История и право Европейского Союза

К числу особо важных контрольных полномочий относится институт парламентской ответственности правительства, применяемый в Европейском Союзе. (Механизм института ответственности рассмотрен в главе 12, посвященной Европейской комиссии.)

Характеризуя контрольные полномочия Европейского парламента, следует обратить внимание еще на два момента. Это, во-первых, введенное учредительными актами и подтверждаемое Конституцией право на подачу индивидуальных или коллективных петиций, подлежащих обязательному рассмотрению Европейским парламентом, при условии, что эта петиция касается вопросов, относящихся к ведению Сообществ. Во-вторых, создание института омбудсмана, учреждение которого предусмотрено ст. 195 Договора о ЕС и также подтверждаемое Конституцией. Постановления Договора детализируются в Регламенте Парламента, уточняющем порядок его назначения и деятельности. Он избирается депутатами тайным голосованием. Если ни один из кандидатов не соберет абсолютного большинства в первых двух турах, то в третьем туре баллотируются только два кандидата, собравшие наибольшее число голосов во втором туре. Омбудсман назначается Европейским парламентом на срок его полномочий каждый раз после очередных выборов. Возможно повторное назначение одного и того же лица. Он покидает свой пост либо по истечении срока полномочий, либо по собственной просьбе об отставке, либо по решению Суда ЕС, принятому на основе представления Европейского парламента. Оно выносится, если омбудсман более не соответствует условиям, требуемым для исполнения его обязанностей.

Омбудсман наделен правом принимать жалобы, исходящие от граждан ЕС или любого иного физического или юридического лица, находящегося под юрисдикцией государств-членов, в случае, если они обжалуют ненадлежащее управление со стороны институтов и органов Сообществ, за исключением жалоб, приносимых на деятельность Суда ЕС и СПИ.

Омбудсман по собственной инициативе, или основываясь на поданных ему жалобах, проводит независимое расследование, если считает его оправданным. По результатам такого расследования составляется доклад, направляемый соответствующим институтам и органам, коих эта жалоба касается. Эти последние должны в течение трех месяцев по получении доклада омбудсмана представить свои замечания. После этого итоговый доклад направляется Парламенту и другим заинтересованным институтам. Лицо, подавшее жалобу, информируется о результатах проведенного расследования. В целом деятельность омбудсмана обобщается в итоговом ежегодном докладе, который направляется Европейскому парламенту.

Европейский парламент обладает определенными полномочиями в сфере внешних связей Сообществ и в более ограниченной мере в области ОВПБ. Конституция несколько расширяет полномочия Парламента, но не распространяет их на ОВПБ и ОЕПБО.

На практике Европейский парламент участвует в осуществлении внешнеполитических функций не столько за счет наделения его правом вынесения самостоятельных решений, сколько путем довольно активного обсуждения различных проблем международного развития или ситуаций, складывающихся в отдельных районах мира, непосредственно на своих пленарных заседаниях и в парламентских комиссиях.

Два фактора сыграли решающую роль в определении полномочий Европейского парламента в сфере внешних сношений. Во-первых, строгое ограничение присутствия Парламента при решении вопросов зарубежной политики. В Римских договорах 1957 г. оно было крайне лимитировано. Понадобилось внедрение концепции внешнего сопровождения для того, чтобы Сообщества получили доступ к сфере внешних связей. Во-вторых, традиционное недоверие к внешнеполитической активности представительных учреждений. Соответственно, первоначально доступ Парламента к иностранным делам был ограничен консультированием и проведением дебатов. По мере углубления интеграционных процессов положение начинает несколько меняться. Важнейшее полномочие Парламента -- участие, хотя в основном косвенное, в международных переговорах и заключении международных договоров. В наиболее обобщенном виде оно закреплено в ст. 300 Договора о Сообществе, последние поправки в которую внесены Ниццским договором 2001 г. Его содержание воспроизведено и в тексте Конституции.

Согласно общему правилу в тех случаях, когда Комиссия выступает с инициативой заключения, обновления или пересмотра международного договора, соответствующая комиссия Парламента принимает меры к тому, чтобы Комиссия, если необходимо, на конфиденциальной основе, полностью информировала Парламент. В свою очередь, Парламент может просить Совет не давать согласие на переговоры. О ходе переговоров Комиссия и Совет регулярно информируют компетентную парламентскую комиссию, которая может инициировать принятие соответствующих рекомендаций. По завершении переговоров, но до подписания соглашения оно передается в Парламент, который принимает свое заключение. В определенных случаях, строго предусмотренных учредительными актами, Парламент дает свое позитивное совпадающее заключение. Отказ в даче заключения делает невозможным вступление договора в силу. Согласно Ниццскому договору, Европейский парламент получает незамедлительно и в полном объеме информацию, касающуюся предварительного применения или прекращения действия соглашений или выработки позиции Сообществ в органе, который создается в соответствии с соглашением и чьи решения могут иметь правовые последствия.

Одобрение Парламента требуется во всех случаях, когда подписываемое соглашение устанавливает новые или прекращает действие внутренних нормативно-правовых актов, принимаемых на основе процедур сотрудничества или совместного принятия решений, а равно имеющих важные финансовые последствия. Подлежат также одобрению Парламентом соглашения об ассоциации и соглашения, на основе которых учреждаются совместные органы Сообществ с третьими государствами или международными организациями. Принятие позитивного совпадающего заключения -- обязательное условие вступления в силу соглашения о присоединении. Парламент обладает правом запрашивать Суд ЕС о «конституционности» заключаемого Сообществом договора.

