Арабские страны Западной Азии и Северной Африки

В отличие от израильского премьер-министра, Ясир Арафат и его окружение очень точно знают, чего именно хотят, и добиваются этого, используя все возможные политические каналы и демонстрируя превосходную “бойцовскую” форму, более всего напоминая Бен-Гуриона в период, непосредственно предшествующий образованию Израиля. Положение палестинских лидеров намного прочнее, чем в начале 90-х годов. Они возглавляют не террористическую организацию, потерявшую главного политического покровителя - СССР, утратившую благоволение финансовых спонсоров - арабских монархий, оскорбленных и напуганных тем, что палестинцы поддержали Ирак в ходе оккупации им Кувейта. Они возглавляют организацию, борющуюся за свое существование практически против всего Западного мира, поддерживаемые лишь горсткой союзников, большей частью являющихся не слишком влиятельными либеральными интеллигентами или представляющих маргинальные террористические группы. Сегодня на их стороне большая часть мирового политического истеблишмента, включая и США. В тот момент, как левое правительство Израиля пошло на достижение договоренностей с ООП, организация была легитимизирована, а с началом реального строительства ПНА в Газе и на части Западного берега вместе со своей долей ответственности за будущее живущих там палестинцев она получила и реальные властные механизмы. Можно сколько угодно осуждать Арафата за отклонения от достигнутых с Израилем договоренностей в части безопасности, характера вооружения палестинской полиции и т.д., но он не сделал ничего выходящего за рамки собственных возможностей в русле максимально прагматичной и реалистичной политики по построению собственного государства, т.е. поступал и поступает именно так, как Бен-Гурион, создававший в свое время из ХАГАНЫ Армию обороны Израиля - ЦАХАЛ и удерживавший в своих руках все территории, которые мог удержать. Даже борьба с конкурентами за власть в автономии, что ставят зачастую в вину Ясиру Арафату как пример недопустимой его недемократичности,- так ли уж отличается она от противостояния Бен-Гуриона с “ревизионистами” Жаботинского?

Замедление мирного процесса мировое сообщество сегодня склонно ставить скорее в вину Израилю, и давление им оказывается в первую очередь на эту страну. В самом деле, подписав с ООП вполне конкретные договоренности, израильское правительство отказаться от их выполнения не смогло, и объяснения по-поводу необходимости отклониться от них в ту или иную сторону вызывают в американской администрации не столько желание добиться приемлемого для Израиля консенсуса с палестинцами, сколько раздражение по-поводу его неуступчивости, лишающей США лавров миротворца, хотя эти договоренности в конечном счете и были для этого - безусловно ведущего посредника на палестино-израильских переговорах, оттеснившего в сторону всех прочих, включая Россию (теоретически “коспонсора мирного процесса”) - главной целью. Палестинцы при этом для американцев играют роль “хорошего парня” в гораздо большей степени, чем израильтяне, не создавая проблем такого уровня. Еврейская община США, в течение десятилетий поддерживавшая Израиль и оказывавшая серьезное давление на администрацию в вопросе непризнания ООП, оказалась полностью дезориентированной после смены израильтянами курса и начала партнерских отношений израильского правительства с Ясиром Арафатом. Кроме того, на ее лоббистской дееспособности сказались охлаждение отношений ее лидеров сначала с правительством Рабина, а затем и Нетаньягу, посчитавших необходимым продекларировать в жесткой форме экономическую независимость Израиля и нежелание считаться с советами американского еврейского истеблишмента после достижения страной серьезных экономических успехов в первой половине 90-х годов, а также маневр администрации Клинтона, де-факто выведшей из процесса принятия решений традиционный еврейский истеблишмент США и приведший на его место в роли посредников между США и Израилем с американской стороны беспрецедентное количество “новых бюрократов” еврейского происхождения, лишенных сантиментов своих предшественников и оказывающих на Израиль гораздо более серьезное давлений, чем это было в предшествующие десятилетия.

Чего добилась в процессе подготовки к созданию государства палестинская администрация за истекшие несколько лет? Во внешнем мире ею были преодолены последствия фатальной, казалось, ошибки, когда Арафат поддержал Саддама Хусейна в ходе “Войны в заливе”. По крайней мере, преодолены внешне, хотя трудно поручиться за то, что последствия этого шага не будут еще долго сказываться на охлаждении отношения арабских монархий к палестинской идее и связанному с этим сокращением, а в ряде случаев полным прекращением финансовой поддержки ее. Власти Автономии являются сегодня единственным легитимным представителем палестинского народа в глазах мирового общественного мнения, включая ту его часть, которая еще недавно считала для себя неприемлемой саму идею контактов с ООП, в первую очередь, израильтян. ПНА является де-факто в гораздо большей степени независимой, чем ООП, от влияния со стороны Сирии, Египта, Иордании и других стран, которые в течение десятилетий использовали палестинцев как проводника собственной политики, далеко не всегда совпадавшей с их интересами. Ясир Арафат может общаться с главами арабских государств на равных: он контролирует территорию, собирает налоги и возглавляет не революционный совет, а правительство. Автономия все в большей мере контролируется властями ПНА: конкуренты (ХАМАС и пр.) слабы политически, хотя их нельзя сбрасывать со учетов в случае серьезного обострения обстановки, а позиции традиционной земледельческой и торговой элиты подорваны, и из сферы экономических отношений с Израилем - главным торговым партнером ПНА - она вытеснена и заменена структурами, подконтрольными администрации ПНА. Последнее было в значительной мере облегчено тем, что новые израильские структуры - партнеры палестинских - зачастую возглавляются отставными офицерами израильских спецслужб, по самой специфике своей предыдущей деятельности не только имеющими широкие связи среди палестинцев, в т.ч. “тунисцев” - опоры Ясира Арафата, но и пользующимися поддержкой высоких израильских кругов.

