История и право Европейского Союза

В 1969 г. предложение Комиссии получило единогласную поддержку со стороны руководителей государств-членов. Был создан специальный комитет, т.н. «комитет Вернера» (по фамилии премьера Люксембурга).

В марте 1971 г. этот комитет подготовил план перехода к экономическому и валютному союзу (или «доклад Вернера»), согласно которому союз должен был возникнуть к 1980 г., т.е. еще 25 лет назад.

В это же время появился альтернативный проект ЭВС, представленный в 1972 г. экономистами Джованни Магнифико (Италия) и Джоном Уильямсоном (Англия). Хотя проект был неофициальным, он широко обсуждался в политических и общественных кругах. Магнифико и Уильяме предложили оставить национальные валюты в свободном плавании, но ввести наряду с ними единую параллельную валюту под названием «Европа». То есть если следовать проекту, то в Германии в качестве средства платежа использовались бы немецкая марка и европа, во Франции -- французский франк и европа и т.д.

Однако 15 июня 1971 г. США ввиду неблагоприятной экономической обстановки прекратили обмен долларов на золото и разорвали Бреттон-Вудские соглашения. Обрушение Бреттон-Вудской системы было предвестником экономического кризиса начала 1970-х гг., что не позволило реализовать первые амбициозные проекты создания ЭВС, как официальный, так и альтернативный.

В результате вместо создания единой валюты были предприняты более осторожные шаги, которые, впрочем, сыграли важную роль в подготовке будущих реформ.

В 1972 г. были ограничены взаимные колебания валют государств-членов. Их курсы не фиксировались, но изменяться могли только в узких пределах -- плюс-минус 2,5%. Если возникала угроза большего отклонения, например, франка по отношению к марке, то центральные банки Франции и Германии должны были предпринять валютные интервенции, чтобы удержать курс.

Этот механизм взаимной привязки курсов был назван «валютная змея» (или на сленге финансистов -- «змея в туннеле»),

В 1979 г. возник последний ключевой элемент предварительной стадии -- Европейская валютная система, центральным компонентом которой стало ЭКЮ. В этом году вместо «валютной змеи», которая была выгодна в основном Германии, была введена коллективная валюта государств-членов под названием Европейская валют пая единица, или ЭКЮ (англ.: European Currency Unit).

ЭКЮ образовывалась как общая сумма, или «корзина», валют государств-членов (отсюда другое название -- «корзинная валюта»). При этом, разумеется, учитывался экономический потенциал отдельных стран. Каждые 5 лет корзина ЭКЮ пересматривалась.

Со временем ЭКЮ стала использоваться как средство платежа в безналичных расчетах. В ней исчислялся и бюджет Сообществ, хотя деньгами в полном смысле она не являлась: эмиссию денег и денежную политику, как и прежде, осуществляли государства-члены, хотя и по согласованию друг с другом.

При создании ЭКЮ и привязке к ней валют государств-членов были установлены те же пределы колебаний -- 2,5% вверх и вниз, которые получили наименование механизм обменных курсов (МОК).

Все это вместе (ЭКЮ и МОК) называлось «Европейская валютная (денежная) система» (ЕВС). На практике ЕВС функционировала со сбоями, пределы колебаний для валют нередко менялись. Страны имели право исключать свои валюты из механизма обменных курсов, девальвировать их, что неоднократно случалось на практике.

Тем не менее, в целом ЕВС позволила стабилизировать валютные рынки в Западной Европе. Ее центральный компонент -- ЭКЮ, в свою очередь, послужил основой для введения уже действительно единой валюты евро.

Основная стадия. Во второй половине 1980-х гг. Комиссия во главе с новым Председателем Жаком Делором предложила приступить к новой попытке создания полноценного экономического и валютного союза. Был образован специальный комитет («комитет Делора»), подготовивший в 1989 г. доклад «ЭВС в Европейском сообществе».

Основные положения этого доклада получили юридическое закрепление в поправках, которые в 1992 г. были внесены в Договор о ЕС (см. глава 4 раздела 7 «Переходные положения»). На практике же основная стадия началась чуть раньше, в 1990 г., и подразделялась на три этапа.

Первый этап -- 1990 --1993 гг. Он совпал с последним этапом в строительстве внутреннего рынка -- была введена четвертая экономическая свобода внутреннего рынка -- свобода движения капиталов и текущих платежей. Государства-члены открыли свои границы для свободного перемещения денежных средств, без чего невозможен единый денежный рынок (параграф 2 ст. 116 Договора о ЕС).

Второй этап -- 1994 -- 1998 гг. Его содержание раскрыто в ст. 116--121 Договора о ЕС. Главная задача второго этапа -- стабилизация и выравнивание экономических показателей государств-членов с целью достижения ими приблизительно одинакового уровня инфляции, процентных ставок и т.д. Эти меры также были необходимы для обеспечения стабильности будущей единой валюты.

Для этого были введены «критерии сближения» (дословно -- «критерии конвергенции»), В специальном Протоколе относительно критериев сближения их установлено четыре.

1) Уровень инфляции не должен превышать более чем на 1,5% средний показатель трех государств-членов с наименьшей инфляцией (при том, что показателем инфляции является индекс потребительских цен).

2) По аналогичной схеме определяется критерий сближения процентных ставок (по долгосрочным государственным ценным бумагам -- на 10 лет): эти ставки в государстве-члене могут превышать максимум на 2% показатели трех государств-членов с наименьшим уровнем инфляции.

3) Отсутствие чрезмерного бюджетного дефицита. Ежегодный бюджетный дефицит в государстве-члене не должен превышать 3%, или государственный долг -- 60% ВВП).

4) Критерий участия в Европейской валютной системе', государство не должно девальвировать свою валюту и должно поддерживать ее курс в рамках установленных пределов колебаний по отношению к ЭКЮ в течение как минимум двух лет.