Среди других полномочий внешнеполитического характера, осуществляемых Парламентом, можно отметить его участие в назначении Верховного представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности и специального представителя, уполномоченного на решение конкретных вопросов, как это предусмотрено ст. 18 Договора о ЕС. При назначении Верховного представителя по ОВПБ Парламент может пригласить иыступить председательствующего в Совете и Председателя Комиссии, а также выдвинутого кандидата. Этот последний не менее четырех раз в году приглашается выступить перед соответствующей комиссией Парламента с заявлением и ответить на поставленные вопросы. Он обязуется также информировать Парламент об осуществлении продвинутого сотрудничества в сфере ОВПБ. Замена Верховного представителя министром иностранных дел, предусмотренная Конституцией, и назначаемого Европейским советом, вряд ли приведет к расширению полномочий Парламента. Многое, впрочем, будет зависеть от практики их взаимоотношений. В целом полномочия Парламента в сфере ОВПБ и ОЕПБО остаются весьма скромными. Регламент Парламента предусматривает лишь возможность получения информации и обязательность ее предоставления, если принятие решения или действия имеют финансовые последствия.

Общее обсуждение вопросов внешней политики имеет место при представлении Советом годового отчета. По итогам обсуждения может быть принята рекомендация Парламента (если соответствующий проект решения Парламента, подготовленный компетентной парламентской комиссией, не встретил возражений по меньшей мере 1/10 депутатов, он считается одобренным без голосования). Парламентские дебаты по внешнеполитическим вопросам отражают в определенной мере настроения общественного мнения, доминирующего в странах ЕС. Они используются также для изложения позиций отдельных политических групп. Вопросы внешней политики ставятся на обсуждение по инициативе отдельных депутатов, политических групп или парламентских комиссий. Такие дебаты носят нередко весьма бурный характер и завершаются обычно принятием деклараций, которые не порождают прямых юридических последствий.

Однако в тех случаях, когда речь идет о решениях, принимаемых на основе ст. 251 Договора о Сообществе (процедура совместного принятия решений), или вотировании законов, предусмотренных Конституцией, позиция, сформулированная Парламентом, может иметь весьма существенное значение. Например, без одобрения Парламента не могут быть утверждены ассигнования по программе Тасис и оказание соответствующей финансовой и технической помощи и содействия.

Необходимо обратить внимание также на то, что Европейский парламент поддерживает активные и многосторонние связи с национальными парламентами как государств-членов, так и третьих государств. В этих целях создаются специальные группы межпарламентского сотрудничества и смешанные парламентские комиссии с участием депутатов от ассоциированных государств.

В распоряжении Европейского парламента находятся многочисленные технические службы и служба переводов, которые объединяются секретариатом Европейского парламента. Его глава назначается Бюро Парламента, перед которым он принимает обязательство осуществлять свои полномочия ответственно и беспристрастно. Бюро определяет также внутреннюю структуру и распорядок работы секретариата, устанавливает категории основного и вспомогательного персонала. Службы секретариата размещаются в Люксембурге. Резиденция Европейского парламента находится в Страсбурге. Комиссии заседают в Брюсселе. В аппарате Парламента занято 5 тыс. служащих.

33. Состав и структура Европарламента

Согласно ст. 190 Договора о Сообществе «представители народов государств, объединившихся в Сообщество, избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием». Ряд существенных уточнений в порядок избрания депутатов Европейского парламента были внесены Договором о ЕС. Общее определение круга лиц, участвующих в голосовании и наделяемых правом избирать и быть избранным в Европейский парламент, соотнесено этим Договором с институтом гражданства ЕС. Оно является производным от национального. Им обладают все лица, состоящие в гражданстве государств-членов. Правом избирать и быть избранным граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на территории Италии и состоящий в гражданстве Европейского Союза, пользуется правом избирать и быть избранным на тех же основаниях, что и граждане страны его проживания. Практика не только подтверждает факт участия в голосовании и пользования активным избирательным правом граждан одного государства-члена на территории другого государства-члена, но и знает случаи выдвижения и избрания кандидатов, состоящих в гражданстве другого государства -- члена ЕС. Порядок осуществления права избирать и быть избранным устанавливается Советом, принимающим решение на основе единогласия по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом.

Учредительные акты предусматривают введение единообразного порядка проведения выборов в государствах -- членах Союза. Соответственно, сам Парламент разрабатывает проект нормативного акта, устанавливающего процедуру выборов. Он должен соответствовать демократическим принципам, которые являются общими для всех государств-членов. Первый такого рода акт был одобрен 20 сентября 1976 г. Акт о выборах принимается Советом на основе принципа единогласия. Согласно действующему ныне порядку принятию решения должно предшествовать получение совпадающего позитивного заключения самого Парламента, которое одобряется большинством голосов его списочного состава. Решение Совета должно содержать рекомендацию, адресованную всем государствам-членам, в соответствии с которой одобрение акта о выборах должно быть осуществлено на национальном уровне в порядке, предусмотренном действующими конституционными процедурами.

До тех пор, пока не принят единый избирательный закон, на уровне ЕС устанавливаются лишь общие принципы проведения выборов. Организация и процедура голосования регулируются в каждом из государств-членов в соответствии с национальным избирательным законодательством. Во всех странах Союза, кроме Великобритании, они проводятся на основе пропорциональной системы. Это значит, что каждая политическая партия или иная организация, допущенная к участию в выборах, выдвигает список кандидатов и получает количество мест пропорционально числу собранных голосов. Следует, однако, иметь в виду, что пропорциональная система выборов знает целый ряд разновидностей и применяется неодинаково в различных государствах -- членах Союза. Так, во Франции в соответствии с действующим законодательством вся страна образует единый избирательный округ. Список, предлагаемый избирателям, должен включать количество кандидатов, равное числу мест, подлежащих замещению. В ряде стран при применении пропорциональной системы действует заградительная оговорка, например, в ФРГ и Испании. В ФРГ пропорциональная система выборов используется на основе многомандатных округов, образуемых в пределах земель. Свои особенности организации и проведения выборов, а равно подсчета голосов имеются практически во всех государствах -- членах ЕС. В Великобритании применяется мажоритарная система относительного большинства. Выборы проводятся на базе одномандатных округов и избранным считается кандидат, собравший относительное большинство голосов.

