История и право Европейского Союза

Амстердамский и Ниццский договоры предусматривают расширение сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Соответственно, это отражается и на полномочиях Совета (ст. 31 новой редакции Ниццского договора). Сотрудничество полиций и судов должно обеспечить максимально высокий уровень безопасности на пространстве ЕС. Оно направлено на предотвращение и борьбу с расизмом и ксенофобией, пресечение организованной и иной преступности, в том числе терроризма, торговли людьми, оружием и наркотиками, коррупции и мошенничества.

Организационному оформлению и обеспечению этого сотрудничества служит создание соответствующих специализированных организаций, таких как Европол, Евроюст и Европейская судебная сеть. Совершенствованию сотрудничества должны служить взаимодействие государств-членов в том, что касается судебной процедуры и исполнения решений. Благодаря введению единого общеевропейского ордера на арест упрощаются правила экстрадиции, разрабатываются совместные правила расследования и судебного преследования и общие стандарты минимальных требований, необходимых для уголовного преследования.

Характеризуя роль Совета в сфере ОВПБ и усиление сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, следует обратить внимание на гораздо более детальное регулирование правил продвинутого сотрудничества как общего характера, так и в сфере второй и третьей опор. Решение о приведении в действие механизма продвинутого сотрудничества (или отказе в нем) -- исключительная прерогатива Совета. Несогласное государство-член может обратиться по этому вопросу в Европейский совет, однако это не приостанавливает решение Совета. Растущая коммунитаризация третьей опоры также влечет за собой расширение полномочий Совета. Так, подписание Шенгенских соглашений привело к тому, что в этой сфере Совет наделяется правом принятия нормативных правовых актов прямого действия, обязательных для всех государств-членов, согласившихся с их распространением на такие области, как визовая политика, миграция и право убежища. Это, однако, не исключает временной приостановки действия Шенгенских соглашений отдельными государствами-членами в случае чрезвычайных и особых обстоятельств.

После крупных террористических актов 11 марта 2004 г. в Испании и угроз группировок экстремистов в других странах члены ЕС наметили дополнительные меры по усилению борьбы с терроризмом, рассмотренные, в частности, на саммите ЕС в марте 2004 г. В этих целях созданы специальные координационные структуры.

30. Порядок формирования Европейской комиссии

Европейская комиссия (Комиссия) -- ведущий институт Европейских сообществ и Европейского Союза1. Комиссия воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве. Она призвана стоять на страже и добиваться осуществления задач и целей европейской интеграции. Одно из главных предназначений Комиссии -- защищать интересы европейской интеграции от каких бы то ни было посягательств на юрисдикцию и полномочия Сообществ и Союза. Об этом, в частности, говорят учредительные договоры, согласно которым Комиссия выполняет функции стража европейской законности, добиваясь неуклонного осуществления постановлений как первичного, так и вторичного права.

Согласно Конституции Комиссия отстаивает общие интересы Союза и предпринимает для этого все необходимые инициативы. Она осуществляет надзор за соблюдением Конституции и актов, принимаемых институтами для ее исполнения. Она следит под контролем судебных органов ЕС за применением права Союза. Она исполняет бюджет и руководит реализацией программ. Она осуществляет координационные, исполнительские и управленческие функции при соблюдении условий, установленных Конституцией. За исключением ОВПБ и некоторых других сфер, она обеспечивает представительство Союза за рубежом. Комиссия инициирует ежегодное и долгосрочное программирование, необходимое для достижения межинституциональных соглашений.

Комиссия играет решающую роль в управлении делами Сообществ и в определенной мере Союза. Под ее началом работает разветвленный административный аппарат, численность которого еще до расширения достигла 30 тыс. человек. Комиссия обладает собственной распорядительной властью. Комиссия -- важнейший участник законодательного процесса. Она является распорядителем кредитов по бюджету ЕС. Все это, безусловно, сближает Комиссию с таким институтом, как правительство в суверенных государствах. Тем не менее Комиссия нигде в официальных документах не именуется носителем исполнительной власти, а ее полномочия по исполнению законодательных решений осуществляются формально преимущественно на основе делегирования со стороны Совета и в соответствии с установившимися обычаями.

Два фактора оказали решающее воздействие на определение порядка формирования Комиссии. Во-первых, забота о должном представительстве в Комиссии государств-членов, даже если эти представители формально являются независимыми международными чиновниками и назначаются в персональном качестве. Во-вторых, забота об эффективности Комиссии и ее способности решать те задачи, которые возникают в ходе построения и функционирования Сообществ и Союза. Прежде всего решался вопрос о квоте представительства государств-членов в составе Комиссии и ее общей численности. Уже б первом учредительном договоре был закреплен принцип, в соответствии с которым каждое государство -- член ЕОУС имело не менее одного и не более двух своих граждан в составе Высшего руководящего органа, преемником которого стала в последующем Европейская комиссия. Установленный еще в 1951 г. общий принцип изменяется только с введением в действие Ниццского договора 2001 г. Реформа была обусловлена предстоявшим приемом новых членов и численным ростом Европейского Союза.

Согласно Договору после принятия новых государств-членов и проведения парламентских выборов вводится в действие принцип, согласно которому каждое государство-член может рекомендовать в состав Комиссии не более одного гражданина своей страны. Число членов Комиссии изменяется единогласным решением Совета. В последующем по мере дальнейшего увеличения числа членов Комиссии (оно ожидается примерно в 2007 г., когда в состав Союза предполагается принять Болгарию и Румынию, а возможно и некоторых других членов), когда их число достигнет 27, будет введен принцип ротации членов Европейской комиссии. Условия его применения сформулированы в Протоколе о расширении Европейского Союза.

