Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности)

осуществляет постоянный контроль за эффективностью инвестиционной деятельности субъектов естественных монополий на транспорте и целевым использованием ими государственных средств.

Согласно Указу Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте упразднены. Их функции переданы вновь образованному Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. К этому министерству перешли и функции упраздненных Государственного комитета РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства, а также, как уже отмечалось выше, -- Государственного антимонопольного комитета РФ. Упразднением перечисленных федеральных органов и концентрацией их функций в рамках одного федерального органа в ранге Министерства Российской Федерации преследовалась цель усилить государственную поддержку развития предпринимательства, особенно малого и среднего. Что касается Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, то намечавшееся ее упразднение не было осуществлено и у нее сохранился статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти*.

* См. об этом: Указы Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 // Российская газета. 1999. 29 мая; от 28 июня 1999 г. № 835 // СЗ РФ, 1999, № 27, ст. 3308; от 17 августа 1999 г. № 1062 // Российская газета. 1999. 18 авг

3. Итак, естественные монополии находятся под непосредственным контролем сразу двух федеральных структур -- антимонопольных органов, полномочия которых по обеспечению соблюдения антимонопольного законодательства распространяются на всех хозяйствующих субъектов, и специальных органов регулирования деятельности естественных монополий. Для всех предпринимателей и, прежде всего, самих субъектов естественных монополий важно знать, какую конкретную деятельность последних регулируют специальные федеральные органы исполнительной власти, а какую контролируют федеральные антимонопольные органы. Необходимо также иметь представление об особенностях функций и полномочий специальных органов регулирования, а также о порядке их реализации. В свою очередь, контролерам -- федеральным антимонопольным органам и специальным органам исполнительной власти надлежит в своей практической работе, с одной стороны, четко разграничивать свои функции и полномочия, не допускать дублирования и подмены, не заниматься одним и тем же делом, а с другой -- организовать взаимодействие так, чтобы между их усилиями не оставалось "белых пятен", позволяющих естественным монополиям уходить от государственного воздействия, чтобы все, что в соответствии с законодательством должно регулироваться и контролироваться, действительно регулировалось и контролировалось. Остановимся на некоторых из этих проблем.

4. Вспомним, что рассматриваемые в данной теме специальные органы называются органами регулирования и контроля. Поэтому необходимо четко различать осуществляемые ими в отношении естественных монополий государственное регулирование, с одной стороны, и государственный контроль -- с другой. Суть любого регулирования состоит в упорядочении деятельности участников социального общения, прежде всего в установлении для них определенных правил поведения, в данном случае -- в рыночных отношениях. Регулирование является основной формой воздействия государства на естественные монополии, и его специфика проявляется в его методах. Федеральные антимонопольные органы сходными методами не наделены. Федеральным законом "О естественных монополиях" установлены два специфических метода. Применение иных методов на допускается.

Во-первых, органы, регулирования естественных монополий могут применять ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня. Государство не вправе использовать ценовое регулирование в рыночных отношениях. Согласно ст. 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. И только в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Такое исключительное право и предоставлено органам регулирования естественных монополий. Этот метод логично вытекает непосредственно из понятия естественной монополии, существенный элемент которого -- неэластичные цены на ее товары. Само ценовое регулирование осуществляется путем установления либо фиксированной цены, либо предельного уровня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъектом естественной монополии*.

* См.: постановление Правительства РФ от 13 октября 1999 г. № 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий" // СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5060.

Второй специфический метод регулирования -- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии. Необходимость его применения прямо детерминирована природой естественных монополий. Производимые в них товары нередко объективно ограничены по своим ресурсам, а то и вовсе почерпаемы (полное использование разведанных месторождений, сокращение добычи и т. п.). Это обстоятельство позволяет субъектам естественных монополий выборочно, по своему усмотрению, продавать товары одним потребителям и лишать этих товаров других потребителей. Вмешательство государства призвано защитить интересы всех потребителей.

5. Осуществляемый специальными органами контроль более всего сближает их (и допускает смешение) с контрольной деятельностью федеральных антимонопольных органов. Его специфика -- в целях и предмете контроля, а также в тесной связи с осуществляемым этими же специальными органами государственным регулированием.

Цель контроля -- добиться проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности естественных монополий. Контроль, органично дополняя регулирование, призван предупредить нарушения законодательства о естественных монополиях, служит правовым средством, с помощью которого примененные методы регулирования последовательно воплощаются в жизнь. Исходя из цели, Федеральный закон "О естественных монополиях" определил два относительно самостоятельных участка подконтрольных действий с участием или в отношении субъектов естественных монополий.

Первое направление контроля -- защита потребителей товаров естественных монополий. Под контроль поставлены такие действия, которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей. Однако контролю подлежат не все действия (сделки), а лишь совершаемые с товарами, в отношении которых применено государственное регулирование.

