Региональная экономика

Таблица 2.10

Типология регионов России по уровню развития социальной сферы*

Уровень развития социальной сферы	Регион	Численность населения
Выше 170% к общероссийскому показателю	Санкт-Петербург, Москва	15,0 млн. человек или 10,5% населения РФ
121-170% к общероссийскому показателю	Магаданская область, Республика Саха (Якутия), Ярославская область, Ямало-Ненецкий АО, Архангельская область, Республика Карелия, Омская область, Республика Татарстан, Тюменская область, Ханты-Мансийский - Югра АО, Мурманская и Вологодская области	16,4 млн. человек или 11,5% населения РФ
101-120% к общероссийскому показателю	Камчатский край, Свердловская область, Республика Коми, Чувашская Республика, Красноярский край, Самарская, Челябинская, Кировская, Саратовская, Белгородская области, Республика Мордовия, Удмуртская Республика, Новосибирская область, Республика Марий Эл, Хабаровский край, Новгородская, Калужская, Нижегородская, Сахалинская области, Ненецкий АО, Республика Башкортостан, Смоленская, Московская, Волгоградская области, Пермский край, Рязанская, Томская области, Республика Калмыкия, Костромская, Тверская области	56,6 млн. человек или 39,7% населения РФ
81-100% к общероссийскому показателю	Воронежская, Орловская, Ивановская, Астраханская, Липецкая, Амурская, курская, Тульская, Пензенская, Иркутская, Оренбургская, Брянская области, Республика Северная Осетия - Алания, Ульяновская, Тамбовская, Кемеровская, Ростовская, Калининградская, Ленинградская области, Ставропольский край, Псковская, Владимирская области, Еврейская АО, Республика Бурятия, Приморский край	37,0 млн. человек или 25,9% населения РФ
51-80% к общероссийскому покакзателю	Республика Хакасия, Краснодарский, Забайкальский, Алтайский края, Республика Тыва, Курганская область, Карачаево-Черкесская Республика, Республики Алтай, Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика	15,1 млн. человек или 10,6% населения РФ
Ниже 50% к общероссийскому показателю	Республика Ингушетия	0,5 млн. человек или 0,3% населения РФ

* Источник: Бельчук Е.В. Социальная сфера России: проблемы развития и размещения: Учебное пособие. - М.: Изд-во Рос.экон.акад., 2008..

Сложившиеся региональные диспропорции не являются чем-то незыблемым, они меняются под воздействием экономического развития отдельных территорий и проводимой в них социальной политики.

Литература

Бельчук Е.В. Социальная сфера России: проблемы развития и размещения: Учебное пособие. - М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2008.

Гоффе Н. Социальная составляющая экономического развития: региональный аспект // Мировая экономика и международные отношения. 2006. № 5.

Ильин И.А. Социальное строительство на территории России / СОПС Минэкономразвития РФ и РАН. М.: Наука, 2006.

Котилко В.В., Саралидзе А.М. Социальная политика и сфера услуг: Монография / Владимир: Изд-во Владимирского гос. ун-та, 2004.

Миронов С. Социальная политика: уточнение задач, отладка механизмов // Общество и экономика. 2005. № 5.

Россия в цифрах. 2009: Крат.стат.сб./Росстат - М., 2009. С. 377-378.

Сервисная деятельность: Учебное пособие / Под общей ред. В.К. Романович. СПб.: Питер, 2006.

Социальное положение и уровень жизни населения России. 2007: Статистический сборник. М., 2007.

Управление инновационным развитие региона: монография / Под ред. А.П. Егоршина. - Н.Новгород: НИМБ, 2008.

Шишкин С.В. Экономика социальной сферы: Учебное пособие. М.: ИДЖ ГУ ВШЭ, 2003.

Якунин В.И., Роик В.Д., Сулакшин С.С. Социальное измерение государственной экономической политики. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проективрования. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007.



Контрольные вопросы

Каковы общие черты социальных отраслей?

Какие факторы оказывают воздействие на формирование социальной сферы в регионе?

Чем обусловлено лидерство региона в социальной сфере?

Почему отрасли социального комплекса концентрируются в городской системе расселения?

Какие показатели определяют социальный потенциал регионов?

Насколько сильно состояние социальной сферы влияет на формирование трудового потенциала территории?

Соответствует ли на Ваш взгляд социальный потенциал Восточной зоны ее участию в экономической деятельности страны?



Раздел 3. РЕГИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА РОССИИ

Тема 3.1 ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ

Принципы государственно-территориального устройства государства и его особенности в России. Административно-территориальное устройство государства непосредственно связано с характером политического строя и формой государственного правления и отражает национально-этнический состав населения, историко-географические особенности формирования страны.

Современное административно-территориальное устройство любой страны - продукт ее политической истории: в его структуре и начертании административных границ отражаются различные этапы развития страны.

Почти за 300 лет, начиная с эпохи правления Петра I, Россия пережила 16 крупных административных реформ, не считая корректировки и изменения границ в промежутках между ними. Цели каждой реформы диктовались разными потребностями и задачами государственного строительства, некоторые из них (укрепление государства) и функции управления (наблюдение за исполнением законов, сбор налогов и др.) оставались постоянными.

Так, в 1708 г. Петр I повелел «для всенародной пользы учинить восемь губерний и к ним приписать города», чтобы «лучше присматриваться о денежных сборах и всяких делах» и по чисто административным соображениям поставить «облеченных доверием царя полномочных представителей на пограничных пунктах царства». Данная модель была сугубо мобилизационной: губернии выделялись на основе экономического потенциала территорий, поскольку каждая из них была обязана нести не только налоговое бремя, но и расходы по содержанию расквартированных в ней полков.