В то же время экономические итоги палестино-израильского соглашения, в т.ч. широко прокламировавшиеся в ходе Амманского саммита 1995 г., окончившегося за два дня до гибели Ицхака Рабина, нельзя охарактеризовать иначе, как провал. Инвестиции в экономику Автономии не пришли ни с Запада, ни от израильтян, ни из арабского мира. Это вполне объяснимо. Для Запада главным тормозящим фактором стала политическая нестабильность, неясность перспектив мирного процесса. Для Израиля к этому фактору прибавился фактор безопасности и ощущение большей целесообразности использования в стране труда таиландских, иорданских, польских и румынских рабочих на тех местах, где еще недавно работали палестинцы. Потенциально “большой израильский бизнес” готов использовать преимущества совместного производства в “промышленных инкубаторах” на границе с ПНА, так как товары с территории ПНА будут иметь самый широкий доступ на мировые рынки вследствие обеспечения им режима наибольшего благоприятствования. Однако практикуемая ныне израильским руководством политика спорадического закрытия границ с Автономией уничтожает всякую заинтересованность в такого рода проектах. Для арабского мира экономически развитая Палестина - еще один нежелательный конкурент, тем более, что структура потенциально производимых на ее территории товаров и услуг явно накладывается на имеющуюся на сегодня в Египте, Иордании, Сирии при полном совпадении экспортных рынков. Порт в Газе неизбежно станет конкурентом портам Александрии, Акабы и Бейрута, аэропорт - аэропортам Каира и Аммана, через которые в настоящее время осуществляются практически все зарубежные полеты палестинцев, традиционно игнорирующих аэропорт им. Бен-Гуриона. Определенную опасность зоны свободной торговли, которыми должны стать палестинские порт и аэропорт, представляют и для Израиля, облегчив доступ на его территорию облагаемых в настоящее время высокими пошлинами импортных товаров. Однако этот вопрос, как представляется, может быть и, в конечном счете, будет решен, хотя сегодня в стране существует серьезное лобби, тормозящее, под предлогом обеспечения безопасности, развитие палестинской внешнеэкономической и транспортной инфраструктуры.

Нельзя сказать, что контуры будущей палестинской экономики определились. Несмотря на попытки более или менее серьезного анализа ее будущего, осуществляемые наблусским центром Саида Кнаана, ясно лишь, что будущее ее - в тесной интеграции с израильской экономикой и передаче палестинцам тех ее отраслей, которые в XXI в. не будут представлять интерес для израильтян. Подход этот имеет ряд минусов. В частности, он закрепляет вторичность палестинской экономики по отношению к израильской, хотя по сравнению с сегодняшним положением дел, несомненно, позитивен. Однако в какой бы мере ни сбылись сегодняшние палестинские планы построения “ближневосточного Бенилюкса” (интегрированная экономика Израиля, Палестины и, возможно, Иордании при сохранении ими государственной самостоятельности), они легко могут быть разрушены таким фактором, как демографический прессинг, что само по себе может привести к необратимым политическим последствиям. Так, если число детей на Западном берегу составляет примерно 4 на семью, то в секторе Газа этот показатель равен в среднем 8,2. С одной стороны, это несколько облегчает задачу нахождения рабочих мест для сегодняшнего трудоспособного населения Газы: из примерно полутора миллионов населения сектора в работе нуждается лишь 75 тыс. взрослых мужчин (кормильцев 150 тыс. семей Газы). При 60%-ной безработице в секторе Газа это означает, что 45 тыс. рабочих мест решают ее проблему. Однако, с другой стороны, короткое время спустя, когда в ряды трудоспособного населения вольются повзрослевшие дети, в секторе Газа неизбежен социальный взрыв. Ситуация осложняется тем, что по израильским законам в Израиль допускаются на работу семейные палестинцы старше 25 лет. Это означает, что палестинская молодежь, с одной стороны, не может работать на главном соседнем рынке труда, с другой, - не имея работы, не может вступить в брак. Как выйти из этого заколдованного круга - неясно никому, однако понятно, что люмпенизированная таким образом масса молодежи служит питательной средой для распространения исламского фундаментализма и экстремизма, становясь дополнительным дестабилизирующим фактором. “Отход” на заработки в соседний Египет, пораженный той же самой проблемой, практически исключен. Это же касается и Иордании с ее собственными палестинцами и собственной безработицей, не говоря уже о странах Залива, сокращающих, вследствие падения цен на нефть, уже существующие рабочие места (в т.ч. занятые палестинцами - по преимуществу квалифицированными рабочими и техниками) и не намеренных расширять прием низкоквалифицированной рабочей силы. Обычный в мировой практике рецепт решения проблемы перенаселения - массовая эмиграция за рубеж на постоянное место жительства, преимущественно на “свободные территории” или, напротив, в развитые в экономическом отношении страны, в данном случае невозможно реализовать ни по объективным (квотирование иммиграции в сегодняшнем мире), ни по субъективным (проблема возвращения палестинских беженцев) причинам. В любом случае, если бы такое решение палестинской проблемы существовало, оно было бы реализовано за истекшие десятилетия. Имеющиеся планы руководства Автономии расселить излишек населения сектора Газы на Западном берегу представляются в большой мере утопическими и способными привести к обострению и без того существующих противоречий между двумя частями ПНА, несопоставимыми по уровню жизни. В любом случае, планы эти требуют не только продуманной программы экономического развития, жилищного строительства и планирования семьи, которая попросту отсутствует, но и значительных средств и, главное, времени, которого у руководства ПНА нет. Ситуацию не упрощает и дефицит пресной воды, особенно острый в Газе, но проявляющийся и на Западном берегу, при отсутствии на сегодня у палестинцев традиции ресурсосбережения, характерной для израильтян.