Несколько иное решение предусмотрено в Конституции ЕС: временно сохранен принцип одно государство -- один член Комиссии, включая Председателя и министра иностранных дел. В последующем предполагается, что число комиссаров будет равно 2/3 числа государств-членов.

В соответствии с осуществляемой реформой изменяется не только численный состав, но и порядок формирования Комиссии. Он применен после всеобщих выборов 2004 г. До этого действовала формула, согласно которой члены Комиссии назначались с общего согласия государствами-членами Союза. Некоторые коррективы в осуществление этого принципа были внесены еще ранее Амстердамским договором 1997 г. Им была изменена процедура выдвижения и назначения Председателя Комиссии -- его кандидатура подлежала согласованию до принятия решения о составе Комиссии в целом. По вопросу о кандидате на пост Председателя государства-члены должны были прийти к общему согласию и представить согласованную кандидатуру на одобрение Европейского парламента. Кандидат на пост Председателя, получивший поддержку Парламента, становился активным участником последующего формирования состава Комиссии. Эта процедура была применена при формировании Комиссии в 1999 г., которую возглавил бывший итальянский премьер-министр Романо Проди.

Суть реформы, предусмотренной Ниццским договором 2001 г., заключается в изменении порядка назначения как Председателя, так и членов Европейской комиссии. Процедура, закрепленная в новой редакции ст. 214 Договора о Сообществе, предусматривает, что отныне кандидат на пост Председателя Комиссии будет выдвигаться Советом, заседающим в составе глав государств и правительств и принимающим решение квалифицированным большинством голосов. Таким образом, новая статья учредительного акта, призванного регулировать порядок формирования Комиссии, содержит три принципиально важных нововведения. Во-первых, право выдвижения и окончательного назначения главы и членов Комиссии передается в ведение Совета, т. е. осуществляется формально не государствами-членами, а институтом Союза. Во-вторых, передавая решение Совету, Договор фактически сохраняет присутствие высших руководителей государств-членов, поскольку именно они принимают в данном случае решение в рамках Совета. В-третьих, и это особенно важно, решение в Совете принимается квалифицированным большинством. Это изменение действительно носит принципиальный характер. В этом случае решающее значение приобретает определение квалифицированного большинства, число государств, поддерживающих решение, и то, какую именно часть совокупного населения ЕС они представляют. Принципиально важно, однако, то, что решение столь важного вопроса может состояться даже вопреки позиции отдельных государств. Тем не менее практика выдвижения нового кандидата в Председатели в 2004 г. свидетельствует о стремлении добиться общего согласия, консенсуса всех при выборе будущего Председателя. Им стал бывший премьер-министр Португалии Ж. М. Дуран Баррозу.

Кандидат на пост Председателя Комиссии представляется на утверждение Европейскому парламенту. Договор не детализирует ни порядок рассмотрения кандидатуры, ни условия голосования в Парламенте. Эти вопросы решаются Регламентом Европейского парламента. Положительное решение должно быть принято большинством голосов парламентариев. Отказ в одобрении кандидатуры предполагает повторное рассмотрение вопроса о кандидате членами Совета. В случае одобрения предложенной кандидатуры на пост Председателя члены Совета совместно с вновь назначенным кандидатом на пост Председателя Комиссии решают вопрос о выборе кандидатов в члены Комиссии. И в этом случае решение принимается квалифицированным большинством голосов. После завершения данной процедуры Комиссия в целом предстает перед Европейским парламентом, который призван одобрить или отклонить предложенный состав Комиссии в качестве коллегиального органа. Окончательное решение о назначении при положительном отношении Парламента принимает Совет.

Председатель и члены Комиссии должны удовлетворять целому ряду требований. Все они обязаны состоять в гражданстве ЕС. Они должны обладать высокой профессиональной квалификацией, практическим опытом и осуществлять свои функции исключительно в интересах Сообществ и Союза. В этих целях при подборе кандидатов в состав Комиссии особое внимание придается подтверждению независимости этих кандидатов, которые не могут и не должны получать указаний от своего правительства или действовать в соответствии с инструкциями своего правительства. Конечно, на практике такая абсолютная и полная независимость членов Комиссии вряд ли достижима. Это, в частности, обусловлено тем, что возможность нового назначения по истечении срока полномочий зависит прежде всего от национального правительства. Тем не менее во всей своей деятельности члены Комиссии обязаны руководствоваться интересами интеграционных объединений и обеспечивать достижение тех целей и задач, которые сформулированы в учредительных актах.

Члены Комиссии, они именуются комиссарами, обязаны воздерживаться от совершения каких бы то ни было актов и действий, противоречащих характеру исполняемых ими обязанностей. Внутренний регламент Комиссии делает особый упор на требование о добропорядочном и скромном поведении и подтверждает несовместимость поста комиссара с другими оплачиваемыми или даже неоплачиваемыми должностями. Честность, щепетильность и добропорядочность вменяется в обязанность членам Комиссии не только в период официального исполнения ими должностных обязанностей, но и по уходе в отставку. Нарушение этих обязательств, констатируемое Судом ЕС, к которому могут обратиться Совет или Комиссия, влечет за собой принудительную отставку члена Комиссии или лишение бывшего комиссара его права на пенсию или на иные льготы и привилегии, связанные с осуществлением этой должности. Потребовать ухода комиссара в отставку может также Председатель Комиссии.

Подтверждением высокого профессионализма служит предшествующая карьера назначаемого члена Комиссии. По общему правилу места в Комиссии занимают бывшие главы национальных правительств и бывшие министры, имеющие значительный опыт политического руководства и административного управления. Однако на практике не всегда соответствующий опыт является гарантией должной квалификации либо соблюдения требований надлежащего управления. Об этом свидетельствует политический кризис, разразившийся в марте 1999 г. и связанный с целой серией скандальных разоблачений деятельности отдельных членов Комиссии. Его результатом стала коллективная отставка Комиссии во главе с Жаком Сантером. Крупный финансовый скандал разразился в 2003 г. в связи со злоупотреблениями, вскрытыми в деятельности Евростата, органа, подведомственного Комиссии.

