особо подчеркивает необходимость эффективного средства правовой защиты. Применительно к Конвенции речь идет в первую очередь об' осуществлении соответствующих обязательств национальным судом государства-участника Конвенции. Согласно официальной доктрине ЕСПЧ, его обязательная юрисдикция носит субсидиарный характер. ЕСПЧ как бы оказывает помощь государству -- участнику Конвенции в отыскании справедливого решения. Главное назначение ЕСПЧ -- защита прав и свобод, гарантированных Конвенцией. Это предопределяет его юрисдикцию, структуру, порядок деятельности и принятия решений, а равно его статус.

Несколько иначе решаются вопросы судоустройства и судопроизводства в рамках ЕС. Исходный базовый принцип остается единым. Под ним понимается императивная обязательность для всех национальных судов и приравненных к ним органов государств-членов ЕС, а равно судебных инстанций ЕС обеспечивать судебную защиту прав и интересов всех субъектов европейского права, основанных на его предписаниях. Любой национальный судебный орган на территории государств-членов ЕС, Суд ЕС, Суд первой инстанции и специализированные судебные палаты, каждая в пределах своей юрисдикции, обеспечивают обязательность положений права ЕС и их соблюдение и исполнение всеми государствами-членами, институтами ЕС, частными физическими и юридическими лицами, находящимися под юрисдикцией государств -- членов ЕС. При этом любой судебный орган, применяющий право ЕС, должен одновременно основывать свои действия на принципе верховенства европейского права, прямого действия предписаний права ЕС и интегрированности его положений в национальные правовые системы. Таким образом, обязанность обеспечения защиты прав и интересов, основанных на норме права Сообщества, возлагается не только и даже может быть не столько непосредственно на судебные органы ЕС в пределах осуществляемой ими юрисдикции, но и на национальные судебные органы государств-членов.

Двухуровневая защита прав и интересов субъектов европейского права со стороны судебных инстанций ЕС и государств-членов предопределяет особенности юрисдикции и судопроизводства. Суд ЕС и СПИ в соответствии с учредительными актами призваны обеспечить единообразное понимание и применение европейского права. Это означает прежде всего осуществление судебного контроля за соблюдением предписаний учредительных договоров и актов вторичного права со стороны государств-членов и институтов ЕС. В соответствии со ст. 10 Договора о Сообществе «государства-члены будут предпринимать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из настоящего Договора или из действий, предпринятых институтами Сообщества. Они будут содействовать выполнению задач Сообщества.

Они должны воздерживаться от любых мер, которые могли бы поставить под угрозу достижение целей настоящего Договора». Аналогичная формула содержится и в тексте Конституции ЕС.

Общее предназначение Суда определяет его место и роль в системе институтов ЕС, порядок формирования и функционирования, а равно специфику его юрисдикции. Характеризуя последнюю, важно обратить внимание на то, что в 1988 г. в соответствии с решением Совета ЕС в качестве вспомогательного судебного учреждения был образован Суд первой инстанции. Создание СПИ должно было способствовать повышению эффективности судопроизводства и в определенной мере разгрузить Суд Сообществ. В последующем структура судебных инстанций ЕС претерпела дальнейшие изменения. В соответствии с Ниццским договором 2001 г. и новым Уставом Суда (он утвержден участниками Договора в форме протокола), судебная система ЕС приобрела, с некоторыми оговорками, трехзвенный характер. Суд ЕС осуществляет практически функции Верховного суда. СПИ становится судом общей юрисдикции, рассматривающим все виды .исков, за исключением тех, которые отнесены к юрисдикции Суда ЕС или специализированных судебных палат.

Он обретает качество самостоятельного судебного органа. Соответственно, расширилась его юрисдикция, изменилась структура. Внесены определенные поправки в порядок судопроизводства. При СПИ создаются специализированные судебные палаты. Так, на основе решения Совета от 2 ноября 2004 г. создан Суд по делам гражданской службы ЕС. Он наделен правом рассмотрения по первой инстанции споров между Сообществами и их служащими. Трехзвенный характер судебной системы ЕС подтверждает и Конституция ЕС. Она четко определяет структуру системы, подчеркивая самостоятельный характер специализированных судов. Подчеркивая значимость СПИ, конституционный текст придает ему новое качество, закрепляя за ним статус Суда общей юрисдикции. (Подробнее судебные системы ЕС рассматриваются в части И, посвященной институциональной структуре Союза.)

Таким образом, юрисдикционная защищенность прав и интересов, основанных на праве ЕС, обеспечивается тремя видами судебных учреждений, образующих судебную систему ЕС. Каждый из этих органов осуществляет свои полномочия в соответствии с принадлежащей ему юрисдикцией и правилами судопроизводства, детализируемыми в процессуальных регламентах. Проводимая реформа имеет своим главным назначением повысить эффективность юрисдикционной защиты в условиях расширения ЕС и обеспечить максимально высокий уровень правовой безопасности для самого процесса интеграции и его достижений.