Проблем у будущего палестинского государства более чем достаточно, в размышлениях о его судьбе больше вопросов, чем ответов. Однако Ясир Арафат является заложником необходимости его создания. Ни трудности перехода от роли “революционеров” к роли “государственников”, не до конца преодоленные до сих пор, перехода, сопровождающегося, как и любая трансформация такого рода, многочисленными злоупотреблениями, ни сложности в отношениях со “старым палестинским истеблишментом” и “полевыми командирами интифады”, многим из которых нашлось место не в структуре управления ПНА, а в рядах ХАМАСа, ни противоречия между Газой и Западным берегом (на котором власть Арафата много слабее и контроль над ситуацией далек от того уровня, который достигнут в Газе) не могут остановить его. Ситуация поистине “велосипедная” - крутить педали необходимо не только для того, чтобы двигаться вперед, но и для того, чтобы не упасть.

Следует отметить то, с какой настойчивостью, используя все появляющиеся возможности, действует, подталкивая ситуацию в выбранном направлении, Ясир Арафат, демонстрирующий как палестинский лидер недюжинные политические способности в быстро меняющейся ситуации, обеспечивающей ему все возможные “сюрпризы”, кроме приятных. Особенно это проявляется в виртуозном ведении переговоров с различными политическими партиями, группами и лидерами Израиля, использовании всех и всяческих противоречий между ними для продвижения в израильском истеблишменте идеи палестинского государства как единственной панацеи от сегодняшних проблем и будущих бед, а также в блестящем использовании международной политической “игры” для получения новых союзников (США) при сохранении старых (Россия). Как представляется, в этом “председатель” Арафат (все чаще называемый в ПНА “президентом”) намного сильнее своего израильского соперника и партнера по переговорам премьер-министра Нетаньягу.

Последний, однако, также является заложником предвыборных обещаний, хрупкости правящей коалиции и необходимости опираться на израильскую “улицу”, в большой мере являющуюся его электоратом и реагирующую на ситуацию не столько рассудочно, сколько эмоционально. Приоритетом для израильского премьер-министра служат потребности сегодняшнего дня. Долгосрочных обязательств он не дает даже ближайшим союзникам, а если и дает, то, как истинный политик, не выполняет. Политический риск, пусть приводящий в отдаленной перспективе к нормализации отношений Израиля с палестинцами, но ставящий под вопрос его собственное политическое будущее, для него неприемлем. Как именно Нетаньягу отреагирует на декларацию о создании 4 мая 1999 г. палестинского государства, не знает сегодня никто, включая, возможно, даже его самого. Многое зависит от того, как сложится к тому времени баланс сил в правящей коалиции, на чьей стороне будет перевес (и к кому выгоднее ему будет присоединиться с точки зрения перспектив выборов 2000-го года), а также от международной реакции (которая, скорее всего, будет на стороне палестинцев) и, главное, от целого ряда непредсказуемых сегодня факторов внутренней жизни Израиля. Можно предсказать, впрочем, что любое обострение обстановки со стороны властей ПНА и палестинской полиции, будь это блокада поселений, вооруженный конфликт или масштабный теракт против израильтян, способно будет взорвать ситуацию, напряженную с обеих сторон уже сегодня и которая, несомненно, станет более напряженной к весне 1999 г.

Дополнительным фактором беспокойства для израильтян служит возможность приглашения на территорию палестинского государства (естественная для всякой суверенной страны) вооруженных формирований, представляющих какую-либо из арабских стран. Скорее гипотетическая, чем реальная на деле (учитывая все перипетии истории палестинцев, богатой вооруженными конфликтами с арабами едва ли не больше, чем с израильтянами), возможность эта для Израиля является реальным фактором угрозы. Ситуацию не упрощает существующее в израильском истеблишменте ощущение того, что в свое время “холодный мир” с Египтом лишил Израиль большой части завоеванных территорий, не дав гарантий прочного мира и не обеспечив экономического роста страны, а мир с Иорданией не принес ничего нового ни для безопасности, ни для экономики Израиля. Появление ядерного оружия у Индии и Пакистана, а также освоение Ираном ракетной технологии при неизбежном и естественном стремлении этой страны к овладению ядерным оружием (де-факто в качестве противовеса пакистанской атомной бомбе, что не декларируется иранским руководством никогда и нигде), при изощренности и массовости антиизраильской риторики в иранских средствах массовой информации, также не служит успокоению Израиля в части его контактов с палестинцами и развития палестинской государственности. Вполне возможно, что в сегодняшнем мире мадридский процесс стал бы невозможен, и соглашения, достигнутые в Осло, никогда не были бы подписаны. Однако сам этот процесс такого рода, что возвращение на позиции, занимаемые сторонами в допереговорный период, невозможно. Это ясно в Израиле всем более менее значимым политическим лидерам, включая не приемлющих неизбежные итоги мирного процесса.

Следует отметить несомненную роль в грядущих событиях фактора наступления 2000-го года как одного из главных событий в истории христианского мира. С одной стороны, дополнительным фактором, обостряющим отношения сторон в вопросе о разделении территории Западного берега и Иерусалима, служит национальная принадлежность христианских святынь, становящихся в ближайшее время источником многомиллиардных доходов от паломнического туризма. С другой стороны, нельзя не понимать, что в случае серьезного конфликта между израильтянами и палестинцами из-за территорий ни одна из сторон не получит предполагаемой прибыли. При всей приземленности этого аргумента, он служит едва ли не самой серьезной гарантией мирного исхода создания палестинского государства…

Большинство проблем, которые должны были получить решение в “переходный период”, - не урегулированы до сих пор. В их числе такие, решение которых в интересах обеих сторон представляется попросту невозможным: проблема права беженцев на возвращение, проблема Иерусалима, объявленного обеими сторонами столицей своего государства... Разумеется, ясно, что подавляющая часть палестинцев, обустроившихся в Западном мире, не собирается менять место жительства и отказываться от американских, английских, французских паспортов. Проблема беженцев - это проблема жителей лагерей, рассеянных по арабскому миру, этой мины замедленного действия, населенной сотнями тысяч в большой мере люмпенизированных людей, пригодных для оказания давления на Израиль, но совершенно не приспособленных к вхождению в нормальную, мирную жизнь в собственной стране. Точно так же ясно, что в качестве палестинской столицы может с успехом выступать какой-либо арабский анклав Иерусалима, входящий в его муниципальную черту, однако вряд ли возможно предсказать последствия этого шага на практике для города, все более теряющего традиционно склонную к компромиссам светскую составляющую населения, разделенного по линии религиозного противостояния, при стремительном росте доли в его жителях еврейских ультраортодоксов и столь же стремительном снижении их уровня жизни.