Председатель и члены Комиссии назначаются сроком на пять лет, который корреспондирует периодичности проведения парламентских выборов. Досрочная вакансия замещается в том же порядке, в каком производится назначение членов Комиссии при ее формировании. Вновь назначенный комиссар исполняет свои обязанности вплоть до истечения общего срока полномочий данного состава Комиссии. Вакансия может иметь место в случае болезни или смерти члена Комиссии, при добровольной отставке и сложении полномочий, а также в результате принудительной отставки.

По истечении срока полномочий член Комиссии может быть назначен повторно. В истории ЕС примеров тому довольно много. Известны также и случаи, когда прежний председатель по завершении своего мандата становился ее членом. Преемственность состава -- обычное правило функционирования Комиссии. Однако после кризиса 1999 г. из 20 членов Комиссии только шестеро были назначены на новый срок. Определенные изменения в порядок формирования Комиссии предлагает Конституция ЕС. Намеченная в ней процедура начинает приближаться к системе инвеституры правительства, принятой во многих государствах -- членах ЕС. Его главные элементы -- избрание Председателя и членов Комиссии Парламентом, которое, однако, имеет место по предложению Совета. Изменяется процедура вынесения решения Советом. Особая процедура устанавливается для назначения министра иностранных дел Союза. Он становится ex officio вице-председателем Комиссии, но его назначение -- прерогатива Европейского совета.

31. Полномочия Комиссии

Главное назначение Комиссии -- это обеспечение и защита общих интересов Союза и принятие для этого всех необходимых мер. Можно выделить четыре главных блока полномочий Европейской комиссии. Во-первых, она обеспечивает осуществление учредительных договоров (Конституции с ее вступлением в силу), как равно и иных нормативно-правовых актов, принятых институтами ЕС во исполнение и применение норм первичного права. Во-вторых, Комиссия высказывает рекомендации и дает заключения по всем вопросам, составляющим предмет учредительных актов. В-третьих, Комиссия обладает собственной распорядительной властью, а равно участвует в принятии решений другими институтами, прежде всего Советом и Парламентом. В-четвертых, Комиссия обеспечивает исполнение решений, принятых Советом.

Реальные полномочия Комиссии на практике далеко выходят за ограничительные рамки, установленные учредительными актами, причем общей тенденцией остается их неуклонное расширение. Подобное расширительное толкование полномочий и назначения Комиссии уже на ранних стадиях интеграции было подтверждено Судом ЕС и никем практически не оспаривается. Оно стало основанием для признания за Комиссией целого ряда полномочий, необходимых для выполнения ею обязанностей стража интересов Сообщества и Союза.

Комиссия призвана отслеживать общую ситуацию в Союзе. Ее надзорная функция осуществляется, в первую очередь, применительно к выполнению обязательств по учредительным договорам и актам вторичного права со стороны государств-членов ЕС. Возложенная на Комиссию обязанность предполагает изучение и систематизацию всех сведений, относящихся к исполнению интеграционного правопорядка. Эту работу выполняет специализированный аппарат (многочисленные агентства, офисы, статистические службы, исследовательские центры и др.). Соответствующие данные обобщает представляемый Комиссией ежегодный доклад о положении дел в Союзе.

Комиссия не только должна констатировать обнаруженные нарушения, но и принять меры к их устранению. Такая своего рода надзорно - исправительная функция занимает все большее место в деятельности Комиссии. Наделение Комиссии правом проведения следственных действий, установления фактов нарушения и принятия соответствующих решений, налагающих санкции, как правило, имеет место в некоторых специальных областях. Это такие, как право конкуренции, контроль, осуществляемый за соблюдением Пакта стабильности и в целом осуществления финансовых обязательств, соблюдение бюджетного режима. Однако контрольные функции Комиссии не ограничиваются только специальными областями, в рамках которых имеет место применение процедуры самостоятельного наложения санкций со стороны Комиссии. В более общем плане применяются процедуры, осуществляемые Комиссией путем обращения в судебные органы ЕС.

В этом случае основу контрольных и надзорных действий Комиссии образуют постановления, обязывающие все государства-члены ЕС неукоснительно выполнять обязательства, вытекающие из членства в интеграционном объединении. Примером фиксации такого обязательства может служить ст. 10 Договора о Сообществе. Она устанавливает, что «Государства-члены должны предпринимать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из настоящего Договора, или из действий, предпринятых институтами Сообщества. Они будут содействовать выполнению задач Сообщества.

Государства-члены должны воздерживаться от принятия любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей настоящего Договора».

Как видно из текста приведенной статьи, она устанавливает общие обязательства всех государств -- членов ЕС строго соблюдать положения права ЕС и не создавать ситуацию или принимать меры, которые препятствовали бы осуществлению целей Договора. При этом важно отметить, что в данной статье совершенно четко и недвусмысленно указывается на то, что речь идет о соблюдении обязательств, как вытекающих непосредственно из Договора, так и налагаемых актами вторичного права. Это положение позволило Комиссии с достаточной степенью уверенности решать вопрос об ответственности государств-членов не только за нарушение постановлений Договора, что вытекает из его статей, но в равной степени и об ответственности за нарушение актов вторичного права. Аналогичная по смыслу формула воспроизводится и в Конституции ЕС.

Полномочия Комиссии в этой области предусматривают инициирование, подготовку и участие в принятии и реализации решений, имеющих обязательный характер.

