Господарсько-правовий механізм саморегулювання будівельної галузі в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Науково-дослідний інститут правового забезпечення інноваційного розвитку

Національної академії правових наук України

ГОСПОДАРСЬКО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ САМОРЕГУЛЮВАННЯ БУДІВЕЛЬНОЇ ГАЛУЗІ В УКРАЇНІ

Монографія

І.М. Курашова

Харків «Право» 2021

Зміст

1.1 Історія формування та функціонування професійних саморегулівних організацій у будівельній галузі

1.2 Нормативні та теоретико-правові засади саморегулювання будівельної галузі в Україні

1.3 Саморегулівні організації в будівництві: поняття, організаційно-правова форма, принципи, види

2. Елементи господарсько-правового механізму саморегулювання будівельної галузі в Україні

2.1 Механізм саморегулювання будівельної галузі: поняття та структура

2.2 Дозвільні засоби саморегулювання будівельної галузі як першочергові умови діяльності суб'єктів господарювання в будівельній сфері - членів СРО

2.3 Організаційно-управлінські засоби саморегулювання будівельної галузі

2.4 Гарантійні засоби забезпечення відповідальності членів саморегулівних організацій у будівельній галузі

Висновки

Вступ

Становлення вітчизняної економіки як такої, в якій провідним рушієм розвитку є децентралізація, а дерегулятивний вектор розвитку прийнято за основний, спричинює активізацію економіко-правових досліджень, у тому числі, і в будівельній галузі. Питання становлення та ефективного функціонування господарсько-правового механізму саморегулювання будівельної галузі, а також його складових елементів не лише не втрачають, а набувають все більшої актуальності, а їх вирішення фактично є вагомим чинником конкурентоспроможності нашої держави, що, власне, підтверджує актуальність проведеного здобувачем дослідження.

Саморегулювання господарської діяльності в Україні як механізм соціального регулювання та колективної відповідальності є інноваційним із погляду регулювання сучасних ринкових відносин, його поява свідчить про початок процесів лібералізації та дебюрократизації державного апарату, підвищення ролі громадських і професійних об'єднань.

Будівельна галузь є однією з ключових галузей національної економіки України й багато в чому визначає вектор розв'язання соціальних, економічних і технічних завдань розвитку всієї економіки країни.

Упровадження інституту саморегулювання в будівельній галузі спрямоване на усунення неефективного державного контролю за будівельною галуззю та зайвих адміністративних бар'єрів, які перешкоджають виходу на ринок суб'єктів господарювання, цей інститут має змінити підходи в управлінні галуззю, пов'язані зі зменшенням ступеня державного впливу на розвиток відносин і зростанням ролі приватноправових відносин.

Результати діяльності будівельної галузі, зокрема капітального будівництва, є невід'ємним складником національного добробуту, тому зацікавленість у її найбільш раціональному впорядкуванні та правовому врегулюванні є життєво необхідною справою на всіх рівнях, що її забезпечують. Упровадження у вітчизняну правову систему моделі саморегулювання будівельної галузі наблизить її до рівня розвитку провідних країн світу. Розроблені в монографії пропозиції щодо змін чинного законодавства та прийняття проєкту Закону України «Про саморегулівні організації» дадуть можливість врегулювати відносини, пов'язані з діяльністю саморегулівних організацій у будівельній галузі України.

Монографія є результатом багаторічної співпраці з доктором юридичних наук, доцентом, професором кафедри права Європейського Союзу Національного університету імені Ярослава Мудрого, Білоусовим Євгеном Миколайовичем, моїм Учителем та науковим керівником, якому я висловлюю щиру подяку за набуті знання, навички творчої наукової діяльності, неоціненний внесок у розвиток мене як науковця й особистості, та безпосередню допомогу на всіх етапах написання цієї роботи.

1. Загальні передумови формування механізму самоорганізації будівельної галузі в Україні

1.1 Історія формування та функціонування професійних саморегулівних організацій у будівельній галузі

Сучасний політичний та правовий розвиток суспільства та відносин в ньому тісно пов'язаний із децентралізацією державного управління, що полягає в передачі певного кола управлінських повноважень із загальнодержавного рівня на регіональний та локальний. Феномен «саморегулівних організацій» та значний інтерес наукової сфери до 'їх дослідження фактично демонструє активний розвиток зазначеного питання.