Каково юридическое значение указанных критериев? Оно весьма значительно. Критерии сближения -- это своеобразный тест, который должно пройти каждое государство-член для того, чтобы ему разрешили стать частью «зоны евро», т.е. перейти на третий, окончательный этап строительства Экономического и валютного союза.

Причем государство-член должно соответствовать всем элементам данного теста одновременно. Если хотя бы один из этих критериев отсутствует, то его не допустят в «зону евро»1.

В конце второго этапа в мае 1998 г. Совет Европейского Союза (заседавший не в составе министров, а глав правительств) по предложению Комиссии вынес решение о том, какие страны удовлетворяют критериям сближения и готовы к введению евро. Таких страд оказалось на тот момент 11 из 15.

1 июня 1998 г. была создана Европейская система центральных банков (ЕСЦБ), а с 1 декабря того же года приступил к работе Европейский центральный банк (образован путем преобразования Европейского валютного института с консультативным статусом, который функционировал с начала второго этапа).

Наконец, 31 декабря 1998 г. Совет Европейского Союза окончательно и бесповоротно зафиксировал курсы национальных валют по отношению к ЭКЮ. Сама ЭКЮ была переименована в евро. При этом, поскольку курсы национальных валют были именно зафиксированы на конкретную дату, а не вводились искусственно, то получились весьма громоздкие соотношения, например, 1 евро=6, 55957 французского франка, 1, 95583 марки ФРГ. Данное решение, оформленное Регламентом, вступило в действие 1 января 1999 г. и ознаменовало начало третьего этапа построения ЭВС.

Третий этап: 1999 -- 2002 гг. Формально он должен был закончиться до 1 июля 2002 г., на деле это произошло раньше -- к 1 марта 2002 г.

Цель и содержание третьего этапа -- введение в оборот единой валюты евро, сначала в безналичной, а затем в наличной форме. Почему евро не ввели сразу в полноценном виде? Этому было несколько причин. Главные две:

а) психологическая -- граждане должны были привыкнуть (цены указывали в каждой стране в двух валютах);

б) техническая. Безналичные деньги -- это записи в банковских книгах или компьютерах, наличность же надо отпечатать (а потом ее развезти по странам и коммерческим банкам). Колоссальные объемы: 14 млрд штук банкнот и 50 млрд монет. Прибавьте к этому перенастройку банкоматов, замену ценников, подготовку иного оборудования, получается весьма долгий процесс. По технической причине вторая фаза растянулась на три года.

При этом не все государства-члены перешли на евро. Вне «зоны евро» остались Великобритания, Дания и Швеция.

Итак, сегодня Экономический и валютный союз охватывает всю территорию ЕС. Условно говоря, участникам данного Союза выступают все государства-члены. Однако три из них остановились на втором этапе, что дает им право сохранять национальную валюту, не переходить на евро. К евро также не перешли 10 новых государств -- членов Европейского Союза. Соответственно, сегодня мы наблюдаем ситуацию, когда единая валюта евро находится в обращении в меньшинстве государств-членов -- в 12 из 25.

25. Шенгенские соглашения

Важное место в работе Межправительственной конференции заняло обсуждение вопросов, связанных с Шенгенскими договоренностями. После долгих проволочек Шентентское соглашение 1985г, а также принятые в его развитие акты (Конвенция о применении 1990 г. и др.) в конце концов стали действовать. Участники Соглашения сумели найти способы сделать его механизм работающим, что было связано в первую очередь с запуском Шенгенской информационной системы, позволяющей пограничной полиции выявлять и не пропускать на территорию Европейского союза лиц, въезд которых запрещен по законодательству какой-либо страны-участницы. Однако при всех своих достоинствах это Соглашение действовало толь-ко на территории его участников и не могло рассматриваться как составная часть европейского права.

У предложения включить шенгенское соглашение в текст Амстерданского Договора было немало противников, считавших, что отмена пограничного контроля облегчит жизнь бесконтрольным бродягам и пойдет на руку наркобизнесу, террору, мафиозным группировкам и другим преступным структурам. Не случайно даже во Франции -- стране, активно поддержавшей идеи Шенгенского соглашения, отмечались «зигзаги» при его реализации. Что же касается государств-членов, не присоединившихся к Шенгеискому соглашению, то они в еще большей степени расходились в вопросе о мерах безопасности, необходимых для отмены внутренних границ и установления единообразного контроля на внешних границах Европейского союза. Достоинства Шенгена, его важная роль в развитии европейской интеграции тем не менее взяли верх. Постепенная отмена контроля на общих границах государств-членов как нельзя больше соответствовала идее превращения Европейского союза в зону свободы, безопасности и справедливости -- идее, провозглашенной на Межгосударственной конференции в качестве одного из стержней Амстердамского договора. Сказалась и практическая выгода Шенгснских договоренностей. Их реализация способствовала росту мобильности рабочей силы, облегчению личных и деловых контактов людей, развитию торговых, финансовых и промышленных связей, а в конечном счете укреплению единства государств--членов Европейского союза.

Амстердамский договор решил споры о судьбах Шенгена прежде всего тем, что интегрировал Шенгенские договоренности в правопорядок Европейского союза. Это было сделано в отдельном протоколе приложенном к Договору. Здесь же понятию «Шенгенские договоренности было придано Официальное звучание. европейский союз право валютный суд

Понятие «Шенгенские договоренности» было четко определено в отдельном приложении. Под ними понимаются:

1) Соглашение о постепенной отмене контроля на общих грани-шах, подписанное в Шенгене 14 июля 1985 г, между странами Бенилюкса (Бельгия, Нидерланды, Люксембург), Германией и Францией;

2) Конвенция, подписанная в Шенгене 19 июля 1990 г. между Бельгией, Германией, Францией, Люксембургом, Голландией о применении Соглашения о постепенной отмене контроля на их общих границах от 14 июля 1995 г. с приложенным заключительным актом и совместными декларациями;

3) протоколы о присоединении и соглашения, относящиеся к Соглашению 1985 г. и Конвенции 1990 г. и подписанные Италией (Париж, 27 ноября 1990 г.), Испанией и Португалией (Бонн, 25 июня 1991 г.), Грецией (Мадрид, 6 ноября 1992 г.), Австрией (Брюссель, 28 апреля 1995 г.), Данией, Финляндией и Швецией (Люксембург, 19 декабря 1996 г.), с соответствующими заключительными актами и декларациями;

4) решения и декларации, принятые Исполнительным Шепгенские договоренности, таким образом, стали интегральной частыо права-ЕС-Вместе с тем в Протоколе было определено их место в «табеле о рангах».