Второе направление контроля -- активизация поиска путей демонополизации естественных монополий, устранение препятствий, мешающих развитию здесь свободной конкуренции. Контролю подлежат действия (сделки) с участием или в отношении естественных монополий, результатом которых может стать сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Подобно федеральным антимонопольным органам, на специальные государственные органы регулирования естественных монополий возложен предварительный и последующий (уведомительный) контроль. Предварительный контроль охватывает три группы действий (сделок).

Первая группа -- контроль за любыми сделками, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Как явствует из приведенного законоположения, контроль за сделками, например договорами купли-продажи, подряда, аренды и т. п., должен предупредить "перерождение" специфического естественно-монопольного направления в иную хозяйственную деятельность, не допустить отвлечения внимания и усилий субъектов естественных монополий от производства продукции именно естественных монополий, так как в противном случае на рынке может не оказаться нужных потребителям товаров.

Вторая подконтрольная группа действий -- контроль за инвестициями субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование и которые составляют более 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Как мы видим, назначение контроля то же, что и в первой группе действий: не допустить отвлечения значительных средств естественных монополий в капиталовложения на иные нужды, прямо не относящиеся к производству товаров естественных монополий.

Третья группа подконтрольных действий -- контроль за продажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Эта группа подконтрольных действий также сходна с двумя уже рассмотренными. Контроль здесь служит тому, чтобы исключить "перетаскивание" имущества субъектов естественных монополий, используемого для производства естественно-монопольных товаров. Опасность подобных действий состоит в том, что и у "искусственно" появившегося нового, и у "урезанного" прежнего субъектов естественной монополии могут уменьшиться общий объем производства, увеличиться его издержки и подняться цена, что отрицательно скажется на состоянии рынка соответствующих товаров, нанесет ущерб интересам потребителей.

Во всех трех группах контроль не является глобальным, распространяется не на весь, а лишь на строго установленный по стоимости объем имущественных сделок (действий) -- если он превышает десятую часть стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Такая величина имущественной операции способна существенно повлиять на результаты хозяйственной деятельности субъекта естественной монополии, его положение на рынке товаров. Состав собственного капитала определяется организационно-правовой формой субъекта естественной монополии. У хозяйственных обществ это будет уставный капитал, у государственных унитарных предприятий -- уставный фонд. Сюда же входит все, что "нажил", чем обогатился субъект естественной монополии в процессе своего функционирования -- разного рода фонды (резервные и иные), непосредственная прибыль. Выраженный арифметически собственный капитал равен балансовой стоимости активов за минусом заемных средств. Частоту совершения подобных сделок законодатель не ограничивает, в чем кроется возможность обхода введенных ограничений путем совершения через короткий промежуток времени повторно одних и тех же сделок (действий). Отмеченное обстоятельство требует повышенного внимания со стороны контролирующих органов.

До совершения вышеуказанных действий (сделок) субъект естественной монополии обязан представить в соответствующий орган регулирования естественной монополии ходатайство о даче согласия на их совершение и сообщить информацию, необходимую для принятия решения. Требования к содержанию такой информации и форме ее представления, а также порядок рассмотрения ходатайства определяются правилами, утверждаемыми соответствующим органом регулирования естественной монополии. Никакое другое лицо или орган, кроме самого субъекта естественной монополии, обращаться с подобным ходатайством в органы регулирования естественных монополий не может.

Орган регулирования естественной монополии вправе отказать в удовлетворении ходатайства, если заявленные в нем действия могут привести к отрицательным последствиям, ущемлению интересов потребителей товара, а также в случаях, если заявителем не представлены все необходимые документы либо при их рассмотрении обнаружено, что содержащаяся в них информация, имеющая существенное значение для принятия решения, является недостоверной. Не позднее 30 дней со дня получения ходатайства орган регулирования естественной монополии сообщает заявителю в письменной форме о своем решении -- согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован. Не получив разрешения государственного органа регулирования естественных монополий, ее субъект не может совершать желаемое действие (сделку). Если он, нарушая запрет, все-таки заключит сделку, то последняя, как несоответствующая требованиям закона, признается ничтожной. Заинтересованные лица могут обратиться в суд с соответствующим заявлением в течение десяти лет со дня, когда началось исполнение такой сделки.

Последующий (уведомительный) контроль распространяется на два вида действий. Во-первых, лицо или группа лиц, которые в результате приобретения на рынке акций (долей) в уставном (складочном) капитале субъекта естественной монополии либо в результате иных сделок (в том числе договоров поручения, доверительного управления, залога) приобретают более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал субъекта естественной монополии, обязаны уведомить об этом, а также обо всех случаях изменения принадлежащего им количества голосов соответствующий орган регулирования естественной монополии в 30-дневный срок со дня приобретения.