Каждое государство -- член ЕС обладает в Европейском парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения. Общее число мест в Парламенте было ограничено Амстердамским договором 1997 г. в количестве, не превышающем 700 мандатов. Ницц-ский договор 2001 г. в преддверии расширения довел эту планку до 732. Согласно Протоколу о расширении ЕС, приложенному к этому Договору, к 1 января 2004 г., т. е. начиная с парламентской легислатуры 2004--2009 гг., число представителей, избираемых в каждом государстве, было определено в следующих размерах: ФРГ -- 991; Франция, Италия и Великобритания -- по 79 (87)2; Испания -- 50 (64); Нидерланды - 25 (31); Бельгия, Греция и Португалия -- по 22 (25); Швеция -- 18 (22); Австрия -- 17 (21); Дания и Финляндия -- по 13 (16); Ирландия -- 12 (15); Люксембург -- 6. Одновременно Декларацией о расширении ЕС, принятой на саммите в Ницце в декабре 2000 г., были предусмотрены определенные квоты мандатов для вновь вступающих государств. Польша -- 50; Чехия и Венгрия -- по 20; Словакия -- 13; Литва -- 12; Латвия -- 8; Словения -- 7; Эстония и Кипр -- по 6; Мальта -- 5. (В таблице фигурировали также Румыния -- 33 и Болгария -- 17, что давало в сумме 732 места. Однако их прием в ЕС отложен до 2007 г. Возможность перераспределения мест отнесена к компетенции Совета.) Приведенные цифры показывают, что предоставленная квота мест в Парламенте не вполне адекватна численности населения страны. Так, например, представительство в Парламенте со стороны ФРГ и Великобритании оказывается почти в 15--20 раз ниже нормы представительства Люксембурга. Очевидно, этими обстоятельствами продиктовано то, что ни в учредительных договорах, ни в других нормативно-правовых актах, относящихся к выборам и устанавливающих принцип всеобщего и прямого голосования, ничего не говорится о равных выборах. По Конституции общее число мест не должно превышать 750. Максимальная квота для одного государства -- 96, минимальная -- 6.

Первые всеобщие прямые выборы в Европейский парламент прошли в 1979 г. Их периодичность соответствует сроку полномочий Парламента, который составляет пять лет. Последние парламентские выборы, прошедшие в 2004 г., положили начало пятой легислатуре. Поскольку официальный прием новых государств в члены ЕС прошел 1 мая 2004 г., все они принимают участие в работе Парламента и формировании его органов и политических групп.

Условия неизбираемости или несовместимости мандата устанавливаются по общему правилу национальным законодательством государств-членов. Однако некоторые из постановлений, относящихся к несовместимости мандата, установлены нормативно-правовыми актами Сообществ и Союза. Так, депутат Европейского парламента не может быть членом национального правительства, членом Комиссии, судьей Суда ЕС и СПИ, генеральным адвокатом, секретарем Суда либо являться должностным лицом одного из институтов ЕС в период выполнения им своих обязанностей. Досрочная вакансия депутатского мандата может иметь место в силу кончины депутата, добровольной отставки независимо от мотивов и принудительной отставки, вызванной лишением депутатского мандата. Последнее решение выносится большинством голосов самими парламентариями. Замещение вакантного мандата производится на оставшийся срок полномочий.

Европейский парламент обладает однопалатной структурой. Он работает на постоянной основе. Сессии парламента проводятся ежегодно. Каждая очередная сессия собирается во второй вторник марта месяца календарного года. По просьбе большинства депутатов, Комиссии или Совета Председатель Парламента, консультируясь с Конференцией председателей, может созвать чрезвычайное заседание. По общему правилу заседания носят открытый характер. Стенографический отчет публикуется в Официальном вестнике ЕС. В начале каждой сессии депутатами утверждается программа работы. Основную массу времени депутаты проводят, однако, не на пленарных заседаниях, а участвуя в работе комитетов. Ежемесячно пленарные заседания, проводимые в Страсбурге (Франция), занимают одну неделю. Для заседаний комитетов, проходящих в Брюсселе (Бельгия), отводится не менее двух недель в месяц.

Работой Парламента руководит его Председатель, который избирается на половину срока самой легислатуры, т. е. на два с половиной года (последние выборы состоялись в 2004 г.

Председателем был избран депутат из Испании). Председатель руководит заседаниями палаты, осуществляет административные и дисциплинарные функции. Он может наряду с Председателем Комиссии и лицом, осуществляющим председательствование в Совете, участвовать в представительстве Сообществ и Союза. Председателю помогают 14 вице-председателей и 5 квесторов, которые избираются одновременно и образуют под руководством Председателя бюро парламента (квесторы имеют совещательный голос; ведают организационными, хозяйственными и финансовыми вопросами). Определением повестки дня и проведения прений в ходе заседаний ведает Конференция председателей. Она включает Председателя Парламента и председателей политических групп (фракций), а также двух представителей от независимых депутатов. Конференция председателей должна стремиться к достижению консенсуса по обсуждаемым вопросам. При его отсутствии проводится голосование с использованием взвешенных голосов. Их число зависит от суммы представляемых депутатов. Предусмотрено также функционирование Конференции председателей парламентских комиссий и Конференции председателей межпарламентских групп. Они обладают в основном совещательными функциями.