В 1719 г. вводится новое административное деление: губернии состоят из провинций, а провинции - из дистриктов, которые ввели вместо старых русских уездов, не совпадающих с ними по границам, т.е. все границы заново перекраиваются.

Реформы Екатерины II от 1775 г. имели своей целью создание упорядоченной системы областного управления, в котором сочетались бы элементы централизации и инициативы «снизу». Вместо 23 губерний было создано 40, а затем (за счет новых территорий) - 51, в каждой из них насчитывалось 300-400 тыс. чел. Губернии по 2-3 объединялись в 13 наместничеств и делились на округа или уезды. Однако эта реформа строилась на принципах удобства «управления подданными», а экономическая структура и связи территорий, национальные особенности местного населения учитывались слабо.

Последующие государи повели методичное наступление на права местного самоуправления, используя губернаторов как инструмент централизованного контроля. Перед революцией Россия, оставаясь весьма неоднородным образованием, делилась уже на 99 губерний. Принцип сочетания губернского и укрупненного (генерал-губернаторского) территориального деления позволял лучше совмещать оперативное управление (в первом случае) с функциями общего надзора и контроля (во втором).

Национально-территориальное устройство России в основных его чертах сформировалось в 20-х гг. ХХ в. В 1924-1929 гг. был ликвидирован старый государственный губернский аппарат и началось новое административно-территориальное устройство страны. Губернии были заменены областями, уезды - районами, в районах компактного проживания отдельных национальностей были образованы автономные республики, а в ряде областей и краев - автономные области и автономные национальные округа.

Административно-территориальное устройство обычно имеет несколько иерархических уровней. В большинстве современных государств число административных единиц первого порядка варьирует от 10 до 50 (в Бразилии - 27, Китае - 33, Индии - 34, США - 51). В России общее количество таксономических единиц около 80, а субъектов Федерации с учетом поправок, внесенных в Конституцию от 30 декабря 2008 года - 83 (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Современное административно-территориальное устройство России.

Сетка территориального деления, используемая для государственного и местного управления, устанавливается на основе учета системы основных принципов административно-территориального устройства (АТУ), вытекающих из теоретических исследований, направлений региональной политики и обобщения исторического опыта. Только при учете их основополагающих требований можно принимать правильные управленческие решения, оценивать итоги деятельности, намечать дальнейшие ее направления и разрабатывать пути преобразования территориальной организации государства.

Принципы административно-территориального устройства представляют собой итог анализа и обобщения процессов государственного и национально-государственного строительства в СССР и Российской Федерации, а также учета тенденций экономического и социально-политического развития страны.

К ним относится система следующих принципов, обусловленных требованиями территориального управления.

Первый принцип - учет экономических и естественно исторических условий развития регионов (прежде всего экономического районирования), позволяющий реализовать благоприятные возможности для гармоничного сочетания экономических и административных границ. Экономический принцип означает, что при решении вопросов государственно-территориального устройства обязательно принимаются во внимание (хотя зачастую в разной степени) природные и материально-технические ресурсы, характер и масштаб хозяйства, направление и развитие путей сообщения, тяготение к определенным экономическим центрам, количество и плотность населения и др.

Второй принцип - максимальное приближение территориальных органов власти и управления к населению и хозяйству, последовательное осуществление задач развития реальной демократии, народного самоуправления, создание условий для активного участия граждан в управлении государственными и общественными делами - организационный принцип. В этом отношении назначение государственно-территориального и всего административно-территориального устройства состоит в том, чтобы обеспечить в данных условиях наиболее рациональное построение системы государственного (и муниципального) аппарата, его упрощение и удешевление, а вместе с тем дальнейшее расширение прав территориальных органов в решении всех вопросов локального значения.

При этом данный принцип должен иметь расширенное содержание и включать такие управленческие требования, как

приближение управляющих органов не только к населению, но и хозяйствующим субъектам и другим объектам управления;

жесткое построение «вертикали» (иерархическое соподчинение разноуровневых структур) и «горизонтали» (сопряжение одноуровневых структур) управления;

оптимизация числа объектов, управляемых из одного центра (закон предела кратности и управления системами);

четкое распределение компетенции (полномочий, прав и обязанностей) между разными уровнями управления;

наделение органов управления необходимыми финансовыми, материальными и кадровыми ресурсами (например, территория должна иметь свой бюджет, уровень управления - свою собственность).

Третий принцип - возможно более полное удовлетворение социальных потребностей и культурно-бытовых запросов населения - социальный принцип.

Несмотря на то, что в нормативных актах и материалах, связанных с административным районированием, он нигде специально не выделялся, однако при выделении регионов, как правило, учитываются конкретные обстоятельства, связанные с размещением и функционированием социально-культурных, бытовых, коммунальных и других учреждений, с бюджетно-финансовыми и прочими возможностями решения социальных проблем.

Значительное падение уровня благосостояния населения в 1990-е годы, во многом свидетельствует о серьезном нарушении данного принципа со стороны существующей системы государственного и местного управления. При установлении территориальных границ следует исходить из того, чтобы всем категориям населения был обеспечен одинаковый доступ и возможности пользоваться всем комплексом социальных услуг на местах, что в определенной степени зависит от деятельности региональных и местных администраций.