Способы получения голосов являются не только следствием договоров поручения, доверительного управления и залога. Они могут быть самыми различными, никаких особых правовых последствий с ними не связывается. Надо лишь, чтобы способы были законными. Причины же уведомления понятны: располагая весомым числом акций (долей), постороннее лицо, совершенно не заинтересованное в производстве товаров естественной монополии, может получить возможность оказывать решающее влияние на хозяйственную деятельность субъекта этой монополии.

Во-вторых, такую же обязанность несет субъект естественной монополии, приобретающий акции (доли) в уставном (складочном) капитале другого хозяйствующего субъекта, предоставляющие ему более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли). Причины уведомления сходны с рассмотренными причинами предварительного контроля: государство должно следить за тем, чтобы субъекты естественных монополий не слишком увлекались "посторонними" делами, не снижали усилий по эффективному производству естественномонопольных товаров.

В обоих видах последующего (уведомительного) контроля фигурируют те же "более 10%", но только уже касающиеся чужих акций (долей) в уставном капитале субъекта естественной монополии и акций (долей) самого субъекта естественной монополии в уставном капитале чужих (необязательно относящихся к естественным монополиям) хозяйствующих субъектов. Для осуществления требований по последующему (уведомительному) контролю орган регулирования естественной монополии, не дожидаясь получения уведомлений, вправе сам запрашивать у хозяйственных обществ и товариществ сведения о составе их участников, располагающих более чем 10% общего количества голосов.

В повышении эффективности предварительного и последующего контроля важное значение имеет обязанность субъектов естественных монополий представлять соответствующему органу регулирования естественной монополии текущие отчеты о своей деятельности (порядок и сроки их представления устанавливаются органом регулирования естественной монополии) и проекты планов капитальных вложений.

6. Несколько особняком стоит государственное воздействие на договорные гражданско-правовые отношения в сферах естественных монополий. К договорным отношениям специальные государственные органы применяют и методы регулирования, и контроль. Двойная "тяга" детерминирована правовой нормой, установившей: субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях", при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары. Таким образом, субъекты регулирования естественных монополий могут указывать потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию и с которыми субъекты естественных монополий должны оформлять договорные отношения, а при отказе делать это -- понуждать субъектов естественных монополий к заключению таких договоров. Отказаться заключить договор субъект естественной монополии может только в случае, если докажет отсутствие у него возможности произвести или продать товар. Если субъект естественной монополии не в состоянии полностью удовлетворить заявленный потребителем объем товара, то договор заключается на установленный органом регулирования естественных монополий "минимальный уровень". Снижать объем продажи товара ниже этого уровня субъект естественной монополии не вправе. При отказе заключить с ним договор потребитель может по своему выбору обратиться для разрешения возникшего спора в органы регулирования естественных монополий или в суд. Здесь мы имеем наглядный пример реализации общего правила, закрепленного в ст. 11 ГК РФ, согласно которому защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется- не только через суд, арбитражный суд или третейский суд, но в случаях, предусмотренных законом, также в административном порядке.

Обязанность коммерческих организаций заключать договоры по продаже товаров со всеми, кто к ним обратится, регулируется нормами ст. 426 ГК РФ о публичном договоре. Статья распространяет свое действие, о чем сказано в ее тексте, и на перевозки транспортом общего пользования, услуги связи, электроснабжение. Но было бы неверно соответствующие положения Федерального закона "О естественных монополиях" толковать как дублирование ГК РФ. Принципиальное отличие состоит в том, что здесь потребителю, предлагающему заключить с ним договор, не надо доказывать, что этот договор есть публичный. Договор подлежит заключению по другим основаниям -- в силу регулирования деятельности субъекта естественной монополии соответствующим государственным органом регулирования.

§ 3. Практика осуществления государственного регулирования и контроля

1. Каким же образом на практике внедряются методы регулирования деятельности субъектов естественной монополии и проводится государственный контроль в сферах естественных монополий, какими функциями и полномочиями наделены для этого специальные органы регулирования естественных монополий?* Как и в обеспечении соблюдения антимонопольного законодательства, все начинается с реестра.

* Кроме государственного регулирования и контроля в функции органов регулирования естественных монополий входит также внесение в установленном порядке предложений по совершенствованию законодательства о естественных монополиях. Такую же функцию, но только по вопросам совершенствования антимонопольного законодательства, выполнял прежний Государственный антимонопольный комитет РФ. Суть обеих функций одинакова, понятна и не нуждается в дополнительных комментариях. Выработанные рекомендации по улучшению действующего законодательства органы регулирования естественных монополий направляют Правительству РФ, которое является субъектом права законодательной инициативы и, кроме того, само правомочно в пределах предоставленной компетенции принимать акты, входящие в нормативно-правовую основу естественных монополий.