Комиссии принадлежит также право дачи рекомендаций и принятия заключений как по инициативе самой Комиссии, так и по запросам других институтов. Рекомендации, которые даются Комиссией, имеют обычно двоякое назначение. Во-первых, они могут излагать программы подготовки и осуществления определенных мероприятий, обеспечивающих функционирование Сообществ и Союза и реализацию целей и задач, которые перед ними стоят. Соответственно, Комиссия довольно широко прибегает к публикации различного рода Белых и Зеленых книг, деклараций, заявлений, коммюнике и других документов, содержащих порой развернутую программу предстоящей законодательной деятельности или действий, направленных на осуществление принятых ранее положений. Во-вторых, рекомендательные акты Комиссии позволяют в определенной мере судить о позиции Комиссии по вопросам, подлежащим урегулированию в нормативно-правовом порядке, или по вопросам, которые обсуждаются другими институтами и государствами-членами и по которым Комиссия может занимать свою позицию.

Нередко Комиссией разрабатываются и принимаются весьма амбициозные программные документы, цель которых -- определить основание направления развития интеграции. Так, подготовленный Комиссией Проект для Европейского Союза 2002 г. предусматривает осуществление ЕС троякой миссии. Во-первых, Союз должен консолидировать собственную модель экономического и социального развития. Во-вторых, добиться упрочения пространства безопасности, свободы и законности. В-третьих, взять на себя ответственность за осуществление миссии сверхдержавы. Общий вывод документа -- роль Комиссии в осуществлении поставленных задач должна неуклонно возрастать.

В том, что касается заключений Комиссии, они могут быть предусмотрены непосредственно процедурой принятия решений. Так, Комиссия дает свои заключения по проектам нормативных правовых актов, рассматриваемых наряду с Советом Европейским парламентом, на различных этапах этого рассмотрения, особенно при применении процедуры совместного принятия решений. Многочисленные предписания учредительных договоров указывают на то, что при решении практически всех наиболее важных вопросов, отнесенных к ведению Сообществ, постановления по которым принимаются Советом, запрос мнения Комиссии и внесение предложений с ее стороны является, как правило, необходимым. Степень обязательности такого рода заключений зависит непосредственно от характера принимаемого акта. Так, если принимается заключение по вопросам, связанным с неисполнением обязательств государствами-членами, то такого рода заключение имеет обязательную силу. Что же касается заключений, которые даются Комиссией в рамках законодательной процедуры, особенно в тех случаях, когда она предусматривает несколько чтений при прохождении проекта нормативно-правового акта, то мнение, изложенное Комиссией в заключении, в случае, если Совет считает нужным изменить проект акта, требует единогласного решения. Таким образом, внести изменение в проект акта Совет может лишь только тогда, когда его поддерживают все участвующие в принятии решения государства-члены. На практике рекомендации и заключения Комиссии могут иметь весьма существенное значение в определении общей направленности деятельности Сообществ и оказывать определенное влияние на функционирование Союза.

Одно из важнейших полномочий Комиссии состоит в том, что именно она наделена правом законодательной инициативы. В учредительных договорах этот термин не используется. Однако его четко и определенно вводит в обращение Конституция ЕС, давая его классическое правовое истолкование и подчеркивая приоритетность и особую значимость инициативы Комиссии. Так, принятие решений в Европейском совете или Совете по инициативе Комиссии требует совершенного исчисления квалифицированного большинства. Комиссия -- инициатор и участник нормальной законодательной процедуры. О категоричности конституционного текста можно судить по содержащейся в нем формулировке. «Законодательный акт Союза может быть одобрен только по предложению Комиссии, кроме случаев, предусмотренных Конституцией».

Возможность инициативы Комиссии ограничивается в основном лишь в сфере ОВПБ и ОЕПБО. Применительно к ним инициатива должна осуществляться преимущественно министром иностранных дел или министром совместно с Комиссией. Сегодня она сосредоточена в руках государств-членов и Совета. Пока в данной сфере основным правовым инструментом Комиссии остаются рекомендации и оказание содействия.

Комиссия располагает собственной распорядительной властью. На современном этапе она может издавать регламенты, директивы и решения, связанные с осуществлением общих политик, регулирующие деятельность структурных фондов, соблюдение права конкуренции и ряд других. Количество издаваемых Комиссией регламентов и директив намного превосходит число аналогичных актов, принимаемых Советом.

Действующий порядок принятия Комиссией нормативно-правовых актов и их правовой статус базируется в основном на сложившихся обыкновениях и практике. Определенное ее упорядочение предусматривает Конституция ЕС. Комиссия сохраняет собственную распорядительную власть, но принимаемые ею решения приобретают четко обозначенный статус подзаконных актов. Правом издания законов и рамочных законов Комиссия не наделяется. Она лишь участвует в их подготовке, обсуждении и реализации. Регламенты или решения, принимаемые Комиссией, являются подзаконными актами и имеют практически статус управленческих решений. Это обуславливает и их место в общей системе нормативно-правовых актов ЕС.

Конституция предусматривает возможность наделения Комиссии правом издания делегированных регламентов, которые открывают возможность в строго очерченных рамках вносить изменения в законодательные акты или их дополнять. На практике это способно привести к делегированию самих законодательных полномочий. Множественность целей и задач, стоящих перед интеграционными объединениями, требует повседневной оперативной деятельности по их достижению. Осуществление соответствующих управленческих функций возлагается на Комиссию и подчиненный ей административный аппарат. Они предполагают как необходимую организационную деятельность, так и право принятия управленческих решений.

