Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности)

Пункт 4 ст. 24 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" устанавливает, что руководители коммерческих и некоммерческих организаций, а также должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, виновные в повторном в течение года совершении действий, влекущих административную ответственность, несут уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством. Однако УК РФ такой состав преступления не предусмотрен.

7. Федеральные антимонопольные органы рассматривают дела о нарушении антимонопольного законодательства по заявлениям коммерческих и некоммерческих организаций, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и представлениям прокурора, а также по собственной инициативе. Заявления подаются в федеральный антимонопольный орган в письменной форме с приложением документов, свидетельствующих о фактах нарушения антимонопольного законодательства. Содержание документов и заявлений не подлежит разглашению. Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур приказом № 91 от 25 июля 1996 г. утвердил Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства*. Как возникают в федеральном антимонопольном органе дела о нарушениях антимонопольного законодательства, какие стадии они проходят, кто их там расследует, какие решения принимаются, кем и как исполняются -- будет показано в лекции о рекламе на примере законодательства, регулирующего рекламную деятельность.

* БНА РФ, 1996, № 4, С. 46--59.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (их должностные лица), коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признаний недействительными полностью или частично решений (предписаний) федеральных антимонопольных органов либо об отмене или изменении решений о наложении административного взыскания и штрафа. Подача заявления приостанавливает исполнение решения (предписания) федеральных антимонопольных органов на время его рассмотрения в суде или арбитражном суде до вступления решения суда или арбитражного суда в законную силу. Решение (предписание) федерального антимонопольного органа (территориального органа) может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения, за исключением требований, на которые исковая давность не распространяется.

8. Анализ полномочий федеральных антимонопольных органов и практики их осуществления выводит на сложную политическую и правовую проблему. Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был образован в соответствии с Федеральным законом "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", Положение о нем утверждено Указом Президента РФ № 915 от 24 августа 1992 г.* С самого начала он был создан как "рядовой" центральный орган исполнительной власти, непосредственное руководство которым осуществляет Правительство РФ. Оно же и контролирует его деятельность.

* Российская газета. 1992. 9 сент.

Между тем полномочия федерального антимонопольного органа далеко не ординарны и обладают одной примечательной чертой, которая качественно выделяет (отличает) его среди других федеральных органов исполнительной власти. На федеральные антимонопольные органы возложено осуществление нелицеприятного контроля за своими "коллегами" -- актами и действиями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в самой сердцевине формируемой экономики -- ее рыночных отношениях: Они же осуществляют дачу обязательных для исполнения предписаний, принятие решений о наложении штрафов и административных взысканий на должностных лиц всех этих органов. Такими полномочиями не обладает ни одна другая государственная структура.

Реализация полномочий часто наталкивается на резкое неприятие исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления "вмешательства" в их прерогативы, вызывает грубые ответные "меры". Известны факты, когда территориальные антимонопольные органы выдворялись из занимаемых помещений, им отключались телефоны, электрический свет. Так, администрация Белгородской области решила не продлевать с федеральным антимонопольным органом области договор об аренде занимаемых им служебных помещений. Был начат судебный процесс о выселении, опечатаны кабинеты с документами и оборудованием. Казалось бы, налицо гражданско-правовой спор. Но прежде чем администрация области его инициировала, антимонопольный орган направил в ее адрес около 20 предписаний об отмене принятых администрацией неправомерных актов. Нарушения сводились к предоставлению необоснованных льгот отдельным хозяйствующим субъектам (в частности, акционерному обществу "Белвино" и потребительской кооперации), вмешательству в хозяйственную деятельность путем прямых указаний о совершении тех или иных действий, ограничению свободы перемещения товаров в пределах единого российского экономического пространства.

Несовершенство "заниженного" статуса федеральных антимонопольных органов обнаружилось уже в первые месяцы их работы. Еще Верховный Совет РФ пытался внести изменения и дополнения в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", которые позволили бы вывести федеральный антимонопольный орган из системы федеральных органов исполнительной власти и "возвысить" над ними путем переподчинения его Верховному Совету РФ. По ходатайству Президента РФ Конституционный Суд РФ обоснованно признал сделанные поправки к закону антиконституционными*. Но это не сняло с повестки дня саму проблему. Спустя несколько лет статус федерального антимонопольного органа "поднял" сам Президент РФ. 27 февраля 1995 г. им был издан Указ № 201, которым установлено, что федеральный антимонопольный орган "имеет статус, равный статусу федерального министерства"**.

* См. постановление Конституционного Суда РФ от 20 мая 1992 г. по делу о проверке конституционности Закона РФ от 22 ноября 1991 г. "О внесении изменений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // Российская газета. 1992. 2 июля.

