Региональная экономика

9. Насколько возможно использование зарубежного опыта проведения региональной политики в России?



Тема 1.6 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ И ЕГО ИНСТРУМЕНТЫ

Государственное регулирование территориального развития. Важнейшими направлениями государственного долгосрочного регулирования экономики на современном этапе являются:

эффективное использование государственной собственности на средства производства и природные ресурсы;

поддержка и стимулирование роста в отдельных отраслях промышленности;

проведение общегосударственной инновационной политики;

регулирование товарных, ресурсных и финансовых рынков;

регулирование регионального развития.

Территориальное регулирование экономики - это процесс выработки и установления региональных территориальных пропорций и развития экономики страны и способ проведения региональной экономической политики.

Региональное экономическое пространство представляет собой систему экономических связей, постоянно развивающихся и углубляющихся в процессе переплетения, взаимного дополнения и обеспечения экономической целесообразности хозяйствующих структур, между которыми имеет место устойчивое территориальное разделение труда.

Среди методов регулирования регионального развития выделяют прямые и косвенные. Прямое государственное вмешательство осуществляется путем использования административных средств, которые базируются на силе государственной власти и включают меры разрешения, запрета и принуждения. Косвенное регулирование осуществляется с помощью различных мер экономической политики.

В условиях демократизации управленческих функций меняются механизмы мотивации принятия решений и соотношение экономических и административных методов управления (табл. 1.4).

Административные методы регулирования регионального развития базируются на отношениях власти и подчинения, характерных для властных структур, и осуществляются в форме:

административных распоряжений, постановлений, адресуемых субъектам регионального воспроизводственного процесса, воздействующих на конкретно сложившуюся ситуацию;

правил, регулирующих деятельность функционирующих в регионе предприятий и организаций различных форм собственности (нормативное регулирование);

рекомендаций, а также контроля (например, финансово-бюджетного) и надзора (например, санитарно-эпидемиологического).

Административные методы предусматривают возможности применения принуждения в отношении отдельных предприятий, нарушающих установленные правила.

Таблица 1.4.

Отличительные особенности административных и экономических методов регулирования регионального воспроизводственного процесса*

Административные методы	Экономические методы
Основаны на конкретно-адресных заданиях, ориентированных на достижение целей системы путем формирования ее четкой структуры, создания условий для подготовки, принятия и реализации управленческих решений	Базируются на общих правилах поведения, выбора маневра экономической стратегии
Выражают прямое воздействие на управляемые объекты, преследуют преимущественно интересы органа управления	Оказывают косвенное воздействие на объекты управления, учитывают экономические интересы предприятий различных форм собственности
Основная доля ответственности за принимаемые решения ложится на орган управления, права управляемых объектов ограничены	Предполагают полную самостоятельность хозяйствующих субъектов при высокой ответственности за предпринимаемые действия и их последствия
Административные распоряжения, как правило, однозначны, требуют обязательного исполнения, не допускают существенных отклонений от распоряжений	Побуждают хозяйствующие субъекты к подготовке альтернативных решений и выбору оптимального решения с точки зрения интересов данного субъекта и с учетом допустимого экономического риска

* Источник: Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономика и управление: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2006. С.200.

С помощью административных методов местные органы управления регулируют процессы приватизации. Решают вопросы привлечения иностранного капитала, использования региональных природных ресурсов, а также вопросы, связанные с социальными процессами.

Только административные методы не могут обеспечить эффективное решение всех проблем, возникающих в процессе регионального воспроизводства. Поэтому административные методы должны использоваться в сочетании с экономическими.

Сущность экономических методов состоит в косвенном воздействии на процесс регионального воспроизводства - через экономические интересы субъектов с помощью таких рычагов, как налоги, льготы, кредиты, субвенции и др., по возможности без прямого вмешательства местных органов управления, но в установленных этими органами рамками. Таким образом, в основе экономических методов регулирования лежат экономическая заинтересованность и ответственность предприятий и организаций - субъектов регионального воспроизводственного процесса за последствия принимаемых решений и участие в выполнении задач комплексного социально-экономического развития региона.

В процессе регулирования территориального развития определяющее значение имеют показатели, характеризующие степень развития производительных сил, темпы и уровни развития хозяйства регионов, их структура. На их основе определяются показатели эффективности хозяйства региона, проводятся сопоставления экономического и социального развития отдельных частей страны.

Регулирование территориального развития органически связано с развитием отраслей (предприятий), только правильное их сочетание позволяет обеспечить комплексное развитие региона. Управление региональным развитием призвано также обеспечивать соответствие между состоянием природной, социальной и экологической среды, определенные пропорции между различными элементами, в совокупности представляющими экономику региона. Еще одним важным пунктом, на котором базируется региональное управление, является сочетание общегосударственных интересов с инициативой и интересами региона и муниципалитетов.

К критериям государственного регулирования регионального развития относятся:

Обоснование необходимости государственного регулирования. Первым принципиальным условием действенного регулирования регионального развития является его использование только в тех случаях, когда ни на одном нижестоящем уровне нет достаточных прав и (или) ресурсов для того, чтобы решить ту или иную проблему территориального развития самостоятельно, не прибегая к поддержке федеральных властей.