Маастрихтский договор 1992 г. (ст. 191) подтвердил принцип формирования в Парламенте политических групп, создаваемых не на основе национальной или национально-территориальной принадлежности, а на основе совместных политических интересов. Договор подчеркивает, что политические партии, создаваемые на европейском уровне, являются важным фактором интеграции внутри Союза. Они должны способствовать формированию общего сознания европейцев и служить выражению политической воли граждан Союза. Той же поправкой включено положение, касающееся статуса политических партий и условий их финансирования. Соответствующий нормативный правовой акт принимают на основе процедуры совместного принятия решений. Порядок формирования парламентских политических групп определяется ст. 29 Регламента. Она устанавливает прямую зависимость обретения статуса политической группы от ее транснационального характера. Чем большее число стран представлено в составе политической группы, тем ниже порог численности. В легислатуре 1999-- 2004 гг. насчитывалось восемь политических групп. В их числе Европейская народная партия -- 232 депутата; Партия европейских социалистов -- 179; Европейская партия либералов, демократов и реформаторов -- 53; Партия зеленых -- 44; Конфедеративная группа левых Европейского Союза и зеленых левых Скандинавии -- 44; Союз национальных групп за Европу -- 22; Группа за Европу демократии и разнообразия -- 18. Неприсоединившихся депутатов было 32. Всего было замещено, по данным 2002 г., 625 мест из 626. Одно место оставалось вакантным. Очередные парламентские выборы состоялись в июне 2004 г. Как и в Парламенте предыдущего созыва, доминирующие позиции вновь заняли Европейская народная партия и Партия Европейских социалистов. На их долю приходится почти 2/3 всех мандатов.

Европейская народная партия и Партия европейских социалистов располагают абсолютным большинством мест в составе Европейского парламента всех последних созывов. Именно из представителей этих партий и замещаются главные руководящие должности в Европейском парламенте. Численность фракций предопределяет представленность в органах Парламента и количество взвешенных голосов, которыми располагает ее лидер при принятии решения голосованием на заседании Конференции председателей.

Решения самого Парламента принимаются по общему правилу абсолютным большинством голосов его членов, присутствующих на заседании. Оригинально решается вопрос о минимальной численности депутатов, необходимой для принятия решения. Презюмируется, что число присутствующих парламентариев всегда достаточно для проведения дебатов, решения вопроса о повестке дня и одобрения протокола. Что же касается общего кворума, необходимого для принятия решений по существу, его составляет присутствие в зале заседаний не менее 1/3 депутатов от всего списочного состава. Однако проверка кворума проводится только, если это потребуют не менее 32 депутатов. При отсутствии кворума решение переносится на следующее заседание. Специальные кворум и большинство требуются при вотировании бюджета, одобрении соглашений о присоединении, принятии порицания Комиссии и в некоторых других случаях. Так, для принятия позитивного совпадающего заключения по вопросу о нарушении государством-членом общих принципов, установленных ст. 6 Договора о ЕС, требуется квалифицированное большинство в 2/3 голосов депутатов, представляющих абсолютное большинство всего списочного состава депутатов.

Члены комиссий избираются на основе предложений и обычно пропорционально численности политических групп. Одновременно принимаются во внимание факторы географического порядка. Различают постоянные комиссии, специализированные временные комиссии и следственные комиссии. Комиссии, создаваемые на постоянной основе, образуются в зависимости от предметов ведения. Их состав и компетенция определяются Конференцией председателей. Они избирают свои руководящие органы, в том числе председателя и генерального докладчика. Постоянные комиссии могут рассматривать как вопросы, переданные на их обсуждение по решению руководящих органов парламента, так и вопросы, вносимые в повестку дня по их собственной инициативе. Ни один существенно важный вопрос не должен решаться пленумом палаты без предварительного обсуждения в комиссии и заслушания ее доклада. Впрочем, заключение комиссии обязательным не является. Заседания комиссий образуют интегральную составную часть парламентской сессии. В легислатуре четвертого созыва было 17 постоянных комиссий. Их перечень и полномочия закреплены в приложении VI к Регламенту Парламента. Это комиссия по иностранным делам, правам человека, общей безопасности и оборонной политике (65 членов); бюджетная комиссия (45); комиссия по контролю за исполнением бюджета (21); комиссия по свободам и правам граждан, по делам юстиции и внутренних дел (43); по экономике и финансам (45); по вопросам права и по вопросам внутреннего рынка (35); по делам промышленности, внешней торговли, исследованиям и энергетике (60); по занятости и социальным вопросам (55); по Окружающей среде, здравоохранению и защите прав потребителей (60); по сельскому хозяйству и сельскохозяйственному раз-нитию (78); по рыболовству (20); региональной политике, транспорту и туризму (59); по делам культуры, молодежи, образования, средств массовой информации и спорту (35); по разпитию и сотрудничеству (34); по конституционным вопросам (30); по правам женщин и равенству возможностей (40); комиссия по петициям (30). Кроме того, на постоянной основе действует комиссия по проверке полномочий и протестов, приносимых на результаты выборов. Каждая из постоянных комиссий может создавать свои подкомиссии. Временные специализированные комиссии создаются по решению Конференции председателей на срок до 12 месяцев. Их задачи определяются в самом решении о создании комиссии. Работа такой комиссии завершается представлением итогового доклада.

Следственные комиссии создаются для расследования конкретных фактов или событий, связанных с обвинениями в правонарушении или ненадлежащем управлении, выдвигаемом против института или органа Сообщества, администрации государства-члена или любого иного лица, наделенного правом Сообществ полномочиями по его реализации. Работа комиссии носит строго закрытый и конфиденциальный характер. Однако сообщение о создании следственной комиссии обязательно публикуется в Официальном вестнике ЕС. Срок полномочий комиссии 12 месяцев. Он может быть продлен Парламентом дважды по три месяца. Итоговый доклад представляется Парламенту, публикуется и может стать предметом обсуждения на пленарном заседании Парламента.

Большинство обычных рутинных заседаний Парламента проходит при весьма низкой активности депутатов. Нередко на этих заседаниях присутствует всего лишь несколько десятков парламентариев. И только в тех случаях, когда обсуждаются наиболее важные и существенные вопросы или заслушиваются выступления руководителей Совета или Комиссии, зал бывает заполнен до отказа.