Четвертый принцип - осуществление и укрепление ведущей роли городов и поселений городского типа, достигаемое приданием им статуса административных центров - «центристский» принцип.

В настоящее время административные центры областей, краев, республик, административных образований находятся в городах, играющих важную организующую роль в экономическом и социально-культурном развитии страны. В современных условиях закономерно усиливается многофункциональная роль городов, особенно крупных. Они все больше становятся не только промышленными, но и торгово-транспортными, финансово-банковскими, научно-образовательными, информационными, в широком смысле деловыми центрами с предпринимательством и управлением как ведущими сферами деятельности. В этом смысле их организационная роль особенно важна для государственно-территориального строительства.

Пятый принцип - учет национального состава и культурно-бытовых особенностей населения, что проявляется в создании условий национального самовыражения и отражении интересов всех национальностей, проживающих на соответствующей территории, при сохранении единства, целостности и неприкосновенности территории государства - национально-культурный принцип.

Этот принцип раскрывает значение национального состава населения для территориальной организации государства, необходимость правильного сочетания национального фактора с экономическими условиями, важность конкретно-исторического подхода к решению вопросов национально-территориальной организации с учетом переживаемого периода и реальных обстоятельств.

Межнациональные отношения после распада СССР и изменения геополитического положения России в 1990-е гг. приобрели исключительную сложность и остроту. «Парад суверенитетов» привел к изменению статуса всех бывших автономных республик и большинства автономных областей. Некоторые из них попутно изменяли свои названия (например, Горно-Алтайская автономная область успела побывать Горно-Алтайской автономной республикой, Горно-Алтайской союзной республикой, Республикой Горный Алтай, Республикой Алтай).

Если в состав Советской России входило 16 автономных республик, то в начале XXI столетия РФ объединяла 21 республику, т.к. изменили свой статус и бывшие автономные области (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская). Самостоятельным субъектов РФ стала Еврейская автономная область, вышедшая из состава Хабаровского края.

Согласно Конституции (с учетом поправок 2008 г.) в России осталось 4 автономных округа: Ненецкий, Ханты-Мансийский - Югра, Чукотский и Ямало-Ненецкий.

В России, где проживает почти 130 народов, их особенности будут учитываться и в дальнейшем, в ходе совершенствования государственно-территориального устройства и расширения межрегиональных связей. Вместе с тем абсолютизация национального фактора, сыгравшего в прошлом положительную роль, исторически изжила себя. Все большее значение приобретают гражданские свободы людей и экономическая интеграция территорий, независимо от национальности проживающего населения.

Приведенная последовательность принципов больше отвечает их современному значению, тогда как прежде наряду с экономическим доминировали национальный и «центристский» принципы.

Указанные принципы могут успешно осуществляться только тогда, когда они берутся в единстве, в теснейшей взаимосвязи и взаимообусловленности (предупреждая и возможные негативные моменты реализации каждого принципа). Иной подход чреват отрицательными последствиями - может способствовать усилению местничества, национальной обособленности, сепаратизма, нарушением комплексного характера экономического и социального развития территорий и т.д.

Существующая система административно-территориального деления страны - наиболее явная и строго формализованная структура государства, когда деление внутри государства проводит центр, но с учетом региональных интересов. Это классический пример нормальной иерархии регионов, когда территория без остатка делится на единицы первого порядка, те в свою очередь на единицы второго порядка и т.п., а территориальные органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц.

Административно-территориальное деление любого государства рассматривают, как правило, с двух сторон. Во-первых, это одна из сторон объективного развития общества, нуждающегося во внутренней упорядоченности дифференцированных и относительно автономных его частей. Учитывая огромную протяженность России, членение ее территории на многочисленные составные части всегда было непростой проблемой. Во-вторых, это деление территории государства на части, соответствующие его природе, задачам и функциям, а также адекватная этому делению организация системы местных органов государственной власти и управления.

На 1 января 2009 г. в состав РФ входили 21 республика, 9 краев, 46 областей, 1 автономная область, 2 города федерального значения, 4 автономных округа, 1867 районов, 1099 городов, 327 городских районов (округов), 1318 поселков городского типа, 24161 муниципальных образования. Примечательной особенностью административно-территориального устройства России до сих пор остается то, что три из четырех автономных округов входят в более крупные территориальные образования.

Важная особенность единиц административно-территориального устройства - наличие в них государственных (макрорегионы - федеральные округа, мезорегионы) и местных - муниципальных (микрорегионы) органов, осуществляющих функцию управления (регулирования) хозяйственным, социальным и культурным развитием.

Основным звеном административно-территориального деления является административно-территориальная единица. Административно-территориальной единицей следует называть часть территории субъекта федерации, имеющую собственное наименование, располагающую определенными границами и выделяемую с целью решения вопросов государственного и местного значения. В России на начало 2009 г. насчитывалось 157706 административно-территориальных единицы. Из них 1099 - городов, 1318 поселков городского типа, 155289 сельских населенных пунктов, основная масса которых - 100063 - имеет население менее 100 человек, 36308 - население от 100 до 500 человек.

Среди наиболее характерных для современной России административно-территориальных единиц можно выделить:

1. Внутриобластной район - административно-территориальная единица, образованная из совокупности малонаселенных пунктов, принимающая на себя функции хозяйственного и политического управления территории. Является промежуточным территориальным звеном между регионом и территориальным поселением (городом, селом, поселком). Район служит узловым звеном в системе управления на местах, где концентрируется необходимая социальная и инженерная инфраструктура, обеспечивающая входящие в район поселения.

