Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности)

А каким же имуществом отвечают государство и муниципальные образования, когда они вступают в предпринимательские и иные гражданско-правовые отношения непосредственно сами, а не через создаваемые ими юридические лица? Ответ дан в п. 1 ст. 126 ГК РФ: всем принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Материальные объекты, которые могут находиться только в федеральной собственности, определяются в законодательных актах. Не утратило своего значения постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (с изменениями от 21 июля и 24 декабря 1993 r.)*. Согласно ему исключительно в федеральной собственности находятся объекты, составляющие основу национального богатства страны:

ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение);

объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.

* См.: САПП, 1994, № 1, ст. 89.

К ним же отнесены объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач (например, имущество вооруженных сил, органов внутренних дел Российской Федерации, предприятия и объекты контроля за состоянием и охраной окружающей среды), объекты оборонного производства и некоторые другие. В постановлении сформулированы также общие подходы к определению объектов, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации и к муниципальной собственности. Окончательно эти вопросы решаются ими самими в конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований.

6. Самостоятельное участие, включая ответственность государства и муниципальных образований, а также создаваемых ими юридических лиц в предпринимательских и иных гражданско-правовых отношениях, вовсе не свидетельствует о сепаратизме или самоизоляции их экономической деятельности. Правовые нормы о раздельной ответственности субъектов властной вертикали и создаваемых ими юридических лиц не применяются, если Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица. Не применяются они и тогда, когда перечисленные субъекты взяли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

На федеральном уровне подобные гарантии, как правило, даются органами исполнительной власти по поручению Правительства РФ. Так, распоряжением Правительства РФ от 6 января 1996г. № 2-р* было признано целесообразным привлечение инвестиционного кредита банков ФРГ на сумму до 92, 37 млн. немецких марок для финансирования закупки акционерным обществом "Ростсельмаш" технологического оборудования с целью модернизации инструментального производства*. Погашение основного долга, оплата процентов и комиссий по кредиту осуществлялись акционерным обществом "Ростсельмаш" на условиях, определенных кредитным соглашением. Министерству финансов РФ и Внешэкономбанку поручалось: а) подписать с германской стороной документы, необходимые для привлечения указанного кредита; б) заключить с акционерным обществом "Ростсельмаш" соглашение о гарантиях полной возвратности средств, связанных с привлечением и использованием кредита.

* Российская газета. 1996. 30 янв.

Президент РФ 23 июля 1997 г. издал Указ № 733 "О предоставлении гарантий и поручительств по займам и кредитам"*. Указом установлены три важные новеллы:

а) гарантии или поручительства Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные внебюджетные фонды;

б) предоставление гарантий или поручительств Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам осуществляется на конкурсной основе;

в) органам государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении ими гарантий или поручительств по займам и кредитам предложено применять порядок, предусмотренный этим Указом.

* Российская газета. 1997. 30 июля.

7. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования нередко вступают в регулируемые гражданским законодательством отношения с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств. В этой связи возникает вопрос о статусе, в том числе ответственности Российской Федерации в таких отношениях. Касается он не только России, но и любого другого государства. Государства свободно вступают в международные рыночные отношения, сами выбирают себе партнеров, заключают с ними различные сделки. Стабильность, эффективность функционирования мирового рынка не в последнюю очередь зависят от дисциплинированности государств, непререкаемого следования взятым ими обязательствам. Но не так уж редки ситуации, когда государства не выполняют свои обязательства, не платят за нефть, газ, оружие, другие товары. Как понудить государства к исполнительности, как быть с их ответственностью?

В международном праве и национальных законодательствах можно обнаружить две основные тенденции. Одна исходит из того, что и во внешнеэкономических, торговых отношениях государство выступает не рядовым субъектом, а сувереном, обладающим в силу данного обстоятельства определенными льготами, преимуществами перед другими субъектами. В подобном подходе, несомненно, заинтересованы многие государства. Вторая тенденция -- прямо противоположная. Она отражает позицию иностранных партнеров данного государства, заинтересованных в своем юридическом равенстве со всеми независимо от того, являются ли они государствами или иными субъектами права.

Какой тенденции придерживаться или балансировать между ними -- вопрос для государства не только и не столько экономический, сколько политический. Право -- лишь внешняя юридическая форма, отражающая достигаемый здесь компромисс. Первая тенденция последовательно проводилась в СССР. Фактическая монополия государственной собственности в сочетании с государственной монополией во внешней торговле заранее ставили советское государство в привилегированное положение не только внутри страны, но и в экономических контактах с иностранным "элементом". Это служило серьезным тормозом для развития как внутренних, национальных, так и международных экономических связей.

