Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности)

Для исполнения аккредитива получатель средств представляет в исполняющий банк документы, подтверждающие выполнение всех условий аккредитива. При нарушении хотя бы одного из этих условий исполнение аккредитива не производится. При отказе исполняющего банка в принятии документов, которые по внешним признакам не соответствуют условиям аккредитива, он обязан незамедлительно проинформировать об этом получателя средств и банк-эмитент с указанием причин отказа. Если банк-эмитент, получив принятые исполняющим банком документы, считает, что они не соответствуют по внешним признакам условиям аккредитива, он вправе отказаться от их принятия и потребовать от исполняющего банка сумму, уплаченную получателю средств с нарушением условий аккредитива, а по непокрытому аккредитиву отказаться от возмещения выплаченных сумм.

Исполняющий банк, имея дело с расчетами по инкассо и обнаружив в поступившем от клиента поручении получить платеж отсутствие какого-либо документа или несоответствие документов по внешним признакам инкассовому поручению, обязан немедленно известить об этом лицо, от которого поручение было получено. В случае неустранения указанных недостатков банк вправе возвратить документы без исполнения.

Плательщик по чеку обязан удостовериться всеми доступными ему способами в подлинности чека, а также в том, что предъявитель чека является уполномоченным по нему лицом. При оплате индоссированного чека плательщик обязан проверить правильность индоссаментов, но не подписи индоссантов. Убытки, возникшие вследствие оплаты плательщиком подложного, похищенного или утраченного чека, возлагаются на плательщика или чекодателя в зависимости от того, по чьей вине они были причинены. Лицо, оплатившее чек, вправе потребовать передачи ему чека с распиской в получении платежа.

В-третьих, в расчетных отношениях важно обеспечить своевременность и правомерность списания банком денежных средств со счетов клиентов (владельцев счетов), а также зачисления их на счета. Как правило, списание производится по распоряжению клиента. Однако вытекающее из договора денежное обязательство плательщика перед контрагентом считается исполненным не тогда, когда плательщик дал "своему" банку поручение произвести платеж, а лишь в момент поступления денежных средств на счет получателя (взыскателя) в обслуживающем его банке. Таким образом, в расчетную операцию оказываются вовлеченными по меньшей мере два банка, и каждый из них заинтересован, задержав платеж, "прокрутить" денежные средства.

Подобные акции законом запрещены. Банк обязан по распоряжению клиента выдавать или перечислять со счета денежные средства клиента не позже дня, следующего за днем поступления

в банк соответствующего платежного документа, если иные сроки не предусмотрены законом, изданными в соответствии с ним банковскими правилами или договором банковского счета. В свою очередь, банк обязан и зачислять поступившие на счет клиента денежные средства не позже дня, следующего за днем поступления в банк соответствующего платежного документа, если более короткий срок не предусмотрен договором банковского счета. В случаях несвоевременного зачисления на счет поступивших клиенту денежных средств либо их необоснованного списания банком со счета, а также невыполнения указаний клиента о перечислении денежных средств со счета либо об их выдаче со счета банк обязан в установленном порядке возместить убытки -- уплатить на эту сумму проценты.

Законодательство предусматривает имущественную ответственность банков перед клиентом за нарушение правил совершения расчетных операций также в виде штрафа. Длительное время эта ответственность регламентировалась Положением о штрафах за нарушение правил совершения расчетных операций, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1983 г. № 911 в редакции постановления Совета Министров СССР от 30 июня 1988 г. № 929. Содержащиеся в нем нормы, касающиеся штрафной ответственности банков, воспроизведены в п. 1.6 Положения о безналичных расчетах, обнародованного письмом Банка России от 9 июня 1992 г. № 4*.

* Вестник ВАС РФ, 1993, № 4.

Положением установлено, что, за несвоевременное (позднее следующего дня после получения документа) или неправильное списание средств со счета владельца, а также за несвоевременное или неправильное зачисление банком сумм, причитающихся владельцу, владелец вправе потребовать от банка (расчетно-кассового центра) уплатить в свою пользу штраф в размере 0,5 процента несвоевременно зачисленной (списанной) суммы за каждый день задержки, если иное не оговорено в договоре между банком и владельцем счета.

Банк не несет ответственность за несвоевременное списание, если средства на счете клиента отсутствовали либо к счету были предъявлены другие требования, подлежащие исполнению в первоочередном порядке.

Неправильным признается списание (зачисление) в сумме, большей или меньшей предусмотренной в расчетных документах, либо списание (зачисление) без оснований, предусмотренных нормативными актами либо договором банковского счета.