** СЗ РФ, 1995, № 10, ст. 855.

Однако несколько пренебрежительное отношение исполнительной власти к этому органу продолжается. В частности, неблагоприятным фоном, дискредитирующим работу федеральных антимонопольных органов, стало явно противозаконное постановление Правительства РФ от 29 января 1997 г. об увольнении председателя Государственного антимонопольного комитета РФ*, хотя право решать подобный вопрос имеет только Президент РФ. Ошибка была исправлена указами Президента РФ от 14 мая 1997 г. № 481 и № 482. Отменив указанное постановление, Президент РФ обязал Правительство РФ принять меры по оплате незаконно уволенному времени вынужденного прогула**.

* СЗ РФ, 1997, № 6, ст. 754.

** Российская газета. 1997. 21 мая.

Все это вместе взятое создает серьезные трудности в реализации федеральными антимонопольными органами своих полномочий, установлении принципиальных деловых отношений, основанных на требованиях законности с исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, снижает эффективность государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства. Было бы целесообразным сделать еще один шаг по повышению "ранга" федерального антимонопольного органа РФ -- вывести его из прямого подчинения Правительства РФ и сделать подконтрольным непосредственно Президенту РФ. Предлагаемая мера тем более полезна, что функции этого Министерства постоянно расширяются и тем самым повышается его роль*.

* См.: Указ Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 1999. 29 мая; Положение о Министерстве по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г. № 793 // СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3756.

Тема 10. Естественные монополии

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа.

§ 2. Государственное регулирование, контроль и юридическая ответственность в сферах естественных монополий.

§ 3. Практика осуществления государственного регулирования и контроля.

§ 4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о естественных монополиях

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа

1. Монополии называются естественными, потому что их формирование, функционирование и развитие на рынке определенных товаров происходит объективно, в силу независящих от воли и сознания людей специфических свойств, присущих этим товарам, работам и услугам. Объективная детерминированность естественных монополий, в свою очередь, обусловливает то, что их правовое регулирование лишь в минимальной степени определяется субъективным усмотрением законодателей, а предполагает глубокое знание экономической и социальной природы соответствующих естественных монополий и максимально адекватное ее отражение в законодательных актах. Отдельные общественные отношения, возникающие на рынке, где действуют естественные монополии, вообще не поддаются нормативно-правовой корректировке, а должны быть восприняты и закреплены в государственно-обязательных решениях так, как они сложились и утвердились на практике.

Естественной монополией обладают собственники и иные хозяйствующие субъекты, имеющие в своем распоряжении редкие и свободно не воспроизводимые элементы производства (например, редкие металлы, особые земельные участки, пригодные для возделывания и выращивания на них чая, виноградников). Сюда относятся также целые отрасли инфраструктуры, которым свойственны особо важное и стратегическое значение для всего общества (железнодорожный транспорт, военно-промышленный комплекс и т. п.). Зачастую наличие естественных монополий оправдывается тем, что они дают огромный экономический выигрыш от больших масштабов производства. Естественные монополии возникают там, где невозможно или экономически нецелесообразно строить аналогичные предприятия, скажем, космодром, железную дорогу или газопровод, параллельно уже действующим.

Естественная монополия существует, когда эффект ее масштаба настолько велик, что один хозяйствующий субъект может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки, чем были бы издержки у ряда конкурирующих с ним хозяйствующих субъектов. Такие условия характерны, например, для так называемых предприятий общественного пользования, к которым относятся, в частности, предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефонная служба и т.д. В этих случаях эффект масштаба в производстве и распределении продукта настолько велик, что для получения низких издержек на единицу продукции и низкой цены необходима именно крупномасштабная деятельность. В такой ситуации конкуренция является просто нерентабельной. Если бы рынок был поделен между многими производителями, эффект масштаба не был бы достигнут, издержки на единицу продукции были бы высоки и потребовались бы высокие цены, чтобы покрыть эти издержки*.

* См.: Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Стэнли Л. Экономика. М., 1992, т. 1. С. 228.

Значение естественных монополий, а следовательно, и правового регулирования их деятельности детерминировано местом естественных монополий в народном хозяйстве. Они, как правило, служат базой всей экономики, играют ключевую роль в формировании издержек производства и цены любого товара, в повышении или, напротив, понижении благосостояния людей.

Наряду с отмеченными положительными качествами у естественных монополий есть и крайне опасная оборотная сторона, являющаяся продолжением их позитивного влияния на экономику, -- возможность, опять же объективно детерминированная, господствовать в соответствующих рыночных отношениях, устанавливать свою безраздельную диктатуру рыночной власти. Ограничение произвола естественных монополий достигается в основном двумя путями: установлением в сферах естественных монополий государственной собственности и государственным регулированием. Выбор каждое государство делает исходя из характера и объема "своих" естественных монополий, их особенностей. Но, как правило, применяются оба пути ограничения естественных монополий. Опыт свидетельствует, что в отношении естественных монополий недостаточно использовать лишь общее антимонопольное законодательство и контроль за его исполнением, о чем говорилось в предыдущей лекции. Контроль там осуществляется лишь за тем, чтобы хозяйствующие субъекты не мешали развитию свободной конкуренции на рынке. Необходимо еще непосредственное государственное регулирование каждого отдельного естественного монополиста. В странах с развитой экономикой существуют, например, монополизированный общественный транспорт, системы водоснабжения и сбора мусора, создаются органы, регулирующие деятельность естественных монополий на общенациональном и местном уровне. В США примерно 10% валового внутреннего продукта производится такими регулируемыми отраслями.