В США, например, принято подразделять гражданско-правовые договоры на три группы. Первая: договоры непосредственно между самими предпринимателями. Они меньше всего подвергнуты государственному воздействию, в отношении их преобладает саморегулирование. Вторая: договоры потребительские, заключаемые предпринимателями с гражданами -- потребителями. Здесь вмешательство государства значительно больше и направлено оно, главным образом, на защиту прав потребителей. Третья: договоры, в которых так или иначе участвует государство в лице своих полномочных органов и организаций. В этих гражданско-правовых отношениях урегулировано буквально все, что и понятно, ведь государство с помощью норм права устанавливает правила своего собственного поведения*.

* См.: Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // Вестник ВАС РФ, 1997, № 6. С. 135.

Россия -- правопреемница СССР -- постепенно во многих экономических отношениях отказалась от своей роли монополиста, в частности (о чем говорилось выше) она на равных вступает в предпринимательские и иные гражданско-правовые отношения с отечественными юридическими лицами и гражданами, на равных несет перед ними ответственность. Но остается нерешенной проблема ответственности Российской Федерации во взаимосвязях с иностранцами. Статьей 127 ГК РФ предусмотрено, что особенности ответственности Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности. Пока такого закона нет и нет публикаций о ходе его разработки.

Что же такое иммунитет государства? В праве этот термин обозначает особую льготу, выражающуюся в том, что на некоторых лиц не распространяются общие положения законодательства, требования законности. Действует, например, иммунитет депутатов, которые не могут быть привлечены к отдельным видам юридической ответственности без предварительного согласия соответствующих представительных органов власти; существует и дипломатический иммунитет, означающий неприкосновенность определенных лиц дипломатического персонала. В этом ряду стоит также иммунитет государства и его собственности, раскрывающий особенности ответственности Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях с участием иностранных граждан, юридических лиц и государств.

Какие трудности возникают при определении и осуществлении названного иммунитета? Три составляющие иммунитета государства и его собственности очевидны. Первая связана с подсудностью государства, т. е. с возможностью предъявить к государству без его согласия иск, вызвать в качестве ответчика в суд, принять судебное решение и т. п. Вторая составляющая -- возможность без согласия государства обратить взыскание на его имущество, находящееся за рубежом, в том числе на денежные вклады в банках. Третья -- возможность установления государством состава своего имущества, на которое никем, никогда и ни при каких условиях не может быть обращено взыскание.

Предположительно можно сказать: все три составляющие следует расценивать с позиций интересов государства, иначе никакой иммунитет не состоится. Кроме того, решать данную проблему нельзя в масштабе одного национального государства. Иммунитет у всех государств и их собственности должен быть примерно одинаковый. Без этого не установится приемлемый для всех государств мировой экономический правопорядок. И при разработке российского закона об иммунитете государства и его собственности надлежит исходить из уже сложившейся мировой практики, обычаев и иных норм международного права. Комиссия ООН по международному праву в 1991 г. закончила рассмотрение проекта статей об "иммунитете государства и его имущества*". Тем самым созданы необходимые юридические предпосылки для принятия международного договора или конвенции, где будет предложено однообразное понимание и решение этой сложнейшей проблемы, постоянно присутствующей в межгосударственных экономических отношениях. В настоящее время ведется подготовительная работа к принятию такого акта.

* См. об этом: Шапира Ж. Международное право предпринимательской деятельности. М.,1993. С.98.

§ 2. Формы и методы воздействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на предпринимательство

1. Конституция РФ обязывает органы государства и местного самоуправления использовать все имеющиеся у них возможности -- материально-финансовые и организационные -- для утверждения и развития предпринимательства на основе права и законности, для предупреждения и устранения в нем противоправных проявлений. С этой целью ими применяются предусмотренные законодательством и вырабатываемые практикой разнообразные формы и методы, которые отчетливо подразделяются на две группы.

Первую составляют те из низе, которые распространяются только на, предпринимательские организации, создаваемые органами государства и местного самоуправления соответственно на базе государственной и муниципальной собственности. Специфика данных форм и методов состоит в том, что они отражают субординационный характер взаимоотношений между властными структурами и подчиненными им субъектами предпринимательской деятельности. Так, коммерческие организации в организационно-правовых формах государственного или муниципального унитарных предприятий создаются по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Этими же органами утверждаются их учредительные документы -- уставы. Органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством. Режим работы государственных, муниципальных организаций торговли, бытового и иных видов обслуживания потребителей устанавливается по решению соответственно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Никаких особых сложностей, правовых проблем во взаимоотношениях государственных органов и органов местного самоуправления, с одной стороны, и созданных ими предпринимательских организаций -- с другой, не возникает. Все зависит от инициативности, предпринимательской смекалки обеих сторон: у одной -- от умения управлять, у другой -- от умения хозяйствовать.