2. Город - территориальное поселение урбанизированного типа с центральной системой жизнеобеспечения, глубоким общественным разделением труда и высокой степенью ресурсного потребления. Выделяются крупнейшие, крупные, средние и малые города. Особое значение для определения статуса городской территории приобрела дифференциация городов на столичные города, областные центры, города районного подчинения, поселки городского типа и пр.

3. Округ - выделяемая внутри городской системы управления административно-территориальная единица, отвечающая за территориальную реализацию разрабатываемых функциональных проектов и программ и контролируемая главой городского самоуправления. В г. Москве управление округом представлено институтом префектуры, являющейся составной частью городского административного аппарата.

4. Внутригородской район - территориальная единица в пространстве города, выделенная в соответствии с устоявшимися в предыдущие десятилетия принципами административного управления, предполагающими разделение городской власти по административным районам. Выделение таких районов способствует приближению населения к власти в крупных городах и рационализации системы управления на территории.

5. Село (деревня, хутор, станица) - поселение, расположенное в неурбанизированной зоне, отличающееся высокой степенью общности ее жителей, непременным присутствием в подавляющем большинстве дворов натурального хозяйства, а также господством сельскохозяйственных видов занятости.

В каждой из перечисленных административно-территориальных единиц реализуется один из возможных вариантов государственного или муниципального управления, закрепляющей за каждой административно-территориальной единицей собственный круг полномочий. Государственное управление концентрируется прежде всего на федеральном уровне, обеспечивая целостность государства и его воспроизводство. Кроме того, в разрезе всех территориальных уровней государство через уполномоченные федеральные институты осуществляет защиту своих прав на местном уровне и общую координацию действий местных органов власти в решение вопросов регионального значения. Не вошедшие в сферу компетенции государственных органов власти полномочия переходят местных органам власти, представленным на уровнях субъекта федерации и местного самоуправления.

Научно обосновано и исторически доказано, что базовым делением территории страны должно быть экономическое районирование, так как основной для общества является хозяйственная деятельность. Это означает ориентацию на экономический критерий и целевую установку создания адекватных условий для территориального управления. По указанной причине экономическое районирование выступает главной основой административного районирования, учитывающего интересы всех аспектов управления - не только экономическую, но и социальную, культурную жизнь населения, окружающую природную среду и т.п. Поэтому крупные экономические районы остаются научной основой реконструкции территориального устройства.

Научный, системный подход к экономической и политической реформам требует включения в их сферу всех основных звеньев общественной и государственной жизни. Важную роль в регулировании хозяйственного развития, социально-культурного строительства и в осуществлении других функций государства (правоохранительной, оборонной и т.д.) играет государственно-территориальное деление регионального уровня, т.е. субъекты РФ.

Вместе с тем, современное состояние административно-территориального деления страны препятствует гармоничному сочетанию усилий центра и регионов по всесторонней мобилизации и использованию ресурсов и проведению радикальной экономической перестройки. По своей раздробленности и бессистемности существующее территориальное деление, сохраняющееся почти без изменений более шести десятилетий, весьма архаично, не имеет аналогов в мире (табл. 3.1).

В России на одну высшую административно-территориальную единицу (т.е. республику, край, область) приходится 1,8 млн. жителей, в 6 странах, близких или превосходящих ее по численности населения этот показатель колеблется от 2,7 (Япония) до 40 млн (Китай). В США и Бразилии, которые наряду с Китаем более других приближаются в нам по величине территории (равной примерно половине российской), он составляет соответственно 5,9 и 7,0 млн человек, превосходя наш показатель в 3,33,8 раза. По площади на одну такую единицу Россия (216 тыс. кв.км) значительно уступает Китаю и Бразилии (289 и 315 тыс. кв.км).

Таблица 3.1

Административно-территориальное деление крупнейших стран мира* (1999 г.)

Страны	Площадь, тыс.кв.км	Население, млн. человек	Количество высших единиц административно-территориального деления	Прихо-дится на 1 ед. терри-тории, тыс.кв.км	Прихо-дится на 1 ед. населе-ния, млн.чел.
Российская Федерация	17075	142	76 республик, краев и областей и 2 города федерального значения	216	1,8
Федеративная Республика Бразилия	8547	190	23 штата, 3 федеральных территории и один феде-ральный округ	315	7,0
Республика Индия	3288	1100	28 штатов и 6 союзных территорий центрального подчинения	97	32
Китайская Народная Республика	9560	1311	23 провинции, 5 автономных районов, 3 города центрального под-чинения и 2 особых административных района	289	40
Республика Индонезия	1904	223	28 провинций и 3 особых территории	61	7
Соединенные Штаты Америки	9364	301	50 штатов и один федеральный округ	184	5,9
Япония	372	128	47 префектур	8	2,7

* Источник: Страны и регионы мира: экономико-политический справочник. - М.: Проспект, 2009.

Подавляющее большинство российских областей, особенно в Европейской части, это небольшие малоресурсные образования, лишенные особой производственной специализации и благоприятных условий комплексного развития и диверсификации экономики, хотя в восточной части России выделены и довольно крупные. Диапазон основных показателей развития областных единиц достигает десятков раз и даже в пределах отдельных зон - многократных величин.

В организационном отношении еще недавно нельзя было говорить ни о каком «сильном центре» при наличии подчиненных ему более восьми десятков, да еще реально не полностью равноправных территориальных единиц. Согласно научным теориям управления их оптимальное число не должно превышать 30.