При всей зыбкости прогнозов и непредсказуемости перспектив палестино-израильского урегулирования можно с уверенностью предсказать одно: события, которые произойдут на территории Израиля в течение ближайшего года, станут основой будущего всего региона на несколько десятилетий так же, как объявление о создании еврейского государства 50 лет назад в конечном итоге стало одним из главных политических событий XX в., во многом определив ход истории второй половины его. Отличие лишь в одном, дата - 4 мая 1999 г. - известна заранее. В остальном - все похоже: никто не готов к тому, что неизбежно случится, ни мировое сообщество, ни сами участники.

Б.Г. Сейранян

КОНСТИТУЦИОННОЕ ДВИЖЕНИЕ В ЕГИПТЕ В XIX - ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XX вв.

История египетского конституционализма восходит к 22 октября 1866 г., когда египетский правитель (вали)1 Исмаил опубликовал два документа - «Основной закон» (Ал-Лаиха ал-Асасийа) и «Закон об устройстве» (Ал-Лаиха ан-Низамийа)2. Первый, состоявший из 18 статей, предусматривал учреждение «Совещательной палаты депутатов» (Маджлис шура ан-нувваб), члены которой должны были быть двадцати пяти лет и старше, сознательными и законопослушными, рожденными в Египте (ст. 2), иметь хорошую репутацию (т. е. не быть банкротами, либо отстраненными от службы по судебному предписанию), не состоять ни на военной, ни на гражданской службе (ст. 3-5); число членов, избираемых на трехлетний срок, на основе двухстепенных выборов, не должно было превышать семьдесят пять депутатов (ст. 9 и 10)3.

Второй документ, содержавший 61 статью, определял и уточнял правила и процедуры работы Палаты - речь правителя на открытии сессии, а также право руководителей палаты подготовить ответ Палаты и форму ознакомления с ней вали, формирование комиссий, процедуру подтверждения полномочий членов, функции и права председателя, методы рассмотрения проектов и предложений, порядок обсуждения и формы голосования. «Закон об устройстве» копировал, а в некоторых фрагментах даже в деталях воспроизводил процедуры европейских парламентов, в особенности Законодательного корпуса Франции. В то же время имелись статьи, адаптированные к египетским условиям, представлявшие по существу, совокупность этических норм и правил поведения для парламентариев. Так, депутатам предписывалось являться на заседания «в приличной, достойной одежде» (ст. 12), не прерывать друг друга (ст. 28), говорить только по разрешению председателя (ст. 30), заблаговременно получать разрешение в случае, если они не могли присутствовать на заседании (ст. 41) и др.5.

Возникает, по крайней мере, два вопроса: что заставило египетского правителя провозгласить конституцию и сформировать парламент и почему именно в конце 1866 г.? Мы согласны с теми исследователями, которые не склонны приписывать монархам, дарующим конституцию высокие и идеальные побуждения. Исторические факты свидетельствуют о том, что обыкновенно парламенты создаются (созываются) ими в периоды острых политических и экономических кризисов, либо социальных взрывов, с целью выпутаться из возникших осложнений6.

Исмаил вступил на престол в период заметного экономического подъема, ускоренной модернизации и включения страны в мировой рынок. Начало правления Исмаила совпало с самым пиком хлопкового бума, когда в связи с гражданской войной в США (1861-1865 гг.) египетские производители хлопка, воспользовавшись исключительно благоприятной конъюнктурой, в течение четырех лет в четыре раза увеличили экспорт хлопка по ценам возросшим почти втрое7.

Ослепленный необычайным процветанием, чрезмерно амбициозный Исмаил с самого начала задался честолюбивой целью ускорить европеизацию Египта, поразить воображение современников своими феноменальными достижениями и щедростью. Это требовало громадных средств, но вали не умевший трезво оценивать свои средства, считал свою страну сказочно богатой, а ее ресурсы бездонными. Но с окончанием гражданской войны в США экономическая конъюнктура ухудшилась, цены на хлопок стали падать и страну охватил кризис8. В изменившихся условиях правителю Египта нелегко было отказаться от прежних планов и многих неизбежных расходов9, и он был вынужден обратиться к займам в Лондоне и Париже. Но кризис 1866 г. вынудил хедива предпринять усилия для выявления новых внутренних источников увеличения доходов. Именно в это время Исмаил обратил свой взор на деревенских старост (омд) и шейхов и нашел эффективный способ установления контроля над ними. И хотя правитель не питал особых симпатий к последним, к «феллахам» (крестьянам), как их презрительно именовали представители господствующего слоя помещиков турко-египтяне, он прекрасно понимал, что именно деревенские нотабли являлись той общественной силой, которая может содействовать существенному пополнению его казны. Действительно, статус деревенских старост и шейхов стал меняться в период перехода к рыночным культурам и более интенсивного включения экономики в систему мирохозяйственных связей. И если в первой половине XIX в. латифундии коренных египтян встречались крайне редко, то уже в 60-80-е годы они стали распространенным явлением. Все высшие государственные посты вплоть до середины XIX в. занимали турко-египтяне, которые за государственную службу получали крупные земельные угодья в форме пожалования от правителей.