Легитимность. Любые действия по регулированию территориального развития должны либо исходить только из ранее принятых законов и не противоречащих им государственных региональных установлений, либо из специально принятых нормативных актов общего или прецедентного характера.

Региональная инициатива и региональное исполнение. В подавляющем большинстве случаев федеральные решения о конкретных мерах государственного регулирования территориального развития должны инициироваться субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Идеальной является схема: «Государство регулирует - регионы действуют». В то же время не исключены ситуации, когда государство в общих интересах территориального развития должно само проявить властную инициативу и самостоятельно реализовывать ее на территории того или иного субъекта Федерации, но согласие субъекта и его участие в реализации представляются необходимыми.

Конкретно-целевой характер. Государственное регулирование должно исходить из наличия соответствующего повода, но осуществляться - только при уверенности в том, что предпринимаемые действия приведут к достижению количественно выраженной цели - изменению региональной ситуации.

Учет отдаленных и сопряженных результатов. В отличие от хозяйственных образований региональные системы сложнее и инерционнее, а региональные воспроизводственные циклы по времени вообще несопоставимы с хозяйственными. Особенности протекания процессов территориального развития не дают оснований рассчитывать на быстрый результат. Нужно учиться отделять текущие и частные перемены от сущностных и отдаленных изменений, которые могут произойти только после прохождения перемен по всей цепи региональных связей.

Установление временных границ. Государственное регулирование территориального развития по отношению к конкретному региону может быть длительным, но не должно быть вечным. Каждый регион, получающий государственную поддержку, должен рассчитывать на нее только как на стимул преодоления кризисной ситуации. Поэтому каждое решение по государственному регулированию территориального развития в каждом конкретном случае должно сопровождаться объявлением его временных границ и обоснованием его продолжительности с учетом остроты и содержания данной региональной ситуации.

Адекватность реакций объекта государственной поддержки. Федерация вправе рассчитывать на то, что действия по поддержке одного из регионов будут иметь следствием и адекватную реакцию объекта такой поддержки. Это могут быть встречные инициативы по разрешению кризисной региональной ситуации, ведение режимов экономии ресурсов, активизация использования всех собственных источников развития и т.п.

Системная обоснованность с учетом всех видов государственной поддержки данного региона. Практически каждый регион уже пользуется теми или иными преференциями, и обосновать право на какую-либо дополнительную меру - значит сопоставить весь их набор, объем, длительность, результативность с аналогичными параметрами по другим регионам.

Адресность, предельно допустимая локализация. Претендующая на результативность государственная селективная поддержка отдельных регионов должна быть конкретно-адресной и иметь своим объектом не столько субъекты Федерации, сколько наиболее нуждающиеся, депрессивные, стагнационные и иные территории и конкретные населенные пункты.

Развернутое процедурное обеспечение. Только разработка специальных организационных механизмов, доведенных до детальных процедур, закрепленная в нормативных актах, и понимая как обязательный принцип, способна не только ввести государственное регулирование территориального развития в режим нормальной организационной деятельности. но и снять с него частные обвинения в нечестном лоббировании, в необоснованных политических приоритетах и т.п.

Ответственность и контроль. Режим особой ответственности и контроля необходим, поскольку, во-первых, меры государственного регулирования территориального развития всегда связаны с использованием государственных ресурсов, во-вторых, имеют своим предметом политически и социально значимые региональные процессы и, в-третьих, затрагивают интересы как одного региона, так и всей совокупности регионов государства.

Широкое использование договорных отношений. Эти отношения по своей природе наиболее соответствуют и сути федерализма, и характеру субъектно-объектных связей, и самой форме большинства действий государственного регулирования территориального развития.

Ориентация на программно-целевые методы. Важнейшее принципиальное условие действенного государственного регулирования территориального развития - максимальное использование выгод правильно применяемых программно-целевых методов в двух направлениях, во-первых, путем разработки и реализации собственно целевых региональных программ и, во-вторых, на основе использования программно-целевого подхода как общей методологической базы самых различных действия государственного регулирования регионального развития.

Государственное регулирование хозяйственной деятельности включает разработку системы инструментов государственного воздействия на экономику регионов.

В системе инструментов государственного воздействия на экономику регионов в условиях рыночных отношений можно выделить три взаимосвязанных элемента:

государственные документы, ориентирующие хозяйственные субъекты регионов в складывающейся в будущем экономической ситуации;

государственные документы, позволяющие государственным органам власти активно воздействовать на происходящие процессы;

законодательные акты, регламентирующие деятельность всех агентов воспроизводственной деятельности в регионе.

Система инструментов государственного регулирования экономического развития региона ориентирующего плана включает: 1) генеральную схему развития и размещения производительных сил страны; 2) прогноз социально-экономического развития регионов; 3) стратегический план развития региона; 4) индикативный план развития экономики региона.

Генеральная схема развития и размещения производительных сил страны представляет собой прогнозный документ стратегического характера, содержащий научное обоснование развития и размещения производительных сил на перспективу. Она разрабатывалась с 1965 по 1985 гг. в целях повышения эффективности общественного производства на основе совершенствования территориального разделения труда, комплексного экономического и социального развития регионов страны.

Период разработки Генеральных схем - 20-летняя перспектива (с более подробным обоснованием среднесрочной перспективы - 10 лет, с детальным обоснованием предстоящей пятилетки). При этом предусматривалась вариантность в развитии и размещении производства отдельных отраслей и регионов.