Исполнение решений, принимаемых Советом, возлагается по общему правилу на Комиссию посредством делегирования соответствующих полномочий. Это означает, что Комиссия наделяется правом издавать необходимые юридические предписания в целях исполнения решений, принимаемых Советом. Такие акты применения могут облекаться по действующим учредительным актам в форму регламентов, директив и решений. Однако их издание и осуществление может быть регламентировано самим Советом, устанавливающим определенные принципы, порядок и рамки принятия и применения такого рода актов.

При выработке и принятии Комиссией обязательных решений, облекаемых в форму нормативных правовых актов, ей призваны оказывать помощь и содействие различного рода консультативные, управленческие и регламентарные комитеты. В их состав входят, как правило, официальные представители государств-членов. В зависимости от статуса этих комитетов они могут заблокировать или отсрочить принятие решения Комиссией. Система такого рода комитетов, статус которых урегулирован специальными актами, получила в литературе наименование «комитологии». На практике их деятельность служит одной из форм контроля государств-членов за управленческой деятельностью Комиссии и намного усложняет процесс принятия Комиссией обязательных решений.

Система комитологии официализирована рядом нормативно-правовых актов. В решении Совета от 11 июля 1987 г. были определены правила и процедуры, в соответствии с которыми должны осуществляться управленческие полномочия Комиссии. Решение предусматривает три процедуры подготовки и принятия исполнительных решений, которым соответствуют три вида комитетов, призванных содействовать и контролировать деятельность Комиссии. Это, во-первых, система консультативных комитетов, во-вторых, система управленческих комитетов и, в-третьих, система регламентарных комитетов.

Наиболее простой и наименее обязательный характер для Комиссии носит консультативная система. В этом случае комитет, включающий экспертов, дает заключение по проекту или досье, представленному Комиссией. Это заключение не носит обязательного характера. В данном случае действительно реализуется скорее функция оказания содействия Комиссии, которая может принять к сведению заключение, подготовленное комитетом (в специальной литературе такого рода комитеты именуют «Комитет-1»), но не обязана следовать рекомендациям данного комитета. Система «Комитет-1» применяется при принятии решений по вопросам конкуренции.

Более сложный характер носит процедура, используемая при создании комитетов управления («2А») и комитетов по регламентации («2В»). При использовании варианта процедуры «2А» Комиссия обязана, в случае негативного заключения экспертов, отсрочить сроком на один месяц исполнение принятого ею решения. В течение этого срока Совет может квалифицированным большинством голосов подтвердить заключение экспертов, что влечет за собой необходимость пересмотра решения с учетом замечаний, сделанных комитетом. При отсутствии решения или при отказе в подтверждении заключения комитета решение, принятое Комиссией, вступает в силу. Таким образом, практически речь идет о возможности отсрочки введения в действие решения Комиссии не более, однако, чем на один месяц. В варианте «2В» изменяется срок. В случае негативного решения комитета исполнение предписаний Комиссии откладывается на три месяца. Однако если в течение этого срока заключение комитета не подтверждено Советом, решение Комиссии вступает в силу, несмотря на негативное заключение комитета. Наконец, более жесткий характер носит система комитетов «ЗА» и «ЗВ». В этом случае Комиссия обязана выработать решение в соответствии с мерами, предусмотренными в заключении комитета. Предлагаемое Комиссией решение не может быть обращено к исполнению при негативном заключении комитета или в случае отсутствия такового. В этой ситуации Комиссия вправе сама направить свое предложение на рассмотрение Совета, который выносит решение квалифицированным большинством голосов, если речь не идет об изменении решения Комиссии, и на основе принципа единогласия, если Совет считает необходимым внести изменения в проект, разработанный Комиссией. При применении процедуры «ЗА» Комиссия вправе ввести в действие принятый ею акт по истечении трехмесячного срока. При процедуре «ЗВ» Комиссия может ввести в действие свой акт по истечении фиксированного срока при условии, что Совет не вынес негативного решения.

Все комитеты состоят из представителей государств-членов и возглавляются представителем Комиссии, который председательствует на заседаниях, но не принимает участия в голосовании. Насколько можно судить по отчетам Комиссии, чаще всего на практике применяется процедура управленческих комитетов, почти вдвое реже -- регламентарных комитетов и еще реже -- процедура консультативных комитетов. При этом показательно, что в тех случаях, когда на уровне Совета не достигается договоренность о применяемой процедуре, Совет зачастую, особенно если речь идет о важной проблеме, резервирует за собой принятие окончательного решения.

Система комитетов, сформированная на базе решения Совета, принятого в 1987 г., вызвала довольно жесткую критику со стороны Комиссии и Европейского парламента. Комиссия выражала недовольство прежде всего применением системы «ЗВ», которая создает ситуацию отсутствия вообще исполнительских решений. Европейский парламент выступил с критикой системы в целом, полагая, что она отстраняет представительный орган от участия в контроле за осуществлением управленческих функций. Некоторый компромисс был найден путем достижения соглашения в форме «модус вивенди» между Европейским парламентом, Советом и Комиссией от 20 декабря 1994 г. В соответствии с этим межинституциональным соглашением Парламент получил некоторые возможности контроля за принятием мер по исполнению решений, в частности в том, что касается мер, принимаемых по исполнению актов Совета и Парламента, вотированных на основе процедуры совместного принятия решений.

Сложность и чрезмерная бюрократизация комитетской системы, влекущая за собой снижение эффективности деятельности самой Комиссии, остается предметом острых дебатов. К Амстердамскому договору 1997 г. была приложена Декларация по поводу названного решения Совета, в которой Конференция обращается к Комиссии с просьбой представить Совету

предложения об изменении этого регламента. Предложения, Несенные Комиссией, в частности, предусматривают упрощение комитетской системы, придание ей большей транспарентности при одновременном расширении полномочий Европейского парламента в области контроля за исполнительной деятельностью Комиссии.