26. Формирование единой валютной системы и зоны евро

Общая характеристика евро. Название. Первоначально в качестве наименования единой валюты Союза было решено сохранить ЭКЮ как уже привычное. Однако в 1995 г. по требованию Германии было решено избрать другое, более нейтральное обозначение (ФРГ предлагала евромарку). Соответственно, был выбран термин «евро» , который используется в нормативных актах и печатается на самих банкнотах и монетах (латинским и греческим шрифтом).

Юридическая природа евро. В отличие от ЭКЮ, которая была международной коллективной валютой, евро по всем своим свойствам выступает как аналог государственной денежной единицы и ничем не отличается от рубля, доллара, юаня и других валют суверенных государств. Евро, таким образом, носит государственно-подобный характер. Введение евро рассматривается практически всеми экспертами как наиболее серьезный и значительный шаг ЕС в сторону федерации, совершенный в последние годы.

В свою очередь, благодаря евро появляется стимул к дальнейшей централизации, а именно: усилению политической власти и авторитета наднациональных институтов Союза.

Следует помнить, что евро является именно единой, а не параллельной валютой. Марки, франки, эскудо, гульдены, песеты, лиры и прочие дензнаки государств-членов с введением евро утратили статус платежного средства и были изъяты из обращения. Государства-члены не имеют права выпускать какие-либо параллельные или дополнительные дензнаки, их бюджеты исчисляются в евро; то же касается налогов, пошлин, штрафов и т.д.

-«Зона евро»: понятие и состав. В связи с тем что «единая» валюта была введена не на всей территории ЕС, потребовалось ввести термин, обозначающий территорию стран, где законным средством платежа служит евро -- «зона евро». Термин «зона евро» обозначает совокупную территорию государств -- членов ЕС, которые перешли на третий этап Экономического и валютного союза и ввели евро в качестве единой валюты. Первоначально таких стран было 11. Греция сначала не была допущена на третий этап ЭВС, т.к. не соответствовала «критериям сближения». В 2000 г. Греция выполнила требуемые условия и с 2001 г. стала 12-м государством-членом, входящим в «зону евро».

Остаются еще 13 стран. Государства-члены, не вошедшие в «зону евро», имеют в ЭВС статус «государства-члены с изъятиями». Это Великобритания, Дания и Швеция, а также 10 новых госу-дарств-членов. Здесь -- несколько сложных ситуаций, о каждой по порядку.

1. Великобритания. Б начале 1990-х гг., когда готовились реше ния о создании ЭВС и введении евро, Соединенное Королевство за няло особую позицию. Оно реанимировало старый план введения параллельной валюты «Европа», т.е. Британия поддерживала создание единой валюты, но при сохранении национальных. Эта точка зрения не нашла поддержки среди других государств-членов.

Учитывая особую позицию Великобритании, к Договору о ЕС был приложен специальный протокол, согласно которому она не обязана вводить евро (ее ] иге это не оговорка: государства-члены согласились предоставить Великобритании особый статус).

Можно выделить две реальные причины неучастия Британии в «зоне евро»:

психологическая (память о Британской империи и фунте как мировой валюте),

экономическая (желание поддерживать более высокий уровень процентных ставок и тем самым стимулировать приток капиталов).

Итак, Великобритания не ввела евро, но согласно упомянутому протоколу сохраняет право сделать это позднее. Для этого ей необходимо будет направить заявку в Совет Европейского Союза. При соответствии критериям сближения Совет установит дату, с которой евро будет введен и в Великобритании.

На практике евро используется в этой стране как параллельная валюта, хотя официальное платежное средство -- фунт. Правитель ство Т. Блэра неоднократно заявляло о планах проведения референ дума по данному вопросу.

2. Дания, Правовое положение Дании в целом аналогично Великобритании. На основании специального протокола она имеет право не вводить евро и не сделала это. Разница в том, что Дания привязала свою крону к евро в рамках так называемого МОК-2. Причина неучастия Дании банальна -- опасения граждан, что их небольшая страна может «раствориться» в Европейском Союзе, желание само бытности. В 2001 г. в Дании был проведен референдум относите ль но введения евро; с небольшим перевесом голосов население ответило «нет».

3. Швеция вступила в Союз в 1995 г., т.е. когда процесс создания ЭВС уже находился на втором этапе. Формально у нее нет никакого «особого статуса». Дело в том, что эта страна никогда не входила в Европейскую валютную систему, а это обязательный критерий для вхождения в «зону евро». Кроме того, Риксбанк Швеции не обладает независимостью в том объеме, который требует Договор о ЕС.

Швеция первоначально, как Великобритания и Дания, заняла скептическую позицию в отношении единой валюты. Правящие в стране социал-демократы были категорически против. Осенью 2003 г. в Швеции был проведен референдум о вступлении в «зону евро». Население страны, как и в случае с Данией, не поддержало эту идею.

4. Новые государства-члены. Эти государства-члены еще не готовы к вступлению в «зону евро» и не соответствуют критериям сближения. Однако не исключено, что уже к 2007 -- 2008 гг. некоторые из них (например, Мальта, Кипр, Чехия или Венгрия) смогут перейти на третий этап ЭВС и ввести евро в качестве единственно законного платежного средства на их территории.