Исходной базой Генеральной схемы служат прогнозные разработки по развитию экономики в целом, отдельных отраслей, а также регионов на перспективу. В структуре Генеральной схемы выделяют:

Анализ развития и размещения производительных сил за базисный период.

Задачи развития и размещения производительных сил на перспективу с учетом долгосрочных задач и предпосылок в соответствии с экономической стратегией страны.

Объективные предпосылки и условия размещения производительных сил в перспективе.

Социальные проблемы размещения, направления и масштабы территориального перераспределения трудовых ресурсов, развитие региональной социальной инфраструктуры, рост уровня жизни в субъектах Федерации.

Прогноз развития и размещения отраслей народного хозяйства, межотраслевых комплексов и предприятий. Он включает рекомендации по очередности и объемам поисковых разведочных работ по регионам страны, оценку воздействия научно-технического прогресса на размещение производительных сил, наличие районов с напряженной экологической ситуацией, рассматривает возможности сохранения и улучшения природной среды.

Выявление проблем экономического и социального развития регионов. Проработка комплексных программ развития отдельных регионов (типа Программы развития Нечерноземной зоны, зоны БАМ, Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области).

Оценка влияния международного разделения труда (глобализация экономических связей) на размещение производительных сил страны.

Расчет экономической эффективности предлагаемых изменений в региональной структуре народного хозяйства.

Одна из главных задач составления Генеральной схемы состоит в обеспечении согласованности отраслевого и территориального развития по основным показателям реального сектора экономики, сбалансированности территориальных ресурсов многоцелевого назначения (трудовых, природных) с потребностями отраслей в них в территориальном разрезе.

Наряду с Генеральной схемой целесообразно разрабатывать отраслевые схемы развития производства, а также территориальные схемы развития и размещения производительных сил регионов страны.

Отраслевые схемы развития производства содержат два основных раздела: анализ развития и размещения отрасли за базисный период и обоснование развития и размещения отрасли в перспективном периоде.

Потребность в продукции отрасли (производства) на перспективу обосновывается исходя из стратегии развития экономики страны, утвержденных целевых комплексных программ, она включает потребности домашних хозяйств, государства и потребности смежных отраслей. Распределение продукции отрасли по территории страны принимается в соответствии с принципом абсолютных и сравнительных преимуществ. Потребность в продукции производственного назначения обосновывается исходя из намеченных объемов производства на предприятиях-потребителях в территориальном разрезе.

Территориальные схемы развития производства содержат обоснование развития и размещения производительных сил региона на перспективу. Вместе с ними разрабатываются схемы формирования и развития ТПК, районные планировки и другие документы. В территориальных схемах обосновываются направления производственной специализации и комплексного экономического и социального развития региона исходя из природных и социально-экономических предпосылок, выявляются территории, ограниченные для размещения производства, в частности из-за экологических соображений, а также территории, приоритетные для строительства крупных предприятий определенного профиля. Определяются эффективные варианты размещения предприятий различных отраслей, формирования ТПК и промышленных узлов, направления хозяйственного освоения новых территорий. Рассматриваются вопросы развития средних и малых городов. Определяется перечень важнейших проблем для разработки целевых комплексных программ, дается оценка эффективности намечаемых направлений развития и размещения производительных сил, особое внимание уделяется вопросам социального развития, системе внутрирайонного расселения и развитию сферы обслуживания.

Районная планировка - вид проектно-планировочных работ в разрезе единиц административно-территориального деления. Она обеспечивает оптимальные условия для развития производства, совершенствования существующих и создания новых систем расселения, межселенного обслуживания населения, охраны окружающей среды, сохранения памятников материальной культуры, защиты населенных пунктов и территорий от опасных геологических и гидрогеологических процессов с учетом эффективного и комплексного использования природных, материальных и трудовых ресурсов.

Основными структурными элементами районной планировки являются схемы и проекты, разрабатываемые на 20 лет вперед. Схемы и проекты районной планировки являются ориентирующими документами, разрабатываются в увязке с комплексной программой развития экономики региона.

Принципиальные решения районной планировки используются при разработке генеральных планов населенных пунктов, групп промышленных узлов, аграрно-промышленных комплексов и объединений, национальных парков, заповедников, курортов и туристских комплексов, проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, лесоустройства, зеленых зон городов, размещения объектов различных отраслей народного хозяйства и культурно-бытовых центров межселенного значения.

Прогноз социально-экономического развития региона - предвидение будущего состояния экономики и социальной сферы, составная часть государственного регулирования экономики, призванная определять направления развития регионального комплекса и его структурных составляющих.

В состав прогноза социально-экономического развития региона входят:

набор частных прогнозов, отражающих будущее отдельных сторон жизни общества, в которых оцениваются:

демографическая ситуация в регионе;

состояние природной среды, включая такие сферы, как разведанные запасы природных ископаемых, земельные, водные и лесные ресурсы;

будущее состояние научно-технических достижений и возможность их внедрения в производство;

основные факторы производства (капитал, труд, инвестиции);

величина и динамика спроса населения на товары и услуги;

платежеспособный спрос населения на отдельные товары и услуги;

темпы развития отдельных отраслей народного хозяйства, территорий и других общественно значимых сфер деятельности.