Штраф может быть взыскан клиентом только с банка, где открыт его счет, при производстве операций по которому допущено нарушение. Однако банк несет ответственность перед клиентом лишь за собственные нарушения, допущенные при осуществлении расчетных операций. Например, если обслуживающий банк на основании платежного поручения правильно и своевременно провел операцию по списанию средств с расчетного счета клиента, он не несет предусмотренную Положением о штрафах ответственность и тогда, когда средства в результате действий иных банков получателю не поступили либо поступили несвоевременно. Основания для применения штрафной ответственности отсутствуют и в случае, когда средства в результате действий иных участников расчетной операции не поступали получателю длительное время, но обслуживающий банк в день поступления к нему средств и необходимых для оформления операции документов зачислил средства на счет клиента.

После вступления в силу части второй ГК РФ указанные в Положении штрафные санкции (0,5% несвоевременно зачисленной (списанной) суммы за каждый день задержки) применяются к обязательствам, возникшим до 1 марта 1996 г. -- дня введения в действие Кодекса. Теперь же в случае, если нарушение правил совершения расчетных операций банком повлекло неправомерное удержание денежных средств, банк обязан уплатить проценты в порядке и размере, предусмотренных ст. 395 ГК РФ. Размер процентов определяется учетной ставкой банковского процента на день фактического осуществления расчетов. Если же убытки, причиненные получателю неправомерной задержкой расчетов, превышают сумму процентов, он вправе потребовать возмещения убытков в части, превышающей эту сумму.

Без распоряжения клиента списание денежных средств, находящихся на счете, допускается в трех случаях: когда это предусмотрено договором между банком и клиентом; когда это установлено законом; по решению суда. Поскольку решения судов основаны на законе, то различие двух последних случаев носит весьма условный характер.

Первая из ситуаций сходна с той, когда списание производится по распоряжению клиента. Однако здесь уже кроются возможности для корыстных нарушений законности, например, необоснованное списание денежных средств под прикрытием договора по сговору между клиентом и банком, неправильное списание банком денежных средств на основании договора с последующим оправданием проделанного ссылкой на свое толкование договора.

Еще большие сложности возникают при безакцептном (бесспорном) списании денежных средств по основаниям, установленным законом. Единого акта, в котором были бы установлены случаи такого списания, нет. Соответствующие правовые нормы "разбросаны" по многим законам. В ст. 399 ГПК РФ дан перечень выпускаемых компетентными органами исполнительных документов -- всего около двух десятков видов, которые служат основанием списания средств со счетов, в том числе по расчетным операциям. В частности, принимать такие решения вправе Центральный банк России -- о взыскании штрафов с коммерческих банков, допустивших нарушения в своей деятельности; органы государственной налоговой, службы -- о списании со счетов юридических лиц недоимок по налогам и иным обязательным платежам, а также ряд других органов, но только в случаях, прямо указанных в законе.

К сожалению, практика свидетельствует о многочисленных фактах необоснованного списания денежных средств, которые затем после длительных судебных разбирательств возвращаются клиентам банков. Поэтому банкам при поступлении документов на подобное списание надлежит тщательно проверить два обстоятельства: относится ли орган, давший поручение на списание денежных средств, к числу тех, которые обладают таким правом; действительно ли законом, на который ссылается этот орган, установлена возможность списания денежных средств в безакцептном порядке, т. е. без согласия плательщика.

О серьезных трудностях, возникающих при безакцептном списании денежных средств со счетов юридических лиц, свидетельствует и то, что этот вопрос был предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. В суд обратилось несколько руководителей коммерческих организаций с требованием распространить на юридических лиц действие п. 2 и 3 ст. 35 Конституции РФ, устанавливающих, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Конституционный Суд РФ постановил, что по предписаниям государственных налоговых органов в бесспорном порядке подлежат списанию недоимка (неуплаченный налог) и пеня (причиненный государству ущерб несвоевременной уплатой налога). Иначе обстоит дело с суммами, состоящими из разного рода штрафов и сокрытых или заниженных доходов (прибыли). Если налогоплательщик возражает против их списания, то выполнение предписания государственных налоговых органов в этой части приостанавливается и возникший спор подлежит рассмотрению в судебном порядке*.

* См.: СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 197.

Что касается судов, то они, приняв решение в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства, выдают исполнительный лист, который и предъявляется банку для списания указанных в нем сумм. Сложность состоит в том, что многие решения судов не исполняются под предлогом отсутствия средств на банковских счетах. Поиском же этих средств никто активно не занимается. Повышению исполнимости решений и арбитражных судов, и судов общей юрисдикции призваны служить два федеральных закона, принятых Государственной Думой РФ 4 июня 1997 г., "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах"*. В целях обеспечения исполнительных действий при обращении взыскания на имущество организаций-должников на основании судебных решений и актов других органов создан Федеральный долговой центр при Правительстве РФ**.