2. Значительно больший научный и практический интерес представляет вторая группа форм и методов воздействия государственных органов и органов местного самоуправления, применяемых к предпринимательским организациям, прежде всего коммерческим, которые не находятся соответственно в государственной собственности и собственности муниципальных образований. Некоторые из них распространяются также на государственные и муниципальные предпринимательские организации с учетом их субординационной специфики.

Вторая группа форм и методов, в свою очередь, подразделяется на два вида. Первый объединяет те, через посредство которых государственные органы и органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия. По своему характеру они являются административно-правовыми. Сюда входят уже рассмотренные в предыдущих лекциях государственная регистрация субъектов предпринимательства и лицензирование отдельных видов их деятельности, регистрация и выдача патентов на объекты интеллектуальной собственности. Регистрируются и тем самым разрешаются к использованию, в том числе в предпринимательской деятельности, и некоторые другие объекты. Например, согласно ст. 12 Федерального закона "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", подлежат государственной регистрации: химические или биологические препараты, применяемые для борьбы с вредителями и болезнями растений, сорными растениями, вредителями хранящейся сельскохозяйственной продукции; удобрения, химические мелиоранты, кормовые добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных*.

* Российская газета. 1997. 25 июля.

Все возрастающую актуальность приобретает контроль государственных органов и органов местного самоуправления за соблюдением законности в деятельности субъектов предпринимательства. Трудности начинаются с определения границ контроля, его сопряженности со служебной и коммерческой тайной. В средствах массовой информации сообщалось о фактах, когда контролеров не допускали на объекты предпринимательства, к носителям информации, ссылаясь именно на то, что они защищены от посторонних введенным на них режимом служебной и коммерческой тайны. Больше всего недоразумений возникает в осуществлении контрольной функции органами местного самоуправления. Нередко "сильные" предпринимательские структуры не склонны должным образом реагировать на их контрольные акции. Руководители же органов местного самоуправления подчас оправдывают свое бездействие, неактивность в контроле за соблюдением нормативно-правовых актов хозяйствующими субъектами отсутствием необходимых у них полномочий.

Между тем действующее законодательство не содержит предпосылок для возникновения подобных ситуаций. Границы и содержание контроля установлены в законах и иных нормативных актах. Здесь недопустимы как необоснованное вмешательство государственных органов и органов местного самоуправления во внутрихозяйственную деятельность субъектов предпринимательства, так и противодействие последних правомерным контрольным акциям со стороны компетентных органов.

Контрольные полномочия государственных органов и органов местного самоуправления исходят из Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (п. "в" ст. 71 и п. "б" ст. 72). Конкретные контрольные полномочия тех или иных государственных органов, органов местного самоуправления определяются в законах и положениях остатусе соответствующих органов. Так, вновь образованное Министерство торговли РФ через Государственную инспекцию по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей осуществляет государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядка и дисциплины цен, за качеством и безопасностью товаров народного потребления в организациях промышленности, торговли и общественного питания*. Положение об этой Государственной инспекции утверждено постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 501** (последние изменения в него внесены постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 866)***.

* См.: Положение о бывшем Министерстве внешних экономических связей и торговли Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 7 апреля 1997 г. № 402 // Российская газета. 1997. 22апр.

** САПП, 1993, № 23, ст. 2112.

***Российская газета. 1997. 26 июля.

К ведению местного самоуправления относится охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Они же контролируют использование земель и водных объектов местного значения на территории муниципального образования, создают условия, в том числе методами контроля за соответствующими субъектами предпринимательства, для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т. д. Реагирование на выявленные нарушения законности зависит от их тяжести. В случаях, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, государственные органы и органы местного самоуправления могут предъявить в суд требование о ликвидации предпринимательской организации (см. ст. 61 Кодекса).

Органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного. самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций* .

* См.: СЗ РФ, 1995, № 47, ст. 4472.