О. В. Говоруном висловлена слушна позиція, за якою «інститут саморегулювання господарської діяльності в Україні та інших країнах СНД, як механізм суспільного регулювання та колективної відповідальності, є інноваційним з точки зору регулювання ринкових відносин» [29], хоча, на наше переконання, цей інститут не є новим, про що свідчить історія його розвитку. Тому перед тим, як перейти до основних завдань, що стоять перед нами, вважаємо за необхідне дослідити історичні віхи розвитку феномену, що в подальшому отримав назву «саморегулювання».

Питання дослідження формування та функціонування саморегулівних організацій не є популярним серед представників наукової спільноти, проте фрагментарно воно досліджувалося у працях Г. О. Аболотіна, ю.Є. Атаманової, А. В. Басової, Є. М. Білоусова, О. О. Герасимова, І. Г. Журиної, Є. А. Павлодського, М. М. Слюсаревського та ін. Що ж стосується вивчення історії появи та розвитку саморегулівних організацій у будівельній сфері, то, слід зауважити, зазначене питання є практично не дослідженим.

Для здійснення об'єктивного історичного дослідження необхідно визначити хронологію розвитку саморегулівних організацій та окреслити, яке функціональне навантаження вони мали.

У науці під саморегулівними організаціями слід розуміти професійні організації, що відповідають за регулювання діяльності певної спільноти професіоналів, за рівень 'їх кваліфікації та якість послуг, які вони надають¹.

За визначенням С. М. Еш саморегулівні організації слід розглядати як недержавний інститут - регулятор фінансового ринку, що створюється як добровільне неприбуткове об'єднання професійних учасників ринку та має на меті захист інтересів своїх членів Лопатников Л. И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. Москва: Дело. 2003. 520 с. Еш С. М. Фінансовий ринок: навч. посібник. Київ: Центр учбової літератури, 2009. 528 с..

На думку Є. П. Бондаренко, СРО є неприбутковим об'єднанням професійних учасників ринку, що створене з метою захисту інтересів своїх членів, здійснює регулювання ринків фінансових послуг щодо розроблення і впровадження правил поведінки на них та/або сертифікації фахівців ринку фінансових послуг та утворюється відповідно до критеріїв та вимог, передбачених законодавством Бондаренко Є. П. Механізм регулювання ринку фінансових послуг України: дис.... канд. екон. наук. Суми, 2011. 227 с..

На основі наведених вище наукових підходів до визначення поняття саморегулівної організації, слід указати, що досліджуване поняття розглядається з позицій широкого та вузького підходів. За широким підходом саморегулівною по суті є будь-яка юридична особа, що чинить регуляторний вплив на членів цієї організації. За вузьким підходом до таких організацій можна віднести певний різновид саме об'єднання суб'єктів підприємницької чи професійної діяльності, до компетенції яких належать обов'язки, що пов'язані зі здійсненням регуляторного впливу на своїх учасників.

На наше переконання, більш виправданим для застосування є вузький підхід, у зв'язку з цим подальше дослідження історичного розвитку найбільш схожих прототипів сучасних саморегулівних організацій відбуватиметься крізь призму вузького підходу до розуміння їх сутності.

Системно аналізуючи наукові підходи до періодизації становлення та розвитку саморегулівних організацій у світі, вважаємо обгрунтованим виокремити 3 періоди їх розвитку: 1) появи (утворення); 2) становлення (розвитку) та 3) інституціоналізації.

1) Перші свідчення про прототипи саморегулівних організацій містяться в джерелах римського права. Зокрема, про подібні організації йшлося в Законах ХІІ таблиць, де згадувалося про об'єднання ремісників (лат. сollegia). Плутарх згадував про союзи, що утворювалися у зв'язку з поділом римського народу на вісім ремесел, який мав місце ще в дореспубліканський період Римської держави¹. У Давньоримські часи ремісники будівельної сфери створювали корпорації майстрів (від лат. collegia fabrorum) Ельяшевич В. Б. Юридическое лицо, его происхождение и функции в римском частном праве: монография. Санкт-Петербург: Тип. Шредера, 1910. С. 316. Иоффе О. С., Мусин В. В. Основы римского гражданского права: учебнометодичский комплекс. Ленинград: Изд-во Ленинград. ун-та, 1974. 156 с..

Теперішні саморегулівні організації перейняли ключовий принцип діяльності тогочасних саморегулівних союзів - можливість запроваджувати обов'язкові правила діяльності для членів таких союзів. Зазначений принцип діяльності сьогодні є однією із ключових ознак саморегулівних організацій у сфері будівництва, на засадах обов'язковості правил для всіх учасників саморегулівних організацій функціонують подібні союзи у країнах англо-американської правової сім'ї (Сполучені Штати Америки та Великобританія) Філатова Н. Ю. Саморегулівні організації як суб'єкти цивільного права: дис.... канд. юрид. наук. Харків, 2014. 21 с.. Слід зазначити, що такі колегії, союзи ремісників тощо мали право контролювати дотримання членами таких організацій установлених обов'язкових правил та вимог.