Судебные органы ЕС и национальные суды, действуя в сфере применения права ЕС, не связаны узами иерархической соподчиненности. Их взаимоотношения носят более сложный характер.

Суды ЕС не вправе пересматривать вступившие в законную силу решения национальных судебных органов. Им также не принадлежит право оценки фактических обстоятельств рассмотренного национальным судом дела. В свою очередь национальные судебные органы государств-членов не вправе давать толкование актам права ЕС или оценивать их действительность и законность. Во всех тех случаях, когда в национальном суде встает вопрос о применении акта ЕС и у национального суда возникают сомнения относительно его правильного понимания и истолкования либо сомнения относительно действительности подлежащего применению в деле акта ЕС, национальный суд может, а при решении по последней инстанции обязан приостановить производство по основному иску и обратиться с преюдициальным запросом в Суд ЕС (по некоторым специальным вопросам -- в СПИ). Только по получении ответа на свой запрос национальный суд возобновляет производство по основному иску и выносит решение по существу рассматриваемого дела.

Посредством преюдициальной процедуры обеспечивается сотрудничество судебных инстанций ЕС и национальных судебных органов государств-членов в условиях отсутствия прямой субординации и подчиненности национальных судов Суду ЕС. Несмотря на то, что преюдициальная процедура вызывает порой весьма критические замечания со стороны отдельных исследователей, она сыграла очень важную роль в формировании основных начал и принципов права Европейских сообществ. Почти все важнейшие постановления, в которых дается толкование основных положений учредительных актов и формулируются принципы взаимоотношений права ЕС с национальным и международным правом, даны именно в решениях, вынесенных в преюдициальном порядке.

К юрисдикции Суда ЕС относится также принятие определений и дача заключений по запросам со стороны институтов ЕС, связанным с пониманием и применением европейского права, а равно с установлением соответствия заключаемых международных договоров и соглашений с третьими государствами и международными организациями нормам права ЕС. Констатация несоответствия исключает введение оспариваемого договора в действие. Одно из наиболее известных решений такого рода -- отрицательное заключение Суда ЕС по вопросу о возможности участия Сообществ в качестве коллективного члена ЕКПЧ.

24. Экономический и валютный союз

Экономический и валютный союз, напомним, представляет собой высшую форму международной экономической интеграции. Данная форма характеризуется двумя признаками:

а) координация всей экономической политики, включая политику в бюджетной сфере;

б) введение единой валюты и осуществление единой кредитно-денежной политики.

ЭВС суть два элемента в соответствии со ст. 4 Договора о ЕС. Первая составляющая -- <<экономический союз»; вторая -- «валютный союз» (рис. 41).

Следует обратить внимание, что Экономический и валютный союз, который создан в рамках ЕС, не является какой-то отдельной организацией или учреждением1. В ЭВС входят все те страны, что и в Европейский Союз, т.е. государства -- члены Союза

Б настоящее время ЭВС -- особая сфера деятельности Европейского сообщества, предусмотренная в ст. 4 и разделе 7 части третьей «Экономическая и валютная политика» его учредительного договора. Данная статья и раздел 7 были включены в текст Договора в 1992 г. Маастрихтским договором и являются весьма объемными (4 главы, около 30 статей).

Итак, Экономический и валютный союз (ЭВС) -- это форма интеграции и, одновременно, сфера общественных отношений, в рамках которой Европейское сообщество, во-первых, координирует всю экономическую политику государств-членов, во-вторых, проводит централизованную денежно-кредитную политику на основе единой валюты ЕС евро. ЭВС -- более высокая форма интеграции, чем общий рынок. Соответственно, его построение, в принципе, должно начинаться не раньше, чем будет завершено строительство общего рынка. По идее, сначала нужно было образовать единое экономическое пространство в реальном секторе хозяйства, отменить внутренние пошлины, квоты и прочие барьеры. И лишь затем вводить единую валюту и вырабатывать единый экономический курс.

Однако на практике все было не так просто и однозначно. ЭВС создавался, образно выражаясь, в два подхода, или в две попытки. Первая приходится на конец 1960-х -- 1970-е гг., вторая -- на конец 1980-х-ШО-е гг. Итак, процесс создания Экономического и валютного союза можно разделить на две стадии: предварительную и основную. Вторая из них, в свою очередь, подразделяется на отдельные этапы (рис. 42).

Предварительная стадия. Впервые вопрос о возможности образовать в рамках Сообщества единую денежную систему был поставлен в конце в 1968 г. Комиссией, а конкретно Раймоном Барра -- заместителем председателя Комиссии, видным французским политиком.

Собственно о единой валюте прямо в тот период еще не говорилось (хотя такая возможность и предусматривалась). Комиссия официально предложила более осторожную меру -- зафиксировать обменные курсы валют государств-членов, т.е. необратимо привязать их друг к другу.