3. Второй вид объединяет формы и методы, где властная сущность государственных органов и органов местного самоуправления не носит административно-обязательного характера или не проявляется вовсе. Опираясь на них, властные органы оказывают помощь и содействие предпринимателям в их работе, создают стимулы для развертывания предпринимательства вглубь и вширь. Ближе всего к хозяйствующим субъектам находится орган местного самоуправления, все они действуют на территории того или иного муниципального образования. Здесь возникают, проверяются практикой, закрепляются наиболее перспективные формы и методы взаимодействия между органами власти и субъектами предпринимательства. Остановимся на наиболее распространенных из них.

А. В условиях создания социально ориентированной рыночной экономики с преобладанием в ней предпринимательского способа хозяйствования основной и самой перспективной правовой формой сотрудничества государственных органов и органов местного самоуправления является договор. На основе договоров строятся, например, отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами по вопросам, не входящим в компетенцию этих органов как властных структур. Ушли в историю времена, когда по разнарядкам, указаниям, решениям партийно-советских органов предприятия и организации оказывали друг другу помощь, как правило, безвозмездную. Особенно широко практиковалась "шефская" помощь селу. Только в последние годы советской власти шефские отношения в ряде регионов стали приобретать договорную форму. Сейчас она стала единственно возможной. Суть ее сводится к тому, что за все, в том числе за оказанную помощь, надо платить.

На договорной основе налаживают теперь контакты государственные органы, органы местного самоуправления между нуждающимися в помощи и теми, кто ее в состоянии оказать. Например, в 1997 г. в некоторых регионах был выращен неплохой урожай и, как обычно, возникла реальная угроза потерь из-за несвоевременной его уборки. Правительство РФ 14 июля 1997 г. издало распоряжение № 989-р, которым приняло предложение заинтересованных министерств о направлении в 1997 г. на уборку урожая и заготовку кормов грузовых автомобилей с водительским составом и обслуживающим персоналом*. Было установлено, что возмещение автотранспортным организациям затрат, связанных с направлением автомобилей на уборку урожая и заготовку кормов, производится в соответствии с договорами, заключенными сельскохозяйственными товаропроизводителями или заготовительными организациями с автотранспортными организациями, и действующим законодательством по возмещению командировочных расходов. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовалось оказывать содействие в заключении договоров сельскохозяйственных товаропроизводителей и заготовительных организаций с автотранспортными организациями, направляющими на уборку урожая и заготовку кормов грузовые автомобили с водительским составом, помогать в их размещении, материально-техническом и бытовом обеспечении, а также в расчетах за выполненные работы.

* Российская газета. 1997. 23 июля.

Договорные отношения стали типичными и во взаимоотношениях самих властных структур с хозяйствующими субъектами. Так, руководители городских и иных муниципальных образований (мэры, главы администраций и т. п.) заключают договоры с производителями сельскохозяйственной продукции (хозяйственными товариществами и обществами, фермерами и другими) о закупке продовольствия; с предпринимательскими организациями, расположенными на территории соответствующего муниципального образования, -- об их участии в работах по благоустройству этих территорий; с потребительскими обществами и их союзами -- о производстве пищевых продуктов и непродовольственных товаров с последующей их реализацией через организации розничной торговли и т. д.

Недостатком многих из этих договоров является их неполнота и неконкретность. Так, глава администрации одного из городов Оренбургской области заключил договоры более чем с пятьюстами предпринимательскими организациями города об их участии в благоустройстве улиц, парков, строительстве дорог и выполнении иных работ. Содержание всех договоров было изложено под копирку с совершенно идентичным текстом. Не удивительно, что отдача от договоров была нулевой.

В договорной практике не изжиты еще и рецидивы командно-бюрократической системы управления, когда в тексте договоров звучит приказной тон, явно в неравное положение ставятся партнеры органов местного самоуправления. Например, глава администрации города Астрахани своими постановлениями принуждал хозяйствующие субъекты в обязательном порядке заключать договоры с администрацией города об условиях функционирования и сотрудничества в экономическом и социальном развитии города. В случае незаключения договора хозяйствующие субъекты фактически лишались возможности пользоваться электрической и тепловой энергией, водопроводной водой и другими коммунальными услугами. Подобные решения глав администраций явно противоправны, так как они ограничивают самостоятельность предпринимателей и ущемляют их интересы.

Б. Подтвердил свою жизнеспособность и получивший закрепление в ст. 33 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный заказ. Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

Форма заказов давно уже практикуется и государством. Первый Закон "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" был принят 28 мая 1992 г. Верховным Советом РФ*. Сейчас действует разветвленная система нормативных актов. Поставки товаров для государственных нужд регулируются нормами гл. 30 ГК РФ.