По закону управления системами для реализации возможности правильно и своевременно обрабатывать информацию о поведении системы существует строгое (хотя и не одинаковое в разных сферах) соотношение между управляющей подсистемой и количеством управляемых подсистем (предел кратности). Так, нарушение закона кратности в территориальном управлении - превышение предельного количества областей в стране, районов в области и т.д. - приводит к тому, что центр, область и т.д. не успевают перерабатывать информацию «снизу» (ее осмыслить, оценить, сверить с программой действий, принять решение) и своевременно подать «сверху» новое (или корректируемое) управляющее воздействие. Полисубъектность Российской Федерации (83 регионов-субъектов) противоречит мировому опыту. В существующих 20 федеративных государствах среднее соотношение «центр-субъекты» составляет 1:22.

Реформирование территориального устройства России: объединение регионов. Сложившееся территориальное устройство явилось серьезным фактором неустойчивого развития государства. Нынешние области и края неадекватны рождающейся политической и экономической системе. Они являются порождением и пережитком исторически оправданного, но изжившего себя командного строя, что свидетельствует о серьезном отрыве сегодняшних организационных форм от нового содержания государственно-правовых и хозяйственных процессов.

Правда, в небольших административных единицах обеспечивается лучшее приближение регионального и местного управления к управляемым объектам. Однако дробление системы территориального деления исключает возможность не только расширения границ социально-экономической деятельности региональных и местных органов управления, но и реального обзора их федеральной властью, объединения их деятельности в общероссийских интересах. Огромное количество входящих в состав государства территориальных единиц - членов Федерации, да еще разного типа, неизбежно порождают несогласованность в их правомочиях и функциях и острые противоречия между ними, а также в отношениях с центром, что не позволяет повысить действенность российской власти и по-настоящему укрепить федеративное устройство государства. Так было до создания федеральных округов.

В отношении административно-территориальных единиц сказывается их фактическая неравноправность, вытекающая из противоречивости Основного закона.

По Конституции Россия - федеративное государство, причем, с одной стороны, с декларируемыми равными правами ее субъектов - административно-территориальными единицами высшего уровня («симметричная федерация»), а с другой - с предоставленным им неравным статусом (асимметричная федерация»). Республики имеют больше политических и экономических прав, чем края и области, не говоря об автономных округах. Республики провозглашены государствами, обладают конституциями (края и области - уставами), могут устанавливать свое гражданство, имеют президента и другие атрибуты государственности.

Дополнительные права республики и некоторые края и области получили еще по отдельным договорам с центром. Наибольших прав и привилегий по этим договорам добились крупные республики - Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия). А также богатые края и области (доноры). Последние получили огромные выгоды за счет присвоения дифференциальной ренты при добыче полезных ископаемых и развития экспортно-ориентированных отраслей, заимели весомые преимущества перед маломощными областями.

В Основном законе сделана попытка упорядочить отношения между Федерацией и ее субъектами посредством размежевания полномочий и конституционно-правового статуса. Однако при этом обращает на себя внимание нечеткость иерархии составных частей Федерации. Вопреки существующим различиям экономического потенциала и численности населения воедино рассматриваются права не только республик, краев и областей (что юридически правильно, хотя строго не выдерживается), но и вместе с ними территориальных единиц совершенно другого уровня - автономных областей и округов, выделенных прежними конституциями в самостоятельную группу. Теперь отдельно представлены лишь так называемые самоуправляющиеся (низовые) территориальные единицы, на которые подразделяются вышеуказанные субъекты Федерации. Отрицательное влияние такой ситуации на управление страной также надо преодолеть.

Особая проблема административного районирования - национально-территориальная структура.

Больше всего препятствует устойчивости и безопасности государства гипертрофия национального фактора в территориальном устройстве. Пагубность политики неограниченной суверенизации регионов на национальной основе высветили события в Чечне, но предпосылки такого исхода были заложены в существующей форме государственности, и предотвратить его повторение возможно только при коренном обновлении федеративных отношений.

Выделение национальных автономий в самостоятельные единицы государственно-территориального устройства СССР (иногда АССР входили в края) сыграло определяющую роль в экономическом, социальном и культурном подъеме многих прежде отсталых народов и в обретении ими своей национальной государственности. Однако, по нашему мнению, после того как многократные разрывы уровней их развития, по сравнению с русским народом, были устранены, национальный принцип административно-территориального деления, заложенный 80 лет назад, изжил себя и действует только в силу исторических традиций.

Действительно, нет оснований для его сохранения, если учесть, что в Российской Федерации провозглашены в качестве основы конституционного строя права и свободы всех граждан, что реально доля национальных меньшинств невелика (лишь в пяти республиках коренные этносы преобладают) и повсеместно распространены национально-культурные автономии, что законом закреплено равенство всех субъектов Федерации (с представительством в высших органах власти страны) при нерушимости территориальной целостности государства. Да и хозяйственное освоение и развитие каждого региона (особенно национального) осуществлялось силами и средствами всей страны. Правовое демократическое государство не приемлет особых прав одних регионов (следовательно, народов) по сравнению с другими. Мировая практика показывает, что федеративные государства с ненациональным территориальным делением являются наиболее устойчивыми.