2. В условиях советской экономики естественные монополии как специфический предмет государственно-правового регулирования не выделялись, хотя они, конечно же, там имелись. Такой надобности не возникало потому, что монополиями в своем роде были все отрасли народного хозяйства. По мере же проведения реформ, направленных на создание рыночной экономики, становилась все более очевидной необходимость выделения в ней сектора, где экономические отношения не поддаются свободной конкуренции и потому нуждаются в особом правовом режиме. Практически работа по формированию нормативно-правовой основы естественных монополий началась с середины 90-х годов и интенсивно проводится до сих пор. В этом месте лекции обратим внимание лишь на структуру нормативно-правовой основы и ее особенности, а конкретный состав и содержание соответствующих нормативно-правовых актов будут показаны по ходу раскрытия правовых проблем естественных монополий.

Фундаментальное значение в ней имеет Федеральный закон "О естественных монополиях", принятый 19 июля 1995 г. и определивший правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации*. Принят ряд других федеральных законов, действие которых распространяется на естественные монополии. В развитие федеральных законов издаются указы Президента РФ. Большим числом в нормативно-правовой основе естественных монополий представлены принимаемые в соответствии с федеральными законами и указами Президента РФ постановления Правительства РФ, а также акты федеральных органов исполнительной власти.

* Российская газета. 1995. 24 авг.

Особенность нормативно-правовой основы естественных монополий состоит в том, что в ее состав входят законы и иные нормативные акты, принимаемые не только федеральными органами государственной власти, но и субъектами Российской Федерации по вопросам, которые находятся в их исключительном ведении или в совместном ведении с Российской Федерацией. Такое право субъектов Российской Федерации зафиксировано в ст. 76 Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации.

Еще одна особенность нормативно-правовой основы естественных монополий -- теснейшая связь с нормативно-правовой основой конкуренции и монополистической деятельности. В начале экономических реформ высказывалось мнение, что нет необходимости создавать специальную нормативно-правовую систему в области естественных монополий, а их регулирование должно стать составной частью единого закона о конкуренции и ограничении монополистической деятельности. Действительно, естественные монополии окружает конкурентная рыночная среда, а сами они могут осуществлять монополистическую деятельность. Законодательство о естественных монополиях в конце концов получило самостоятельное развитие, но действует оно неизолированно от конкурентного. В частности, отдельные статьи Федерального закона "О естественных монополиях" содержат ссылки на Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а многие положения последнего как акта более общего порядка применяются к естественным монополиям, что создает некоторые трудности в реализации обоих федеральных законов, о чем будет сказано в части второй лекции.

3. Легальное определение понятия естественных монополий сложилось не просто и не сразу. Первая попытка была предпринята в Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные задачи), утвержденной постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191. Она была продолжена в Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 220 "О некоторых мерах по государственному регулированию отечественных монополий в Российской Федерации" -- первом нормативно-правовом акте столь высокого уровня, обращенном непосредственно к естественным монополиям*. Обе попытки имеют сейчас лишь историко-научный интерес. Ныне действующее определение, применяемое в нормотворчестве и предпринимательской практике, приведено в Федеральном законе "О естественных монополиях".

* Российские вести. 1995. 3 марта.

Исходным является выработанное мировой и собственной отечественной практикой понимание естественной монополии как состояния товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции. Для такого рынка естественна не конкуренция, а монополия. Однако предложенная формула расплывчата и не дает ясного представления о естественных монополиях, позволяет субъективно, по-своему толковать что более, а что менее эффективно. Поэтому исходная формула дополнена еще тремя существенными компонентами.

Первый относится к самим истокам, материальным предпосылкам рыночных отношений -- производственному процессу. Именно этот процесс в силу его технологических особенностей обеспечивает более или менее эффективное удовлетворение спроса в условиях отсутствия конкуренции. Существо технологических особенностей производства в сферах естественных монополий состоит в том, что оно должно осуществляться при обратной пропорциональной зависимости в нем между объемом и издержками производства: по мере увеличения объема производства издержки производства на единицу товара существенно понижаются.

Второй существенный компонент, уточняющий понятие естественных монополий, обращен к результатам производственной деятельности -- естественно-монопольному товару, его месту на рынке соответствующих товаров. Товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, то есть потенциальный покупатель в состоянии приобрести для своих нужд только данный, а никакой другой товар, и купить его он может только у одного конкретного продавца -- естественного монополиста.