Комплексный экономический прогноз, отражающий будущее развитие экономики региона как целостного образования, разработка которого базируется на научных основаниях и преследует две цели. Во-первых, он должен предоставить правительству региона информацию для принятия решений в области экономической и социальной политики. Во-вторых, его показатели служат основой для разработки показателей проекта государственного бюджета региона.

По временному горизонту комплексные прогнозы экономического развития регионов можно подразделить на три вида:

Долгосрочный прогноз разрабатывается один раз в пять лет на десятилетний период. Он служит основой для разработки концепции социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу. В целях обеспечения преемственности проводимой экономической политики данные долгосрочного прогноза используются при разработке среднесрочных прогнозов, концепции и программ социально-экономического развития страны.

Среднесрочный прогноз социально-экономического развития страны разрабатывается на период от трех до пяти лет с ежегодной корректировкой данных. Он служит основой для разработки концепции развития экономики в рамках среднесрочной перспективы. В целях всеобщего ознакомления данные долго- и среднесрочных прогнозных расчетов, а также концепции социально-экономического развития публикуются в открытой печати.

Краткосрочный прогноз социально-экономического развития разрабатывается ежегодно и служит основой составления проекта государственного бюджета.

Вышеназванные документы являются составной частью пакета, предоставляемого Правительством России Федеральному собранию.

По объекту прогнозирования прогнозы бывают:

прогнозы территориального аспекта развития России;

прогнозы развития отдельных природно-экономических зон (зона Севера, регион Большая Волга и т.п.) и экономических районов;

прогнозы развития субъектов РФ;

прогнозы развития территориально-производственных комплексов и районов нового освоения (например, Нижнего Приангарья);

прогнозы развития локальных регионов и городов (крупнейшие города, закрытые административно-территориальные образования, свободные экономические зоны и т.п.);

По предмету прогнозирования:

прогнозы комплексного социально-экономического характера;

прогнозы инвестиционные;

прогнозы социальные (демографические, рынков рабочей силы и т.п.);

прогнозы экологические и т.п.;

Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (1995) официально установил порядок разработки долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов, а также целевых программ. К сожалению, он реализуется с большим трудом, особенно та его часть, которая относится к региональным прогнозам и программам. Региональный аспект среднесрочного прогноза (до 2005 г.), разработанного Минэкономики РФ совместно с субъектами Федерации в 1996 г., был невысокого качества и всерьез нигде не рассматривался.

К концу 90-х гг. прошлого века стало очевидным, что без принятия законодательных решений о прогнозировании и программировании социально-экономического развития страны и регионов нельзя осуществлять эффективную региональную политику и эффективное региональное управление.

Стратегический план развития региона - это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание различных аспектов деятельности по развитию региона. Подготовка такого документа предусматривает:

постановку целей развития региона;

определение путей достижения поставленных целей;

анализ потенциальных возможностей, реализация которых позволит достичь успехов;

разработку методов организации движений по избранным направлениям;

обоснование способов использования ресурсов в регионе.

Стратегический план социально-экономического развития региона - это документ, который позволяет администрации региона и региональному сообществу действовать совместно. Это - документ не исключительно администрации, а в большей мере всех субъектов регионального развития, ориентир, выработанный с участием всех агентов экономической деятельности.

К основным характеристикам стратегического плана социально-экономического развития региона относятся:

выделение сильных и слабых сторон региональной экономики (SWOT-анализ), стремление усилить, развить, сформировать конкурентные преимущества региона, ориентированные на создание лучших условий жизни людей;

краткие идеи и принципы, которые ориентируют производителей товаров и услуг, инвесторов, администрацию и население, помогая им осуществлять решения, базирующиеся на видении будущего развития;

партнерское взаимодействие всех региональных сил.

Составляющей стратегического плана развития региона должен стать прилагаемый к нему план действий администрации по реализации намеченных мероприятий.

Этапы разработки стратегического плана социально-экономического развития региона включают:

оценку достигнутого уровня и особенностей социально-экономического развития региона, предполагающую также проведение анализа региональной ресурсной базы этого развития;

выработку концепции развития экономики региона, проработку сценариев модернизации регионального хозяйства в целях адаптации последнего к новой системе межрегиональных связей и взаимозависимостей;

выбор и обоснование направлений перспективного развития региона.

Исходным пунктом разработки концепции должно стать определение целей развития региона, а также его отраслевых приоритетов («полюсов» развития региона). Основная цель развития региона видится в решении проблемы самодостаточности региона, т.е. способности самостоятельно выполнять полный набор функций, определенный его статусом.

Основной целевой установкой стратегического плана развития региона является повышение уровня и качества жизни населения региона. Для повышения жизненного уровня населения предлагается формирование и выполнение «социального заказа». В понятие «социальный заказ» входит набор услуг, необходимых для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения.

В обобщенном виде альтернативы регионального развития можно определить следующим образом:

стратегия роста, которая осуществляется путем значительного ежегодного превышения уровня краткосрочных и долгосрочных целевых параметров над уровнем показателей предыдущего года (она применяется, как правило, в динамично развивающихся регионах, имеющих значительный потенциал);

стратегия ограниченного роста, для которого характерно установление целей от достигнутого уровня, скорректированного с учетом инфляции (эту стратегию выбирают в основном регионы со стабильной экономической ситуацией, не желающие сильно рисковать в выборе вариантов развития);

стратегия сокращения (эту альтернативу выбирают в случае неизбежной стагнации производства в регионе в целях смягчения негативных последствий и называют стратегией последнего средства, поскольку уровень поставленных целей ниже достигнутого в прошлом).