Итак, «зона евро» ныне -- это территория 12 государств -- \ членов Союза, и не только европейская (она охватывает некоторые заморские территории государств-членов, например Французскую Гвиану). Но кроме государств-членов «зона евро» охватывает еще | три страны на основании специальных соглашений с Италией и Францией: Монако, Сан-Марино (им разрешено по-прежнему чеканить золотые «скуди» -- естественно, для коллекций нумизматов) и Ватикан. Евро также ввела Республика Черногория, но это было сделано неформально и с точки зрения ее же Конституции незаконно.

Порядок эмиссии банкнот и монет евро. Как и в любом государстве, наличные денежные знаки евро существуют в двух формах: бумажной (банкноты, или банковские билеты) и металлической (монеты). Кто может их выпускать?

Поскольку евро -- единая валюта, то в соответствии со ст. 106 Договора о ЕС исключительным правом санкционировать эмиссию денежных знаков евро наделен Европейский центральный банк (ЕЦБ). В то же время полномочие санкционировать эмиссию не означает, что именно ЕЦБ непосредственно печатает банкноты и чеканит монеты. Объем эмиссии очень большой, поэтому было признано целесообразным переложить часть этой технической работы на государства-члены .

Ситуация несколько различается в зависимости от того, какие именно денежные знаки имеются в виду: банкноты или монеты. Банкноты, или банковские билеты, -- основная часть наличной денежной массы евро. Естественно, у этих денежных знаков наиболее крупный номинал (5, 10, 20, 50, 100, 200, 500 евро). Согласно параграфу 1 ст. 106 Договора о ЕС эмиссию банкнот осуществляют все элементы Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ), т.е. сам ЕЦБ и центральные банки государств-членов, за исключением тех, которые остаются пока за рамками «зоны евро». Таким образом, банкноты «евро» выпускают ныне 12+1 центральный банк. На них же возложена обязанность изъятия из обращения и/или обмена поврежденных банкнот.

Сколько именно банкнот может выпускать каждый из национальных центральных банков? Данный вопрос решается ЕЦБ, который устанавливает для каждого национального ЦБ и для себя самого соответствующие квоты (в зависимости от численности населения конкретной страны и объема ВВП).

В соответствии с Решением ЕЦБ от 6 декабря 2001 г. об эмиссии банкнот евро наибольший объем работы выполняет Бундесбанк: около 27%, далее Банк Франции -- чуть больше 19%, меньше всего ЦБ Люксембурга -- примерно 1,7%. Для себя ЕЦБ оставил 8%.

Несмотря на то что эмиссия евро носит децентрализованный характер, это нисколько не отражается на характере единой валюты. Все банкноты евро, кем бы они ни были выпущены, имеют одинаковый внешний вид и технические характеристики. В отличие от долларов США, указывается не региональный или национальный банк-эмитент, а ЕЦБ. Соответственно, пользователи не знают, кем выпущена находящаяся у них банкнота.

Монеты. В форме металлической монеты в настоящее время обычно выпускают денежные знаки меньшего номинала. Соответственно монеты выпускают как собственно в евро, так и в центах -сотой части евро, аналоге нашей копейки.

Существуют 8 видов монет: 2 евро, 1 евро, 50 центов, 20, 10, 5, 2 и, наконец, 1 цент. В том, что касается эмиссии, ситуация с монетами отличается более высокой степенью децентрализации. Согласно параграфу 2 ст. 106 Договора о ЕС ЕЦБ санкционирует эмиссию монет, но сам их не чеканит. Это делают в соответствии с установленными квотами государства-члены, причем уже не в лице их ЦБ, а через казначейства и монетные дворы.

Небольшие квоты установлены также для ассоциированных членов «зоны евро». Например, Сан-Марино вправе, согласно монетарной конвенции с Италией, выпускать монеты на сумму около 2 млн. евро в год (для сравнения: Люксембург -- 100 млн., ФРГ -- 7,5 млрд.). Более того, в целях как-то компенсировать государствам-членам утрату их суверенитета в денежной сфере на одной стороне монет евро им разрешено изображать национальную символику. Например, на монетах, отчеканенных в Голландии и Бельгии, -- портреты нынешних монархов, на монетах Ватикана -- Папа Рим-ский. Тем не менее, где бы монета ни была отчеканена и каков бы ни был ее внешний вид, она является законным средством платежа на всем пространстве «зоны евро». Таким образом, металлическими евро или центами с портретом голландской королевы Беатрис или испанского короля Хуана Карлоса можно расплатиться в магазинах республиканской Финляндии или Германии.

27. Основные принципы построения системы институтов ЕС

Структура институтов ЕС основывается на некоторых общих началах и принципах. Они определяют их место, роль и назначение в реализации задач и целей интеграции. Во-первых, европейские интеграционные объединения квалифицируются учредительными договорами в качестве правовых сообществ. Они образуют в совокупности пространство свободы, демократии и законности. Соответственно, институты ЕС должны строиться и функционировать согласно этим целям. Одним из краеутоль-ных устоев системы, ее первым важнейшим принципом становится приоритетность правовых предписаний и следование нормам европейского права. Учредительные договоры одной из главных целей интеграции и деятельности ее институтов провозглашают необходимость упрочения правового достояния Сообществ, которое охватывается (единой) общей формулой. Опора на это правовое достояние должна служить обеспечению «эффективности механизмов и институтов Сообществ» (ст. 2 Договора о ЕС). Аналогичный подход характеризует текст Конституции ЕС.

Во-вторых, важнейшим принципом построения институциональной системы является ее единство и целостность. Проблема единства институтов возникла еще в 50-с гг., когда на основе учредительных договоров создавались самостоятельные институциональные системы в рамках каждого из Сообществ. Последующее объединение институтов, осуществленное на основе Договора 1965 г., привело к их слиянию и утверждению организационно единой системы для всех трех Сообществ. Однако при номинально единых институтах их правовые основания и компетенция оставались различными в зависимости от того, выполняли ли они функции ЕОУС или Европейских сообществ. В еще большей степени проблему осложнило создание Европейского Союза. Договор о ЕС наделяет институты Сообществ статусом институтов Европейского Союза. Однако и в этом случае правовые основы их деятельности, а соответственно, и полномочия и компетенция весьма существенно отличаются в зависимости от того, действуют ли они в рамках Сообществ или ЕС.