Із наведеного вище втікає висновок, що давньоримські колегії створювалися за безпосередньої ініціативи самих ремісників (на приватних началах), але зазначимо, що «вченими романістами неодноразово підкреслювалася така специфічна риса колегій ремісників, як поєднання в меті 'їх утворення та діяльності не лише приватних інтересів її членів, але й інтересів публічного характеру»¹ [137]. Така позиція є цілком виправданою, оскільки (а) обов'язковість членства в зазначених колегіях та союзах, а також (б) «правило, згідно з яким одна й та ж особа не могла бути членом двох колегій водночас» Філатова Н. Ю. Саморегулівні організації як суб'єкти цивільного права: дис.... канд. юрид. наук. Харків, 2014. 21 с. Суворов Н. С. Об юридических лицах по римскому праву. Москва: Статут, 2000. С. 203-204. свідчить про публічну компоненту як діяльності таких організацій, так і участі в них. Це, у свою чергу, актуалізує господарсько-правові дослідження сутності, ознак, принципів, функцій та особливостей діяльності саморегулівних організацій.

2) Період становлення та розвитку професійного саморегулювання ознаменувався створення та діяльністю середньовічних цехів, орденів та гільдій купців, у будівельній сфері зокрема функціонували цехи (або ордени) зодчих-архітекторів, теслярів, малярів та славнозвісних масонів -- ордену мулярів (вільних каменярів) тощо.

Названі вище організації здійснювала встановлювали власні правила та особливості здійснення підприємницької та/або професійної діяльності, зазначені норми носили обов'язковий характер для учасників такої організації, і вступ до неї передбачав згоду учасників здійснювати професійну діяльність за встановленими правилами Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования / пер. с англ. 2-изд. Москва: Изд-во МГУ: Издательская группа ИНФРАМ НОРМА, 1998. 624 с.. Так, відповідними організаціями розроблялися уніфіковані вимоги до якості товарів, які виготовляли члени цієї організації, дотримання яких контролювалося самою організацією.

Із розвитком тогочасних саморегулівних організацій, що діяли в будівельний сфері, вони почали здійснювати навчання претендентів на здійснення певної професійної діяльності за профілем цеху за чітко визначеними попередньо правилами. Також слід зазначити, що у той час почав зароджуватися своєрідний праобраз сучасної сертифікації майстрів відповідного напрямку шляхом проведення оцінювання виробу (чи іншої виконаної роботи), що демонструвало професіоналізм кандидата в майстри. Позитивна оцінка ставала підставою для прийняття цехом відповідного рішення, яке давало змогу майстру звернутися за викупом дозволу на зайняття професійною діяльністю до феодала і лише після цього стати членом відповідної організації. Слід зазначити, що найчастіше членство у подібних організаціях було обов'язковою умовою для здійснення певного виду професійної та/або підприємницької діяльності. Із зазначеного витікає, що фактично середньовічні прообрази саморегулівних організацій здійснювали своєрідну сертифікацію діяльності у певних сферах діяльності.

Важливо зазначити, що тогочасні середньовічні цехи на противагу римським колегіям мали досить широке коло заходів дисциплінарного впливу на своїх членів: від штрафу до позбавлення права членства у такій організації, а це, у свою чергу, означало втрату джерела прибутку для майстра.

У цей же час увага тогочасних саморегулівних організацій актуалізується на дотриманні їх учасниками морально-етичних принципів, по суті цехи, гільдії тощо здійснюють своєрідне «виховання» своїх членів. Як зазначає Н. Ю. Філатова, «гільдії торговців і ремісників мали певні релігійні функції і підтримували норми моралі в торгівельних угодах. Тому такі об'єднання прагнули підтримувати високі моральні стандарти поведінки її членів, беручи на себе повноваження не лише з розробки цих стандартів у суворій відповідності з нормами канонічного права, але й покарання винних за богохульство, азартні ігри, марнотратство тощо» Філатова Н. Ю. Саморегулівні організації як суб'єкти цивільного права: дис.... канд. юрид. наук. Харків, 2014. 21 с..