Об интенсивности работы Европейского парламента можно судить по статистическим данным. Ежегодно поводится семь очередных заседаний легислатуры: в январе, марте, мае, июле, октябре, ноябре и декабре. В ходе этих заседаний вотируются консультативные заключения, главным образом, содержащие предложения о поправках, адресованные Комиссии. Рассматриваются предложения на основе процедуры сотрудничества в первом и втором чтениях. Проекты, вносимые Советом в рамках процедуры совместного принятия решений, рассмотрение которых может иметь место в трех чтениях, требуют обязательного одобрения Парламента. Парламент вотирует также предложения о принятии совпадающей позитивной резолюции.

По характеру и предмету обсуждаемых проблем в последние годы зачастую на первом месте оказываются вопросы внешнеполитического характера. В период зимних заседаний 2002-- 2003 гг. за ними следовали вопросы сотрудничества в области внутренних дел и правосудия, сельского хозяйства и рыболовства, деятельности институтов, защиты прав потребителей, транспорта и связи, социальной политики и занятости, конкуренции и внутреннего рынка, экологии, образования и науки.

34. Суд ЕС место и роль в системе институтов ЕС

Суд европейских сообществ также относится к числу главных институтов сообществ и Союза.

Совет, Комиссия и Парламент квалифицируются исследователями как политические институты. В отличие от них Суд ЕС -- строго функциональный специализированный институт неполитического характера. Более того: какая-либо политическая деятельность членам Суда категорически запрещена. Суд в своей работе руководствуется предписаниями учредительных и нормативно-правовых актов сообществ. Его деятельность регулируется, в частности, Уставом Суда, который был утвержден Протоколом, подписанным в Париже в 1951 г. применительно к Суду ЕОУС, и протоколами, подписанными в 1957 г. в Брюсселе применительно к Евратому и ЕЭС. В том же году был создан единый Суд европейских сообществ.

Юрисдикция Суда неразрывно связана с применением права сообществ. Оно образует ведущую составляющую европейского права, но почти не применяется в рамках второй и третьей опор Союза, т. е. на практике Суд ЕС остается институтом, осуществляющим свою юрисдикцию почти исключительно в рамках европейских сообществ. Она не распространяется на те новые политики и формы сотрудничества, присоединение кото-рых к сообществам и послужило юридическим основанием для образования Союза. Поэтому в официальных текстах он продолжает именоваться Судом европейских сообществ, а не Европейского Союза.

В задачу Суда ЕС входит обеспечение единообразного толкования и применения права европейских сообществ. В результате деятельности Суда ему удалось обеспечить высокий авторитет своих судебных решений, которые стали одним из важнейших источников права ЕС.

Члены Суда ЕС назначаются правительствами государств -- членов ЕС сроком на шесть лет. Главное требование к судье -- высокая профессиональная квалификация и независимость. Перед вступлением в должность судья приносит присягу, в которой клянется осуществлять свои функции беспристрастно и с сознанием ответственности, а равно обязуется не разглашать секретов совещательной комнаты. Помимо принесения присяги, судья подписывает заявление, в котором торжественно декларирует, что будет соблюдать соответствующие обязательства даже по завершении срока исполнения своих полномочий. Судья обязуется соблюдать правила добропорядочности и скромности, в том числе в отношении принятия предложений о работе даже после выхода в отставку, а также в том, что касается принятия определенных приглашений и подарков.

В Суде ЕС сохраняется абсолютная секретность судейских дебатов. Решение выносится от имени Суда в целом. Работой Суда и его служб руководит председатель, избираемый сроком на три года. Резиденция Суда ЕС находится в Люксембурге.

В связи с большой загруженностью Суда ЕС решением Совета 24 октября 1988 г. был создан Суд (Трибунал) первой инстанции (СПИ). СПИ является подчиненной и дополняющей Суд ЕС судебной инстанцией, призванной разгрузить Суд ЕС от менее важных дел. Суд первой инстанции нигде не квалифицируется в качестве самостоятельного института или органа сообществ или Союза.

В ведении Суда ЕС остаются наиболее важные проблемы: решение споров между государствами, государствами и институтами, между самими институтами, между частными лицами и

Союзом.

Суд первой инстанции рассматривает трудовые споры, иски частных лиц, предъявляемые к институтам сообществ.

Резиденция СПИ находится при Суде ЕС. Решения, выносимые СПИ, могут быть обжалованы в Суде ЕС. Решения последнего носят окончательный характер.

Очевидно, что с последним расширением Европейского союза Суд ЕС приобретет дополнительную нагрузку, что увеличит сроки рассмотрения дел. Чтобы облегчить работу Суда ЕС, Ницц-ский договор предусмотрел оптимальное распределение компетенции между Судом и СПИ, а также предусмотрел создание специализированных палат правосудия, например для рассмотрения споров с участием чиновников институтов Европейского союза. Согласно Ниццскому договору, Суд ЕС, который в Союзе расширенного состава будет, как и ранее, иметь количество судей, равное числу государств-членов, сможет заседать в составе палаты из 13 судей вместо того, чтобы собираться каждый раз, как это происходит сейчас, на пленарное заседание в полном составе.

Особого внимания заслуживает судебная реформа, предусматриваемая Конституционным договором 2004 г. Новой судебной системе посвящена ст. 1-29 Договора, учреждающего Конституцию для Европы. Согласно п. 1 данной статьи устанавливается трехзвенная судебная система нового Европейского союза. Она включает собственно Суд Европейского союза (la Corn de justice), осуществляющий функцию высшего судебного учреждения, Трибунал (le Tribunal) и специализированные суды1 (des tribunaux specialises).