* Ведомости РФ, 1992, № 27, ст. 1558.

10 ноября 1994 г. был принят Федеральный закон "О поставках товаров для федеральных государственных нужд" (с изменениями от 19 июня 1995 г.)*, в связи с чем Закон 1992 г. утратил силу. Правительство РФ 26 июня 1995 г. издало постановление № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках товаров для федеральных государственных нужд"**, а Министерство экономики РФ в письме от 17 июля 1995 г. определило основные виды контрактных цен, принимаемых при заключении государственных контрактов.

* Российская газета. 1994. 21 дек.; 1995. 22 июня.

** Российская газета. 1995. 21 июля.

Разновидностью государственного заказа является оборонный заказ. Специфика последнего -- в цели заказа: поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации. Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" принят 24 ноября 1995 г.* Правительство РФ 26 августа 1996 г. издало постановление № 1005 "О реализации Федерального закона "О государственном оборонном заказе"**. Оборонный заказ был впервые утвержден на заседании Правительства РФ в марте 1996 г.***

* Вестник ВАС РФ, 1995, № 11. С. 46 -- 49.

** Российская газета. 1996. 5 сент.

*** Российская газета. 1996. 15 мая. Об оптимизации военного производства и финансировании государственного оборонного заказа см.: Российская газета.1997. 9 сент.

Государственным заказчиком может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение. Например, 26 января 1997 г. Правительство РФ приняло постановление № 75 "О мерах по обеспечению устойчивого водоснабжения г. Москвы и Московской области"*. Функции государственного заказчика по реализации предусмотренных им мер возложены:

по созданию объединенной системы водоснабжения г. Москвы и Московской области с использованием подземных вод -- на правительство Москвы и администрацию Московской области;

по реализации неотложных мероприятий федерального значения, направленных на улучшение экологического состояния водных объектов --- источников питьевого водоснабжения г. Москвы, -- на Министерство природных ресурсов РФ, а по неотложным мероприятиям территориального значения -- на администрации Московской, Тверской, Смоленской и Владимирской областей;

по техническому переоснащению насосных станций канала имени Москвы -- на Министерство транспорта РФ.

* Российская газета. 1997. 7 февр.

В качестве субъектов, выполняющих государственные заказы, могут выступать различные предпринимательские организации. Заказы на выполнение федеральных целевых программ, закупку и поставку продукции для обеспечения федеральных государственных нужд размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов. Государственные заказчики могут на договорной основе передавать соответствующим предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых Правительством РФ при утверждении государственных заказчиков.

Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению федеральных государственных нужд и регулирует отношения поставщика с государственным заказчиком при выполнении государственного контракта. Государственным контрактом могут быть предусмотрены контроль со стороны государственного заказчика за ходом работ по выполнению государственного контракта и оказание консультативной и иной помощи поставщику без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего. Не допускается приобретение при выполнении государственного контракта продукции иностранного производства, за исключением случаев, когда производство аналогичных видов продукции в Российской Федерации невозможно или экономически нецелесообразно.

В целях экономического стимулирования поставщиков продукции для федеральных государственных нужд им могут предоставляться льготы по налогам на прибыль (доход), целевые дотации и субсидии, кредиты на льготных условиях. Указом Президента РФ от 25 июня 1997 г. № 630 установлено звание "Поставщик продукции для государственных нужд России'*. Звание присваивается по решению Правительства РФ. Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1997 г. № 1062 утверждено Положение об этом звании**. Звание установлено в целях стимулирования российских юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки продукции для государственных нужд. Звание присваивается поставщикам, выигравшим торги (конкурс) не менее трех раз подряд и поставлявшим при этом продукцию в соответствии с заключенными государственными контрактами. Оно сохраняется за поставщиком в течение двух лет с момента прекращения выполнения государственного контракта, заключенного по результатам последних выигранных им торгов (конкурса). Поставщику, получившему звание "Поставщик продукции для государственных нужд России", предоставляется право соответствующей маркировки своей продукции и использования этого звания в рекламных целях. Регистрация поставщиков, которым присвоено звание "Поставщик продукции для государственных нужд России", осуществляется Министерством экономики Российской Федерации путем внесения поставщиков в реестр "Поставщик продукции для государственных нужд России" с выдачей свидетельства установленного образца.

* СЗ РФ, 1997, № 26, ст. 3032.