Осуществление управленческих функций предполагает также оперативное управление материальными и финансовыми ресурсами ЕС. Поскольку только Сообщество (до вступления в силу Конституции) является юридическим лицом, то принадлежащие ему прерогативы, включая такие, как заключение имущественных сделок, право владеть и распоряжаться имуществом, право представлять юридическое лицо в отношениях с третьими лицами, право искать и отвечать по суду, осуществляются прежде всего и преимущественно Европейской комиссией1. Среди полномочий, связанных с управлением материальными и финансовыми ресурсами, особо важное значение имеет участие Комиссии в разработке и принятии бюджета, а равно его исполнении.

Бюджет ЕС, достигавший в 2002 г. и 2003 г. свыше 98 млрд евро, представляет собой важнейший финансовый инструмент проведения политики ЕС. В нем находят свое отражение и закрепление как оперативно-управленческие мероприятия, финансируемые за счет административного бюджета, так и все иные действия, осуществляемые в различных областях экономики, в сфере социального развития, а также в той или иной степени в рамках второй и третьей опор. Поскольку проект бюджета разрабатывается и представляется Комиссией, то ознакомление с этим документом позволяет составить сравнительно полную картину основных мероприятий и программ деятельности, предлагаемых Комиссией к осуществлению в предстоящем бюджетном году.

Предварительный проект бюджета разрабатывается административными службами, после чего каждый из институтов представляет свой проект сметы на очередной финансовый год. Обобщая эти предложения и внося в них необходимые коррективы, Комиссия направляет подготовленный ею проект бюджета на рассмотрение Совета. Процедура принятия бюджета отличается целым рядом особенностей по сравнению с обычным порядком принятия нормативно-правовых актов. Они обусловлены прежде всего его особо важным значением.

При подготовке проекта бюджета, как и при его исполнении, Комиссия обязана следовать определенным принципам, установленным учредительными актами, и предписаниям вторичного права, а равно межинституциональным соглашениям Парламента, Совета и Комиссии. С функциональной точки зрения все расходы, предусмотренные проектом бюджета, подготовленным Комиссией, подразделяются на две большие группы. Первая («группа А») -- включает административные расходы и материальное обеспечение деятельности административных служб. Вторая («раздел В») -- объединяет все другие расходы, предусмотренные для осуществления операционных целей. Этот раздел состоит из многочисленных подразделов, которые относятся к конкретным сферам деятельности.

Исполнение бюджета осуществляется Комиссией. Порядок исполнения в общем плане регулируется ст. 275 Договора о Сообществе. Комиссия ежеквартально представляет Парламенту и Совету текущие отчеты, а по окончании бюджетного года -- Отчет об исполнении бюджета в целом. Текущий бюджетный год начинается с 1 января календарного года и заканчивается 31 декабря. Отчет об исполнении бюджета должен быть представлен Комиссией Парламенту, Совету и Счетной палате не позднее 1 мая года, следующего за отчетным. К отчету прилагаются аналитические документы и реестр имущества, которым владеет Сообщество, а также перечень его долговых обязательств.

Европейская комиссия играет важнейшую роль в формировании фондов общего и структурного характера, конкретизации основных направлений их деятельности и в управлении делами фондов. Деятельность Комиссии по управлению финансами и материальными ресурсами Сообществ и Союза, по руководству работой структурных фондов поставлена в определенные рамки. Комиссия должна строго следовать предписаниям, которые содержатся в финансовых регламентах и регламентарных актах, издаваемых при учреждении тех или иных фондов, однако в целом именно за Комиссией остается решающая роль в управлении финансовыми потоками в ЕС.

Комиссия, осуществляя управленческие функции, руководит Европейской гражданской (публичной) службой. Она играет важнейшую роль в ее организации, подготовке регламентарных актов, определяющих порядок формирования Европейской гражданской службы, статус ее членов, условия продвижения по службе, поощрения и наказания, а равно конкретное решение кадровых вопросов в соответствии с действующими регламентарными актами. В ведении Комиссии остается разветвленный и весьма многочисленный административный аппарат, насчитывающий около 25 тыс. чиновников.

В Римском договоре 1957 г. содержался строго лимитированный перечень статей, посвященных осуществлению внешних сношений. Это неизбежно поставило вопрос о том, каким образом строить отношения с третьими государствами и международными организациями в тех случаях, когда это не было прямо предусмотрено постановлениями учредительного акта, но вытекало из его требований. Ответ был дан Судом ЕС. Он сформулировал в своих решениях концепцию внешнего параллельного сопровождения, имевшую важное теоретическое и прикладное значение. Суть ее состояла в том, что во всех тех случаях, когда Сообщество обладает конкретными полномочиями, признанными за ним в целях построения общего, а затем единого внутреннего рынка, то их наличие внутри Сообщества предполагает осуществление аналогичных в сфере внешних сношений.

Концепция внешнего сопровождения легитимировала право Европейских сообществ на осуществление внешнеполитической активности. Она открывала возможность вступать в сношения с третьими государствами и международными организациями, заключать с ними договоры и соглашения, участвовать в деятельности международных организаций вплоть до вступления в их ряды. В результате Европейское сообщество стало членом ФАО, ВТО и ряда других межправительственных организаций. Во всех тех случаях, когда речь идет о полномочиях Сообществ в сфере внешних сношений, сохраняет свое действие общая процедура заключения международных договоров, закрепленная в ст. 300 Договора о Сообществе. Она предусматривает, что инициатива исходит от Комиссии, решение принимается Советом, переговоры проводятся Комиссией и утверждается соглашение Советом. Подобная процедура позволила Европейским сообществам заключить многочисленные соглашения двух- и многостороннего характера и ввести в практику заключение смешанных соглашений, когда участниками этих договоров и соглашений выступают наряду с Сообществами также и государства-члены. Это, в частности, имеет место в тех случаях, когда данным договором регулируются не только вопросы, входящие в ведение Европейских сообществ, но и вопросы, относящиеся к компетенции государств-членов. К числу такого рода смешанных договоров относятся, например, соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Такое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейскими сообществами и государствами -- членами Сообществ было подписано, в частности, в 1994 г.