Из п. 1 статьи 1-29 Конституции следует, что Трибунал и специализированные суды являются составными частями Суда ЕС, поскольку после перечисления вышеуказанных судебных учреждений в этом пункте говорится:

«Он (Суд ЕС. -- Б.М.) обеспечивает соблюдение права при толковании и применении Конституции». Таким образом, общая задача по толкованию и применению Конституции ставится перед тремя инстанциями, но в одном лице -- Суда ЕС.

Таким образом, имевшийся в учредительных актах пробел, заключающийся в отсутствии постановлений, закрепляющих основные права и свободы человека, теперь в значительной мере устранен путем прямой отсылки к Европейской конвенции о защите прав и свобод человека, которая не только становится неотъемлемой частью европейского права, но и образует составную часть основополагающих принципов этого права, без признания и соблюдения которых невозможно членство в ЕС.

Действительность нормативно-правовых актов сообществ определяется тем, соответствуют ли эти акты по своему содержанию не только учредительным договорам, но и общим принципам права. Наличие такого несоответствия может служить бесспорным основанием для их отмены.

35. Значение решений Суда ЕС

Решения Суда европейских сообществ играют исключительно важную роль в процессе интеграции, формирования и эволюции европейского права. Главная задача Суда -- стоять на страже строгого и неуклонного соблюдения положений учредительных договоров, целей и принципов, лежащих в основе деятельности Европейского союза.

Суд наделен правом толкования учредительных актов, он осуществляет преюдициальную юрисдикцию, а равно разрешает споры, связанные с применением учредительных актов и иных нормативно-правовых актов государствами -- членами ЕС и с деятельностью институтов Европейского союза.

Решения, выносимые Судом ЕС, рассматриваются в качестве прецедентов. Прецедентный характер решений означает, что при подобных обстоятельствах Суд выносит решение, аналогичное уже состоявшемуся. Суд ЕС вправе пересматривать создаваемые им прецеденты. Такое хотя и редко, но случается. Ниццский договор, реформировав судебную систему ЕС, четко разделил Суд ЕС и СПИ как самостоятельные судебные инстанции. В то же время он определил общность их главного функционального назначения. «Суд ЕС и Суд первой инстанции, -- записано в ст. 220 Договора, -- каждый в пределах своей юрисдикции, обеспечивают применение права Сообщества посредством единообразного толкования и применения, касающегося Договора»1. Таким образом, единая по своему содержанию и значимости задача возлагается на различные судебные инстанции, образующие в своей совокупности судебную систему ЕС. Конституция ЕС, подтвердив трехзвенный характер судебной системы, установила, что она обеспечивает соблюдение права при толковании и применении Конституции.

36. Порядок формирования Суда ЕС

Согласно положениям, действовавшим до реформы, предусмотренной Ниццским договором, члены Суда ЕС назначались с общего согласия правительствами государств-членов сроком на шесть лет. Государство -- член ЕС располагало одним местом в Суде ЕС, а затем и в СПИ. Оно же выдвигало кандидата на замещение места в Суде.

Принцип «одно государство -- один судья» определял численный состав Суда. Единственную корректировку вносило требование нечетного числа судей. В канун расширения в 2004 г. их число равнялось 15 (после расширения достигло 25). Необходимость подобной системы комплектования мотивировалась не столько равноправием государств-членов, сколько целесообразностью представительства всех национальных правовых систем, что должно было служить целям эффективности и учета многообразия национальных форм и методов правового регулирования при рассмотрении дел в Суде. В основном аналогично формировался и СПИ. Помимо судейского корпуса в состав Суда ЕС вошли также восемь генеральных адвокатов.

Ниццский договор 2001 г. несколько изменил формулу комплектования судебных органов ЕС. Она предусматривает, что Суд ЕС состоит из одного судьи от каждого государства-члена. А СПИ состоит «по крайней мере, из одного судьи из каждого государства-члена». Ее применение должно позволить расширить состав СПИ, если этого потребует реализация им функций самостоятельной судебной инстанции, наделенной весьма широкой юрисдикцией. Принятие решений как в отношении числа судей СПИ, так и генеральных адвокатов отнесено к ведению Совета. Дальнейшее изменение порядка формирования Суда предусмотрено Конституцией ЕС. Главное из них -- создание экспертного комитета по отбору кандидатов на пост судьи или генерального адвоката. Его мнение запрашивается до производства назначения. Подобная процедура применена и при формировании СДГС, предусмотренного решением Совета от 2 ноября 2004 г.

Главные требования, предъявляемые к кандидатам, в основном остались без изменений. Это высокая профессиональная квалификация и независимость. До вступления в должность на первом открытом заседании Суда вновь избранный член приносит торжественную присягу. Каждый из членов суда обещает осуществлять свои функции полностью беспристрастно, с сознанием ответственности и не разглашать секретов совещательной комнаты. В отличие от Европейского Суда по правам человека, в котором отдельные судьи могут заявлять о своей особой позиции и несогласии с решением большинства судей, в рамках Суда ЕС и СПИ сохраняется абсолютная секретность судейских дебатов, мнения каждого из судей и результатов внутреннего голосования. Решение выносится от имени Суда в целом и никакому публичному оспариванию со стороны судей или генеральных адвокатов не подлежит. Нарушение этого правила рассматривается как посягательство на основы судопроизводства, нарушение обязанностей судьи и может влечь за собой весьма строгие санкции, вплоть до принудительного отрешения от должности. Такого рода решение принимается общим собранием судей и генеральных адвокатов, если, по их единогласному мнению, смещаемый член суда не удовлетворяет требованиям, предъявляемым к его должности.

Помимо принесения присяги каждый член суда подписывает заявление, в котором он торжественно заявляет о соблюдении в течение всего срока исполнения своих полномочий, а равно по их завершении обязательств, вытекающих из исполнения его обязанностей.

Все судьи пользуются судебным иммунитетом. Но они не Могут заниматься никакой иной профессиональной активностью (исключения устанавливает Совет), а равно политической или административной деятельностью. Все сказанное полностью относится ко всем судьям и к генеральным адвокатам.