В этой стратегии может быть несколько вариантов: санация или полная ликвидация неэффективных производств; свертывание тех производств, экономическая неэффективность которых обусловливает падение результатов по региону в целом; сокращение и переориентация; ликвидация части производств с направлением высвобождаемых средств в перепрофилированные и модернизированные предприятия региона.

Определение «полюсов» регионального развития является важнейшей задачей при разработке стратегии развития региона. Главным направлением реформирования экономики большинства регионов на современном этапе выступает постепенное движение к формированию нового общественного уклада постиндустриального типа на основе использования новых технологических способов производства в условиях многоукладной социально ориентированной экономической системы с современными характеристиками качества жизни населения и с активной ролью государственных органов в регулировании экономики.

Индикативное планирование регионального развития представляет собой процесс формирования системы показателей, характеризующих состояние и развитие экономики региона, соответствующее направлениям государственной социально-экономической политики.

Индикативный план - это инструмент ориентации предпринимательского сектора в выборе наиболее эффективных путей развития. Он предусматривает разработку мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения установленных индикаторов. Показатели индикативного плана не имеют директивного характера.

В качестве важнейших индикаторов социально-экономического развития используются показатели, характеризующие динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансов, денежного обращения, рынка товаров и ценных бумаг, движение цен, занятость, уровень жизни населения, внешнеэкономические связи и т.д.

Система инструментов активного воздействия государства на ход социально-экономического развития региона включает: 1) программирование регионального развития; 2) разработку и реализацию бюджета региона, включая налоговую систему региона и бюджет развития.

Программирование регионального развития означает разработку и реализацию специальных документов, описывающих цели, процедуру, мероприятия и средства решения наиболее актуальных проблем регионального развития.

Программно-целевой подход к решению региональных проблем следует рассматривать как инструмент региональной политики, одновременно обеспечивающий как формирование этой политики в целом, так и ее реализацию в виде конкретных программ разного уровня и назначения.

Отсутствие программ в большинстве регионов и муниципальных образований является одним из свидетельств отсутствия и региональной политики как таковой, поскольку она может разрабатываться и осуществляться только на базе всесторонней оценки региональных ситуаций, выявления и ранжирования региональных проблем, нахождения путей их решения при различных вариантах ресурсного обеспечения и т.п.

В основу программно-целевого подхода как инструмента проведения региональной администрацией целенаправленной политики по решению проблем региона должна быть положена система программ, которые реализуются либо государственными органами разного уровня, либо частными компаниями при государственной поддержке.

Под программой как инструментом региональной политики понимается специально разработанный перечень заданий (мер, действий), ориентированных на полное или частичное решение конкретной социально-экономической проблемы регионального характера. Такой перечень может рассматриваться в качестве инструмента региональной политики только при соблюдении легитимности, контролируемости и ответственности, а также:

нормативности программ любого уровня (федеральный, муниципальный), что предполагает их утверждение соответствующим органом и обязательность для исполнения всеми сторонами;

реальности - принципиальной достижимости поставленной цели, наличия соответствующих ресурсов, готовности сторон к выполнению заданий;

вариантности - наличия нескольких вариантов полного или частичного достижения целей программы при различных уровнях ресурсного обеспечения;

комплексности целей и задач - постановки только таких целей и задач, которые могут быть выражены в параметрах, поддающихся учету и контролю, и по которым может быть дана однозначная оценка их достижения и решения.

Целевые программы представляют собой комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации и по своему содержанию подразделяются на ряд видов:

по уровню значимости ? межгосударственные, государственные и собственно региональные;

по территориальной принадлежности - внутрирегиональные (республиканские, краевые, областные, городские) и межрегиональные;

по функциональной ориентации - научно-технические (инновационные), социально-экономические, производственно-технические, инвестиционные, организационно-хозяйственные, экологические и т.д.

Существуют федеральные, региональные и отраслевые программы. Региональным программам в случае их важности может присваиваться статус федеральных. Федеральные целевые программы являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, активного воздействия властных структур на ход экономических процессов для достижения конечных социально-экономических целей.

В качестве целевых установок регионального развития могут выступать задачи как общерегионального уровня (например, повышение эффективности функционирования экономики региона путем развития производственной инфраструктуры или создание условий для широкого развития предпринимательства), так и более узкого и частного характера (например, решение продовольственной проблемы, прорыв на мировой рынок с товарами определенного вида).

Наиболее сложной проблемой является разработка программы комплексного развития экономики и социальной сферы региона как целостного образования, поскольку в этом случае необходимо учесть все многообразие ограничений на экономическое развитие региона: состояние природного фактора, современную социально-демографическую ситуацию, прогноз социальной напряженности в регионе и пр. Принципиальное значение имеет положение о том, что для стабильного развития региона нельзя ограничиваться только решением задач, имеющих преимущественно оперативный характер и связанных с функционированием жизнеобеспечивающих систем и объектов. Необходимо решать задачи стратегического порядка, призванные обеспечить совершенствование (модернизацию) экономики базы, развитие социальной среды.