Стабильность административно-территориального деления государства - одно из свидетельств его социально-экономической и политической устойчивости. Предполагаемая реформа административно-территориального деления России пока не отвечает на такие воспросы, как:

1) Каким образом следует учитывать межэтнические границы, особенно в условиях чересполосного расселения народов?

2) Следует ли исходить в процессе предполагаемой реформы из численности и плотности населения регионов? Какой потенциал более значим: материально-технический или социально-демографический ?

3) Какому фактору следует отдавать приоритет при столкновении интересов экономики, демократии и этнических общностей?

4) В какой мере следует учитывать природную специфику, масштаб и характер природопользования в процессе административно-территориального устройства?

По мнению одного из ведущих ученых, занимавшихся данной проблематикой, В.В. Кистанова, научной основой преобразования административно-территориального устройства должно служить экономическое районирование. При этом он выделил три причины ориентации нового территориального устройства на экономическом районировании:

? экономическое районирование реализует основной - экономический - эффект территориальной организации хозяйства (от специализации, комплексности, интеграции регионов);

? в российской экономике (как и в мировой) сохраняется регулирующая экономическая функция государства, осуществляемая территориально лучшим образом по экономическим районам;

Таблица 3.2

Система экономического районирования и административно-территориального деления России*(проект)

Подсистемы	Экономические районы (комплексы)	Административно-территориальные единицы	Количество единиц	Уровни управления	Основные функции
					Экономические	Социальные
Макро	Крупная экономическая зона (макрокомплекс 1)	Федеральный округ	5-7	Федеральный	+	+
	Крупный экономический район (макрокомплекс 2)	--	15-18		+	-
Мезо	Средний экономический район (мезокомплекс 1)	Губерния или укрупненная область, край	20-30	Региональный	++	+
	Подрайон среднего экономического района (мезокомплекс 2)	Республика, край, область или адмистратиивный округ	76 или 150-200		+	+
Микро	Низовой экономический район (микрокомплекс 1)	Город, низовой Административный Район	2-2,5 тыс	Местный	+	++
	Первичный социум (микрокомплекс 2)	Территория муниципального совета, сельсовета и т.п. (поселения)	...		-	+

* Источник: Кистанов В.В. Объединение регионов России (преимущества для управления и предпринимательства). К реформе территориального устройства. - М.: ЗАО «Издательство экономика», 2007. - С.75.

? в демократическом обществе равенство гражданских прав людей реально обеспечивается при экономическом, а не национально-этническом или каком-то другом территориальном устройстве.

В связи с этим он разработал проект трехуровневой системы экономического и административного деления и территориального управления (табл. 3.2), предложив укрупненные (а не дробные) и единые (а не раздельные) административно-экономические регионы.

Согласно проекту новое территориальное устройство включает 3 уровня и 6 звеньев и имеет две отличительные особенности и два серьезных преимущества:

выделяется новый верхний уровень территориального деления из одного звена - административно-экономического макрорегиона (территориального народнохозяйственного комплекса) первого порядка, где формируется федеральный (межрегиональный) уровень территориального управления. Центральная власть, будучи «управляющим» всей страны теперь его получает (этот уровень территориального деления и управления недавно оформлен образованием федеральных округов). Второе звено - крупный экономический район - суживает свою роль;

укрупняется средний уровень территориального деления, им становятся административно-экономический мезорегион (территориальный народнохозяйственный комплекс) первого порядка и его подрайон, к ним привязывается региональный (субъектов Федерации) уровень территориального управления. Региональная власть приобретает для государственного регулирования крупную, много- и разноресурсную (в том числе финансово самодостаточную) и хозяйственно маневренную территорию (губернии и т.п.), что более важно, чем формальное расширение управленческих прав (без материального подкрепления) в рамках мелких регионов. Второе (подрайонное) звено территориального деления необходимо из-за большого числа в крупной губернии низовых районов (неподъемного для управления из губернского центра).

При этом, по мнению ученого, реально достигаются важнейшие государственные итоги:

? государственно-охранительный - укрепление национального безопасности, целостности государства;

? государственно-реформаторский - ускоренное продвижение национальных реформ, прежде всего экономической;

? государственно-политический - обновление федеративных отношений.

Данный проект административно-территориального устройства с тремя уровнями управления по территории - федеральным (межрегиональным), региональным (субъектов Федерации) и местным (муниципальным) - позволит успешнее реализовать его демократические принципы при укреплении руководящей роли центральной власти и тем повысить устойчивость и безопасность функционирования государства.

Территориально-организационная структура призвана всемерно укреплять государственный строй, обеспечивая надлежащую управляемость общественного развития. Для этого необходимы организационные формы в виде административно-экономических районов рациональной величины с адекватными руководящими органами. Районирование призвано обеспечить возможность управления и его надежность, маневренность и эффективность, приближение управляющих субъектов к объектам управления (предприятиям, населению и т.д.), оптимальное соотношение компетенции и структуры управленческого аппарата.



Литература

Конституция Российской Федерации // Российская газета, 21 января 2009 года.

Алаев Э.Б. Социально-экономическая география. Понятийно-терминологический словарь. - М.: Мысль, 1983.

Буянова М.Э. Региональное устройство российского государства: от Петра I до наших дней // ЭКО, 2006, № 7.

Гладкий Ю.Н, Чистабаев А.И. Основы региональной политики: Учебник. - СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 1998..

Государственно-территориальное устройство России: реформирование регионального уровня / под ред. В.И. Гришина, В.В. Кистанова. - М.: «Финансы и статистика», 2007.