Наведене вище дозволяє зробити висновок, що, по-перше, саморегулівні організації в період свого становлення окреслили ключові свої функції та напрямки діяльності, зокрема йдеться про: (а) посилення вимог до якості товарів, що виробляли члени цехів; (б) підвищення ролі контролю над дотриманням членами організацій морально-етичних вимог та (в) застосування різних заходів дисциплінарного впливу. По-друге, поряд зі збільшенням функціонального навантаження середньовічні цехи та гільдії, посилюють роль захисту публічних інтересів у сфері своєї діяльності, піклуючись про свою репутацію та репутацію своїх членів.

У XVI ст. почався занепад цехів та гільдій як застарілих проявів феодального укладу, якому на зміну приходив первинний капіталістичний устрій, якому властива розвинена конкуренція, що за часи існування тогочасних саморегулівних організацій була фактично відсутня. Так, відповідаючи вимогам та викликам часу, об'єднання гільдій почали засновувати товарні та фондові біржі, які за своєю природою були автономними самоврядними союзами, мали виборні управлінські органи, до компетенції яких належало становлення правил, нагляд за їх дотриманням та накладення дисциплінарних стягнень на учасників таких союзів¹.

Слід наголосити, що за час свого існування саморегулівні об'єднання найкраще адаптувалися саме до ринкових відносин Винер Ф. А., Зиноватый П. С., Куракин Р.С. Биржа. Санкт-Петербург: Волтерс-Клувер, 2010. 544с. Басова А. В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Москва, 2008. 25 с. та поступово сформувалися й закріпилися в усіх провідних галузях світової економіки. Тож розглянемо процес удосконалення діяльності саморегулівних організацій у будівництві, що почався ще у ХХ ст. та до нашого часу перетворив 'їх на важливий міжгалузевий правовий інститут, чим, власне, ознаменувався третій сучасний період інституціоналізації саморегулівних організацій.

3) Вперше на законодавчому рівні саморегулівні організації були закріплені на початку ХХ сторіччя в Національному акті відновлення промисловості 1933 року у Сполучених Штатах Америки, що, зважаючи на тривалу історію існування саморегулівних організацій, є досить запізнілим¹. Ключовою характеристикою, за якою виокремлюється зазначений період - це фактична переоцінка та визнання з боку держави важливості та значущості саморегулівних організацій для розвитку економіки. У ХХ ст. почанається процес делегування зазначеним організаціям повноважень органів державної виконавчої влади щодо регулювання правил здійснення господарської діяльності на відповідному ринку. Ключовим із делегованих саморегулівним організаціям повноважень є ліцензування, яке у США саме з ХХ ст. почало здійснюватися на рівні штатів спеціалізованими установами - «реєстраційними колегіями, які створюються за видами професійної діяльності» Short, Jodi Lynne. From command-and-control to corporate self-regulation: How legal discourse and practice shape regulatory reform. Short, Jodi Lynne. University of California, Berkeley, 2008. 204 p. Техническое регулирование в строительстве. Аналитический обзор мирового опыта: Snip Innovative Technologies / рук. Серых А. Чикаго: SNIP, 2010. 889 с.. Важливо наголосити, що в цей період у різних країнах європейського континенту та пострадянського простору відбувається формування окремих правових моделей саморегулювання, що знову ж таки свідчить про визнання державою важливості зазначеного інституту, його унікальності та ефективності.

Перед тим як перейти до безпосереднього вивчення типологізації сучасних моделей саморегулювання, звернемося до визначення О. С. Безрукова, який визначає правову модель як «створену в результаті абстракції, ідеалізації або спостереження форму відбиття правової дійсності, що відповідає об'єкту дослідження, виражає внутрішню структуру складного правового явища, несе інформацію про об'єкт або виконує спеціальне описове (демонстраційне) завдання» Безруков А. С. Правовая модель как инструмент юридической науки и практики: дис.... канд. юрид. наук. Владимир, 2008. 151 с.. На нашу думку, правова модель саморегулювання є узагальненою формою, що відбиває ключові правові ознаки саморегулювання, виражає його внутрішню сутність та зовнішню роль, а також виконує завдання висвітлення спільних та відмінних рис механізмів саморегулювання, що характерні для різних правових систем.

За критерієм ступеня державного впливу на саморегулівні організації сучасна правова наука виокремлює дві основні (самобутні) моделі саморегулювання: (а) американську та (б) європейську (характерна для країн Європейського Союзу). Слід зазначити, що з розвитком зазначених моделей утворилася третя - змішана модель, якій притаманні ознаки як першої, так і другої, така модель функціонує, зокрема, в Канаді. Додатково слід виділити також модель пострадянських країн. Американська модель саморегулювання характеризується індивідуальною свободою, мінімальним державним втручанням, широкою автономією та практично не передбачає додаткового контролю над діями саморегулівних організацій з боку держави. Правила, розроблені такими організаціями, не засвідчуються з боку державних органів, що фактично може спричинити випадки, коли прийняті саморегулівною організацією локальні норми фактично суперечать чинному законодавству.