** Российская газета. 1997. 3 сент.

Поставщики, обладающие монополией на производство отдельных видов продукции, не вправе отказаться от заключения государственных контрактов в случае, если размещение заказа не влечет за собой убытков от ее производства. При необоснованном уклонении поставщика от заключения государственного контракта на поставку продукции для федеральных государственных нужд в случаях, когда обязательность заключения контракта установлена законом, поставщик уплачивает покупателю штраф в размере стоимости продукции, определенной в проекте контракта. Государственный заказчик вправе отказаться (полностью или частично): от продукции, произведенной по государственному контракту, при условии полного возмещения им поставщику понесенных убытков в соответствии с действующим законодательством; а также от оплаты продукции, не соответствующей требованиям, установленным законодательством для определения качества продукции или государственным контрактом*.

* Длительные хозяйственные связи с поставщиком не являются основанием для того, чтобы обязать его заключить договор на поставку продукции для государственных нужд.

Для предпринимателей привлекательность быть поставщиком по государственному контракту состоит в надежных гарантиях рынка сбыта произведенных товаров и оплаты за них. Поставки продукции для федеральных государственных нужд обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и привлекаемых для этих целей внебюджетных источников. Федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ, и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период*. Правительство РФ постановлением от 19 января 1998 г. № 47 утвердило Правила ведения организациями, выполняющими государственный заказ за счет средств федерального бюджета, раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности**.

* Их перечень на 1999 г. см.: Российская газета. 1999. 4 и 10 марта.

** Российская газета. 1998. 27 янв.

На сходной нормативно-правовой основе удовлетворяются нужды субъектов Российской Федерации. Их потребности в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ (поставки продукции для региональных нужд), определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами и положениями Федерального закона. Поставки продукции для региональных нужд обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых ими для этих целей. Федеральные целевые программы, в которые включены межрегиональные и региональные целевые программы, финансируются за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет привлечения внебюджетных источников.

В условиях экономической нестабильности и продолжающегося спада производства стремление предпринимателей стать поставщиком по государственному контракту нередко приобретает явно противоправный оттенок. 8 апреля 1997 г. Президент РФ принял специальный Указ № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд"*. В целях обеспечения эффективного расходования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов РФ, а также пресечения злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением при организации закупок продукции для государственных нужд установлено, что заказы на закупку товаров, работы и услуги (именуются они продукция) для государственных нужд размещаются на торгах (конкурсах), если иное прямо не предусмотрено федеральными законами и указами Президента РФ. Указом утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Признано необходимым в таком же порядке проводить торги (конкурсы) на размещение заказов на закупку продукции для муниципальных нужд. Правительство РФ своими постановлениями от 30 апреля 1997 г. № 517, от 26 мая 1997 г. № 628 и от 22 ноября 1997 г. № 1470 утвердило соответственно: в новой редакции Правила проведения конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний)**; Порядок проведения торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним спецпотребителей*** и Положение об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации****. С 13 мая 1999 г. вступил в силу Федеральный закон от 6 мая 1999 г. "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд"*****. 13 октября 1999 г. Правительство РФ приняло постановление № 1160 о контроле за проведением этих конкурсов и координации их проведения******.

* Российская газета. 1997. 15 апр.

** См.: СЗ РФ, 1996, № 52, ст. 5919; Российская газета. 1997. 22 мая.

*** Российская газета. 1997. 4 июня.

**** Российская газета. 1998. 28 янв.

***** Российская газета. 1999. 13 мая.

****** " СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5062.

Правительство РФ 18 ноября 1997 г. приняло постановление № 1443 "О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд"*. Эта работа возложена на Министерство экономики РФ. Предусмотрены также конкретные меры по: определению источников финансирования процесса подготовки специалистов; подбору привлекаемых для этой цели высших учебных заведений; разработке программы обучения специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд; разработке учебно-методических материалов, необходимых для учебного процесса; подготовке и переподготовке преподавателей по курсу организации и проведения торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд; подготовке и переподготовке специалистов федеральных органов исполнительной власти по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд.