Первой исходной функцией органов регулирования естественных монополий является формирование и ведение реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль. Только они наделены полномочием принимать решение о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из реестра. И только они принимают обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении регулирования, о применении к субъекту естественной монополии предусмотренных законодательством конкретных методов регулирования, в том числе об установлении цен (тарифов). Определяющую роль при этом играет решение о применении методов регулирования, которое влечет включение субъекта естественной монополии в реестр и введение механизма контроля.

Органы регулирования естественных монополий принимают также решения об изменении или о прекращении регулирования в отношении конкретных субъектов естественных монополий, если отпадают установленные для этого основания, например если открылась возможность для развития конкуренции на рынке соответствующих товаров. И подобно тому, как принятие решения о введении регулирования служит основанием для включения субъекта естественной монополии в реестр, так на основе решения о прекращении регулирования он из реестра исключается.

В отличие от Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" Федеральный закон "О естественных монополиях" ничего не говорит о том, кто устанавливает порядок ведения реестра субъектов естественных монополий. Ни Правительству РФ, ни специальным государственным органам регулирования соответствующих поручений не дано. Ничего по этому поводу не сказано и в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих регулирование деятельности субъектов естественных монополий (см., например, упоминавшееся выше утвержденное 13 августа 1996 г. Правительством РФ Положение о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации). Очевидно, порядок ведения реестра надлежит устанавливать самим органам регулирования деятельности естественных монополий. Поскольку субъект естественной монополии, как правило, производит не только естественномонопольные товары, а осуществляет еще и иную предпринимательскую деятельность, то в реестре в любом случае должно быть точно и исчерпывающе указано, какой конкретно вид его хозяйственной деятельности подлежит государственному регулированию и контролю.

2. Принятие решения о применении методов контроля и регулирования, а следовательно, и о включении в реестр есть результат большой подготовительной работы. Ошибки здесь должны быть полностью исключены, так как они неизбежно вызовут противозаконные ограничения деятельности хозяйствующего субъекта, вовсе не относящегося к естественным монополиям. Вопросы, касающиеся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъекта естественной монополии, могут быть рассмотрены на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов. Далее, орган регулирования естественной монополии вправе применить только те методы регулирования, которые предусмотрены Федеральным законом "О естественных монополиях" и иными федеральными законами.

Еще один очень важный момент. Решение принимается на основе анализа деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли методов регулирования. При этом оценивается обоснованность затрат и принимаются во внимание:

издержки производства (реализации) товаров, в том числе заработная плата, стоимость сырья и материалов, накладные расходы;

налоги и другие платежи;

стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства, и амортизационные отчисления;

прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам);

удаленность различных групп потребителей от места производства товаров;

соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу потребителей;

государственные дотации и другие меры государственной поддержки.

При принятии решения о применении методов регулирования деятельности конкретного субъекта естественной монополии орган регулирования естественной монополии обязан рассматривать информацию, предоставленную заинтересованными лицами, о деятельности данного субъекта естественной монополии.

Среди перечисленных источников информации, используемой при принятии решений, особенно значима та, которая раскрывает состав издержек производства, являющихся главным фактором формирования цены товара. Установление же цены (тарифов) или их предельного уровня -- основной метод регулирования деятельности субъектов естественной монополии. Целесообразно при этом учитывать не только сложившуюся структуру и стоимость издержек производства, но и предусматривать их динамику в будущем, изменение цен на отдельные компоненты издержек (стоимость сырья и т. п.). Занижение издержек, а значит и цены, неизбежно сделает производство товаров убыточным.

Примером может служить исчисление издержек производства в электроэнергетике, в отношении которой Правительство РФ утвердило Временный порядок расчета общей потребности в финансовых средствах коммерческих организаций электроэнергетики по видам регулируемой деятельности*. Этот порядок применяется при экономическом обосновании общей потребности коммерческих организаций электроэнергетики в финансовых средствах по видам регулируемой деятельности на оптовом и потребительском рынках, а также при рассмотрении и утверждении Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации и региональными энергетическими комиссиями тарифов на электрическую и тепловую энергию и размеров платы за услуги. Общая потребность коммерческих организаций электроэнергетики в финансовых средствах по видам регулируемой деятельности на оптовом и потребительском рынках определяется с учетом средств, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг), и средств, расходуемых из прибыли.

Российская газета. 1997. 13 февр.