Своєрідним «золотим стандартом» діяльності саморегулівних організацій у США є фондові біржі, приклад діяльності яких закладено в основу нормативно-правового регулювання досліджуваних організацій, що дає можливість виділити їх американську модель. Основу такого сучасного регулювання заклав Закон про біржі 1934 р. (the Securities Exchange Act), за яким Національна асоціація дилерів із цінних паперів (NASD) отримала офіційний статус та функції саморегулівної організації (англ. «association») і з 1939 р. була зареєстрована в Комісії з цінних паперів та бірж (SEC) Karmel Roberta S. Is the Financial Industry Regulatory Authority a Government Agency? Brooklyn Law School, Legal Studies Paper. October 1, 2007. Research Paper No. 86..

Національна асоціація дилерів із цінних паперів (NASD) у 2007 р. була реорганізована в організацію Регулятивний орган фінансового сектору (FINRA). Остання стала фактичним монополістом -- саморегулівною організацією з обов'язковим членством, яка знаходиться під постійним прямим контролем Комісії з цінних паперів та бірж. «Метою об'єднання було підвищення ефективності нормативної роботи в індустрії цінних паперів шляхом створення єдиного зводу правил для брокерських фірм»¹.

Так, першою в США заснована Нью-Йоркська фондова біржа в 1792 р. Вона створювалася за ініціативою учасників фондового ринку як «приватний клуб», а згодом, як було зазначено, у ХХ ст. біржі отримували офіційний статус, перетворившись на публічні організації, що контролюються державними органами. Звичайно, це ні в якому разі не обмежує права на добровільне об'єднання в будь-які інші саморегулівні організації, що формувалися й розвивалися століттями та фактично продовжують діяти і приймати важливі правила діяльності для своїх членів. Проте в найважливіших для держави галузях економіки діють і контрольовані державою саморегулівні організації, яким делеговано конкретні повноваження у визначеній сфері. Власне, ці риси і характеризують особливості американської моделі.

Варто наголосити, що для будівельної сфери цей етап став ключовим у контексті нормативно-правового регулювання.

Сполучені Штати Америки стали флагманом впровадження нормотворчої діяльності саморегулівних організацій в будівельну сферу. Так, у 1905 році Національною радою товариств зі страхування від пожежі було прийнято Типові будівельні норми і правила, які стали першим будівельним нормативно-правовим документом на території цієї держави.

На даний час у США діють три недержавні організації, що займаються розробкою будівельних правил та стандартів: Асоціація фахівців з будівельного нормування, заснована в 1915 р. (об'єднала фахівців будівельних організацій східних і середньозахідних штатів); Міжнародна конфедерація фахівців будівельних організацій, для представників західних штатів; Асоціація південних штатів із нормування діє від 1945 року. Для узгодження та розвитку єдиної комплексної системи національних стандартів будівництва в США, у 1994 р. була заснована Міжнародна рада з норм і правил як некомерційна організація, що є офіційною міжнародною організацією із стандартизації Financial Industry Regulatory Authority. URL: http://http://www.finra.org/. Науково-практичний коментар Господарського кодексу України / Г. Л. Зна-.

Європейська модель саморегулювання господарської діяльності активно почала розвиватися у ХХ столітті. Зазначена модель саморегулівних (або самоврядних за деякими європейськими джерелами) організацій, хоч і варіюється за певними ознаками, в цілому будується на принципі субсидіарності, що базується на додатковості, допоміжності в певній діяльності. Як правовий принцип його сформулював Папа Римський Пій ХІ ще на початку минулого століття. За принципом субсидіарності повноваження центральних органів державної влади (а надто органів ЄС) мають бути не основними, ключовими, а вторинними, додатковими до компетенції локальних органів державної влади, інших суб'єктів та організацій, що здійснюють владні повноваження на найближчому до фізичних та юридичних осіб рівні. І механізм роботи досліджуваних організацій в цілому дає змогу прийняти на себе виконання певних регуляторних та контрольно-наглядових функцій на визначеному ринкуменський, В.В. Хахулін, В.С. Щербина та ін.; за заг. ред. В. К. Мамутова. Київ: Юрінком Інтер, 2008. 688 с. Гармаш І. М. Історія формування та функціонування професійних саморегулівних організацій у будівельній сфері (постановка проблеми). Право та інноваційне суспільство: електрон. наук. вид. 2014. № 2 (3). URL: http://apir.org.ua/ wpcontent/uploads/2014/12/Garmash.pdf..