Третий по счету, но главный по значимости с точки зрения правового регулирования компонент интегрирует в себе и выводит вовне, делает достоянием заинтересованных участников рыночных отношений все предыдущие компоненты. Он касается одного из основных элементов рыночной экономики -- цены: спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Спрос, не зависящий или зависящий в минимальной степени от цены, ее изменения, принято называть неэластичным.

Лишь все составляющие понятия, взятые вместе и наличествующие одновременно, дают более или менее полное представление о естественных монополиях. Однако и сказанного мало, чтобы считать ту или иную хозяйственную деятельность естественной монополией. Если исходить только из приведенного определения, то к сфере естественных монополий можно отнести деятельность очень многих предпринимателей. Возьмем для примера самый распространенный товар -- хлеб. Формально к естественной монополии можно отнести чуть ли не всех его производителей и продавцов. Ведь очевидно: чем больший объем хлебной продукции выпекает один хозяйствующий субъект, тем ниже издержки на ее производство; для массы людей хлеб никакой другой продукцией незаменим; спрос на него прямо не зависит от цены, хочешь -- не хочешь, а приходится покупать по предложенной продавцом цене. Поэтому государство, опираясь на общее понятие естественных монополий, само решает, какие конкретно отрасли народного хозяйства или отдельные виды хозяйственной деятельности надлежит отнести к естественным монополиям. Сферы естественных монополий подвижны. Они то расширяются, то сужаются, то ликвидируются вовсе в зависимости от природных факторов (например, наличия или отсутствия, увеличения или уменьшения разведанных полезных ископаемых и иных природных богатств), от спроса на товары, конъюнктуры рынка в целом и иных причин. История российского законодательства о естественных монополиях насчитывает всего несколько лет, но и за это короткое время сферы естественных монополий уже кардинально изменились и продолжают уточняться в настоящее время.

4. Федеральным законом "О естественных монополиях" выделена и регулируется деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

В приведенном перечне надо сделать акцент на то, что узаконенные естественные монополии охватывают не всю соответствующую отрасль народного хозяйства -- газовую, железнодорожный транспорт и т. п., а лишь ее передающие ("перевозящие") элементы. Например, в той же нефтяной промышленности -- только транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. (Магистральный трубопровод -- это основная, главная "труба" с системно привязанными к ней сооружениями, с помощью которых нефть и нефтепродукты перекачиваются для многих потребителей.) В газовой промышленности -- транспортировку газа по любым "трубам", включающим как магистральные трубопроводы, так и газораспределительную сеть, в том числе хранение газа.

Это же относится и к энергетике -- базовой отрасли, от которой зависит развитие промышленности, состояние социальной сферы, да и эффективность всей национальной экономики. В российской электроэнергетике естественная монополия сложилась исторически. Но монополизм заключается только в услугах по передаче и распределению электроэнергии, то есть им охватывается вся территория Российской Федерации, объединенная магистральными электрическими сетями, образующими единую энергосистему. Этот сложнейший технологический комплекс позволяет наиболее эффективно использовать работу всех энергоисточников. Передающая энергию сеть по природе своей предназначена быть монопольной. Конкуренция здесь экономически бессмысленна. Она означала бы повсеместное сооружение нескольких параллельных друг другу дорогостоящих сетей, предназначенных для выполнения буквально одних и тех же услуг и отличающихся друг от друга лишь тем, что они принадлежат разным хозяйствующим субъектам. Сомнительная выгода от экономии на издержках производства электроэнергии за счет конкуренции между владельцами сетей не идет ни в какое сравнение с бездумными затратами на строительство передающих сетей, кстати, связанное с выводом из эксплуатации значительных земельных площадей. Для усиления государственно-правового воздействия на функционирующих здесь естественных монополистов ведется подготовка проекта Федерального закона "О федеральных энергетических системах". Что касается гидравлических, атомных, солнечных, ветровых и других всевозможных производителей электроэнергии, то они, напротив, могут и должны конкурировать на общероссийском оптовом рынке электрической энергии.

Конечно, у электростанций есть некоторое сходство с естественными монополиями. Они нередко расположены на больших расстояниях одна от другой и подчас являются единственными производителями электрической энергии на определенной территории. Не случайно упоминавшийся Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации" относил производство электрической энергии, кстати, равно как и энергии тепловой, к сферам естественных монополий. В Федеральном законе "О естественных монополиях" вопрос решен иначе. И сейчас принимаются энергичные меры для развития конкуренции между производителями электрической энергии, в частности:

вводится совершенно новый рыночный механизм определения цены электрической энергии путем конкурентного отбора заявок на ее продажу при данном уровне спроса, определяемом на основе заявок на покупку электрической энергии;

предполагается завершение формирования нормативно-правовой базы функционирования всего оптового рынка электрической энергии, в том числе утверждение правил работы оптового рынка на принципах конкуренции и порядка расчетов между субъектами оптового рынка, разработка договоров на поставки электрической энергии и мощности, договоров на использование межсистемной электрической сети оптового рынка и сетей региональных энергоснабжающих компаний, определение условий взаимоотношений оператора оптового рынка с его участниками;

намечается переход к конкуренции электростанций на оптовом рынке по полным затратам с выводом из эксплуатации неэкономичных мощностей;

расширение состава крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок.