Договоры, учредившие Сообщества, в целом определяют статус институтов в рамках Сообществ, их конкретную компетенцию, порядок формирования и принятия решений. Те же институты, функционируя в рамках Европейского Союза, обладают иным статусом, иным объемом полномочий. Их решения принимаются и реализуются в ином порядке. Таким образом, предусмотренные договорами институты, имеющие одинаковое наименование, различаются по своему статусу и роли в системе в зависимости от того, являются ли они институтами Сообществ или институтами Союза. Проблема возможных коллизий решается, в основном, на политическом уровне. Это находит свое выражение в том, что основные ориентиры деятельности всех институтов определяет Европейский совет. И хотя акты этого органа не являются юридически обязательными, на практике директивы, указания и рекомендации Европейского совета становятся тем основным политическим стержнем, который позволяет объединить и направить в единое русло деятельность институтов Сообществ и Союза. Соответственно, при изучении конкретных институтов, их статуса, порядка деятельности и принятия решений необходимо различать, в каком именно качестве действует тот или иной институт.

Ликвидация существующих правовых различий и достижение реального единства связаны прежде всего с ликвидацией различий в правовом режиме составных частей Европейского Союза. Оно предусмотрено Конституцией ЕС, которая ликвидирует систему трех опор, наделяет Союз статусом юридического лица, полномочия которого будет осуществлять единая система институтов Союза. Тем не менее всех различий в порядке функционирования институтов и процедуре принятия решений Конституция полностью не устраняет.

Третий важнейший принцип конструирования механизма Европейских сообществ и Европейского Союза -- обеспечение сбалансированности институтов и органов межнационального (межгосударственного) и наднационального характера. К числу органов межнационального сотрудничества относятся Европейский совет и Совет. Они состоят из официальных представителей государств-членов и действуют по их уполномочию. Межнациональные по своей природе органы и институты, с одной стороны, обеспечивают согласование национальных интересов в ходе европейского строительства, с другой -- обеспечивают принятие и реализацию таких нормативных предписаний, которые, отвечая интересам европейской интеграции, не ущемляли бы интересы отдельных государств-членов. Характерно, что чем более чувствительные сферы национальных интересов затрагиваются в процессе интеграции, тем в большей степени эти полномочия сосредотачиваются в руках именно межнациональных органов. Достаточно показательна в этом отношении деятельность, осуществляемая в рамках ОВПБ и ОЕПБО. Основные полномочия по ее выработке и реализации сосредоточены в руках Европейского совета и Совета.

Наднациональными по своей юридической природе являются такие институты, как Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд ЕС. Все три названных института формально независимы от государств-членов. Даже в тех случаях, когда национальные государства сами выдвигают лиц, входящих в состав этих органов (Комиссия, Суд), независимость кандидата считается одним из непременных условий назначения. Даже партийные группы в Европарламенте формируются на политической, а не на национальной основе. В своей деятельности все эти органы обязаны руководствоваться интересами и правовыми предписаниями интеграционных образований. Государства-члены обязаны воздержаться от дачи указаний и направления инструкций своим гражданам, занятым в наднациональных органах. Регламентарные акты устанавливают ряд правил, призванных гарантировать эту независимость, начиная от принесения соответствующей присяги и кончая досрочным прекращением полномочий. Конечно, на практике независимость носит в значительной мере условный характер. Достаточно указать, что возможность повторного занятия должности судьи или члена Комиссии в решающей степени зависит от решения национальных властей. Тем не менее статус соответствующего органа, объем и порядок осуществления им своих полномочий должны способствовать утверждению принципа сбалансированности институтов (например, Совет принимает решение, а его проект разрабатывается и вносится Комиссией, которая обеспечивает его исполнение).

Принцип сбалансированности предполагает, однако, не только распределение полномочий или компетенции между теми или иными институтами, создавая подобие системы сдержек и противовесов. Важнейшее значение имеет сотрудничество между ними. Практика подтверждает, что эффективность принятия и осуществления решений во многом зависит от взаимодействия органов и институтов наднационального и межнационального характера.

Четвертый принцип, которому уделяется особое внимание при построении и деятельности институтов Европейских сообществ и Европейского Союза, -- это принцип пропорциональности и субсидиарности. Он закреплен непосредственно в учредительных договорах, а также в специальном Протоколе о принципе пропорциональности и субсидиарности, который приложен к Амстердамскому договору 1997 г. Показательно, что этот Протокол прилагается также и к тексту Конституции ЕС. Принцип пропорциональности имеет два существенно важных аспекта. Во-первых, в соответствии с этим принципом Европейские сообщества и Европейский Союз должны осуществлять свои полномочия в соответствии и для достижения тех целей и задач, которые перед ними стоят и которые закреплены в учредительных договорах. Второй важнейший аспект заключается в том, что каждый из институтов ЕС обязан действовать строго в пределах своей компетенции, определяемой учредительными актами и нормами вторичного права. Нарушение компетенции является безусловным основанием для признания ничтожности принятого акта.

Принцип субсидиарности, который неразрывно связан с принципом пропорциональности, позволяет решать другую не менее важную проблему. Практически его назначение -- обеспечить большую гибкость решения проблем, возникающих в процессе европейской интеграции. Принцип субсидиарности применяется только вне сферы исключительного ведения Сообществ и Союза. Суть его состоит в том, что в тех случаях, когда решение той или иной проблемы с большим успехом может быть достигнуто на уровне национальных государств-членов, интеграционные объединения должны воздержаться от вмешательства в решение возникших проблем. И напротив, в тех случаях, когда та или иная проблема более эффективно, с большим успехом может быть решена на уровне ЕС и практически непосильна для отдельных государств-членов, ее решение должно быть передано на уровень европейских интеграционных образований. Применяемая в этом случае процедура зависит от того, о какой именно области деятельности ЕС идет речь.