Європейська модель саморегулювання пов'язана з доктриною «держави загального добробуту», відповідно до якої держава покликана не лише гарантувати права і свободи приватних осіб, але й забезпечувати загальний добробут. Цю модель у західній правовій науці також іменують «моделлю співрегулювання», у якій саморегулювання є доповненням державного регулювання й навпаки.

У доволі сильних державах ЄС, особливо там, де склалися традиції докладного нормативно-правового регулювання різноманітних сфер суспільного життя з метою забезпечення загального добробуту, національний законодавець уже врегулював низку правил та вимог до ведення професійної та/або господарської діяльності на певному ринку, у зв'язку з цим для саморегулівних організацій більш актуальною залишається не регуляторна, а функція контролю та нагляду за дотриманням своїми членами законодавчих вимог та етичних засад своєї діяльності. Німецькі вчені, характеризуючи особливості своєї національної системи саморегулівних організацій, відзначають, що «при незалежності та певній автономії СРО головну роль у формуванні та здійсненні політики в указаній сфері, а також функцію основного контролера відіграє федеральна влада»¹. Пов'язано це з тим, що саморегулівні об'єднання Німеччини більше відіграють контрольну, ніж нормативну роль, оскільки багато вимог до відповідної професійної та/або підприємницької діяльності регламентовано нормативно-правовими актами столиці або суб'єктів федерації.

З досвіду таких країн, як Німеччина, Польща, відомо, що мета утворення організацій професійного самоврядування будівельників - це делегування державою окремих владних повноважень у цій галузі, надання їм можливостей діяти як «другий законодавець» у питаннях регламентації професійної діяльності та питаннях врядування всередині членів своєї професії Busse R., Riesberg A. Health care systems in transition: Germany. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe on behalf of the European Observatory on Health Systems and Policies, 2004. Атаманова Ю. Е., Белоусов Е. Н., Гармаш И. Н. Саморегулирование в сфере строительства как альтернативный механизм допуска на рынок субъектов хозяйствования. Legea si viata. 2014. №10/2 (274). С. 3-6. Short, Jodi Lynne. From command-and-control to corporate self-regulation: How legal discourse and practice shape regulatory reform. Short, Jodi Lynne. University of California, Berkeley, 2008. 204 p. Гармаш І. М. Історія формування та функціонування професійних саморегулівних організацій у будівельній сфері (постановка проблеми). Право та інноваційне суспільство: електрон. наук. вид. 2014. № 2 (3). URL: http://apir.org.ua/ wpcontent/uploads/2014/12/Garmash.pdf.. Фахівці з питань професійного самоврядування в цих державах відзначають, що саме такий підхід відображає принципи професійного саморегулювання, хоча й не повною мірою відбиває сутність і цілі створення саморегулівних організацій. Вони акцентують увагу на тому, що організації професійного самоврядування за своєю юридичною природою хоч і є об'єднанням осіб, проте це не профспілка й не об'єднання (не асоціація) на кшталт громадської організації, яка характеризується добровільним вступом до її складу та добровільним виходом із неї³⁴.

У Великій Британії за наявності досить детального загального законодавства про будівельну діяльність значну роль відведено громадським, у тому числі саморегулівним, структурам. На території Великої Британії європейська модель саморегулювання саме будівельної сфери почала формуватися зі створення в 1936 році важливого саморегулівного об'єднання Національної ради житлового будівництва Великої Британії, що є провідним британським органом та постачальником гарантій і страхування для новостворених будинків. Її роль полягає передусім у тому, щоб здійснювати регулювання будівельної галузі, підвищувати стандарти будівництва нового житла та залишатися гарантом захисту прав споживачів у сфері нерухомості. До її компетенції, ґрунтуючись на аналізі сучасних норм, що діють на території цієї держави, можна віднести встановлення норм, стандартів і правил будівництва нових об'єктів нерухомості й прийняття скарг від покупців. З метою задоволення клопотань та скарг Рада організовує роботу для усунення недоліків і дефектів у таких житлових будинках. Де-факто споживач отримує страховку, яка реалізується під пильним контролем та наглядом з боку Ради NHBC. URL: http://www.nhbc.co.uk/AboutNHBC/..