Что же касается поместий деревенской элиты, то их формирование было, прежде всего следствием распада деревенской общины и имущественной дифференциации. От первого слоя латифундистов новые помещики отличались рядом особенностей - они не были абсентеистами, занимали промежуточное положение между турко-египтянами и крестьянами; поместья турко-египтян принадлежали к категории привилегированного налогообложения - ушурийя, а владения шейхов - хараджийя10, несмотря на сохранение громадной разницы в положении двух слоев помещиков в структуре власти, со второй половины 50-х годов наметились существенные сдвиги - провинциальная элита все активнее стала привлекаться на государственную службу, что также содействовало повышению ее экономического и социального статуса.

Одна из важных особенностей слоя деревенской элиты состояла в том, что эта была поднимающаяся, чисто египетская и более многочисленная социальная общность, отличавшаяся большим динамизмом и более ясно выраженными переходными к буржуазному типу чертами. Она в гораздо большей степени, чем остальные классы и слои, связанные с производством и экспортом хлопка, воспользовалась благоприятной конъюнктурой бума 1861-1865 гг., заметно приумножив свои доходы11. По всем этим причинам Исмаил полагал, что основным источником пополнения его казны могут стать провинциальные нотабли.

Созданная Исмаилом, вопреки протестам турко-черкесских пашей, Совещательная палата должна была стать инструментом в руках правителя, с помощью которого он предполагал установить более прочные связи и эффективный контроль над деревенской элитой, ибо потенциальная оппозиция правителю и окружавшей его иностранной османо-египетской элите могла появиться, прежде всего, со стороны коренных помещиков. В ответ на лояльность последних, он был готов повысить их политический статус, приведя его в соответствие с возросшим их экономическим весом12.

Поэтому отнюдь не случайно во всех трех составах Палаты эпохи Исмаила (избранных в 1866, 1870 и в 1876 гг.) абсолютное большинство мест в ней принадлежало омдам и шейхам. Сама избирательная система предназначалась преимущественно для сельских местностей, а города были представлены всего шестью депутатами. Так, например, в Палате, избранной в 1876 г. из 74 депутатов, 60 были сельскими нотаблями13.

Несмотря на видимое формальное движение в направлении конституционализма, Палата в действительности, ни в коей мере, не ущемляла абсолютной власти хедива и имела чисто консультативный характер. Вали мог в любое время созвать, прервать, отсрочить, либо распустить Палату, мог заменить ее членов, назначал председателя и его заместителя.

Тем не менее, Совещательная палата депутатов принципиально отличалась от консультативных советов, существовавших при халифах в средние века, в новое время и даже при некоторых современных монархах. Во-первых, были опубликованы вышеназванные документы - «Основной закон» - конституция и установлена система выборов (пусть несовершенных) депутатов; во-вторых, были проведены выборы депутатов на провинциальных собраниях знати; в-третьих, по образцу европейских парламентов были созданы парламентские структуры и установлены характерные для парламента процедуры (комиссии, обсуждение законов, порядок обсуждения и голосования, речь правителя и ответ парламента и др.).

Депутаты обсуждали преимущественно вопросы, непосредственно касающиеся налогообложения, земельной собственности, общественных работ и даже улучшения системы образования.

Уже на первой сессии Палаты были приняты ряд решений (о ликвидации системы ухда, об освоении неудобных и заброшенных земель и др. в интересах деревенских шейхов, направленных на юридическое и фактическое признание земельной собственности омд14.

На второй сессии рассматривались финансовые вопросы: после непродолжительного обсуждения парламент поддержал предложение правительства об увеличении налога не одну шестую часть и размещение внутреннего займа. Наконец, в апреле 1869 г. на последней сессии первого состава Палаты было принято еще одно решение в интересах деревенской элиты, направленное на предотвращение раздробления крупных владений сельских шейхов15.

В конце 1869 г. состоялись выборы второго состава Палаты, первая сессия которой продолжалась с 1 февраля по 31 марта 1870 г. Наибольшее внимание депутаты уделили проблемам сельского хозяйства (ирригация, ремонт дамб и мостов, очистка каналов), не проявив особого интереса к обсуждению бюджета, а немногие замечания по последнему вопросу были поверхностные и касались второстепенных вопросов16.

Вторая сессия второго состава Палаты открылась 10 июня 1871 г. на шесть месяцев позже установленного Основным законом срока в самое жаркое время года. Точная причина отсрочки остается неизвестной, но скорее всего, была вызвана с резким ухудшением финансового положения страны. Некоторые депутаты затребовали информацию о бюджете текущего года и им был представлен вполне благополучный бюджет, затем, ознакомившись с итогами работы комиссии по финансам и весьма поверхностного обсуждения, одобрили его.

Между тем финансовое положение стало столь критическим, что хедив под давлением иностранных кредиторов был принужден принять пагубный Закон о мукабале (возмещении)17. Следует отметить, что закон о мукабале, принятый через 12 дней после завершения сессии Палаты, никогда не обсуждался на ней, что свидетельствует о том, что мнение депутатов спрашивали только тогда, когда считали это нужным; закон был разработан личным советом (маджлис хусуси) хедива и утвержден им 30 августа 1871 г18.

О слабости Палаты свидетельствовал и тот факт, что в 1872 г., 1874 и 1975 гг. она вовсе не созывалась, хотя это были годы, когда Исмаил вел тяжелую борьбу с европейскими кредиторами, которые добивались установления полного контроля над финансами страны. Отчаянные шаги, предпринятые им для предотвращения полного краха, не дали ожидаемых результатов и в апреле 1876 г. правительство хедива объявило о своем банкротстве, чем и воспользовались кредиторы, чтобы навязать свой финансовый контроль.