Кистанов В.В. Объединение регионов России (преимущества для управления и предпринимательства). К реформе территориального устройства. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007.

Общественная география России (экономическая, социальная и политическая география России): учебное пособие / Под общей ред. В.П. Дронова и В.Г. Глушковой. - М.: Классик Стиль, 2003.

Попадюк Н. Административно-территориальная реформа и территориально-хозяйственные уклады // Вопросы экономики, 2004, № 5

Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. - Спб.: Питер, 2006..

Страны и регионы мира: экономико-политический справочник. - М.: Проспект, 2009.

Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений: моногр. - М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2007.

Шмат В.В. Лукавые игры на карте России // ЭКО, 2006, № 8.



Контрольные вопросы

1. Какие этапы можно выделить в формировании административно-территориального устройства России?

2. Какие принципы определяют административно-территориальное устройство страны?

3. Какова роль национального фактора в территориальном устройстве РФ?

4. Как изменилось административно-территориальное устройство в новой России?

5. Дайте характеристику административно-территориальных единиц страны.

6. С чем связана необходимость изменения существующего административно-территориального устройства России?

7. Насколько проект реформирования административно-территориального устройства, предложенный В.В. Кистановым, соответствует задачам экономического развития страны?



Тема 3.2 ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЙОНИРОВАНИЕ РОССИИ

Теоретические основы экономического районирования. Районирование - процесс выявления и изучения внутренних целостных частей крупных территорий. Оно проводится в соответствии с поставленными целями, т.е. всегда является целевым или проблемно ориентированным. Для одной территории может быть проведено множество видов районирования. По мнению академика С.Г. Струмилина «В основе всякого районирования лежит территориальное расчленение страны на части по признакам их сходства и различия. Сходные участки … объединяются, несходные … ограничиваются … на карте. Но в зависимости от задач районирования в основу этой … классификации … могут быть положены весьма различные признаки и критерии».

В соответствии с доминирующим признаком (критерием), положенным в основу районирования, выделяют следующие его виды:

? административное районирование берет начало с учреждения Петром I в 1708 г. 8 губерний, численность которых к 1917 г. приблизилась к 100. В последующем административно-территориальное деление неоднократно менялось в зависимости от политических (реже - экономических) обстоятельств. Например, депортации в годы Великой Отечественной войны отдельных народов, сопровождающихся ликвидацией их национальных образований, впоследствии (1956 г.) восстановленных;

? экономическое районирование основывается на выделении крупных экономических районов (11), а также самостоятельной Калининградской области. Выделение крупных экономических районов, проведенное еще в советское время, имело научную основу и было продиктовано стремлением к созданию на территории России эффективных территориально-производственных комплексов;

? отраслевое районирование в отличие от общеэкономического строится на принципах выделения на территории России районов с характерными ресурсными и хозяйственными особенностями для конкретной отрасли: землеустроительное, промышленное, сельскохозяйственное, водохозяйственное, лесное, рекреационное.

Появились и новые виды районирования - плановое, проблемное, потенциальное, охватывающие сопредельные части нескольких соседних стран (транснациональные экономические районы).

В зависимости от преобладающего признака районирования определяют, какой вид районирования был применен в каждом случае.

1. Районирование может быть частным, проводимым по отдельным признакам (показателям, аспектам, отраслям, сферам хозяйства), или комплексным, когда учитывается определенный набор (комплекс) признаков.

2. Районирование может быть сплошным, затрагивающим всю территорию страны, или выборочным, когда остаются территории, не относящиеся ни к одному из выделенных районов.

3. Районирование может быть одноуровневым, когда все выделенные районы имеют один ранг и не подчиняются друг другу, или иерархическим, предполагающим подчиненность районов разного ранга;

4. Районированием может быть индивидуальным, когда каждый район является единственным и уникальным, или типологическим, предполагающим объединение разных районов общим типом;

5. Районирование может быть однородным, когда объединяются территории по одинаковому показателю, или узловым, где территории тяготеют к какому-либо центру (узлу);

6. Районирование может быть функциональным, когда главным оказывается роль, которую играет район в стране, генетическим с преобладанием исторических факторов формирования, и морфологическим, основанным на внешнем виде территориальных систем;

7. Районирование может быть исследовательским, когда изучается современная ситуация в районе, или проблемным, определяющим «болевые точки» региона;

8. Районирование может быть проведено по стабильному или по меняющемуся набору показателей;

9. Районирование может быть перспективным, когда выделяются территории, на которых прогнозируется развитие, или по современному состоянию;

10. Районирование может быть объективным или субъективным.

Экономическое районирование - разделение территории страны на экономические районы - особенно важное для такой обширной и многообразной по условиям и ресурсам страны, как Россия. Оно служит основой и одновременно методом управления территориальным развитием хозяйства, выполняя следующие функции:

? упорядочение информации о территории страны, без чего невозможны различные оценки разных частей страны, сравнение их друг с другом, что особенно важно в рыночных условиях;

? синтез информации для ее более глубокого понимания, объяснения причин и закономерностей функционирования современных объектов и явлений, прогнозирования будущего развития отдельных территорий и всей страны в целом;

? создание «образа районов» как для принятия управленческих решений, так и для всего населения страны - каждый житель России должен иметь представление о разнообразии страны, в которой он живет;

? формирование научной основы для проведения эффективной региональной политики, целью которой является создание благоприятных социально-экономических условий для жизни людей во всех регионах страны.