Расчет средств, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг), производится по следующим составляющим затрат:

а) сырье, основные и вспомогательные материалы, запасные части для ремонта оборудования -- исходя из действующих норм и прогнозируемых на период регулирования цен на сырье и материалы;

б) работы и услуги производственного характера -- исходя из необходимости проведения регламентных (ремонтных и других) работ и цен и тарифов на указанные работы и услуги, прогнозируемых на период регулирования;

в) топливо на технологические цели при производстве электрической и тепловой энергии:

для тепловых электростанций -- на основании норм удельных расходов топлива при производстве электрической и тепловой энергии (рассчитываются на базе утвержденных в установленном порядке нормативных характеристик энергетического (генерирующего) оборудования и планируемого режима работы оборудования на период регулирования), прогнозируемых цен на топливо и тарифов на его перевозку;

для атомных электростанций -- исходя из затрат на оплату: свежего ядерного топлива -- на основании нормативов расходования ядерного топлива при производстве электрической и тепловой энергии, рассчитываемых на базе утвержденных в установленном порядке характеристик активной зоны реакторной установки, планируемого режима работы оборудования на период регулирования с учетом стоимости тепловыводящих сборок уже загруженных в реактор или загружаемых в период регулирования (в зависимости от типа реактора); работ по обращению с отработанным ядерным топливом -- исходя из необходимости его вывоза, переработки, хранения и прогнозируемых на период регулирования цен на указанные услуги;

г) топливо всех видов на иные технологические цели (отопление зданий, обслуживание производства транспортом предприятия и т. п.) -- исходя из действующих норм и цен, прогнозируемых на период регулирования;

д) покупная энергия всех видов: электрическая энергия (мощность), приобретенная на оптовом рынке и (или) от других производителей для дальнейшей переработки, транспортировки, распределения и продажи потребителям, а также на технологические цели,-- исходя из утвержденных в установленном порядке баланса электрической энергии и мощности и тарифов на электрическую энергию; тепловая энергия (мощность) от сторонних производителей тепла -- исходя из планируемых объемов потребления и тарифов, прогнозируемых на период регулирования; электрическая и тепловая энергия, приобретенная на хозяйственные (производственные) нужды, -- исходя из нормативных (расчетных) объемов потребления и тарифов, прогнозируемых на период регулирования;

е) затраты на оплату труда персонала, занятого в регулируемой (основной) деятельности, -- в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями;

ж) отчисления на социальные нужды (на социальное страхование, в фонд занятости, на обязательное медицинское страхование, в пенсионный фонд и другие отчисления, предусмотренные действующим законодательством) -- в размерах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации;

з) амортизация основных фондов -- по нормам амортизационных отчислений, утвержденным в установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке;

и) прочие затраты, в том числе:

целевые средства организаций, формируемые Российским акционерным обществом "ЕЭС России", государственным предприятием "Росэнергоатом", энергоснабжающими организациями и производителями энергии, в том числе средства на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ -- в размере 1,5% себестоимости продукции (работ, услуг) для финансирования работ по научно-техническому развитию, инвестиционные и страховые средства -- в порядке, устанавливаемом Правительством РФ;

плата за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую природную среду -- в соответствии с действующими экологическими нормативами;

уплата процентов по полученным кредитам и по бюджетным ссудам (в том числе на создание сезонных запасов топлива) -- в установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке;

затраты на подготовку и переподготовку кадров (в части, относимой на себестоимость) -- в установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке;

амортизация по нематериальным активам -- в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;

абонентная плата за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России и плата за иные услуги, предоставляемые на оптовом рынке, -- в соответствии с утвержденным Федеральной энергетической комиссией РФ размером;

отчисления в ремонтный фонд (в случае его формирования) -- на основе норм и программ проведения ремонтных работ и норм расходования материальных и трудовых ресурсов и прогнозируемых на период регулирования цен;

непроизводительные расходы (налоги и другие обязательные сборы, отчисления и платежи), относимые на себестоимость продукции (работ, услуг), -- в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;

финансирование работ по конверсии оборонных производств на особо опасных объектах -- в размере 3% себестоимости реализуемой продукции (для организаций атомной энергетики, включенных в перечень особо опасных объектов);

финансирование мероприятий по социальной защите населения, проживающего на прилегающих к особо опасным объектам территориях, а также по развитию соответствующей социальной инфраструктуры -- в размере 1% себестоимости реализуемой продукции (для организаций атомной энергетики, включенных в перечень особо опасных объектов);

другие затраты, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг), -- исходя из нормативных правовых актов Российской Федерации.