Установление иностранного финансового контроля было воспринято египетским политическим истеблишментом, как удобное обстоятельство для усиления его роли в управлении страной. В этой критической ситуации хедив вспомнил о своем забытом детище - парламенте. И после проведения выборов в третий состав Палаты созвал чрезвычайную ее сессию в августе 1876 г. в Танте. Финансовый кризис 1875-76 гг., заметно пошатнувший авторитет хедива, отразился и на обстановке в Палате, некоторые депутаты которой теперь позволили себе открыто высказать критические замечания в адрес правительства. Хедив рассчитывал на поддержку депутатов против ограничения его власти. Кроме того, ему нужно было восстановить эффективность собирания налога мукабала, отмененного под давлением европейских кредиторов. Делегаты потребовали объяснения бюджетной политики правительства, в целом, и высказались за предоставление им права наблюдать и контролировать расходную часть бюджета. Эта, еще робкая критика финансовой политики правительства явилась предзнаменованием будущей оппозиции хедиву19. Но на данном этапе, получив нужное ему решение Палаты, в ноябре того же года хедив восстановил действие закона о мукабале20. Однако, это был временный успех, так как вскоре по настоянию держав в стране была учреждена система англо-французского двойственного контроля, ограничившего суверенитет Египта в такой важной сфере, как государственные финансы, что порождало постоянные коллизии между хедивом и контролерами, которые в конце концов добились прибытия в апреле 1878 г. в Египет Международной комиссии, отчет которой послужил формальным основанием для большего ограничения власти хедива21. В нем осуждалось отсутствие дифференциации между его личным и государственным бюджетом, рекомендовалось отказаться от своего недвижимого имущества в пользу государства и предлагалось отказаться от абсолютной власти и передать власть ответственному кабинету22.

Исмаил поспешно принял требования комиссии: вместо косвенного контроля европейцев был образован «европейский кабинет», в котором ключевые посты заняли европейцы и компрадоры, власть хедива ограничивалась, поскольку совет министров стал «независимым от правителя и ответственным за управление страной»; на заседаниях правительства должен был председательствовать не хедив, а глава совета министров23. Таким образом, была ограничена в определенной степени власть монарха и введен принцип министерской ответственности. Но парадокс состоял в том, что именно европейский кабинет стал первым в истории Египта исполнительным правительством.

Это событие ознаменовало начало глубокого политического кризиса, который имел далеко идущие последствия. Именно в эти годы в процессе борьбы с силами международного империализма и обострения противостояния внутренних сил был достигнут существенный прогресс в развитии египетского парламентаризма.

Уже в первые дни работы открывшейся 2 января 1879 г. очередной сессии парламента появились признаки, свидетельствующие о переменах в настроениях депутатов, которые открыто выступали с критикой международного министерства, против раболепного выполнения распоряжений иностранных контролеров. О возросшем самосознании депутатов свидетельствовал и тот факт, что они, опустив слово «Шура» стали именовать с этого времени свой парламент Палатой депутатов. В противовес горстке компрадоров - сторонников Запада, значительная часть господствующего класса поддерживала группу приверженцев идеи формирования национального правительства, образовавших «Ал-Хизб ал-Ватани» (Национальная партия) во главе с крупнейшим деятелем либерального направления Шериф-пашой. Главной опорой этой организации была Палата депутатов.

Депутаты, втайне поддерживаемые хедивом, выговорили себе право давать предварительное одобрение всем законам, связанным с налогообложением24. Однако уже через месяц на историческом заседании 27 марта 1879 г. депутаты отказались выполнять указ хедива о роспуске Палаты, подписанный под давлением иностранных держав и в качестве «представителей нации» продлили сроки своей деятельности до тех пор, пока не будут рассмотрены финансовые вопросы25.

Депутаты выступили инициаторами созыва 2 апреля 1879 г. представительного собрания египетской знати, на котором был провозглашен»Национальный манифест» (Ал-Лаиха ал-Ватанийа). Отвергнув проект финансового урегулирования министра финансов - англичанина Вильсона и его тезис о том, что Египет потерпел банкротство. Палата выдвинула собственный контр-план урегулирования финансовых проблем, в котором утверждалось, что доходы правительства достаточны как для покрытия текущих расходов, так и уплаты долгов кредиторам. Кроме того, в манифесте выдвигалось требование преобразовать Палату депутатов в «признанную власть по образцу европейских парламентов» и введение принципа ответственности правительства перед парламентом26.

7 апреля хедив заявил о том, что он полностью принимает принципы Национального манифеста и, несмотря на протесты европейских министров, отправил в отставку европейский кабинет и поручил Шериф-паше, лидеру египетских конституционалистов, сформировать чисто национальный кабинет, что означало ликвидацию системы двойственного контроля и формальное восстановление национального суверенитета. Это был далеко рассчитанный шаг: во-первых, он вновь перехватил инициативу у Палаты и направил ее энергию против иностранных контролеров; во-вторых, расширяя права Палаты и ограничивая свою абсолютную власть, хедив как бы демонстрировал державам свои конституционные наклонности. В конечном счете, он рассчитывал смягчить недовольство европейцев и добиться освобождения от иностранного контроля.

Национальный кабинет, отмечая заслуги депутатов в свержении «европейского кабинета», первым делом продлил сроки работы парламента, а 17 мая Шериф представил Палате депутатов разработанный им проект новой конституции, которая отражала не только взгляды автора, но и настроения, царившие среди наиболее активной части депутатов весной 1879 г. Конституционная комиссия парламента в составе 15 человек во главе с одним из лидеров «Национальной партии» и председателем парламента Ал-Мувейлихи внесла существенный вклад в окончательную редакцию этого документа. Проект «Основного закона» 1879 г. представляет большой интерес и свидетельствует о значительном развитии египетского конституционализма в сравнении с конституцией 1866 г. Часть положений повторяет в ряде случаев в несколько модифицированной форме статьи предыдущего документа, обеспечивая преемственность. Вместе с тем, она содержит несколько принципиально новых положений:

- Полная свобода депутатов высказывать свое мнение и принимать решения; при этом они не должны быть связаны какими-либо инструкциями, обещаниями или угрозами (ст. 9).

- В случае разногласий между Палатой и правительством, после проведения ряда конституционных процедур, право окончательного решения сохранялось за Палатой (ст. 11).

- Заседания Палаты должны были проходить открыто (ст. 14).