Из оставшихся трех сфер естественных монополий нуждаются в уточнении лишь "услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов". Услуги транспортных терминалов -- это всякого рода производственные операции по приемке, перемещению, хранению и сдаче грузов. Но к ним относятся не любые из перечисленных операций, а лишь те, которые органично увязаны, "слиты" с конкретным перевозчиком грузов, скажем, могут проводиться на его территории только в специально отведенных местах. Услуги портов и аэропортов близки по значению к услугам транспортных терминалов. Они включают производственные и иные трудовые операции по обработке грузов, обслуживанию пассажиров, морских и речных судов, самолетов.

5. В отношении некоторых сфер естественных монополий приняты регулирующие их специальные нормативно-правовые акты, например, федеральные законы "О связи" от 16 февраля 1995 г.*, "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г.**, "О федеральном железнодорожном транспорте" от 25 августа 1995 г.***, постановления Правительства РФ "О мерах по сокращению перекрестного субсидирования потребителей по отдельным видам услуг связи" от 13 августа 1996 г. № 950 **** и "О развитии газификации Российской Федерации в 1996--2000 годах" от 18 июля 1996 г. № 819*****. В основной своей части в нормативно-правовую основу естественных монополий входит Федеральный закон "Об энергосбережении", вступивший в силу 10 апреля 1996 г.****** Принятый впервые в юридической практике нашего государства, он определяет нормативно-правовую основу по эффективному использованию энергетических ресурсов, прежде всего электрической и тепловой энергии, на всех стадиях при их добыче, производстве, переработке, транспортировке, хранении и потреблении. Особую заботу государство проявляет об установлении оптимальных цен на товары естественных монополий, что вполне логично вытекает из места цены в числе компонентов, составляющих понятие естественных монополий. Ценообразованию в сферах естественных монополий посвящены многие акты всех уровней*******.

* СЗ РФ, 1995, № 8, ст. 600.

** СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3695.

***"Российская газета. 1995. 30 авг.; см. также Федеральный закон "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации" от 8 января 1998 г. // СЗ РФ, 1998, № 2, ст. 218.

**** СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4126.

***** Российская газета. 1996. 27 июля.

****** Российская газета. 1996. 10 апр.

******* См., например: Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" от 10 марта 1995 г. // СЗ РФ, 1995, № 16, ст. 1316; Указ Президента РФ от 17 октября 1996 г. № 1451 "О дополнительных мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и созданию условий для стабилизации работы промышленности" // СЗ РФ, 1996, № 43, ст. 4884; постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" // СЗ РФ, 1995, № 11, ст. 997; постановление Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 997 "О государственном регулировании цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" // Российская газета. 1995. 18 окт.; постановление Правительства РФ от 12 февраля 1996 г. № 140 "О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" // Российская газета. 1996. 20 февр.; постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 863 "О совершенствовании государственного регулирования цен на природный газ" // Российская газета. 1996. 27 июля; постановление Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. № 121 "Об основах ценообразования и порядке государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию", которым утверждены два объемных нормативных акта: Основные положения ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации и Порядок утверждения и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации // Российская газета. 1997. 13 февр.; 1999. 4 нояб.; постановление Правительства РФ от 7 марта 1997 г. № 265 "О регулировании тарифов на услуги связи и об утверждении Основных положений государственного регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической связи на федеральном и региональном уровнях" // Российская газета. 1997. 22 марта.

6. Качественные изменения в нормативно-правовой основе повлечет осуществляемая сейчас реформа естественных монополий. Основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий одобрены Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г.* Структурная реформа электроэнергетики, газовой промышленности и железнодорожного транспорта включает три этапа и рассчитана до 2000 г. Реформа связи будет проводиться в два этапа и должна завершиться в 1998 г.

* Российская газета. 1997. 7 мая.