Учредительный договор предусматривает назначение восьми Генеральных адвокатов. Однако по запросу Суда Совет может согласно принятым решением увеличить их число. Генеральные адвокаты -- это должностные лица Суда, которые выполняют чрезвычайно важные полномочия, связанные с изучением Вела, выносимого на рассмотрение Суда. Генеральный адвокат представляет. В подавляющем (большинстве случаев заключение генерального адвоката, излагаемое в открытом публичном заседании Суда, оказывает весьма большое влияние на вынесение решения. Однако формально следовать рекомендациям генерального адвоката не обязан.

Существование института генеральных адвокатов вызвало немало критических замечаний. Главное из них состоит в том,что данный институт и порядок его функционирования нарушают принцип состязательности и равенство в положении и возможностях сторон. Существование этого института на национальном уровне в ряде государств-членов было обжаловано ЕСПЧ. В деле Верден ЕСПЧ признал, хотя и с оговорками, обоснованность соответствующих претензий. Однако в последующем ЕСПЧ разъяснил, что его заключение не распространяется на институты ЕС, которые не подпадают под его юрисдикцию. Ниццский договор в сложившихся условиях особо подчеркнул важность института генеральных адвокатов и возможность его использования в СПИ. Отдельное положение, относящееся к функциям генеральных адвокатов, содержится и в Конституции ЕС.

Обновление Суда происходит наполовину каждые три года. В том же порядке обновляется состав генеральных адвокатов. Каких-либо ограничений для переизбрания на новый срок не установлено. Соответственно, судья или генеральный адвокат, срок полномочий которого истек, может быть назначен вновь. В случае досрочной вакансии замещение производится на оставшийся срок полномочий выбывшего члена Суда.

Детально статус судей и генеральных адвокатов регулируется Уставом Суда.

СПИ разрабатывает свой Внутренний регламент, который подлежит утверждению Советом, принимающим решение квалифицированным большинством голосов. Статус судей СПИ и порядок их назначения в основном аналогичен принятому в Суде ЕС. Решение об утверждении числа судей СПИ принимается Советом. Он же вправе решать вопрос о генеральных адвокатах СПИ. Срок полномочий судей и порядок обновления состава аналогичен принятому в Суде ЕС.

При СПИ создаются в качестве особых судебных инстанций специализированные судебные палаты. Члены таких судебных палат должны отвечать требованиям, предъявляемым для выполнения высших судебных функций. Решение об учреждении палат принимается Советом на основе принципа единогласия по предложению Комиссии или Суда и после консультации с Парламентом. В нем определяются состав, организация такой палаты и объем ее полномочий. Судебные палаты по согласованию с Судом принимают свой процессуальный регламент, подлежащий одобрению квалифицированным большинством голосов со стороны Совета. В рамках СДГС временно применяется процессуальный регламент СПИ. Судебные палаты как особые судебные инстанции не следует смешивать с палатами Суда, которые являются их внутренними подразделениями.

Рассмотрение дел в суде ЕС и СПИ осуществляется палатами1. Всего Судом ЕС вынесены решения по 378 делам2. В СПИ за этот же год завершены рассмотрением 466 дел3. Согласно Уставу (ст. 16) это могут быть палаты из трех или пяти судей, а

равно Большая палата, состоящая из 11 судей. Кроме того, возможно проведение пленарных заседаний. Председатели палат избираются самими судьями. Решение по существу выносится не менее чем тремя судьями в палатах из трех или пяти судей. в Большой палате -- семью судьями из 11. Персональный состав палат определяется ежегодно. В случае, если один из членов палаты отсутствует, его может замещать при рассмотрении.

Этой цели председателем. Пленарные заседания Суда проводятся главным образом для решения организационных вопросов или рассмотрения дел, имеющих особо важное значение. Кворум пленума не менее 11 судей.

Весьма важную роль в руководстве работой Суда играет его Председатель. Он избирается самими судьями путем тайного голосования абсолютным большинством голосов сроком на три ища. В случае, если ни один из кандидатов не соберет абсолютною большинства голосов, проводится второй тур, по результатам которого считается избранным кандидат, получивший относительное большинство голосов. В случае досрочной вакансии поста председателя вновь назначенный глава Суда выполняет эти обязанности в течение оставшегося срока полномочий. Председатель руководит работой Суда и деятельностью его служб. Он председательствует в Большой палате и на пленарных заседаниях, а также при обсуждениях, имеющих место в совещательной комнате. Председатель распределяет дела между палатами и назначает судью-докладчика. Последнему может помогать заместитель, назначение которого обусловлено общими требованиями, предъявляемыми к судьям. Заместители докладчика -- это должностные лица Суда. Они назначаются по его предложению председатели палат избираются судьями сроком на один год в палате из трех судей и на три года в палате из пяти судей. Последние входят в состав Большой палаты. В случае посменного отсутствия председателя Суда ЕС его функции выполняет один из председателей палат, старшинство которых определяется сроком пребывания на данной должности в Суде. Председатель назначает дату и часы заседаний Суда ЕС. Применительно к палатам эти функции осуществляют их председатели. По общему правилу заседания Суда и палат имеют место в его постоянной резиденции, которая находится в Люксембурге. Однако заседания могут проводиться по указанию председателя и в ином месте.

Решения выносятся нечетным числом судей. Однако в тех случаях, когда в силу каких-либо причин это число оказывается четным, самый младший судья по сроку пребывания в Суде должен воздержаться от участия в принятии решения (кроме случая, если это судья-докладчик).