Рада встановлює стандарти у сфері будівництва, які розробляються комітетом, до якого входять представники споживачів, будівельних компаній та інших професійних організацій. Комітет ураховує і юридичні вимоги, які містяться в Будівельних нормах, правилах і стандартах Великої Британії. Важливим є той факт, що абсолютно всі компанії та організації, які входять у схему саморегулівних організацій на території цієї країни, по-перше, перед вступом проходять досить жорстку перевірку якості своєї роботи в будівництві; по-друге, аудиторську перевірку фінансової діяльності; по-третє, вони зобов'язані дотримуватися існуючих стандартів, і, нарешті, діяльність усіх будівельних компаній і організацій підлягає постійним перевіркам упродовж виконання ними відповідних будівельних робіт.

Систему саморегулівних організацій Великої Британії утворює також сукупність інших недержавних саморегулівних утворень, до яких у процесі взаємодії з органами державної влади були делеговані такі повноваження: аналіз і координація діяльності підконтрольних організацій, удосконалення діяльності підвідомчих компаній, організація навчання персоналу й проведення процесу атестації та підвищення кваліфікації кадрів будівельної галузі, представлення інтересів компаній - членів в уряді, встановлення власних додаткових критеріїв і показників для компаній та інших організацій»¹.

Підсумовуючи особливі риси європейської моделі, можна погодитися з висновком дисертантки Г. Ф. Алгазіної, щоправда, стосовно ринку цінних паперів, але цей висновок зберігає актуальність і для інших галузей господарства: «відмінною рисою країн Європи є переважаюча роль держави в регулюванні цієї галузі» Иоффе О. С., Мусин В. В. Основы римского гражданского права: учебнометодичский комплекс. Ленинград: Изд-во Ленинград. ун-та, 1974. 156 с. Алгазина А. Ф. Саморегулирование как вид управленческой деятельности (административно-правовой аспект): дис.... канд. юрид. наук. Омск, 2017. С. 150..

У світі сформувалася ще одна модель становлення саморегулівних організацій у будівельній сфері - це модель пострадянських країн, для якої характерно запровадження самоврядування в різні галузі економіки, що поєднує риси як організації професійного саморегулювання, так і самоврядної організації. Таким прикладом є Російська федерація, де саморегулювання в економіці нормативно було введено Федеральним Законом № 315 від 2007 р. «Про саморегулівні організації», а саме в галузь будівництва було запроваджено федеральним Законом № 148-ФЗ від 22.07.2008 р. «Про внесення змін у Містобудівний кодекс Російської Федерації й окремі законодавчі акти Російської Федерації», відповідно до якого членство в саморегулівній будівельній організації є обов'язковим для суб'єктів господарювання (індивідуальних підприємців або юридичних осіб).

Починаючи з 2010 р. на території РФ було скасовано будівельні ліцензії, а орган державної влади, до компетенції якого було віднесено видання цих ліцензій, ліквідували. Зважаючи на це, багатопрофільні некомерційні організації були наділені низкою регуляторних функцій, зокрема такими, як розроблення профільних стандартів ведення господарської діяльності, обов'язкових для виконання всіма членами саморегулівної організації; контроль за виконанням стандартів роботи; забезпечення гарантій несення відповідальності своїх членів перед третіми особами; видача членам саморегулівної організації свідоцтв про допуск до робіт. Причому свідоцтва про допуск до робіт повністю замінили державні ліцензії та є достатніми підставами для зайняття відповідним видом діяльності. Це означає, що для здійснення відповідного виду господарської діяльності компанія чи індивідуальний підприємець повинні стати членом некомерційного партнерства саморегулівної організації в обов'язковому порядку¹.

Ця модель дещо штучна, тому що базується не на власному багатовіковому досвіді функціонування СРО, а на запозиченні зарубіжного, у першу чергу німецького, нормативно-правового регулювання діяльності СРО. Зокрема, російський дослідник С. А. Астаф'єв уважає, що «російський досвід саморегулювання будівництва близький до досвіду Німеччини, оскільки в нас саморегулівні організації практично безсильні що-небудь вчинити самостійно. Вони повністю залежні від держави, від її волі та рішень у галузі реформування законодавства» Градостроительный кодекс: Федеральный Закон Российской Федерации от 29.12.2004 № 190ФЗ. «Собрание законодательства РФ». 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16. Астафьев С. А. Влияние присоединения РФ к ВТО на становление саморегулирования в инвестиционно-строительной сфере. Экономика и управление народным хозяйством. Вестник ТОГУ. 2011. № 3 (22). С. 111-118..