Правовые механизмы и процедуры решения вопросов внешних связей значительно отличаются в зависимости от того, идет ли речь о реализации полномочий Сообществ или ОВПБ и ОЕПБО.

В какой-то мере решению возникающих проблем призвана способствовать концепция внешних связей, сформулированная Комиссией. Основные положения этой концепции были изложены в Проекте для Европейского Союза 2000 г. Внешние связи рассматриваются лишь как частично совпадающие с понятием общей внешней политики.

Неоднородная структура Европейского Союза, разноплановость правового режима, применяемого в рамках Сообществ и второй и третьей опор, не обеспечивает достаточно эффективное присутствие ЕС на международной арене. Ослабляет эффективность внешнеполитических усилий также то обстоятельство, что в рамках Европейского Союза отсутствует единый центр руководства («центр притяжения»), необходимый для эффективного руководства всей суммой внешних связей. В определенной мере эта позиция Комиссии была учтена в Конституции ЕС, которая учреждает пост министра иностранных дел, наделяемого обширными полномочиями, и создание специализированного аппарата внешних сношений. Договор, учреждающий Конституцию для Европы, значительно изменяет и делает более централизованным и эффективным механизм ОВПБ.

32. Европейский парламент: полномочия

Европейский парламент обладает полномочиями, которые традиционно присущи парламентским учреждениям в современных государствах. Это, во-первых, участие в нормотворческом процессе (законодательные полномочия); во-вторых, вотирование бюджета и утверждение отчета о его исполнении; в-третьих, участие в формировании других институтов и контроль над их деятельностью; в-четвертых, осуществление внешних связей. Отличие и своеобразие в реализации полномочий Европейским парламентом связаны с его статусом и ролью в общей системе институтов Сообществ и Союза. Оно обусловлено также спецификой осуществления этих полномочий, которые в значительной мере лимитированы как действующими актами первичного и вторичного права, так и отсутствием в большинстве случаев самостоятельности в принятии окончательных решений.

В первых учредительных актах была использована краткая и весьма лаконичная формула, определяющая полномочия Парламента Сообществ. Она гласила, что Парламент «осуществляет функции консультации и контроля». Таким образом, Договор о ЕЭС ограничивал назначение Парламента осуществлением чисто консультативной и в какой-то мере даже вспомогательной роли.

По мере эволюции Сообществ и с созданием Европейского Союза статус Парламента претерпевает изменения. В новой редакции ст. 137 (ныне ст. 189) прежняя формулировка исчезает. Она заменена гораздо более нейтральной, хотя и несколько расплывчатой формулой, согласно которой Парламент осуществляет полномочия, которыми он наделен по Договору.

Законодательные полномочия Парламента в наиболее обобщенном виде были определены в ст. 192 Договора о Сообществе. «Европейский парламент участвует в процедуре принятия актов Сообщества в той мере, в какой это предусмотрено настоящим Договором, осуществляя свои полномочия в рамках процедур, предусмотренных статьями 251 и 252, а равно путем принятия совпадающего положительного заключения или дачи консультативного заключения.

Европейский парламент может по требованию большинства депутатов предложить Комиссии представить предложения, которые кажутся ему необходимыми для осуществления настоящего Договора, в целях выработки нормативно-правового акта Сообществ».

Как видно из содержания этой статьи, консультативная процедура не исчезла, но она заметно утратила свои позиции. Появились и новые требования к самой процедуре. В учредительных актах, относящихся к Европейскому Союзу, содержится прямое указание Комиссии и Совету принимать во внимание мнение Парламента, высказанное в ходе консультативной процедуры.

Сдвиги, происходящие в нормотворческом процессе, не ограничиваются лишь призывом к учету мнения Парламента. Уже Единый европейский акт 1986 г. закрепил использование процедуры сотрудничества, на основании которой проект, подготовленный Комиссией и одобренный Советом, подлежал рассмотрению в ходе нескольких чтений непосредственно на заседаниях Парламента. И хотя при применении этой процедуры все равно решающее слово оставалось за Советом, тем не менее Парламент стал играть более активную роль, особенно на стадии подготовки и обсуждения решения. Наконец, в соответствии с Маастрихтским договором 1992 г. и особенно после уточнений, внесенных Амстердамским договором 1997 г., введена и начинает все шире использоваться процедура совместного принятия решений. В этом случае проект, подготовленный Комиссией и одобренный Советом, проходит три чтения, и окончательное принятие нормативно-правового акта невозможно без согласия и без одобрения со стороны Парламента.

В результате постепенно складывается законодательная процедура, по многим параметрам схожая с той, которая свойственна парламентским учреждениям. Главное, что она пока применяется лишь только в тех случаях, когда в учредительном акте содержится прямое указание на применение ст. 251 Договора о Сообществе. Важно, однако, отметить, что такого рода указания становятся с введением в действие Ниццского договора 2001 г. более частым явлением.

Конституция ЕС вносит существенные изменения в законодательную парламентскую процедуру. В общей иерархии нормативно-правовых актов на высшей ступеньке актов вторичного права появляются законы и рамочные законы. Их принятие возможно только в результате применения общей законодательной процедуры, в которой важная роль должна принадлежать Парламенту. Безусловно, наряду с расширением контрольных полномочий это значительно повышает роль и значение Парламента.