Суд назначает сроком на шесть лет грефье (постоянного секретаря), который работает под руководством председателя Суда ЕС. Грефье, как и судьи, приносит присягу, обязуясь беспристрастно и надлежащим образом исполнять свои обязанности и хранить тайну совещательной комнаты. Грефье ведает приемом, переадресованием и хранением всей документации. Он является хранителем архива Суда, несет ответственность за опубликование решений и иных документов Суда ЕС, а также выполняет обязанности хранителя печати. Грефье обеспечивает подготовку и проведение заседания Суда и палат, присутствует (сам или заместитель) на их заседаниях. Это требование не применяется в случае, если Суд рассматривает в закрытом заседании дисциплинарные дела своих членов. Под руководством грефье работают административные и технические службы, которые являются в большинстве случаев общими для всех инстанций. В руководстве финансовыми делами и бухгалтерией ему помогает специально назначенный управляющий.

Одну из наиболее многочисленных служб аппарата Суда составляет лингвистическая служба. Она состоит из экспертов, представляющих определенную правовую культуру и обладающих знанием ряда языков. Все официальные документы Суда должны переводиться и издаваться на каждом из языков, признанных ЕС в качестве официальных. Однако обсуждение и вынесение решений в совещательной комнате имеет место только на французском языке. Ни переводчики, ни секретари или советники, ни иные технические сотрудники присутствовать на этих заседаниях не могут. Таким образом, активное участие судьи в обсуждении и решении рассматриваемых дел требует достаточно совершенного владения французским языком

37. Суд первой инстанции СПИ

Трибунал первой инстанции. Второй орган правосудия Европейского Союза имеет, в принципе, одно название, но звучит оно h;i разных официальных языках ЕС неодинаково. На английском и немецком -- Суд первой инстанции, на французском -- Трибунал первой инстанции.

В настоящем разделе будет использоваться второй вариант, причем сокращенный (Трибунал). Полное официальное название -- Трибунал первой инстанции Европейских сообществ.

Место в системе органов Европейского Союза. Трибунал учрежден в 1989 г. на основании Единого европейского акта в качестве второго органа правосудия ЕС, состоящего при Суде Европейских сообществ.

Статус института Трибунал не получил, хотя de facto является таковым, так как его решения носят юридически обязательный характер. В качестве органа, состоящего при Суде, Трибунал также не имеет своего Статута.

Его юрисдикция определяется специальным решением Совета Европейского Союза (решение Совета от 24 октября 1988 г. «Об учреждении Трибунала первой инстанции» с последующими изменениями и дополнениями), а вопросы внутренней организации и деятельности регулируются одним из разделов Статута Суда Европейских сообществ (раздел TV «Трибунал первой инстанции Европейских сообществ» Статута 2001 г.). С другой стороны, Трибунал имеет собственный процессуальный регламент, правила которого не являются точной копией аналогичного документа Суда Европейских сообществ.

В последние годы наметилась тенденция к повышению роли и назначения Трибунала в судебной системе Европейского Союза в целом, которая нашла признание в Ниццком договоре 2001 г. Согласно новой редакции ст. 220 Договора о ЕС:

«Суд и Трибунал первой инстанции обеспечивают в рамках своей соответствующей компетенции соблюдение права при толковании и применении настоящего Договора» (в прежней редакции, процитированной в начале параграфа, говорится только о Суде).

Местонахождение. Резиденцией Трибунала, как и Суда, служит г. Люксембург.

Причины создания Трибунала определили правовой статус данного органа: в основных своих элементах он сходен со статусом Сува Европейских сообществ.

38. Разграничение юрисдикции Суда ЕС и СПИ

Проблема возникла с момента образования СПИ и приобрела довольно острый характер в связи с проведением судебной реформы. Участники Ниццского договора даже вотировали специальную Декларацию № 12 «О ст. 225 Договора о Сообществе», в которой призвали Суд и Комиссию «в кратчайшие сроки изучить всю совокупность вопросов о разграничении юрисдикции между Судом ЕС и Судом первой инстанции, в частности, по делам прямой юрисдикции...»1. В целом в этой области пока сохраняют свое значение существующие материальные и процессуальные критерии.

Дело относится к юрисдикции Суда ЕС, если оно имеет особо важное исключительное значение, могущее повлиять на единство и целостность права ЕС. К его же юрисдикции относятся споры между государствами-членами, между государствами-членами и институтами ЕС, между институтами ЕС. Это, в частности, подтверждается новой редакцией ст. 230 Договора о Сообществе. Суд ЕС продолжает осуществлять функции конституционного и кассационного суда (при принесении жалоб на решения, вынесенные СПИ). В свою очередь, к юрисдикции СПИ согласно ст. 225 Ниццского договора отнесено разрешение споров о законности актов, принятых иными институтами, нежели Суд (ст. 230), исков о бездействии (ст. 232), споров, касающихся возмещения вреда (ст. 235), споров между Сообществами и их служащими (ст. 236), споров на основе арбитражной оговорки (ст. 238). Особо указывается, что СПИ может рассматривать также и другие категории исков. Это положение Договора не очень проясняет дело. Более или менее уверенно можно говорить о делах, связанных с нарушением права конкуренции, и нарушающих свободу торговли, поскольку в этой области уже сложилась устойчивая практика. Тем не менее сколько-нибудь достаточно ясный и полный перечень категорий дел пока отсутствует.

Весьма важная и существенная новелла, привнесенная Ниццским договором, состоит в наделении СПИ правом разрешать вопросы, передаваемые ему в преюдициальном порядке. До недавнего времени это была исключительная прерогатива Суда ЕС. Однако и в этом случае остается неясным довольно широкий круг вопросов: какие именно национальные судебные органы могут обращаться с преюдициальным запросом, в каком случае их принимает к производству та или иная европейская судебная инстанция, в каком порядке можно обжаловать решение СПИ, вынесенное в преюдициальном порядке, не нанося ущерб правовой стабильности и безопасности. Имеющиеся в Ниццском договоре указания на исключительный порядок пересмотра и возможность применения срочной процедуры полностью проблему не решают.