* Российская газета. 1997. 5 авг.

**Российская газета* 1998. 15 янв.

Государством сейчас принимаются энергичные меры по обеспечению судебных исков, предъявленных к юридическим лицам различных форм собственности, и более оперативному исполнению судебными исполнителями постановлений судов и иных органов о взыскании денежных средств с юридических лиц. В частности, государственная налоговая инспекция по району, городу, району в городе по запросу судебного исполнителя, в производстве которого находится определение суда об обеспечении иска или исполнительный документ о взыскании задолженности по платежам, обязана в 5-дневный срок после получения запроса направить судебному исполнителю сообщение с указанием перечня расчетных, текущих и иных счетов юридического лица, наименования и места нахождения банков, в которых открыты эти счета, индивидуального идентификационного кода юридического лица, присвоенного ему налоговым органом при постановке на налоговый учет, а в случае необходимости -- сведений о местонахождении юридического лица-должника или отсутствии таких сведений*.

* См.: письмо Государственной налоговой службы РФ и Министерства юстиции РФ "О предоставлении налоговыми органами судебным исполнителям информации о наличии расчетных и иных счетов у юридических лиц-должников" // Вестник ВАС РФ, 1996, № 1. С. 95.

В-четвертых, в условиях, когда при расчетах хроническими стали неплатежи из-за недостаточности или отсутствия денежных средств на счетах клиентов банков, актуальным стал вопрос об очередности списания средств при проведении расчетных операций. При этом необходимо различать четыре типа очередей с неодинаковой последовательностью списаний.

Первый устанавливает очередность погашения требований по обязательству плательщика (должника) в отношениях с одним получателем денежных средств (кредитором). Сумма произведенного платежа, недостаточная для исполнения денежного обязательства полностью, при отсутствии иного соглашения погашает прежде всего издержки кредитора по получению исполнения, затем -- проценты, а в оставшейся части -- основную сумму долга.

Второй тип регулирует очередность списания денежных средств, когда на них претендует несколько кредиторов. При наличии на счете денежных средств, сумма которых достаточна для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание средств со счета осуществляется в порядке поступления распоряжений клиента и других документов на списание (календарная очередность), если иное не предусмотрено законом. Если на счете недостаточно денежных средств для удовлетворения всех предъявленных к должнику требований, для их списания п. 2 ст. 855 ГК РФ установлено дополнительно шесть очередей.

В первую очередь осуществляется списание по исполнительным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для удовлетворения требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, а также требований о взыскании алиментов. Во вторую очередь производится списание по исполнительным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по выплате выходных пособий и оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору, в том числе по контракту, по выплате вознаграждений по авторскому договору*.

* См.: ст. 855 ГК РФ с изменениями, внесенными Федеральным законом, принятым Государственной Думой РФ 18 июля 1996 г. // СЗ РФ, 1996, № 34, ст.4025.

В третью очередь производится списание по платежным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), а также по отчислениям в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования. В четвертую очередь производится списание по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и внебюджетные фонды, отчисления в которые не предусмотрены в третьей очереди. В пятую очередь производится списание по исполнительным документам, предусматривающим удовлетворение других денежных требований. В шестую очередь производится списание по другим платежным документам в порядке календарной очередности.

Списание средств со счета по требованиям, относящимся к одной очереди, производится в порядке календарной очередности поступления документов. В связи с установленной ст. 855 ГК РФ очередностью списания денежных средств со счетов Центральный банк РФ в марте 1996 г. принял специальное Положение о порядке проведения операций по списанию средств с корреспондентских счетов (субсчетов) кредитных организаций* и опубликовал письмо "Об изменении порядка очередности платежей с расчетных, текущих, бюджетных счетов юридических лиц"**.

* См.: Вестник ВАС РФ, 1996, № 5. С. 7--13.

** Там же. С. 20--22; об изменениях и дополнениях письма см.: Вестник ВАС РФ, 1996, № 11. С. 10--13.

За неполных три года действия части первой ГК РФ эта очередность уже дважды менялась и уточнялась*, вызвала острые конфликты между законодательной и исполнительной властями. Суть спора выражается в том, что летом 1996 г. к введенной тогда третьей очереди было отнесено списание средств для расчетов по оплате труда и др. В результате платежи в бюджет и некоторые внебюджетные фонды оказались четвертыми в очереди, тогда как ранее они занимали третье место после списаний по исполнительным документам. Как следствие, поступления в бюджет резко снизились.