* Российская газета. 1997. 27 нояб

В. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к предметам ведения местного самоуправления отнес комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в этом деле. Осуществляя координацию, они выступают инициаторами объединения материальных и финансовых ресурсов хозяйствующих субъектов с ресурсами самого местного самоуправления с целью использования их для строительства и ремонта жилья, школ, больниц, дорог, мостов и иных объектов экономической и социальной инфраструктуры, в наличии и эффективном функционировании которых заинтересованы все, кто живет и трудится на территории соответствующего муниципального образования. Средства предпринимателей могут привлекаться только на добровольной основе. Никаких ограничений хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций сами органы местного самоуправления устанавливать не вправе. Подобные ограничения могут предусматриваться только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В обеспечении комплексного развития муниципальных образований вновь начинает применяться планирование, которое в недавнем прошлом было необоснованно отвергнуто. В сферу планирования вовлекаются также хозяйствующие субъекты. Правительство РФ 2 февраля 1996 г. приняло постановление № 96 "Об использовании метода стратегического планирования территорий при решении вопросов социально-экономического развития города Рязани*". В нем подчеркнута актуальность освоения новых форм и методов стратегического планирования в целях более эффективной государственной поддержки предпринимательства. Правительство одобрило проводимый в Рязани эксперимент по внедрению в 1996--2000 гг. сертифицированного органами Европейского Союза метода стратегического планирования территорий с ориентацией на широкое развитие малого предпринимательства.

* Российская газета. 1996. 12 марта.

Г. В труднейшую экономическую проблему превратились взаимные неплатежи предпринимательских организаций и иных участников экономических отношений и вытекающая отсюда хроническая нехватка у хозяйствующих субъектов собственных средств для осуществления предпринимательской деятельности. В ликвидацию неплатежей существенный вклад могут внести органы местного самоуправления путем оказания материально-финансовой помощи новым экономическим структурам. Для капитализации необходимых для этого средств представительные органы местного самоуправления вправе в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации, образовывать целевые внебюджетные фонды. Такие фонды образовываются и на уровне Российской Федерации, ее субъектов. Представительные органы местного самоуправления могут устанавливать льготы по уплате введенных ими же местных налогов и сборов.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции имеют право оказывать в различных формах экономическую поддержку некоммерческим организациям, в том числе:

предоставлять в соответствии с законодательством льготы по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, других установленных законодательством целях, с учетом организационно-правовых форм некоммерческих организаций;

предоставлять некоммерческим организациям иные льготы, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;

размещать среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственные и муниципальные социальные заказы;

предоставлять в соответствии с законом льготы по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Не допускается предоставление льгот по уплате налогов в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и юридическим лицам, оказывающим этим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Д. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления используют договорную форму в решении острых социальных проблем, таких, например, как смягчение материальных и моральных последствий безработицы. Согласно ст. 24 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" от 20 апреля 1996 г.* они по предложению и при участии органов службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ. Правительство РФ постановлением от 22 апреля 1997 г. № 458 утвердило Порядок регистрации безработных граждан**, а постановлением от 14 июля 1997 г. № 875 -- Положение об организации общественных работ***.

* СЗ РФ, 1996, № 17, ст. 1915.

** Российская газета. 1997. 15 мая.

* Российская газета. 1997. 7 авг.

Общественные работы проводятся главным образом в предпринимательских организациях независимо от форм собственности -- на государственных' и муниципальных унитарных предприятиях, в хозяйственных товариществах и обществах, производственных кооперативах, некоммерческих организациях. Отношения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами службы занятости и предпринимательскими и другими организациями регулируются договорами о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ. В договорах определяются права и обязанности сторон по выполнению договоров. Условия договора должны определять производственные возможности, количество создаваемых рабочих мест и численность участников, место проведения и характер работ, сроки начала и окончания работ, уровень оплаты труда, стоимость выполнения работ, размеры и порядок их финансирования, требования по обеспечению условий охраны труда. В договоре может быть предусмотрено создание специальных условий для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы.

Участие граждан в общественных работах допускается только с их согласия. Финансирование общественных работ производится за счет средств организаций, в которых организуются эти работы. При необходимости для проведения общественных работ привлекаются средства субъектов Российской Федерации и средства фонда занятости.

Е. Совершенно новое качество воздействия государственных органов на предпринимательство складывается в местах с особым экономическим режимом, создаваемых по опыту некоторых зарубежных стран, в частности, Китая. 25 февраля 1993 г. был издан Указ Президента РФ № 280 "О неотложных мерах по государственной поддержке становления и социально-экономического развития Ингушской Республики"*. Реализуя его, Правительство РФ 19 июня 1994 г. приняло постановление № 740 "О зоне экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики" и утвердило Положение о ней**. Зона образовывалась в порядке эксперимента с благородными целями: добиться стабилизации политической и экономической ситуации, выполнения программы экономического и социального развития Ингушской Республики, развития рыночной инфраструктуры и создания благоприятных условий для притока и размещения отечественного и иностранного капитала на территории Ингушской Республики.

* См.: САПП, 1993, № 9, ст. 737.