Необходимость реформы вызвана негативными последствиями функционирования ранее узаконенных естественных монополий ---снижением эффективности их деятельности, нерациональным использованием производственного потенциала, свертыванием и фактически отсутствием в них конкурентных отношений, хотя такие возможности и имеются. Как следствие, гигантски выросли цены в сферах, где действуют естественные монополии, что повлекло общий скачок цен на товары, создаваемые с участием продуктов хозяйственной деятельности естественных монополий. Так, в электроэнергетике не обеспечивается оптимальный режим работы электростанций, что стало одной из причин увеличения удельного расхода топлива, возросли потери электроэнергии в электрических сетях энергосистем и увеличилась численность эксплуатационного персонала энергетических предприятий. Из-за спада потребления электроэнергии более чем на порядок выросли резервы установленных мощностей в Единой энергетической системе России. Образовавшийся избыток мощности, составляющий около 70 млн. квт, способствуя поддержанию надежности и устойчивости работы Единой энергетической системы России, является вместе с тем дополнительной нагрузкой на потребителей России и оплачивается ими. Существенно снизилась эффективность капитального строительства.

На долю железнодорожного транспорта приходится около 77% грузооборота, выполняемого транспортом общего пользования (без трубопроводного), и 45% пассажирооборота. В структуре издержек промышленности расходы, связанные с перевозками по магистральным железным дорогам, составляют около 6%. В связи с этим сокращение транспортных затрат является важнейшей задачей повышения конкурентоспособности отечественной продукции. Однако существующая организационно-производственная структура и низкая конкуренция со стороны других видов транспорта не способствуют созданию экономических стимулов к повышению эффективности работы железнодорожного транспорта. Не полностью используются мощности по ремонту и развитию производственной базы предприятий железнодорожного транспорта, непосредственно не связанных с осуществлением перевозочного процесса (ремонтных, строительных, машиностроительных и других предприятий). Велики затраты на содержание объектов социальной сферы.

Структурная реформа наряду с другими важными моментами включает совершенствование нормативной базы регулирования естественных монополий. В частности, реформа направлена на:

выведение из нынешних сфер естественных монополий видов хозяйственной деятельности, которые не относятся к естественным монополиям, и формирование из них рынков на основе конкуренции;

выделение исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;

придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, публичности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил "доступа к сети" на недискриминационной основе;

формирование организационно-правовой базы регулирования деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне, координация деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными органами по регулированию в сферах естественных монополий.

7. Государственно-правовое регулирование естественных монополий не ограничивается сферами, названными выше в п. 4, 5 и 6 лекции. На это следует обратить особое внимание. Первоначально проект закона "О естественных монополиях" включал в круг регулируемых им общественных отношений также естественные монополии, имеющиеся у субъектов Российской Федерации. В окончательной редакции Федеральный закон охватывает только субъектов естественных монополий, действующих на федеральном уровне. Каждый субъект Российской Федерации правомочен сам в пределах Конституции РФ принимать законы и иные нормативно-правовые акты о естественных монополиях, относящихся к его ведению, и определять в них "свои" сферы этих монополий и свой государственный механизм их регулирования и контроля.

К сожалению, такие законы только еще готовятся. Ознакомление с их проектами показывает, что для субъектов Российской Федерации открывается большой простор для полезного правового творчества, для повышения роли государства в реформировании российской экономики. Например, проект закона "О регулировании естественных монополий в городе Москве", готовящийся для принятия Московской городской Думой, предусматривает регулирование деятельности естественных монополий в следующих сферах: снабжение электрической и тепловой энергией; снабжение газом, транспортируемым по трубопроводам; перевозка пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении; пассажирские перевозки метрополитеном; пригородные железнодорожные перевозки; услуги, оказываемые предприятиями промышленного железнодорожного транспорта сторонними организациям на подъездных путях; перевозки пассажиров и багажа речным транспортом в городском сообщении и на переправах; услуги городской почтовой и электрической связи; услуги систем водоснабжения и канализации; коммунальные услуги населению; кабельное телевидение. В г. Смоленске и Смоленской области к естественным монополиям намерены отнести муниципальное предприятие "Горводоканал", акционерное общество "Облгаз", муниципальные тепловые и электрические сети, некоторые другие объекты.

8. Правовое понимание естественных монополий предполагает обязательное выявление особенностей субъектного состава участников соответствующих общественных отношений. Одну сторону участников этих отношений представляет субъект естественных монополий -- хозяйствующий субъект, занятый производством и (или) реализацией товаров в условиях естественной монополии. В качестве хозяйствующих субъектов могут быть только юридические лица. Граждане -- индивидуальные предприниматели таким правом не располагают.

Надо сразу подчеркнуть: Федеральный закон "О естественных монополиях" регулирует только ту деятельность предпринимателей -- субъектов естественных монополий, которая непосредственно относится к естественным монополиям. Но эти же субъекты могут заниматься и другим предпринимательством, на которое Федеральный закон не распространяется и в котором они участвуют не как субъекты естественных монополий, а как обыкновенные, "рядовые" хозяйствующие субъекты.