* См.: Федеральные законы от 12 августа 1996 г. // СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4025 и от 24 октября 1997 г. // Российская газета. 1997. 28 окт.

Для исправления создавшегося положения Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба и Центральный банк России издали письмо от 22 августа 1996 г. (зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ 27 августа 1996 г.), которым дали такое толкование "порядка применения Федерального закона от 12 августа 1996 г.", что платежные поручения на перечисление налогов в бюджет и во внебюджетные фонды должны исполняться банками и другими кредитными организациями в первоочередном порядке.

В ответ на это Государственная Дума РФ 11 октября 1996 г. приняла постановление "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации", сделав следующее разъяснение: в случае противоречия норм налогового, финансового законодательства ст. 855 ГК РФ применяется эта статья; при недостаточности денежных средств на счете клиента для удовлетворения всех предъявленных к нему требований банки обязаны производить списание денежных средств в порядке очередности, установленной п. 2 ст. 855 ГК РФ.

Спор был перенесен в Конституционный Суд РФ, куда обратился Президент РФ с запросом о проверке конституционности постановления Государственной Думы РФ. В постановлении от 17 ноября 1997 г. Конституционный Суд РФ отметил, что поскольку любой федеральный закон есть результат законотворческой деятельности обеих палат Федерального Собрания РФ -- Государственной Думы РФ и Совета Федерации и, кроме того, принятый ими закон подписывается и обнародуется Президентом РФ, то одна Государственная Дума толковать федеральные законы не правомочна*.

* Российская газета. 1997. 22 нояб.

Постановление Государственной Думы РФ от 11 октября 1996 г. Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ. Вместе с тем он не высказал отношения к существу спора -- как же все-таки быть с очередностью списания денежных средств по платежам в бюджет и отдельные внебюджетные фонды, мотивировав свою позицию тем, что такой вопрос не ставился в запросе Президента РФ.

По мнению автора, п, 2 ст. 855 ГК РФ устанавливает четкий и недвусмысленный порядок списания денежных средств с банковских счетов клиентов при производстве расчетов. Согласно же п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ. Поэтому в данной ситуации заинтересованным лицам правильнее было реализовать право законодательной инициативы о внесении изменения в п. 2 ст. 855 ГК РФ, а не прибегать к изданию акта органов исполнительной власти, который может быть расценен как противоречащий закону.

Минуло немногим более одного месяца, и Конституционный Суд РФ вынужден был вновь вернуться к этой проблеме. 23 декабря 1997 г. он принял Постановление по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации*.

* Российская газета. 1998. 6 янв.

В запросе ставился вопрос о проверке конституционности п. 2 ст. 855 ГК РФ в редакции Федерального закона от 12 августа 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в п. 2 ст. 855 ГК РФ и части шестой статьи 15 Закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в редакции от 22 декабря 1992 года. Президиум Верховного Суда РФ усмотрел противоречие между нормами обоих актов: Закон об основах налоговой системы обязывает банки и другие кредитные организации в первоочередном порядке исполнять платежные поручения хозяйствующих субъектов на перечисление налогов в бюджет или во внебюджетные фонды, тогда как последнее изменение п. 2 ст. 855 ГК РФ включило эти платежи в четвертую очередь.

Постановление Конституционного Суда РФ, думается, до конца проблему так и не решило. После очень длинных рассуждений Конституционный Суд постановил признать не соответствующим Конституции РФ положение абз. 4 п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса РФ. Впредь до внесения соответствующих изменений в ст. 855 ГК РФ действуют очередность списания средств с банковского счета, определенная ст. 23 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. "О федеральном бюджете на 1999 год"*. Статьей 23 установлено: при недостаточности денежных средств на счете налогоплательщика для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание средств по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и государственные внебюджетные фонды, а также перечисление денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), производятся в порядке календарной очередности поступления указанных документов после перечисления платежей, отнесенных указанной статьей ГК к первой и второй очереди.

* СЗ РФ, 1999, № 9, ст. 1093.

Нужно все-таки искать согласие между законодательной и исполнительными властями, чтобы не ставить в столь пикантное положение власти судебные. Главное же, стараться побыстрее изжить в экономике ситуацию, когда перед хозяйствующим субъектом постоянно возникает роковая дилемма: или выплачивать заработную плату своим работникам, или вносить платежи в бюджет и внебюджетные фонды, чтобы ее получали другие -- врачи, учителя, те же судьи.., чтобы государство было в состоянии выполнять свою социальную функцию.