В ходе практического функционирования институционального механизма был выработан и закреплен еще целый ряд принципов. К ним относится, например, коллегиальность в обсуждении и принятии решений, особенно если речь идет о мерах законодательного порядка. Общая тенденция, наблюдаемая в целом ряде сфер ведения Европейских сообществ и Союза, состоит в постепенном переходе к принятию ответственных решений квалифицированным большинством голосов. Расширяется, хотя и очень медленно и далеко не всегда последовательно, применение принципа большей открытости и прозрачности в принятии решений. Закрепляется требование мотивирования принимаемых решений. Активизируется участие в принятии решений и осуществлении контрольных полномочий со стороны представительных органов. Все это свидетельствует о некотором расширении демократических начал в формировании и функционировании институтов ЕС. Наметившаяся тенденция получает подтверждение и развитие в тексте Конституции ЕС. Вместе с тем на сегодняшний день степень бюрократизации аппарата, находящегося в ведении институтов ЕС, и прежде всего Комиссии, остается чрезвычайно высокой. В работе этого аппарата еще существует немало сбоев и упущений, а сам аппарат нередко работает в условиях закрытости, строгой секретности и недопущения представителей общественности к контролю за его деятельностью. Критическое отношение к «евробюрократии» весьма широко распространено в общественном мнении стран -- членов ЕС. С этим связано зачастую неприятие многих инициатив «со стороны Брюсселя» и определенный скептицизм по отношению к ЕС.

28. Европейский Совет: Состав структура и полномочия

Европейский совет -- высший орган политического руководства Европейского Союза. Его статус и назначение определены непосредственно в учредительном договоре. Согласно ст. 4 Договора о ЕС «Европейский совет дает Союзу необходимые для его развития побудительные импульсы и определяет для него общие политические ориентиры». Европейский совет можно квалифицировать как верховную инстанцию Союза. Он не только принимает решения, ориентирующие развитие Союза, но и разрешает возникающие политические коллизии, в частности, между институтами, или если решение не было найдено в рамках Совета. Показательна в этом отношении формула, содержащаяся в ст. 40а Ниццского договора, относящаяся к концепции продвинутого сотрудничества. В ней записано, что член Совета может потребовать передачи спорного вопроса в Европейский совет как «высшую инстанцию»1. Конечно, речь здесь идет скорее о политическом арбитраже, но использованная формула тем не менее весьма показательна. Особенно если принять во внимание предстоящее изменение статуса Европейского совета.

В состав Европейского совета входят главы государств и (или) правительств государств -- членов ЕС, возглавляющих исполнительную ветвь власти, а также Председатель Европейской комиссии. Каждого члена Европейского совета в период проведения сессии сопровождает глава ведомства иностранных дел, а Председателя комиссии -- член комиссии, ведающий вопросами внешних связей.

Решение о проведении периодических встреч глав государств и (или) правительств членов Европейских сообществ было официализировано в 1974 г. на саммите в Фонтенбло (Франция). Руководители шести государств-членов решили встречаться не менее трех раз в год для обсуждения наиболее важных вопросов развития Сообществ. Регулярность проведения таких встреч мотивировалась прежде всего необходимостью координации и согласования внешнеполитических усилий, поскольку вопросы внешней политики находились за пределами ведения Сообществ. Решение саммита формально не носило юридически обязательный характер. Принимаемое на основе консенсуса, оно лишь сообщалось в коммюнике о встрече. Такая процедура была использована для придания саммиту особого статуса, исключавшего его инкорпорацию в систему институтов, предусмотренных учредительными актами. Официализация статуса периодических встреч руководителей государств-членов Сообществ и Председателя Комиссии была осуществлена в 1986 г. путем включения соответствующего постановления в Единый европейский акт. Формула ЕЕА была повторена и несколько расширена в Договоре о Европейском Союзе и воспроизведена в консолидированном тексте.

Европейский совет не включен учредительными договорами в перечень институтов ЕС. Его решения носят политический, а не правовой характер. Соответственно, они не являются нормативно-правовыми актами и политически обязательны только для государств-членов, но не для частных лиц. Такие решения

не подлежат в силу самой своей природы оспариванию в судебном порядке. Решения Европейского совета -- это по сути дела директивные указания, коим должны следовать и коими должны руководствоваться в своей практической деятельности правительства государств-членов и институты ЕС.

По своей природе такого рода решения ближе к рекомендациям, нежели к обязательным нормативным правовым актам. Это косвенно вытекает из тех постановлений учредительных договоров, которые в той или иной степени характеризуют полномочия Европейского совета. Так, ст. 17 Ниццского договора, изменяющая аналогичную статью Договора о ЕС, предусматривающая формирование общей оборонной политики, устанавливает, что она могла бы быть «преобразована в общую оборону, если Европейский совет примет такое решение. В этом случае он будет рекомендовать государствам-членам принять решение, согласующееся с их конституционными требованиями». Приведенное положение не только определяет конкретное полномочие Европейского совета (только он может принять решение об общей обороне), но и природу самого решения (рекомендует государствам-членам). На практике все важные для Союза и судеб европейской интеграции решения обсуждаются, согласовываются и облекаются в форму рекомендации как государствам-членам, так и институтам ЕС именно Европейским советом.