- На первом заседании нового состава Палаты каждый депутат должен был произнести клятву верности хедиву и Отечеству (ст. 18).

- Любой египтянин, обладающий избирательными правами, мог подать прошение в парламент через одного из депутатов (ст. 23)27.

- Министры были обязаны к первому заседанию очередной сессии Палаты представить все проекты законов и декретов, разработанных ими, и любой документ, отвергнутый парламентом, не мог быть повторно передан ей на текущей сессии (ст. 26-28).

- Министры были ответственны перед Палатой за все свои решения и действия (ст. 36, 43-44).

- Палата имела право контролировать финансы и утверждать бюджет страны (ст. 45-46)28.

Проект Конституции 1879 г. в гораздо большей степени учитывал достижения современного европейского конституционализма, что дало основание некоторым авторам считать ее первой египетской конституцией29. Однако по своему духу и названию конституция 1879 г. представляла собой развитие первой конституции, по сравнению с которой значительно расширялись права законодательного органа и увеличивался его контроль над исполнительной властью. Проект, отражая политические реалии времени, имел две яркие особенности: во-первых, был направлен против иностранного вмешательства; во-вторых, ограничивал абсолютную власть хедива. Проект конституции был одобрен правительством, а затем 8 июня Палатой депутатов, но так и не вступил в силу, так как Исмаил не успел его подписать. События 7 апреля были расценены в Европе как государственный переворот и хедив по настоянию держав 25 июня был низложен султаном.

Новый хедив Тевфик отказался подписать проект конституции, восстановил двойственный контроль и расформировал национальное правительство. Хедив вознамерился лишить кабинет статуса независимого исполнительного органа, но полного возвращения абсолютной власти ему не удалось добиться, хотя он вернул себе право присутствовать, а в случае необходимости и председательствовать на заседаниях правительства30.

Период реставрации, отмеченный острой борьбой, завершился 9 сентября 1881 г. восстанием каирского гарнизона во главе с полковником Ураби. Основными требованиями армии были созыв Палаты депутатов и формирование национального правительства во главе с Шерифом. Последний не без колебаний принял это предложение. Будучи человеком с развитым чувством собственного достоинства, независимых взглядов и не склонный играть роль марионетки в руках лидеров революционной армии, он рассчитывал ограничить вмешательство армии в политику. Вполне сознавая опасность радикализации революции и установления военной диктатуры, он решил направить ход событий в рамки конституционного развития31. Поэтому с первого же дня прихода к власти (14 сентября) он приступил к проведению выборов в Палату депутатов. Вскоре между Шерифом и лидером революции Ураби возникли серьезные разногласия. В то время как первый хотел провести выборы на основании ограниченного избирательного закона 1866 г., Ураби настаивал на проведении в жизнь более демократической избирательной системы, разработанной самим Шерифом в 1879 г., но не утвержденной хедивом. Было вполне естественно, что вожди революции 9 сентября стремились продолжить развитие политических учреждений с той стадии, на которой оно было прервано вмешательством Европы. В конце концов Ураби уступил Шерифу, готового выйти в противном случае в отставку32.

26 декабря 1881 г. открылась первая сессия четвертого состава Палаты, а 2 января 1882 г. Шериф внес в парламент для обсуждения и утверждения проект Основного закона, передав парламенту функции учредительного собрания, ответственного за разработку конституции33.

Несмотря на изменение и совершенствование некоторых формулировок, Конституция 1882 г. не отличалась от проекта Конституции 1879 г.: в ней содержались основные идеи современного парламентаризма, такие как определение принципов министерской ответственности перед Палатой, право последней утверждать законы, бюджет и вводить налоги. Правительство и Палата (ее конституционная комиссия) уже в середине января были близки к окончательному согласованию документа, если бы не январский кризис 1882 г., вызванный как и предыдущий (1879 г.) вмешательством Англии и Франции, которые 8 января представили египетскому правительству совместную ноту, в которой категорически отвергалось право Палаты принимать решения по бюджету. Шериф, испытывавший сильнейшее давление со стороны держав (новая нота от 26 января), решил пойти на компромисс с державами. 31 января он внес в Палату модифицированный проект Конституции, в который был внесен ряд поправок, лишавшие парламент контроля над финансами, что фактически означало ограничение суверенитета страны, а возникшие спорные вопросы премьер предлагал решать посредством переговоров с державами34. Однако парламент, находившийся под влиянием революционной армии, отклонил статьи проекта конституции, включенные по требованию европейских кредиторов и высказался за решительную борьбу с иностранным контролем. Умеренный и либеральный Шериф был заменен решительным и радикальным сторонником революции М.С. Ал-Баруди.

События 2-5 февраля 1882 г. ознаменовали фактическую ликвидацию двойственного контроля и установление революционной диктатуры армии. Новое правительство, в состав которого впервые вошли два активных депутата парламента, приняло 7 февраля проект Конституции, которая в тот же день была утверждена парламентом и подписана хедивом.

Конституция 1882 г., в основу которой был положен проект Шерифа, предложенный парламенту 2 января, в который были внесены некоторые предложения депутатов, обобщенные председателем парламента Султан-пашой, явилась попыткой учреждения системы национальных политических институтов перед лицом европейских угроз автономии Египта35. В соответствии с Основным законом депутаты избирались на срок в пять лет и получали жалованье в 100 ег. ф. в год, председатель Палаты выбирался хедивом из числа трех кандидатов, предложенных ему парламентом; министры, назначаемые хедивом, были ответственны перед Палатой, которая получила право утверждать бюджет, за исключением тех его частей, которые предназначались для уплаты государственного долга, новые налоги, договоры, контракты или обязательства правительства с третьей стороной; Палата получила право выступать с законодательной инициативой (наряду с правительством), но с совещательным правом; она имела право вносить поправки, утвердить или отвергнуть любой пункт рассматриваемого закона.