Тем не менее Конституция сохраняет существование специальной законодательной процедуры в отдельных областях, например, ОВПБ, ОЕПБО и др., в рамках которой решение может приниматься без участия представительного органа. Таковы, например, законы и рамочные законы Совета. Ограничение законодательных полномочий Парламента, хотя и менее значительное и заметное, сохраняется и в некоторых других областях.

Парламент участвует в обсуждении проекта бюджета, его вотировании и утверждает отчет о его исполнении. Проект бюджета подготавливается Комиссией и рассматривается и вносится в Парламент Советом не позднее 30 сентября года, предшествующего его исполнению. Проект бюджета проходит при необходимости два чтения. В ходе обсуждения законопроекта депутаты вправе предлагать поправки и изменения тех статей, которые касаются осуществления так называемых необязательных расходов. Большая часть бюджетных расходов, относимых к обязательным, может стать предметом обсуждения, но поправки, предлагаемые Парламентом, носят скорее характер пожеланий. Что касается рассмотрения необязательных расходов, то предлагаемые изменения носят императивный характер и должны учитываться при выработке окончательного проекта при условии, что они не выходят за общие рамки расходов, предусмотренных по бюджету.

Практически Европейский парламент лишен возможности сколько-нибудь существенно пересматривать доходную и расходную части бюджета и не обладает правом внесения своего собственного законопроекта по финансам. Он вправе лишь принять или отклонить проект бюджета в целом. Предложение об отклонении может быть внесено не менее чем 32 депутатами или одной из постоянных комиссий. До вынесения на пленарное заседание оно рассматривается бюджетной комиссией, заключение которой обсуждается на пленарном заседании. Решение об отклонении принимается квалифицированным большинством в 2/3 голосов депутатов, составляющих большинство членов Парламента. Отклоненный проект возвращается Совету. Предложить свой собственный проект бюджета Парламент не вправе. Он может только оттянуть его принятие и тем самым оказать определенное давление на Комиссию и Совет.

Европейский парламент заслушивает промежуточные отчеты и утверждает годовой отчет об исполнении бюджета. Опираясь на представленные документы и доклады Счетной палаты, Европейский парламент может утвердить или отклонить отчет об исполнении бюджета. Решение выносится абсолютным большинством голосов. Порядок принятия решений регулируется учредительными актами и приложением V к Регламенту Парламента.

Наиболее существенными полномочиями обладает Парламент при формировании Европейской комиссии, Счетной палаты и назначении главы и членов Правления Европейского центрального банка. Кандидат на пост Председателя комиссии предлагается государствами -- членами ЕС на основе решения Совета, заседающего в составе глав государств или правительств, которое принимается квалифицированным большинством голосов. По приглашению Парламента кандидат в Председатели выступает с общим заявлением, излагая основные политические ориентиры своей деятельности. Парламент большинством голосов утверждает или отклоняет предложенную кандидатуру. В случае отклонения предложения Парламентом Совет должен выдвинуть нового кандидата. При положительном решении Парламент приглашает представить кандидатов в члены Комиссии. Каждый из кандидатов должен выступить на заседании постоянной комиссии соответствующего профиля и ответить на задаваемые парламентариями вопросы. Парламентарии могут отвести предложенную кандидатуру и потребовать ее замену. Так было, например, при формировании Комиссии в 2004 г. По завершении этих слушаний Председатель представляет Парламенту Комиссию в целом и излагает ее программу. Решение об утверждении принимается большинством голосов парламентариев, участвующих в голосовании. Схожей является процедура, применяемая при назначении членов Счетной палаты (ст. 35 Регламента) и Председателя, вице-председателей и членов Правления ЕЦБ.

Парламент осуществляет в довольно широких пределах контроль за деятельностью Комиссии. Формы и методы этого парламентского контроля более или менее традиционны и схожи с теми, которыми пользуются национальные парламенты. Это, во-первых, право на информацию. Совет и Комиссия обязаны представлять Европейскому парламенту доклады о своей текущей деятельности, а также итоговый годовой доклад о деятельности Европейского Союза. Такого рода доклады, представляемые обычно руководителями соответствующих институтов, могут служить основанием для обсуждения деятельности Совета или Комиссии как в отдельных областях, так и в отношении функционирования Союза и его институтов в целом.

Вторая наиболее распространенная форма контроля над деятельностью Комиссии и Совета -- это устные и письменные вопросы. Активность парламентариев в этом отношении довольно высока. Ежегодно поступает несколько тысяч вопросов, большинство из которых адресуется Комиссии. Устные и письменные вопросы подаются заблаговременно в письменном виде (Комиссии не позднее чем за неделю, Совету за три недели). Вопрос о приемлемости вопроса и включении его в повестку дня решается Председателем Парламента. Ответ на письменные вопросы публикуется в Официальном вестнике ЕС. Еженедельно Парламентом проводится час вопросов и ответов по образцу аналогичных процедур, принятых в национальных парламентских учреждениях. Время, отводимое на выступление автора вопроса, строго ограничено, а сам вопрос должен носить конкретный и ясный характер. В большинстве случаев такие вопросы носят весьма рутинный характер.

Определенному расширению контрольных полномочий Парламента должно содействовать предусмотренное Договором о ЕС создание временных комиссий по расследованию. Они образуются по требованию не менее чем 1/4 депутатов и имеют своим назначением проведение конкретного расследования в связи с обвинениями, выдвинутыми в адрес тех или иных институтов, органов или должностных лиц в совершении правонарушений или ненадлежащем управлении в том, что касается применения права ЕС. Детально вопрос о порядке формирования и функционирования этих комиссий регулируется решением Парламента, Совета и Комиссии от 19 апреля 1995 г. и Регламентом Парламента. Прямых указаний на то, какие последствия может иметь признание нарушения со стороны комиссии, перечисленные акты не содержат.