Реальные полномочия Европейского совета могут быть определены не столько на базе нормативных текстов, сколько в результате анализа практики его деятельности. Опыт подтверждает, что в рамках Европейского совета принимаются все наиболее важные политические решения по чрезвычайно широкому спектру вопросов. Это относится ко всем сферам ведения Сообществ и Союза. Европейский совет решает вопросы, связанные с переходом к тому или иному этапу развития, принимает решения, необходимые для разработки и введения новых учредительных актов, созыва межправительственных конференций, рассматривает и одобряет (или не одобряет) намечаемые программы развития, решает вопросы, связанные с приемом новых членов, определяет общие ориентиры экономического, социального и финансового развития Союза, осуществляет верховное руководство общей внешней политикой и политикой безопасности, оборонной политикой, направляет и контролирует осуществление сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере.

Практически Европейский совет может принять к своему рассмотрению любой существенно важный вопрос жизнедеятельности и эволюции Сообществ и Союза. Этому, в частности, способствует формула, согласно которой на рассмотрение Европейского совета передаются все спорные проблемы, возникшие на ином уровне, в том числе на уровне Совета. Не препятствуют такому порядку строгие правила соблюдения каждым из институтов закрепленной за ним компетенции. Этот принцип не нарушается, так как Европейский совет своими решениями не подменяет компетенцию отдельных институтов. Речь не идет в данном случае о нормативных правовых актах. Их реализация и последующее правовое оформление, если в этом есть необходимость, осуществляются в соответствии с процедурой функционирования иных институтов и порядком принятия ими нормативно-правовых актов.

Важные изменения в статус Европейского совета предлагает внести Конституция ЕС. Главное изменение состоит в наделении Европейского совета статусом института Союза. Таким образом, изменяются юридическая природа принимаемых решений, структура, порядок и процедура работы Европейского совета. Особенности статуса и осуществление полномочий высшим руководящим органом находят отражение в том, что из ведения Европейского совета изымается законодательная функция. Принимаемые им нормативно-правовые акты могут облекаться только в форму решений. Для их принятия не всегда требуется консенсус, и, соответственно, возможно применение процедуры принятия решений квалифицированным большинством голосов.

29. Совет ЕС состав структура полномочия

Совет Европейского Союза (Совет) -- неотъемлемая составная часть институциональной системы ЕС. Его статус и полномочия определены непосредственно в учредительных договорах.

Совет -- это ведущий институт ЕС, который призван обеспечить согласование национальных интересов государств-членов с достижением целей и выполнением задач, стоящих перед интеграционными объединениями. Совет, будучи институтом Сообществ и Союза, а значит, следующий предписаниям европейского права, при принятии решений не может не учитывать высшие национальные интересы государств-членов. Статус Совета, с одной стороны, как органа Союза, а с другой стороны, как выразителя национальных интересов государств-членов находит свое отражение и в порядке его формирования и функционирования.

В состав Совета входят полномочные представители правительств государств-членов (по общему правилу на уровне министров), наделенные в силу своего официального статуса правом участвовать в принятии решений, обязывающих представляемые ими государства. Многообразие функций Совета и разнообразие решаемых им проблем и вопросов вызывают необходимость созыва Совета на уровне наиболее компетентных в той или иной области министров. Наиболее общими вопросами и вопросами политического характера занимается Совет, созываемый в составе министров иностранных дел или министров, специально ведающих европейскими делами. Его зачастую именуют Советом по общим вопросам или Советом министров иностранных дел. Однако в тех случаях, когда решаются экономические вопросы, такой Совет собирается преимущественно на уровне министров экономики, при решении финансовых вопросов -- на уровне министров финансов или тех и других вместе.

Различие в составе и формате заседаний Совета не влияет на его статус и правовую значимость принимаемых решений. Оно лишь отражает специфику задач, решаемых данным составом Совета. Тем не менее Конституция ЕС особо подчеркивает различие в назначении Совета, собирающегося в разном формате. Законодательный Совет и Совет по общим вопросам обеспечивает единообразие в деятельности Совета министров. В тех случаях, когда Совет министров действует в роли законодателя, обсуждающего и принимающего законодательные акты, он может включать дополнительно одного или двух министров в зависимости от специфики рассматриваемого вопроса. В Совет министров иностранных дел входят главы национальных внешнеполитических ведомств государств-членов. Специфика его структуры состоит в том, что председательствование в этом Совете осуществляет министр иностранных дел ЕС. Решения о созыве Совета в иных форматах принимаются Европейским советом. Председательствование в Совете различного состава (кроме Совета министров иностранных дел) осуществляется представителями государств-членов по системе ротации, устанавливаемой Европейским советом.

Количество и периодичность проводимых заседаний Совета в нормативных актах не фиксируется. Они собираются по мере надобности и в зависимости от необходимости решения тех или иных проблем (в среднем проводится около 100 заседаний Совета ежегодно).

Совет наделен широкими полномочиями. В обобщенном виде они изложены в ст. 202 Договора о Сообществе. Применительно к Сообществу Договор выделяет три основных направления деятельности Совета и соответствующие им полномочия. Во-первых, Совет обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов. Во-вторых, Совет наделен правом принятия обязательных решений. Он может делегировать полномочия по исполнению принятых им решений Европейской комиссии. При этом Совет сохраняет за собой право в случае, если он сочтет это необходимым, непосредственно обеспечивать исполнение принятых им решений. Формулировки, которые были приняты еще при подписании Римских договоров 1957 г., в целом сохранились и в пересмотренных текстах. Однако с принятием Единого европейского акта 1986 г., а затем с подписанием Маастрихтского 1992 г., Амстердамского 1997 г. и Ниццского 2001 г. договоров сфера ведения Сообществ и Союза заметно расширилась, а соответственно, изменились полномочия, осуществляемые Советом.