Расчет средств, расходуемых из прибыли, производится по следующим составляющим:

а) развитие производства, в том числе капитальные вложения, -- исходя из программы производственного развития, согласованной в установленном порядке;

б) социальное развитие, включая капитальные вложения и образование фонда потребления, -- исходя из программы социального развития, согласованной с регулирующим органом;

в) дивиденды по акциям -- с учетом развития производства, состояния фондового рынка и уровня дивидендов в отраслях со схожими видами деятельности;

г) налоги, уплачиваемые за счет прибыли, -- в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации;

д) расходы на прочие цели, включая платежи за превышение предельно допустимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, уплату процентов по полученным кредитам и по бюджетным ссудам в части, относимой на прибыль, отчисления из прибыли в резервные и другие фонды, пополнение оборотных средств атомных электростанций в связи с ростом цен на свежее ядерное топливо, а также отчисления из прибыли на другие цели -- в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.

3. Во избежание ошибок и их негативных последствий важно соблюдение установленных процедур рассмотрения вопросов введения, изменения или прекращения регулирования субъекта естественной монополии. В частности, при рассмотрении органом регулирования естественной монополии этих вопросов вправе присутствовать представитель данного субъекта естественной монополии. О дате рассмотрения субъект естественной монополии должен быть уведомлен заранее соответствующим органом регулирования естественной монополии. Уведомление о дате рассмотрения вопроса с одновременным приглашением принять участие в нем целесообразно направлять также лицам, внесшим предложение о введении, изменении или прекращении регулирования деятельности субъекта естественной монополии. По решению органа регулирования может быть проведена независимая экономическая экспертиза.

Решения о введении, об изменении или о прекращении регулирования либо об отказе по внесенному предложению принимаются не позднее шести месяцев со дня поступления предложения. При этом отказ или частичный отказ от принятия внесенного предложения должен быть мотивирован.

4. В пределах предоставленной компетенции органы регулирования естественных монополий осуществляют функцию контроля за соблюдением Федерального закона "О естественных монополиях". Конкретные участки контроля были уже раскрыты выше. В остальной части деятельность субъектов естественных монополий подконтрольна федеральным антимонопольным органам. Если субъект естественной монополии имеет долю на рынке товара более 35%, то он, помимо реестра, который ведет на него орган регулирования естественных монополий, включается еще и в соответствующий реестр хозяйствующих субъектов, находящийся у федеральных антимонопольных органов. Таким образом, субъект естественной монополии может числиться одновременно в обоих реестрах.

Федеральные антимонопольные органы в пределах своей компетенции осуществляют контроль за всеми видами монополистической деятельности, которые могут проявиться у субъектов естественных монополий, за различными формами их реорганизации (например, слиянием, присоединением и т. п.). Как показывает практика, особенно большое место в работе федеральных антимонопольных органов занимают дела о предупреждении и пресечении злоупотреблений субъектами естественных монополий в газо-, тепло-, энергоснабжении и иных сферах своим доминирующим положением на рынке.

Так, Мурманским территориальным управлением федерального антимонопольного органа было рассмотрено дело по заявлению одного из предприятий о нарушении антимонопольного законодательства акционерным обществом открытого типа "Колэнерго", которое необоснованно отказалось удовлетворить заявку этого предприятия по объемам отпуска электроэнергии на год в полном объеме. "Колэнерго" занимает доминирующее положение на областном товарном рынке по обеспечению электроэнергией потребителей и является субъектом естественной монополии. В своей деятельности оно злоупотребляло доминирующим положением, стремилось завышать собственные затраты с целью извлечения наибольшей прибыли; ущемляло абонентов, включая в договоры дискриминирующие условия; с целью получения необоснованных доходов занижало договорные объемы отпуска электроэнергии, имея возможность полного удовлетворения годовой потребности предприятий. Действия "Колэнерго" были квалифицированы как нарушение п. 1, ст. 5 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а именно, изъятие товаров из обращения, целью которого является создание дефицита на рынке и повышение цен на отпускаемую электроэнергию, а также включение в договор с некоторыми предприятиями дискриминирующих условий, которые ставят их в неравное положение по сравнению с другими потребителями электроэнергии.

Федеральные антимонопольные органы самостоятельно принимают также решения о наложении штрафов и административных взысканий на субъектов естественных монополий за допущенные ими нарушения антимонопольного законодательства. Статья 12 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" сделала одно исключение из этого правила: в компетенцию федеральных антимонопольных органов не входит принятие решений о наложении штрафов и административных взысканий за нарушения установленного порядка ценообразования на товары естественных монополистов. В соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" регулирование цен на их товары и контроль за их применением относятся к ведению органов по регулированию естественных монополий. В случае, если при проверке ценообразования на товары естественных монополий антимонопольные органы выявят применение необоснованных цен, не установленных федеральными и региональными органами по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, они сообщают о них соответствующему органу регулирования естественных монополий. Органу регулирования естественных монополий, в свою очередь, целесообразно информировать федеральные антимонопольные органы о выявленных им или ставших ему известными нарушениях антимонопольного законодательства субъектами естественных монополий, реагирование на которые входит в компетенцию этих органов.