Юридические лица в статусе хозяйствующих субъектов, как мы уже знаем, делятся на коммерческие и некоммерческие организации. Какие из них могут претендовать на роль субъектов естественных монополий? В Указе Президента от 28 февраля 1995 г. "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации" прямо назывались и те, и другие. Федеральный закон "О естественных монополиях" ответа на поставленный вопрос не дает. Изучение его правовых норм приводит к выводу, что субъекты естественных монополий, как правило, -- коммерческие организации, они в этом качестве называются в ряде статей Федерального закона. Однако закон не исключает того, что субъектом естественной монополии могут быть и некоммерческие организации, имеющие право заниматься предпринимательской деятельностью.

Любопытной и заслуживающей распространения в законодательстве новеллой Федерального закона "О естественных монополиях" является содержащееся в нем легальное определение понятия "руководитель". Термин "руководитель" часто используется в деловом и бытовом общении, иногда он проникает и в нормативно-правовые акты. Близок ему по значению термин "начальник". И всегда, столкнувшись с термином "руководитель", надо мучительно думать: кто конкретно стоит за этим "приятным" словом, какую занимает должность в государственном, хозяйственном, общественном аппарате, аппарате местного самоуправления и главное -- каковы юридические признаки "руководителя", его правовой статус. Мало что дает, а то и еще больше запутывает наш первый и незаменимый помощник в минуты подобных сомнений "Толковый словарь русского языка" С.И. Ожегова, который разъясняет: "руководитель" -- лицо, которое руководит, а "начальник" -- лицо тоже руководящее. Федеральный закон "О естественных монополиях" четко определил: руководитель субъекта естественной монополии (иного хозяйствующего субъекта) -- лицо, уполномоченное выступать без доверенности от имени субъекта естественной монополии (иного хозяйствующего субъекта). Надо лишь подчеркнуть, что юридически безукоризненное толкование понятия "руководитель", к сожалению, применяется только для целей самого этого Федерального закона.

Принадлежность того или иного начальствующего лица к корпусу "руководителей" можно безошибочно установить по учредительным документам юридического лица. Положения о нем и его статусе, в том числе о том, когда он уполномочен выступать без доверенности от имени хозяйствующего субъекта, содержатся в каждом из уставов коммерческой и некоммерческой организации. Этим титулом наделяется, например, генеральный директор (директор) общества с ограниченной ответственностью, председатель производственного кооператива или его правления. Как правило, подобная фигура имеется и в учредительных договорах полных товариществ и товариществ на вере, где функции "руководителя" возлагаются на одного из полных товарищей. В практике предпринимательства и государственного управления выделение и знание статуса руководителя необходимо потому, что в ряде случаев, например при решении вопроса о юридической ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях, он "отделяется" от хозяйствующего субъекта как организации и рассматривается в качестве самостоятельного участника соответствующих правоотношений.

Вторая сторона участников общественных отношений в сфере естественных монополий -- потребитель. Им может быть как юридическое, так и физическое лицо, приобретающее товар, производимый и (или) реализуемый субъектом естественной монополии. "Потребитель" -- понятие не менее "легкое", чем уже рассмотренное "руководитель". Оно используется столь же широко и повсеместно как с позитивной, так и негативной окраской, вошло во многие нормативно-правовые акты. Заметим лишь, что приведенное в Федеральном законе "О естественных .монополиях" понятие "потребитель" не надо смешивать с чрезвычайно распространенным понятием, давшим название Федеральному закону "О защите прав потребителей", принятому в новой редакции 9 января 1996 г.* В правовом значении они различны. По Федеральному закону "О защите прав потребителей" потребитель, во-первых, -- только гражданин. Юридическое лицо им быть не может. Во-вторых, это такой гражданин, который заказывает, приобретает или использует товары (работы, услуги) либо имеет намерение заказать или приобрести их исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли. Гражданин, имеющий статус индивидуального предпринимателя и осуществляющий перечисленные намерения либо действия в целях дальнейшей предпринимательской деятельности, потребителем по этому закону не является. Зато по Федеральному закону "О естественных монополиях" потребителем может быть любой гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель.

* Российская газета. 1996. 16 янв.

Примененная выше конструкция "двух сторон" общественных отношений в сферах естественных монополий -- условна. Отношения могут переплетаться, пересекаться, складываться у субъектов естественных монополий между собой и у потребителей между собой.

Таким образом, в сферах естественных монополий в различных вариантах непосредственно, прямо функционируют два лица: субъекты естественных монополий и потребители. Назначение государственно-правового регулирования -- соблюсти, а при необходимости уравновесить баланс их интересов. Законодательство должно обеспечить, с одной стороны, реальную доступность реализуемых субъектами естественных монополий товаров для потребителей, а с другой -- эффективное, безубыточное, прибыльное функционирование самих субъектов естественных монополий. Кроме субъектов естественных монополий и потребителей в общественных отношениях, которые возникают на рынке товаров естественных монополий, участвуют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Особенно важную роль среди них играют специальные органы регулирования и контроля естественных монополий.