Третий тип очередей устанавливает очередность удовлетворения требований кредиторов индивидуальных предпринимателей, в отношении которых приняты решения о несостоятельности (банкротстве), и четвертый -- в отношении объявленных несостоятельными (банкротами) или ликвидируемых по иным основаниям юридических лиц.

В ст. 64 ГК РФ, устанавливающую очередность удовлетворения требований кредиторов при ликвидации юридических лиц, уже вносились изменения Федеральным законом от 20 февраля 1996 г.* 17 октября 1997 г. Государственная Дума РФ вновь приняла Федеральный закон "О внесении изменений в статью 64 Гражданского кодекса Российской Федерации", который 5 ноября 1997 г. был одобрен Советом Федерации. Однако Президент РФ Закон отклонил**. Основанием вето послужило то, что внутри первой очереди отдельным категориям граждан предоставляется приоритет в удовлетворении их требований. Таким образом, порядок удовлетворения требований кредиторов определяется в зависимости не от возникших гражданско-правовых отношений, а от принадлежности гражданина к определенной социальной группе. Подобный подход нарушает гарантии равенства прав и свобод гражданина, закрепленные в Конституции РФ, а также противоречит гражданскому законодательству, которое в соответствии с нормой ст. 1 ГК РФ основывается на признании равенства участников гражданских правоотношений.

7. Для эффективного использования в предпринимательстве договора и иных сделок важна правильная объективная оценка стоимости объекта сделки (товара, работы, услуги), что имеет особое значение в современных условиях недостаточно устойчивого функционирования отечественной экономики. Этой цели призван служить Федеральный закон от 29 июля 1998 г. "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"***. Согласно ему объекты оценки могут принадлежать Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям, физическим и юридическим лицам. Сама оценка производится по рыночной или иной стоимости.

Субъектами оценочной деятельности вправе выступать, с одной стороны, оценщики -- юридические и физические лица (индивидуальные предприниматели), а с другой -- потребители их услуг (заказчики). Отношения между ними оформляются договором в письменной форме. Федеральный долговой центр при Правительстве РФ, например, проводит конкурсные отборы специализированных организаций по оценке имущества****.

* СЗ РФ, 1996. №9, ст. 773.

** См.: Перед законом все равны \\ Российская газета. 1997. 26 нояб.

*** СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3813.

**** См. об этом: Российская газета. 1999. 4 нояб.

Тема 7. Роль в предпринимательстве органов государственной власти и местного самоуправления

§ 1. Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности.

§ 2. Формы и методы воздействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на предпринимательство.

§ 3. Стандартизация, сертификация и единство измерений.

§ 4. Государство и малое предпринимательство.

§ 5. Защита прав потребителей

§ 1. Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности

1. Уже с самого начала учебника, какая бы проблема в нем ни освещалась, мы были вынуждены постоянно обращаться к роли органов государства и местного самоуправления в ее решении. Это и понятно: предпринимательство есть сердцевина экономики, а экономика, в свою очередь, служит основой для всех общественно-политических и социальных процессов, происходящих в обществе. Система же правовых регуляторов экономической деятельности немыслима без активного участия органов государства и местного самоуправления. Теперь пришел черед рассмотреть вопрос о правосубъектности в предпринимательских отношениях самого государства и муниципального образования, их органов и организаций.

Подобно физическим и юридическим лицам, отправным пунктом предпринимательской правосубъектности государства и муниципальных образований служит их статус как субъектов гражданского права. При этом надо подчеркнуть, что никакими прерогативами, льготами и т. п. в гражданском правоотношении, по сравнению с другими "не властными" его участниками, они не пользуются. Обновленное российское законодательство последовательно стоит на позиции о недопустимости какого бы то ни было смешения функций государства как властной политической организации, выражающей, представляющей, защищающей интересы российского народа и выступающей от имени народа, с его участием в качестве партнера в гражданском обороте, рыночных отношениях. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования, сказано в п. 1 ст. 24 ГК РФ, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -- гражданами и юридическими лицами.

2. Существенная особенность государства и муниципальных образований как субъектов гражданского правоотношения состоит в том, что возможность быть стороной таких отношений не обусловливается наличием у них статуса юридического лица. Нормы, определяющие участие юридического лица в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применяются к ним в силу самого факта вступления в эти отношения. Однако сами государство и муниципальные образования вступать в гражданские правоотношения не могут. Взятые конкретно, Российская Федерация, любой ее субъект представлены многими структурными звеньями, начиная с президентов, глав администрации и др. Муниципальное образование, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 28 августа 1995 г.*, есть городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

* СЗ РФ, 1995, № 35, ст. 3506; см. также: Положение о Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65 // Российская газета. 1998. 3 февр

Так кто же вправе представлять их в общественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством? Действующим законодательством предусмотрены два варианта возможного участия государства и муниципальных образований в гражданских правоотношениях.