5. Из сказанного, однако, не следует, что на фоне федеральных антимонопольных органов каким-то образом принижается роль и значение органов регулирования естественных монополий. Реализация контрольных полномочий открывает для них большие возможности вносить плодотворный вклад в реформирование экономики, повышение эффективности функционирования естественных монополий. Они вправе:

направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений Федерального закона "О естественных монополиях", в том числе об устранении их последствий, о заключении договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении в заключенные договоры изменений, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной ими в результате действий, нарушающих настоящий Федеральный закон;

направлять органам исполнительной власти и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или об изменении принятых ими актов, не соответствующих указанному федеральному закону, и (или) о прекращении его нарушений;

принимать решения о наложении штрафа на субъект естественной монополии;

привлекать к административной ответственности в виде предупреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий, должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных этим Федеральным законом;

обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотрении в суде дел, связанных с применением или с нарушением Федерального закона "О естественных монополиях";

осуществлять иные полномочия, установленные федеральными законами.

Основаниями для рассмотрения дел, связанных с подконтрольными органам регулирования действиями (сделками), служат заявления хозяйствующих субъектов, потребителей, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, представления органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и прокуратуры. Органы регулирования естественных монополий вправе рассматривать дела по собственной инициативе на основании сообщений средств массовой информации и иных имеющихся в их распоряжении материалов, свидетельствующих о нарушениях Федерального закона "О естественных монополиях".

6. Для органов регулирования естественных монополий, подобно федеральным антимонопольным органам, установлены определенные гарантии исполнения возложенных на них функций. Оригинальной гарантией полноценной деятельности федеральных органов исполнительной власти по регулированию естественных монополий является запрет на их произвольную ликвидацию. Они могут быть ликвидированы лишь в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных монополий. Сообщения о ликвидации органов регулирования естественных монополий и об основаниях для принятия такого решения публикуются в средствах массовой информации.

Важная гарантия состоит и в том, что в целях исполнения функций, возложенных на органы регулирования естественных монополий, их работники имеют право беспрепятственного доступа к информации о деятельности субъектов естественных монополий, имеющейся у органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также у субъектов естественных монополий. Субъекты естественных монополий, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны по требованию органов регулирования естественных монополий предоставлять достоверные документы, объяснения в письменной и устной форме и иную информацию. Сведения, которые составляют коммерческую тайну и получены органом регулирования естественной монополии, разглашению не подлежат.

Сами органы регулирования деятельности естественных монополий строят свою работу на демократических началах, в обстановке широкой гласности. Они обязаны через средства массовой информации сообщать о принятых ими решениях о введении, об изменении или о прекращении регулирования деятельности субъектов естественных монополий, а также о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него, о применяемых методах регулирования деятельности субъектов естественных монополий и о конкретных показателях и требованиях, предъявляемых к ним органами регулирования естественных монополий. Органы регулирования естественных монополий ежегодно публикуют доклад о своей деятельности. Через средства массовой информации они обязаны сообщать обо всех случаях применения ответственности за нарушения Федерального закона "О естественных монополиях". Что касается решений по делам, связанным с нарушениями этого Федерального закона, которые затрагивают общественные интересы, то они подлежат опубликованию в средствах массовой информации в полном объеме не позднее месяца со дня их принятия.

§ 4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о естественных монополиях

1. За нарушение Федерального закона "О естественных монополиях" виновные несут различную юридическую ответственность. Поскольку его нормы относятся к гражданскому и административному праву, то и нарушения влекут последствия, включая юридическую ответственность, предусмотренную обеими названными отраслями права.

Гражданско-правовая ответственность субъекта естественной монополии состоит в следующем: если действиями (бездействием), нарушающими этот Федеральный закон, причинены убытки, в том числе от завышения цены (тарифа), другому хозяйствующему субъекту, эти убытки подлежат возмещению субъектом естественной монополии. Решение, предписывающее возместить причиненные убытки, может быть принято органом регулирования естественных монополий. Исковое заявление о взыскании убытков (реального ущерба и упущенной выгоды) подается в арбитражный суд, так как истцом является предприниматель. Само собой разумеется, возмещения убытков на основании общих норм гражданского законодательства может требовать и не хозяйствующий субъект, а любое другое лицо -- субъект гражданского права.

Не освобождаются от гражданско-правовой ответственности и сами органы регулирования естественных монополий. В случае, если этим органом принято решение с нарушением Федерального закона "О естественных монополиях", в том числе об определении (установлении) цен (тарифов) без достаточного экономического обоснования, и в результате этого субъекту естественной монополии или иному хозяйствующему субъекту причинены убытки, они вправе требовать возмещения этих убытков в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

2. Наиболее действенной санкцией, применяемой органами регулирования естественных монополий к нарушителям Федерального закона "О естественных монополиях", являются решения о наложении штрафа на субъект естественных монополий и привлечении к административной ответственности в виде предупреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий, должностных лиц органов власти. В отличие от гражданско-правовых, административные методы воздействия, в том числе наложение штрафа или изъятие в бюджет прибыли, полученной в результате нарушения законодательства, могут применять только органы регулирования естественных монополий.