Таким образом, в условиях напряженной борьбы за отстаивание национального суверенитета была выработана Конституция 1882 г., которая явилась наивысшим достижением египетского парламентаризма в XIX в., а Палата депутатов превратилась в высший законодательный орган. Через месяц, 21 марта Палата приняла новый более демократический избирательный закон, который явился развитием предыдущих избирательных законов. Его главное новшество состояло в том, что вводились двухступенчатые выборы: сперва избирали сотенных выборщиков (представителей от каждых ста избирателей), которые уже, в свою очередь, выбирали депутата Палаты, число членов которой увеличивалось до 12536.

Период с 1866 по 1882г г. был наиболее плодотворным в истории парламентаризма в Египте и отмечен поступательным развитием конституционных и законодательных актов, расширявших права Парламента. Однако действие Конституции 1882 г. не было надлежащим образом испытано на практике. Революция Ураби и последующая британская оккупация привели к нарушению нормальной политической жизни. Устанавливая свой контроль над Египтом, английские колонизаторы первым делом отменили конституцию 1882 г. В новом «Основном законе» (1883 г.), разработанном Дафферином37, предусматривалось создание двух новых полу-парламентских институтов по индийскому образцу - Законодательный совет38 и Генеральное собрание. Первый состоял из 30 членов, 14 из которых, включая председателя и одного из вице-председателей, являлись постоянными членами и назначались хедивом и его министрами, остальные 16 членов, включая второго вице-председателя, избирались на шесть лет провинциальными советами (из своей среды) и выборщиками-делегатами от Каира и Александрии39. Законодательный совет должен был созываться в первый день февраля, апреля, июня, августа и октября, а функции его заключались в рассмотрении бюджета и всех подготавливаемых правительством законов, но он не обладал правом законодательной инициативы, а его поправки могли отвергаться правительством.

Итак, его права были весьма ограниченными. Генеральное собрание включало в свой состав Законодательный совет, шесть министров и 46 депутатов, избираемых на шесть лет по двухстепенной системе выборов, и состояло из лиц, которые платили не менее 50 ег. ф. прямых налогов. Собрание имело также исключительно совещательные прерогативы. Однако оно было наделено одним правом негативного свойства, поскольку никакой новый налог не мог быть введен без ее согласия40.

Наиболее важным в британском «Основном законе» было восстановление абсолютной власти хедива, в руках которого была сосредоточена вся полнота исполнительной власти - он назначал и смещал министров, которые были ответственны только перед ним, высших гражданских и военных чиновников, осуществлял законодательную власть, то есть была восстановлена автократическая власть монарха, какой он обладал в соответствии с Конституцией 1866 г.

Таким образом, были ликвидированы достижения египетского конституционного движения, а страна была отброшена к прежней деспотической системе. Британская система косвенного управления («Мы не правим Египтом, мы управляем лишь его правителями») основывалась на сильной власти полностью зависимого от них хедива41.

Параллельно с египетскими правительственными структурами во главе с хедивом была создана реальная британская структура управления, которая не была отражена ни в одном правовом документе. Номинальный характер египетских представительных институтов привел к потере интереса к выборам как среди избирателей, так и их избранников. Деятельность депутатов этого времени отличалась апатичностью и безынициативностью; чаще всего они без особого обсуждения вопроса утверждали предложения своих лидеров. Что касается Генерального собрания, то оно с 1883 г. по 1892 гг. созывалось не более четырех («Основной закон» предусматривал ее созыв не реже чем раз в два года) раз, а обсуждения вопросов были краткими и бесцветными42. И только в период подъема освободительного движения после знаменитого Деншавайского дела (13 июня 1906 г.) настроения улицы стали оказывать влияние на некоторых депутатов, что проявилось в требовании Законодательного собрания в 1908 г. восстановить Палату депутатов и конституционное правительство43. В ответ на это и другие подобные требования колониальные власти отвечали, что время для формирования представительных органов в Египте еще не наступило.

Стремясь воспрепятствовать расширению национального движения, колониальные власти решили создать более популярный представительный орган. 1 мая 1913 г. был издан новый Основной закон без какого-либо предварительного ознакомления и обсуждения в стране. Он предусматривал формирование однопалатного парламента - Законодательного собрания. Изменения в парламентской системе носили чисто формальный характер. Собрание должно было состоять из министров, 66 избранных и 17 назначенных правительством депутатов. Избирательный закон предусматривал двухстепенные выборы, в которых могли принять участие около двух миллионов человек. Каждый избранный депутат представлял 200 тысяч избирателей44. Депутат должен был быть не моложе 35 лет, грамотным и платить земельный налог 50 ег. ф. и выше, либо налог на городскую недвижимость не менее 20 ег. ф. в год45.

Власть Законодательного собрания существенно не отличалась от полномочий предшествующего парламента. Оставаясь преимущественно консультативным органом, оно все же приобрело больший вес при обсуждении новых законов и бюджета. Собрание получило право обсуждать ответы правительства на свои замечания (такого права не было у его предшественников), однако его ответы не имели обязательной силы для правительства. Депутаты были заметно ближе министрам, в связи с тем, что их запросы и поправки стали обсуждаться совместно с последними. Новым было и то, что Собрание получило право законодательной инициативы (за исключением права представления проекта новой Конституции)46. Наконец, и по числу избирателей, и по количеству избранных депутатов Собрание было более представительным органом47 и задумывалось, по мнению одного из авторов Основного закона, как «улучшение прежней системы», «скромным и осторожным продвижением в направлении к более демократической системе управления»48. После установления британского господства в социальном составе парламента произошли определенные сдвиги. В новых условиях, особенно после ликвидации в конце XIX в. разделения налога хараджийа и ушурийа, наряду с помещиками коренного происхождения появился сравнительно немногочисленный, но влиятельный слой турко-черкесских пашей, а также группа лиц, свободных профессий и купцов. Так, например, в Законодательном совете из 16 выбиравшихся депутатов 8 были представителями городов, а в Генеральном собрании из 46 выбиравшихся депутатов 14 представляли горожан49.