Во-первых, от имени Российской Федерации и субъектов Федерации, а также муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Например, Президент РФ и палаты Федерального Собрания РФ могут действовать в гражданско-правовой сфере на основе соответствующих положений Конституции РФ, Правительство РФ -- на основе Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и т. д.

В названных и иных актах, как правило, определяются структуры, наделенные статусом юридического лица. Так, государственной казной Российской Федерации управляет федеральное казначейство, образованное Указом Президента РФ "О федеральном казначействе" от 8 декабря 1992 г. № 1556*. Единую централизованную систему органов казначейства возглавляет Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации. Органы казначейства являются юридическими лицами. Таким образом, в общественные отношения они вступают в двух разных ипостасях: как властные органы государственной власти, субъекты административного права и как субъекты гражданского права -- юридические лица в организационно-правовой форме учреждений, наделенных собственником имуществом на праве оперативного управления. По своим обязательствам они отвечают находящимися в их распоряжении денежными средствами, а при недостаточности последних субсидиарную ответственность несет собственник, т. е. государство.

* См.: Ведомости РФ, 1992, № 50, ст. 2978.

Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" установил статус юридического лица для специализированного учреждения по продаже федерального имущества. Оно наделено обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления. Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Никаких ограничений государственным органам и органам местного самоуправления для участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, не установлено. Важно лишь одно: они могут и должны действовать только в пределах предоставленной им компетенции. Данное обстоятельство дает повод утверждать, что эти органы обладают специальной правоспособностью. Сделки, заключенные ими с отступлением от установленной компетенции, могут быть признаны недействительными.

Во-вторых, в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Как субъекты гражданского права государство и муниципальные образования через свои компетентные органы вступают в самые различные отношения. Рассмотрение последних не входит в задачу настоящего курса лекций. Назовем для иллюстрации некоторые из них, имеющие связь с субъектами предпринимательской деятельности. Государство и муниципальные образования могут быть наследниками по закону и по завещанию. Наследовать им свое имущество могут естественно, и индивидуальные предприниматели. Обширны договорные и внедоговорные отношения с участием государства и муниципальных образований. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты. Подлежит возмещению вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному нормативному документу акта государственного органа или органа местного самоуправления. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

3. Совершенно иначе регулируется участие государства и муниципальных образований в предпринимательстве. У них отчетливо выделяются по крайней мере три направления предпринимательской деятельности.

Первое -- это участие в предпринимательской деятельности через посредство создаваемых коммерческих и некоммерческих организаций. Различаются три вида таких организаций. Это государственные и муниципальные унитарные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. Его собственники, т. е. государство и муниципальные образования, утверждают устав предприятия, назначают его руководителя и заключают с ним контракт, определяют предмет и цели деятельности предприятий, осуществляют контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятиям имущества, имеют право на получение части прибыли от использования имущества. Два других вида -- казенные предприятия и учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления. Собственники имущества вправе изъять у них излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться изъятым по своему усмотрению. Собственник же определяет порядок распределения доходов казенного предприятия. Если учреждению в соответствии с учредительными документами предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

В настоящее время предпринимаются меры по реформированию государственных и муниципальных предприятий. Это связано с необходимостью улучшения управления, повышения эффективности производства, конкурентоспособности выпускаемой продукции и производительности труда, снижения издержек производства, улучшения финансово-экономических результатов деятельности. В Концепции реформирования предприятий и иных коммерческих организаций, утвержденной Правительством РФ 30 октября 1997 г., сделан вывод, что дальнейшее существование в российской экономике института права хозяйственного ведения не отвечает интересам государства, т. к. способствует замедлению структурной перестройки, необходимой для экономического роста, концентрации промышленного капитала, а также служит препятствием для вертикальной и горизонтальной интеграции предприятий*. В этой связи признано целесообразным:

поэтапно сокращать применение права хозяйственного ведения по отношению к предприятиям, находящимся в государственной и муниципальной собственности;

прекратить создание унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также их реорганизацию путем разделения и выделения, если иное не предусмотрено действующим законодательством;

реорганизовать все унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, путем преобразования их в хозяйственные общества либо в федеральные казенные предприятия, либо в учреждения.

* Под понятием "предприятие", используемым в данной Концепции, понимаются коммерческие организации, созданные в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Второе направление предпринимательской деятельности -- участие в делах приватизированного государственного и муниципального имущества. Одним из способов приватизации является продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ. Однако не всегда производится продажа всех акций. Часть их остается в государственной и муниципальной собственности.