Формула, согласно которой Совет координирует общую экономическую политику, получила весьма расширительное толкование. Речь в данном случае идет не только о чисто экономических мерах, но и о деятельности в социальной сфере. Это занятость, здравоохранение, образование, вопросы культуры и т. п. Совет ведает вопросами финансовой политики. Он наделен особо важными полномочиями в сфере ОВПБ и ОЕПБО. Он также осуществляет общее руководство борьбой с преступностью, обеспечивает координацию действий и сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Полномочия, принадлежащие Совету, уточняются и детализируются в Совет наделен широкими полномочиями. В обобщенном виде они изложены в ст. 202 Договора о Сообществе. Применительно к Сообществу Договор выделяет три основных направления деятельности Совета и соответствующие им полномочия. Во-первых, Совет обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов. Во-вторых, Совет наделен правом принятия обязательных решений. Он может делегировать полномочия по исполнению принятых им решений Европейской комиссии. При этом Совет сохраняет за собой право в случае, если он сочтет это необходимым, непосредственно обеспечивать исполнение принятых им решений. Формулировки, которые были приняты еще при подписании Римских договоров 1957 г., в целом сохранились и в пересмотренных текстах. Однако с принятием Единого европейского акта 1986 г., а затем с подписанием Маастрихтского 1992 г., Амстердамского 1997 г. и Ниццского 2001 г. договоров сфера ведения Сообществ и Союза заметно расширилась, а соответственно, изменились полномочия, осуществляемые Советом.

Формула, согласно которой Совет координирует общую экономическую политику, получила весьма расширительное толкование. Речь в данном случае идет не только о чисто экономических мерах, но и о деятельности в социальной сфере. Это занятость, здравоохранение, образование, вопросы культуры и т. п. Совет ведает вопросами финансовой политики. Он наделен особо важными полномочиями в сфере ОВПБ и ОЕПБО. Он также осуществляет общее руководство борьбой с преступностью, обеспечивает координацию действий и сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Полномочия, принадлежащие Совету, уточняются и детализируются в постановлениях учредительных актов, относящихся к конкретным сферам деятельности, в нормативных правовых актах вторичного права, решениях Суда ЕС, обычаях и обыкновениях, складывающихся в процессе функционирования институциональной системы.

Согласно учредительным актам именно Совету принадлежит право принятия нормативных правовых актов, обязательных к исполнению всеми субъектами права ЕС. Совет принимает наиболее важные и значимые юридически обязательные решения. На этом основании его зачастую именуют законодательным органом Союза. Однако следует при этом принять во внимание, что в законодательной процедуре принимают участие не только Совет, но и другие институты и прежде всего Комиссия и Европейский парламент.

Весьма важными полномочиями наделен Совет в рамках второй и третьей опор Союза. Согласно ст. 13 Договора о ЕС Совет принимает решения, необходимые для определения и осуществления общей внешней политики и политики безопасности, опираясь на постановления Европейского совета. Этому последнему Совет направляет свои рекомендации по вопросам общей стратегии и принимает меры по ее осуществлению путем выработки общей позиции и осуществления совместных действий. Именно Совет должен обеспечивать единство и эффективность действий Союза. Принимая решение о совместных действиях, Совет определяет как операциональную активность Союза, так и направленность деятельности в конкретных областях и в связи с конкретными ситуациями. В этом случае Совет устанавливает цели совместных действий, сферу их применения, а равно средства, которые необходимо предоставить в распоряжение Союза для достижения этих целей. Совет также принимает решение о приостановке совместных действий или об их изменении, если такая необходимость возникает.

Решения, принимаемые Советом, обязывают все государства-члены. Эти последние должны в обязательном порядке предоставлять Совету всю необходимую информацию, связанную с осуществлением совместных действий. Совет может также запросить Комиссию о предложениях, которые необходимы для проведения ОВПБ. В случае принятия государством-членом каких-либо чрезвычайных мер в области внешней политики и безопасности оно обязано немедленно информировать об этом Совет. Если какое-либо государство -- член Союза сталкивается с особо серьезными трудностями в осуществлении совместных действий, оно должно поставить в известность об этом Совет, который путем обсуждения и обмена мнениями должен найти соответствующее решение возникших проблем. В любом случае действия, предпринимаемые государством-членом, не должны приходить в столкновение с целями совместных действий или отрицательно сказаться на их эффективности.

Разрабатываемая и принимаемая Советом общая позиция по вопросам внешней политики и политики безопасности должна служить основанием для осуществления национальных внешнеполитических акций и внешней политики государств-членов в целом применительно к отдельным географическим регионам или применительно к отдельным проблемам международных отношений. На практике достижение такого согласия порой наталкивается на серьезные трудности в связи с различным подходом отдельных государств-членов к решению возникающих проблем. Об этом свидетельствуют, например, серьезные различия в позициях государств-членов по иракскому кризису, возникшему в 2003 г. В рамках Совета государства -- члены ЕС призваны согласовывать свои позиции и свою политику по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Целью такого рода взаимных консультаций и обмена информацией является поиск наиболее эффективных решений, обеспечивающих единство совместных действий.

При рассмотрении полномочий Совета в области ОВПБ следует обратить особое внимание на новую редакцию ст. 17 Ниццского договора 2001 г., которая определяет содержание ОВПБ (вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей оборонной политики: развитие оборонной политики может быть дополнено сотрудничеством в области вооружения).

Осуществление целей ОВПБ и ОЕПБО включает решение задач гуманитарного, спасательного и миротворческого характера, а также действия ударных сил, направленные на урегулирование кризисов и восстановление мира. Согласно ст. 24 Договора о ЕС Совет наделяется правом заключать соглашения по вопросам ОВПБ с третьими государствами или международными организациями. Проведение переговоров поручается председательствующему государству, которому при необходимости помогает ЕК. Решение принимается в Совете на основе единогласия, если оно касается вопросов, для решения которых необходимо единогласие при принятии внутренних решений. Если речь идет о совместных действиях или выработке общей позиции, решение принимается квалифицированным большинством голосов. Необходимую помощь Совету оказывает Комитет по вопросам политики и безопасности, состоящий из соответствующих высших должностных лиц государств-членов. Он следит за общим состоянием обстановки в сфере ОВПБ и направляет свои заключения и рекомендации Совету. Он может на основе делегирования прав осуществлять стратегическое руководство операциями по урегулированию споров.