** СЗ РФ, 1994, № 9, ст. 1023; 1996, № 4, ст. 290.

Однако эксперимент постигла неудача, заложенный в него замысел был извращен. Из общего количества предприятий, зарегистрированных в зоне экономического благоприятствования, лишь около одного процента находилось на ее территории. Остальные действовали на территории других субъектов Российской Федерации и, естественно, не платили в их бюджеты налогов. Вместо создания органов управления оффшорной зоной "Ингушетия" правительство республики все полномочия передало акционерному обществу закрытого типа "финансовая корпорация "БИН", а ее учредителями стали акционерное общество "Промышленно-финансовая компания "БИН" и коммерческий банк "БИН".-Получаемые от деятельности зоны экономического благоприятствования средства Ингушетия планировала использовать для строительства гостиницы "Назрань", коттеджей, летних кафе. Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1997 г. № 821 продолжение функционирования зоны экономического благоприятствования "Ингушетия" признано нецелесообразным*.

* Российская газета. 1997. 10 июля.

Основная причина неблагоприятного исхода -- отсутствие добротного общего федерального закона о территориях с особым экономическим режимом, который не позволял бы действующим на них властным и предпринимательским структурам злоупотреблять своим особым положением, развивать свои территории в ущерб интересам государства и других российских территорий*. Но эксперимент не прошел бесследно для нормативно-правового регулирования. Накопленный опыт позволил обосновать вывод о нецелесообразности создания в будущем зон экономического благоприятствования (предполагающих снижение доходов федерального бюджета или бюджетов других субъектов Российской Федерации) в качестве механизма финансирования программ социально-экономического развития регионов.

* Совет Федерации Федерального Собрания РФ 24 июля 1997 г. одобрил Федеральный закон "О свободных экономических зонах" // СЗ РФ, 1997, № 29,ст. 3511.

В январе 1996 г. опубликован и начал действовать Федеральный закон "Об Особой экономической зоне в Калининградской области"*, в котором учтены ошибки, выявившиеся в ингушском эксперименте. Федеральный закон теперь исходит из необходимости установления льготного режима для инвестиций и предпринимательской деятельности на территории непосредственно самой области, точнее, той части области, на которой создана Особая экономическая зона. Функции администрации Особой экономической зоны возложены на администрацию области, которая координирует осуществление предпринимательской деятельности, привлечение российских и иностранных инвестиций для реализации зональных инвестиционных проектов. Администрация вправе заключать договоры гражданско-правового характера, вступать в иные гражданско-правовые отношения с действующими в Особой экономической зоне российскими и иностранными предпринимателями. Калининградская область в лице ее уполномоченных органов государственной власти может заключать соглашения об экономическом, научно-техническом, культурном сотрудничестве с административно-территориальными образованиями иностранных государств (штатами, провинциями, землями, кантонами и т. п.).

* СЗ РФ, 1996, № 4, ст. 224; Федеральный закон от 31 мая 1999 г. "Об Особой экономической зоне в Магаданской области" // Российская газета. 1999. 7 июня.

Положения об особенностях статуса Особой экономической зоны получили развитие и конкретизацию в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области. В соответствии с вышеназванным Федеральным законом Правительство РФ постановлением от 29 сентября 1997 г. № 1259 утвердило Федеральную целевую программу развития Особой экономической зоны в Калининградской. области на 1998--2005 годы*.

* СЗ РФ, 1997, № 41, ст. 4707.

Программой предусмотрено сосредоточение усилий федеральных и областных органов государственной власти на решении следующих главных задач:

развитие сети инженерной инфраструктуры и комплексов жизнеобеспечения Особой экономической зоны и области в целом, включая природоохранные;

превращение Особой экономической зоны и области в целом в крупный торгово-транспортный центр федерального и международного значения;

оказание государственной поддержки приоритетным отраслям и объектам экономического роста Особой экономической зоны; сохранение и развитие научно-технического потенциала Особой экономической зоны и области в целом;

проведение структурной перестройки хозяйственного комплекса Особой экономической зоны и области, в том числе отраслей и производств, обслуживающих военные формирования, а также развитие нетрадиционных для региона отраслей и предприятий, выпускающих конкурентоспособную продукцию;

создание в Особой экономической зоне и области благоприятного климата для предпринимателей;

стимулирование притока отечественных инвестиций в экономику Особой экономической зоны и области, кооперационных связей местных предприятий с предприятиями других регионов страны;

осуществление протекционистской политики в интересах местных товаропроизводителей;