Государственной программой приватизации государственного имущества Российской Федерации определяются условия закрепления акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ соответственно в государственной и муниципальной собственности. Ею же установлен порядок принятия решений об использовании в отношении таких открытых акционерных обществ специального права ("золотой акции") на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении этими акционерными обществами. Государственная программа содержит перечень открытых акционерных обществ, акции которых, находящиеся в федеральной собственности, предполагается продать, а также обоснование выбора указанных акционерных обществ, размеры подлежащих продаже пакетов их, акций и прогноз начальной цены таких пакетов акций. В указанные перечни включаются открытые акционерные общества, балансовая стоимость основных фондов которых на дату включения в программу приватизации превышает пять миллионов установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. Также в указанные перечни включаются открытые акционерные общества, созданные в процессе приватизации и производящие продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства.

В соответствии со ст. 5 и 6 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" решения о закреплении акций в государственной или муниципальной собственности принимают соответственно Правительство РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Приняв такое решение, они назначают представителей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых закреплены в государственной или муниципальной собственности. Представителями могут назначаться государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ. При использовании специального права -- "золотой акции" -- представители назначаются в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию.

Подобный порядок существовал и по ранее действовавшему законодательству. Указом Президента РФ "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" от 10 июня 1994 г. № 1200* установлено, что представители государства в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, осуществляют свою деятельность в органах управления указанных обществ в соответствии с данным Указом, решениями Правительства РФ, а также федеральных органов исполнительной власти или Российского фонда федерального имущества, от имени которых они действуют.

* СЗ РФ, 1994, № 7, ст. 700.

Правительство РФ 21 мая 1996 г. приняло постановление № 625 "Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности". Постановлением утверждены Примерный договор на представление интересов государства в указанных коммерческих организациях и Порядок заключения и регистрации этих договоров. Следует обратить внимание на требования к профессиональной подготовке и квалификации лиц, которым может быть доверено представлять Российскую Федерацию, ее субъекты, муниципальные образования в открытых акционерных обществах и хозяйственных товариществах*.

* СЗ РФ, 1996, № 22, ст. 2688.

К сожалению, это направление предпринимательской деятельности государства и муниципальных образований пока еще используется неудовлетворительно. На начало 1997 г. у нас в стране насчитывалось более трех тысяч открытых акционерных обществ с закрепленными в федеральной собственности пакетами акций. Рыночная стоимость акций оценивалась в 1500 трлн. руб. Однако за предшествующий год государство получило дивиденды от своих пакетов акций всего на сумму 100 млрд. руб. Эти же акционерные общества оказались среди главных должников перед государственным бюджетом и по иным обязательным платежам. Одна из причин сложившегося положения -- пассивность представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ. Почти все представители являются государственными служащими, а 93% трудятся в федеральных министерствах и ведомствах, занимая посты от главного специалиста до заместителя министра. Среди них немало и таких, которые одновременно представительствуют в десяти и более акционерных обществах. Они не участвуют в заседаниях органов управления, собраниях акционеров, не влияют иным образом на повышение эффективности коммерческой деятельности.

Наряду с участием государства через своих представителей в делах приватизированного государственного имущества все более активно используются также новые возможности, открывшиеся с принятием части первой и части второй ГК РФ. Президент РФ 9 декабря 1996 г. издал Указ № 1660 "О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации*. Во исполнение этого Указа 7 августа 1997 г. Правительство РФ приняло постановление № 989 "О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями"**.

* СЗ РФ, 1996, № 51, ст. 5764.

** Российская газета. 1997. 11 нояб.

Постановлением утверждены два важных нормативных акта, детально регулирующих соответствующие общественные отношения: Правила проведения конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и Положение о комиссии по проведению конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. Для проведения конкурсов образована специальная комиссия. От имени Российской Федерации учредителем доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями поручено выступать Министерству государственного имущества РФ. Оно же и заключает соответствующие договоры с победителями конкурсов на право заключения договоров доверительного управления акциями.

Цель договора -- увеличение поступления в федеральный бюджет доходов от акций, переданных в доверительное управление. Она достигается решением следующих основных задач: проведением мероприятий по повышению курсовой стоимости и ликвидности акций; ликвидацией и недопущением в дальнейшем возникновения задолженности акционерного общества перед бюджетами всех уровней по выплате заработной платы и иным обязательным платежам; иных задач, определяемых Правительством Российской Федерации при принятии решений о проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления акциями.