Экономическое районирование в нашей стране имеет богатую историю. До создания централизованного Российского государства Ярослав разделил государство на четыре области, каждая из которых со временем разделилась на особые уделы. Петр I разделил страну на 8 губерний. При Екатерине II за счет разукрупнения число губерний увеличилось до 68.

Учение об экономическом районировании органически связано с развитием русской науки. В теории экономического районирования в XVIII в. наиболее известны работы Х.А. Чеботарева(1776 г.) и С.И. Плещеева.

Х.А. Чеботарев (1746-1815) - профессор, а затем ректор Московского университета в учебнике по географии России «Географическое методическое описание Российской Империи» на основе географического положения выделил центральную, северную, южную, восточную и западную губернии Российской империи, отразив процесс развития рыночных связей в стране.

С.И. Плещеев (1752-1802) в «Обозрении Российской Империи» делит Россию с учетом различий в климате и занятости населения на три части: Северную, Среднюю и Южную.

В ХIХ веке проблемам районирования стало уделяться большее внимание. Профессор статистики Санкт-Петербургского университета К.Ф. Герман разделил страну на восемь групп губерний исходя из преимущественного значения производительных сил, а К.И. Арсеньев - преподаватель географии того же университета обосновал районирование России на 10 пространств по совокупности природных и хозяйственных признаков. Н.П. Огарев, сподвижник А.И. Герцена, считал район реально существующим образованием, соответствующим экономическим особенностям отдельных территорий. Крупнейший русский географ П.П. Семенов-Тян-Шанский первоначально дал сетку районов на основе размещения населения, а затем уточнил ее, выделив 19 районов, исходя из условий для сельскохозяйственной деятельности. Великий русский ученый Д.И. Менделеев положил в основу деления России помимо природных факторов уровень развития промышленности с учетом топливных и сырьевых ресурсов.

В условиях царской России опыты районирования территории имели в основном теоретическое, а не практическое значение.

Конструктивные работы по экономическому районированию России начались с первых советских лет. По плану ГОЭЛРО в 1920 г. Россия была поделена на 8 районов. В основу районирования был положен принцип комплексного размещения производства вблизи крупных источников топлива и энергии. В 1921 г. Госпланом России был подготовлен новый проект районирования, предусматривающий деление страны на 21 экономический район, в том числе 14 - на территории РФ. В дальнейшем сетка экономических районов неоднократно менялась в связи с уточнением состава и конфигурации крупных регионов. Первый пятилетний план экономического развития страны был разработан для 24 (19), последующие для 13 (9) крупных экономических районов. В 1963 г. Госплан СССР утвердил сетку из 18 крупных экономических районов, в том числе 10 на территории РФ. С 1982 г. в России 11 крупных экономических районов, к которым после распада СССР добавилась самостоятельная Калининградская область.

Научно обосновано и исторически доказано, что базовым делением территории страны должно быть экономическое районирование, так как основной для общества является хозяйственная деятельность. Это означает ориентацию на экономический критерий и целевую установку создания адекватных условий для территориального управления. По указанной причине экономическое районирование выступает главной основой административного районирования, учитывающего интересы всех аспектов управления - не только экономическую, но и социальную, культурную жизнь населения, окружающую природную среду и т.п.

Принципы и методы экономического районирования. У истоков методологии экономического районирования стояли выдающиеся отечественные ученые - географы, статистики, историки. Профессор Петербургского университета К.И. Арсеньев (начало и середина XIX в.) разделял страну на 10 пространств по сходству природных условий и однородности хозяйства. Известный географ и статистик П.П. Семенов-Тян-Шанский (конец XIX столетия) для выделения 12 естественных, культурно-исторических областей Европейской России привлекал разнообразные показатели по сходству природных условий, населенности, структуры земледелия, поземельной собственности и т.п. Примечательно, что В.И. Ленин при анализе капиталистических отношений в дореволюционной России и в США проводил по статистическим материалам группировку административных единиц в экономические районы.

В работах Госплана и Комиссии ВЦИК (1921-1922 гг.) по экономическому районированию страны (И.Г. Александров, Г.М. Кржижановский, Л.Л. Никитин и другие) выдвигались три основных принципа разделения ее территории на экономические районы:

экономический, рассматривающий район как специализированную территориальную часть единого народного хозяйства с комплексом дополняющих производств, обеспечивающую достижение наивысшего экономического эффекта от межрайонного разделения труда;

национальный, предусматривающий полное соответствие выделенных районов национально-территориальным образованиям в интересах их разностороннего развития;

административный, определяющий единство экономического районирования и политико-административного устройства страны, создающие условия для активного воздействия государства на экономику района.

В послевоенные годы наиболее крупный вклад в отечественную теорию экономического районирования внесли профессора П.М. Алампиев и Н.Н. Колосовский.

В последние десятилетия в СССР проводилось много исследований по территориально-хозяйственным (производственным) комплексам, разработке прогнозных территориальных схем и программ (включая методологию и механизм реализации), уточнялись принципы и факторы территориального развития.

Традиционные принципы экономического районирования уточняются на каждом этапе с учетом качественных особенностей развития производительных сил и условий территориального регулирования.

Важнейшими принципами экономического районирования, разработанными наукой (экономической географией, региональной экономикой) и подтвержденными практикой народнохозяйственного регулирования (планированием, управлением), надо считать следующие требования к выделяемым экономическим районам:

? оптимальная концентрация населения и производства (для районов определенного масштаба);

? рациональная специализация хозяйства в системе общественного территориального разделения труда;