Обязательными являются следующие структурные элементы региональной комплексной программы:

промышленная политика (подпрограмма модернизации экономики и реструктуризации предприятий);

строительная политика (подпрограмма развития региональной инфраструктуры, реконструкция коммуникаций);

социальная политика (подпрограмма развития образования, здравоохранения, культуры).

Процедура разработки комплексных региональных программ опирается на апробированную и общепринятую в мировой практике схему и предусматривает следующую последовательность действий:

анализ социально-экономической ситуации в регионе, выявление проблем, определение их актуальности и социальной значимости;

формулировка проблем, подлежащих программному решению, анализ ограничений проблемы, прогноз ее состояния в будущем;

выделение основных целей, их ранжировка, построение «дерева целей»;

поиск возможных путей решения проблемы (разработка максимального количества альтернатив), оценка и отбор альтернатив (выбор оптимального решения);

детализация и уточнение отобранных альтернатив;

разработка взаимосвязанной совокупности мероприятий программы;

разработка рекомендаций по реализации программы, оценка последствий реализации программы.

Ресурсное обеспечение программ осуществляется на основе рассмотрения бюджетных заявок, которые содержат обоснование затрат на реализацию федеральных целевых программ и иных федеральных нужд в данном году. Вопрос о выделении финансовых и иных ограниченных ресурсов на реализацию федеральных программ решается по рекомендации Министерства экономического развития и торговли, а также Министерства финансов на основе проектов бюджетных заявок, исходя из прогноза социально-экономического развития и проекта государственного бюджета.

Программа должна иметь четко фиксируемые сроки ее начала и конца, позволяющие контролировать реализацию и оценить выполнение поставленных задач. Реализация программы, как правило, осуществляется в несколько этапов. С помощью данного метода управления задачи обычно решаются один раз и впервые в данной постановке, что предполагает несколько равновероятностных исходов. Последнее обстоятельство заставляет разрабатывать запасные варианты решения проблемы в случае неудачи на отдельных этапах реализации программы. В связи с этим широко применяется сетевое планирование.

Методический инструментарий программно-целевого подхода включает широко использовавшиеся в прежние годы методы «дерево целей», балансовых и технико-экономических расчетов, определения приоритетов, разработки вариантов и др., причем как в традиционном экономико-статистическом, так и в экономико-математическом исполнении.

Региональные программы должны базироваться на единой системе методов и показателей общенационального и территориального регулирования, что обеспечивает сопоставимость этих уровней и возможность включения в программный и непрограммный разрезы региональных разработок.

На стадиях научной разработки программы исключительно важен вариантный подход. Многовариантность позволяет надежно выявить и обосновать наиболее эффективные пути достижения программных целей. При этом надо различать ценность вариантов с количественными различиями показателей (вилка) и с принципиальными качественными отличиями решений (альтернатива).

Для выявления оптимального варианта программы подходят такие критерии, как минимум времени реализации при заданных ограничениях на ресурсы и конечных показателях; минимум затрат на реализацию при фиксированных конечных показателях и времени реализации; минимум отклонения конечных показателей от установленных нормативов при заданных затратах и времени реализации.

Ограниченность финансовых, материальных и других ресурсов делает невозможной и нецелесообразной одновременную разработку большого количества программ. Речь идет, таким образом, о непременном ранжировании и отборе наиболее актуальных и перспективных проблем из числа потенциальных.

Важной предпосылкой отбора проблем является их тщательное изучение и научное обоснование с единых методологических позиций. Для этих целей применим метод, который основан на ранжировании проблем согласно количеству баллов, «собираемых» каждой проблемой по группам критериальных признаков, и их суммирование. Поскольку программы пока еще не исходят из системного представления о критических региональных ситуациях, было бы полезным составить перечень потенциальных зон программного регулирования. Они могут включать ограниченное число отсталых и депрессивных территорий, где отсутствуют рыночные механизмы и естественно-природные условия саморазвития (прежде всего самостоятельного выхода из депрессии), а также такие территории, где это имеется и нужна лишь целевая поддержка будущих «точек опережающего роста». Такие зоны следовало бы объявить сферами приоритетного программного финансирования с предоставлением гарантий государственного участия; не исключено, что в отдельных случаях было бы полезно придание соответствующим расходам статуса защищенных статей бюджетов всех уровней.

Разработка и реализация бюджета региона, включая налоговую систему региона и бюджет развития. Важнейшим элементом финансового управления является региональный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Федерации. Бюджет региона участвует:

в формировании денежных потоков, являющихся финансовым обеспечением деятельности региональных органов власти;

в распределении и использовании этих фондов между отраслями народного хозяйства;

в контроле за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

К основным функциям, выполняемых бюджетной системой региона относят:

? создание условий повышения уровня и качества жизни населения региона;

? содействие справедливому распределению доходов между отдельными группами населения, проживающего на территории региона;

? развитие деловой активности в регионе путем направления региональных инвестиций, подконтрольных администрации, в «точки роста» регионального хозяйственного комплекса через бюджет развития региона или путем прямых государственных инвестиций;

? выравнивание условий предпринимательства в территориальных образованиях региона путем развития производственной, социальной и рыночной инфраструктур.