§ 2. Государственное регулирование, контроль и юридическая ответственность в сферах естественных монополий

1. Для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий (далее -- органы регулирования естественных монополий). По своим структуре и функциям, а также полномочиям и порядку их осуществления они имеют много сходного с федеральными антимонопольными органами.

Органы регулирования естественных монополий образуются во всех узаконенных сферах деятельности естественных монополий. Однако необязательно в каждой сфере иметь отдельный орган. Один федеральный орган исполнительной власти может регулировать сразу несколько сфер деятельности естественных монополий. Для осуществления своих полномочий они вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Территориальные органы создаются с разрешения Правительства РФ и образуют вместе с соответствующим федеральным органом единую систему регулирования в соответствующей сфере естественной монополии.

Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, могут создавать свои аналогичные органы. Например, в упоминавшемся проекте закона "О регулировании естественных монополий в городе Москве" есть такая норма: для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий в сферах, указанных в настоящем законе, образуются органы исполнительной власти г. Москвы по регулированию естественных монополий в г. Москве в порядке, установленном для городской администрации. Органы регулирования в ходе осуществления своих полномочий взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий и их территориальными органами, а также территориальным управлением Государственного антимонопольного комитета Российской Федерации по г. Москве и Московской области.

Государственные органы субъектов Российской Федерации по регулированию естественных монополий не входят в систему федеральных органов исполнительной власти. Жизнь покажет, насколько целесообразной окажется складывающаяся многослойная, разрозненная и дорогостоящая структура государственного регулирования и контроля. Думается, более эффективным было бы, в зависимости от складывающейся ситуации на рынках с участием субъектов естественных монополий, кадровых возможностей и иных факторов, взаимное делегирование соответствующих полномочий: субъектов Российской Федерации -- федеральным органам или федеральных органов -- субъектам Российской Федерации.

2. В настоящее время идет формирование федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию деятельности субъектов естественных монополий. Первой Указом Президента РФ от 19 ноября 1995 г. № 1194 была образована Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации (ФЭК РФ)* как федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии. Указом Президента РФ от 25 января 1996 г. № 96 была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России)**.

* Российская газета. 1995. 2 дек.

** СЗ РФ, 1996, № 5 , ст. 462.

Будучи федеральным органом исполнительной власти, служба регулировала естественные монополии в сфере услуг общедоступной электрической и почтовой связи. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" этот орган переименован в Федеральную службу России по регулированию естественных монополий в области связи. Последней по счету была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России)*. Упомянутым выше Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. она также переименована и стала называться Федеральной службой России по регулированию естественных монополий на транспорте. Она имела статус федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.

* СЗ РФ, 1996, № 10, ст. 878.

Правительство РФ 19 сентября 1997 г. постановлением № 1202 утвердило Положение о Федеральной службе России по регулированию естественных монополий на транспорте* (в настоящее время утратило силу). Федеральная служба являлась юридическим лицом. В ней образовалось правление, численность и персональный состав которого устанавливался Правительством РФ. Членами правления Федеральной службы назначались не менее чем на 4 года высококвалифицированные специалисты, имеющие опыт работы в соответствующей области. Для обеспечения преемственности в деятельности правления ежегодно, начиная с пятого года его работы, должна осуществляться замена до одной трети членов правления. В пределах установленной Правительством РФ численности работников и выделенных бюджетных ассигнований на их содержание Федеральная служба создает, реорганизует и ликвидирует свои территориальные органы, а также утверждает положения о них. Основными задачами Федеральной службы были определены:

государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий на транспорте по вопросам ценообразования и взаимоотношений с потребителями транспортных услуг;

либерализация государственного регулирования цен (тарифов) в условиях развития конкуренции на транспорте;

создание условий для развития конкуренции на рынке транспортных услуг, обеспечение равного доступа потребителей к инфраструктуре транспорта;

регламентация деятельности субъектов естественных монополий на транспорте в пределах компетенции Федеральной службы, обеспечение возможности ознакомления с ценами (тарифами) и правилами их определения.

* Российская газета. 1997. 17 окт.

Федеральная служба также:

осуществляет контроль за ценами (тарифами) на транспортные услуги;

устанавливает порядок и условия заключения и исполнения договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию субъектами естественных монополий на транспорте;

направляет субъектам естественных монополий на транспорте обязательные для исполнения предписания в случае нарушения ими законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, в том числе об устранении последствий таких нарушений, о заключении договоров с потребителями транспортных услуг, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении изменений в заключенные с ними договоры, о перечислении в федеральный бюджет прибыли (дохода), полученной ими в результате действий, нарушающих законодательство Российской Федерации о естественных монополиях;

в пределах своей компетенции принимает решения и дает предписания, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, об изменении или отмене принятых ими актов, не соответствующих законодательству Российской Федерации о естественных монополиях;

привлекает к административной ответственности в виде предупреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий на транспорте, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;