Успех доверительного управления обуславливается двумя обстоятельствам. Во-первых, тем, насколько компетентно будут действовать доверительные управляющие -- лица, которым акции передаются в управление, что делает актуальным предварительный доконкурсный отбор этих лиц. В частности, Государственному антимонопольному комитету РФ в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, необходимо в течение 30 дней рассматривать документы, представляемые лицами, желающими принять участие в конкурсах на право заключения договоров доверительного управления акциями, и давать письменное заключение о соответствии (несоответствии) действий этих лиц по получению в доверительное управление акций антимонопольному законодательству. Деятельность доверительных управляющих поощряется выплатой вознаграждения, размер и условия которого предусматриваются в договоре. Но этот размер не может превышать лимита, определяемого Правительством РФ при принятии решения о проведении конкурса на право заключения доверительного управления акциями.

Во-вторых, успех доверительного управления зависит от того, насколько действенно будет отлажен механизм взаимосвязи между государством в лице учредителя доверительного управления и доверительным управляющим. Министерство государственного имущества РФ совместно с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими управление в установленной сфере деятельности, обязаны обеспечить: разработку заданий доверительного управления в соответствии с основными задачами доверительного управляющего; контроль за выполнением доверительными управляющими договоров доверительного управления акциями.

В последнее время в пределах второго направления предпринимательской деятельности государства и муниципальных образований выделяется еще один относительно самостоятельный участок -- внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ. Оно осуществляется по решению соответственно Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Государственной программой приватизации, программами приватизации субъектов Российской Федерации. Логическим результатом подобной акции является получение части прибыли хозяйственного общества тем государственным или муниципальным образованием, которое внесло имущество.

Третье направление -- занятие предпринимательской деятельностью непосредственно самих органов государства и местного самоуправления. Они осуществляют предпринимательство наряду с выполнением других функций. По общему правилу такого рода деятельность им запрещена. Согласно ст. 66 ГК РФ государственные органы и органы местного самоуправления не- могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками товариществ на вере.

Но из приведенного общего правила федеральным законом (подчеркнем -- только федеральным законом) могут устанавливаться исключения. Так, согласно ст. 7 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", федеральный орган по управлению государственным имуществом* от имени Российской Федерации является учредителем открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, и осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в федеральной собственности. Статья 10 того же Федерального закона к функциям специализированного учреждения по продаже федерального имущества отнесла: владение от имени Российской Федерации переданными ему объектами до момента их продажи, в том числе осуществление полномочий Российской Федерации как акционера (участника) в хозяйственных обществах; выступление на основании поручения Правительства РФ учредителем хозяйственных обществ.

* Таким органом в настоящее время является Министерство государственного имущества РФ. Ранее им был Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом -- федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику в области приватизации, управления, распоряжения федеральной собственностью и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти (см. Положение об этом комитете // СЗ РФ, 1997, № 25, ст. 2948).

4. В предпринимательской практике встал вопрос о дееспособности хозяйственных товариществ и обществ с участием государственных и муниципальных органов, образованных до 8 декабря 1994 г. (время вступления в силу гл. 4 ГК РФ, где помещена упомянутая ст. 66), когда подобное участие допускалось, и созданных по инерции позднее. Необходимые разъяснения на этот счет даны в постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Акты о регистрации хозяйственных товариществ и обществ, созданных после 7 декабря 1994 г. и одним из учредителей которых является государственный орган или орган местного самоуправления, должны признаваться недействительными, за исключением случаев, когда право учреждать хозяйственные общества предоставлено соответствующим государственным органам или органам местного самоуправления федеральным законом, а также иными правовыми актами, изданными до введения Кодекса в действие. Недействительными признаются также сделки, связанные с приобретением после введения в действие Кодекса государственными органами или органами местного самоуправления, не уполномоченными на то в соответствии с законом, акций акционерных обществ либо доли в уставном капитале иных хозяйственных обществ. В случаях, когда учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, созданного и зарегистрированного до 8 декабря 1994 г. в соответствии с ранее действовавшим законодательством, выступил государственный орган или орган местного самоуправления, после введения в действие Кодекса его учредителем (участником) признаются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

5. Будучи автономными участниками предпринимательских и иных гражданско-правовых отношений, государство и муниципальные образования юридически равны между собой. Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности никаких преимуществ друг перед другом не имеют. Сами они, каждый из них в отдельности, несут ответственность по своим обязательствам. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Это же касается взаимоотношений государства и муниципальных образований с созданными ими и на базе их собственности юридическими лицами. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, в свою очередь, не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Например, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. В ч. 2 п. 3 ст. 56 ГК РФ сформулирована общая норма, распространяющая свое действие на государство и муниципальные образования: если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц, в случае недостаточности имущества юридического лица, может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.