Субъекты, естественных монополий несут ответственность в виде штрафа за следующие нарушения:

завышение цен (тарифов), установленных органом регулирования естественной монополии, -- в размере до 15 тыс. минимальных размеров оплаты труда;

неисполнение решения (предписания), выданного органом регулирования естественной монополии, -- в размере до 10 тыс. минимальных размеров оплаты труда;

представление органу регулирования естественной монополии недостоверных сведений -- в размере до 1000 минимальных размеров оплаты труда;

непредставление органу регулирования естественной монополии уведомления для предварительного контроля -- в размере до 600 минимальных размеров оплаты труда;

непредставление в срок по требованию органа регулирования естественной монополии документов или иной информации, необходимой для осуществления его деятельности, -- в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда.

Руководители субъектов естественных монополий, должностные лица органов исполнительной власти и органов местного самоуправления несут административную ответственность за:

неисполнение в срок решения (предписания) соответствующего органа регулирования естественной монополии -- в виде предупреждения или штрафа в размере до 50 минимальных размеров оплаты труда;

непредставление документов или иной информации, затребованных органом регулирования естественной монополии, либо представление заведомо недостоверных сведений -- в виде предупреждения или штрафа в размере до 8 минимальных размеров оплаты труда.

Административная ответственность самих исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, в отличие от субъектов естественных монополий, законодательством не предусмотрена. Оно и понятно: хозяйствующий субъект, в том числе естественный монополист, платит штраф из своей прибыли, что весьма для него ощутимо, органы же государственной власти и местного самоуправления -- из средств соответствующих бюджетов. Суммы штрафов направляются в доход федерального бюджета. Взыскание штрафов с государственных органов нередко означало бы "перекачку" денег из федерального бюджета в федеральный же бюджет.

Должностные лица органов регулирования естественных монополий за нарушение Федерального закона "О естественных монополиях", в том числе за разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, несут административную ответственность в виде штрафа в размере до 50 минимальных размеров оплаты труда. К другим нарушениям должностными лицами Федерального закона "О естественных монополиях" может быть отнесено, например, превышение сроков рассмотрения ходатайств субъектов естественных монополий о даче согласия на совершение определенных сделок (предварительный контроль), несоблюдение процедур принятия решения о введении регулирования деятельности субъекта естественной монополии, в результате чего было принято неправильное решение.

3. В каком же порядке исполняются решения и предписания органов регулирования естественных монополий? Установлено общее правило: решения (предписания) органов регулирования естественных монополий исполняются субъектами естественных монополий (их руководителями), органами исполнительной власти, органами местного самоуправления (их должностными лицами) в срок, предусмотренный решениями (предписаниями), но не позднее 30 дней со дня их получения. Если же лица, которым направлены решения (предписания), сами добровольно их не исполняют, то в действие вступает принудительный механизм исполнения через суд.

Конкретные процедуры принуждения зависят от характера неисполненного решения (предписания), то есть от того, по поводу какого нарушения Федерального закона "О естественных монополиях" оно принято.

В случае неисполнения органами исполнительной власти или органами местного самоуправления решений (предписаний) об отмене или об изменении незаконных актов, либо о восстановлении первоначального положения органы регулирования естественных монополий вправе обратиться в суд с иском о признании данных актов недействительными (полностью или частично) и (или) о понуждении восстановить положение, существовавшее до нарушения.

В случае неисполнения субъектом естественной монополии предписания о заключении договора или о внесении изменений в заключенный договор орган регулирования естественной монополии вправе предъявить в суд иск о понуждении субъекта естественной монополии заключить договор или о внесении изменения в заключенный договор.

При неисполнении субъектами естественных монополий предписаний о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения Федерального закона "О естественных монополиях", органы регулирования естественных монополий вправе предъявить в суд иск о взыскании необоснованно полученной прибыли.

В случае уклонения субъектов естественных монополий, руководителей субъектов естественных монополий или должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления от уплаты штрафа либо при уплате штрафа в размере меньшем, чем указано в решениях (предписаниях), органы регулирования естественных монополий вправе предъявить в суд иск о взыскании штрафа. Исковые заявления о взыскании штрафов с руководителей субъектов естественных монополий, должностных лиц исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления направляются в суды общей юрисдикции, а все остальные -- в арбитражные суды, поскольку их ответчики -- предприниматели.