Важнейшей частью бюджета региона является региональный бюджет развития, который отражает возможности государственного воздействия на инвестиционный процесс в регионы и служит для поддержки важных для экономики региона инвестиционных проектов; финансирования насущно необходимых мероприятий по развитию региона; предоставления возможностей получения гарантий под кредиты на реализацию эффективных инвестиционных проектов.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта (региона) РФ, уравнение которого может быть представлено следующим образом:

R - E = S + D

где R - собранные на территории региона доходы (налоговые и неналоговые) в бюджеты всех иерархических уровней (федеральный, региональный и местный);

E - расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального и местных) на территории региона, не связанных с перераспределением доходов между бюджетами разных уровней;

S - сальдо (абсолютное значение) бюджетных финансовых потоков между Центром и регионами (для регионов-доноров сальдо финансовых потоков отрицательное, регионов-рецепиентов - положительное);

D - разность между расходами и доходами консолидированного регионального бюджета (дефицит).

Региональный бюджет - инструмент прямого активного вмешательства государственных органов региона в процесс социально-экономического развития региона: его производственной и социальной сфер.

На всех уровнях территориальной системы главным источником финансирования социальных и природоохранных мероприятий, создания социально справедливых условий для проживания на данной территории является региональный бюджет, основным источником пополнения которого служат налоги.

Реализация на практике принципа экономической самостоятельности региона существенно меняет роль регионального бюджета в финансовом обеспечении региональных программ социально-экономического развития. Во-первых, этот бюджет становится основным источником финансирования развития социальной сферы и инфраструктурного обустройства территории. Во-вторых, доходная часть регионального бюджета реально ставится в зависимость от эффективности хозяйственной деятельности на территории. Причем у региональных органов власти появляются рычаги воздействия на общеэкономическую обстановку в регионы и возможности активизации предпринимательской деятельности.

Доходы региональных бюджетов формируются за счет закрепления регулирующих источников доходов, в число которых входят: процентные отчисления от налогов вышестоящих бюджетов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящего бюджета в процессе исполнения бюджета.

Закрепленными (собственными) доходами называют те денежные средства, которые полностью или в фиксированной доле на постоянной или долговременной основе поступают от налогоплательщиков непосредственно в бюджет соответствующего уровня, минуя вышестоящие бюджеты.

В региональных бюджетах основную часть закрепленных доходов составляют налоги субъектов РФ (регионов), а также местные (муниципальные) налоги, доля которых в общей массе бюджетных средств пока незначительна.

Регулирующими доходами называют все денежные средства, кроме закрепленных доходов, которые поступают извне на цели бюджетного финансирования. К ним относятся:

процентные отчисления от налогов бюджетов высшего уровня;

дотации (фиксированная сумма денег от вышестоящего уровня);

субвенции (деньги свыше на конкретные цели);

денежные средства, получаемые в ходе исполнения бюджета из бюджета высшего уровня.

Нормативы отчислений в регулирующие доходы региональных бюджетов утверждаются федеральными органами. По объему на их долю приходится подавляющая часть, что ставит региональные органы в крайне зависимое положение от федеральных финансовых органов.

Главным регулятором бюджетных поступлений является налоговое законодательство. Оно сформулировано в Налоговом кодексе РФ и других законодательных актах. К региональным налогам и сборам (статья 14 Налогового кодекса) относятся:

налог на имущество организации; налог на недвижимость;

дорожный налог; транспортный налог;

региональные лицензионные сборы; налог с продаж.

С введением в действие налога на недвижимость на территории субъектов РФ прекращается действие налогов на имущество организаций и физических лиц, а также земельного налога.

В расходной части региональных бюджетов основную часть составляет финансирование социально-культурной сферы. На долю этих мероприятий приходится более половины средств региональных бюджетов.

Так, на образование и профессиональную подготовку кадров выделяется более 65% всех бюджетных средств, на здравоохранение - свыше 80%, на социальное обеспечение - около 90%, на жилищно-коммунальное хозяйство - 100%.

Структура региональных бюджетов отражает специфику экономики территорий. В бюджетных доходах европейских регионов выше, чем в среднем по стране, доля основных налогов (на прибыль, на добавленную стоимость и подоходного налога с физических лиц). В восточных регионах доля основных налогов ниже, поскольку сказывается влияние налоговых льгот при экспортной ориентации хозяйства. В бюджетных расходах у регионов с преобладанием депрессивных и кризисных явлений, а также с суровыми природно-климатическими условиями (Европейский Север, Северный Кавказ, Поволжье, Восточная Сибирь) более высок процент расходов на социально-культурные нужды.



Литература

Андреев А.В.Основы региональной экономики: учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2008.

Корчагин Ю.А. Региональная финансовая политика и экономика. - Ростов н/Д.: Феникс, 2006.

Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М.: Издательство ЛКИ, 2007.

Региональная экономика и управление: Учебник/Под общ. Ред. А.Л. Гапоненко и Ю.С. Дульщикова. - М.: Изд-во РАГС, 2006.

Региональная экономика и управление: Учебное пособие. - СПб.: Питер, 2008.

Региональное измерение государственной экономической политики России / Под общей ред. А.С. Малчинова. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. - М.: Научный эксперт, 2007.

Регионы России. Социально-экономические показатели. 2007: Стат.сб./Росстат. - М., 2007.

Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономика и управление: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2006.

Чистобаев А.И. О сочетании функций стратегического и территориального планирования в регионах России / Проблемы государственной политики регионального развития России. - М.: Научный эксперт, 2008.



Контрольные вопросы

1. В чем заключаются отличительные особенности административных и экономических методов регулирования регионального развития?

2. Каковы критерии государственного регулирования регионального развития?

3. Что должно входить в структуру Генеральной схемы развития и размещения производительных сил?

4. Какие типологии прогнозов Вы можете назвать?

5. Каковы этапы разработки стратегического плана социально-экономического развития региона?

6. Дайте характеристику альтернатив регионального развития.

7. Какие функции выполняет бюджетная система региона?

8. Чем обусловлены различия в структуре налоговых платежей регионов России?



Раздел 2. ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНОВ

Тема 2.1 ОРГАНИЗАЦИОННО-РЫНОЧНЫЕ УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНОВ

Региональная рыночная среда. Экономика российских регионов формируется как рыночная экономика. Россия - огромный внутренний рынок, который подразделяется на региональные рынки средств производства, потребительские, рабочей силы, капиталов и инвестиций и др. Каждый из них представляет собой систему территориальной организации сферы обращения и взаимодействия ее со сферами производства, распределения и потребления, систему саморегулирования рыночного спроса и предложения в сочетании с регулирующим воздействием на нее государства.

Региональный рынок - это доминирующая организационная форма хозяйственного развития региона.

Рыночная среда регионов определяется прежде всего условиями для нормального функционирования механизма спроса на товары и услуги и их предложения.

Важнейшие факторы формирования емкости рынка - численность населения и его платежеспособный спрос на продовольственные и промышленные товары потребления и различные услуги. Все федеральные округа, образующие крупные региональные рынки, располагают большим потенциалом спроса, имея от 6,5 до 37 млн. человек население. Регионы России на субъектном уровне, за некоторым исключением (Москва, Санкт-Петербург, Краснодарский край, Свердловская область, Республики Башкортостан и Татарстан), не обладают такими преимуществами.

Среди факторов рыночного предложения первостепенное значение имеют количество предлагаемых к продаже товарных ресурсов и цены на них. Потенциал регионального предложения определяется масштабами и территориальной структурой национального богатства. В западных регионах страны сосредоточены колоссальные материально-технические ресурсы, в восточных - природные богатства, использование которых позволяет производить самые разнообразные товары.

Из учитываемых официальной статистикой компонентов национального богатства важнейшие - земельные ресурсы и основные фонды (табл. 2.1).

Таблица 2.1

Региональная структура важнейших элементов национального богатства в 2007 г. (в процентах к РФ)

Федеральные округа	Важнейшие элементы национального богатства	В том числе на душу Населения
	Основные фонды	Земельные ресурсы	Основные Фонды	Земельные Ресурсы
Центральный Северо-Западный Южный Северо-Кавказский Приволжский Уральский Сибирский Дальневосточный	30,4 10,3 6,3 2,6 17,1 18,1 10,3 4,9	8,4 10,1 6,1 2,6 12,1 15,2 15,1 30,4	116,3 108,6 65,0 39,7 80,2 193,7 74,5 107,8	32,2 106,1 63,1 39,9 56,9 176,6 109,8 664,9

* Таблица рассчитана на основе данных справочника: Российский статистический ежегодник. 2008. Стат.сб./Росстат. - М., 2008.

Наиболее высока обеспеченность землей на Дальнем Востоке и Урале (в 6,6 и 1,8 раза выше общероссийской) и сравнительно низка в Центральном, Северо-Кавказском, Приволжском и Южном федеральных округах. По объему всех основном фондов, приходящихся на одного жителя, первые места занимают Уральский, Центральный, Северо-Западный и Дальневосточный федеральные округа (108-194%), последние - Северо-Кавказский и Южный (40-65%). Население Восточной зоны, если учесть и огромные природные ресурсы этой территории, располагает многократно большим национальным богатством, чем жители Европейской России.

Вместе с тем, ценность сельскохозяйственных земель на Востоке значительно ниже, чем в южных районах Западной зоны. В Европейской части страны, особенно в центральных и волго-уральских районах, сосредоточены самые дорогостоящие производственные фонды (высокотехнологичные отрасли промышленности), на Востоке - фондоемкие, а земли в основном освоенные. С учетом этого различие в территориальном распределении национального богатства и потенциала рыночного предложения несколько сглаживаются.

Особое значение для развития рыночной среды регионов имеют базовые (институциональные) организационно-рыночные условия, включающие разновидности имущественной собственности, организационные формы субъектов рынка, антимонопольные механизмы и т.д.

К 2008 г. общее число частных предприятий и организаций составило почти 3,9 млн. или 82% всей действующих на территории страны, смешанных - 4,3%. По доле предприятий частной формы собственности в общем количестве, действующих в рамках федеральных округов выделяются Центральный, Северо-Западный и Уральский (примерно 85%), которые отличаются высоким уровнем индустриализации. Несколько меньше - в индустриально-аграрных Приволжском и Южном (около 78%), аграрном Северо-Кавказском (73%), а также в Сибирском (80%) и Дальневосточном (76%), где в структуре хозяйства преобладают мощные комплексы добывающих отраслей промышленности.