Підсумовуючи викладений матеріал, слід зазначити, що саморегулівні об'єднання та організації існували протягом багатьох епох світової історії: зародилися ще в античний період із метою захисту приватних інтересів своїх членів та розвивалися, поступово ускладнюючись і беручи на себе більшу частину повноважень публічноправової природи, що особливо яскраво стало виражено на третьому сучасному періоді їхнього розвитку.

Особливістю саморегулівних організацій є той факт, що основоположні ознаки, які сьогодні характеризують ці об'єднання, було закладено ще в перші саморегулівні союзи, та до цього часу вони залишилися у своєму первісному вигляді.

Зокрема, мова йде про функції нагляду та контролю за діяльністю членів цих організацій, про право створювати власні стандарти та правила поведінки для учасників союзу, заборону участі водночас у декількох об'єднаннях, про встановлення певних мір відповідальності та формування у своєму складі органу управління. Така компетенція була притаманна ще першим союзам ремісників, її було закріплено в Законах ХІІ таблиць.

На території нашої держави саморегулювання зародилось не так давно, і на цей час лише формується необхідна модель професійної самоорганізації конкретно будівельної сфери. На нашу думку, найбільш позитивним для України може стати гармонійне поєднання багатовікових традицій саморегулювання та ефективного закордонного досвіду сьогодення.

На підставі аналізу історичного розвитку саморегулівних організацій можна стверджувати, що головна мета їх створення, на нашу думку, полягає у виробленні відповідних механізмів, що могли б детально контролювати діяльність учасників певного професійного об'єднання та забезпечувати проведення децентралізації управління провідними сферами економіки держави.

Так, на думку Ю. Є. Атаманової та Є. М. Білоусова, провідні країни світу останнім часом тяжіють до проведення децентралізації в основних галузях економіки для забезпечення превентивних заходів із концентрації контрольно-управлінських повноважень тільки на верхніх ланках влади. У більшості країн світу відповідні державні органи виконують допоміжну функцію, передаючи при цьому більшу частину компетенції до спеціально створених або вже наявних органів, які за своєю юридичною природою є саморегулівними професійними об'єднаннями Атаманова Ю. Е., Белоусов Е. Н., Гармаш И. Н. Саморегулирование в сфере строительства как альтернативный механизм допуска на рынок субъектов хозяйствования. Legea si viata. 2014. №10/2 (274). С. 3-6..

Децентралізація і для України зараз є одним із пріоритетних напрямів державної політики, тому наразі особливо актуалізується ідея використання зарубіжного досвіду ефективної діяльності саморегулівних організацій, тим паче, якщо цей правовий інститут не є чужим для України, а має власну історію.

Окрім дослідження питання історичного розвитку інституту саморегулювання та процесу формування цієї сфери у світі, на нашу думку, важливим є виокремлення основних періодів, що стосуються проблеми створення на теренах сучасної України професійних саморегулівних організацій.

Історію формування та функціонування інституту саморегулювання на території України неможливо розглядати без її аналізу крізь призму перебування нашої території у складі Київської Русі, удільних князівств періоду феодальної роздробленості, Російської імперії, а потім у Союзі радянських соціалістичних республік.

Загалом українська історія становлення саморегулівних організацій частково вписується у світову періодизацію на 3 періоди, запропоновані нами вище, проте зі своїми особливостями на деяких із них. Стосовно історії українських саморегулівних організацій пропонуємо розглядати також 3 періоди, але з уточненням:

1) І період - зародження саморегулівних організацій у Середньовіччі;

2) ІІ період із двома етапами - а) відродження засад саморегулювання в Російській імперії та б) їхнє продовження у СРСР.

3) період - сучасних спроб становлення національної моделі розвитку саморегулівних організацій.

Оскільки до Середньовіччя не залишилося суттєвих історичних джерел, які б свідчили про існування прототипів саморегулівних організацій на наших землях, то перший період починаємо відраховувати від появи в Київській Русі ремісничих цехів як загальноєвропейського явища, що продовжувало активно діяти і під час феодальної роздробленості у складі Великого князівства Литовського, Руського й Жемайтійського та навіть Речі Посполитої.

Так, під час першого періоду зародження прообразів саморегулівних організацій на землях сучасної України у феодальному суспільстві була поширена саморегулівна діяльність не лише середньовічних цехів, а й гільдій купців, тому що саме вони брали на себе ризик ведення не лише міжплемінної, а й міжнародної торгівлі різноманітними товарами та у зв'язку із цим потребували серйозного патронату в очах і місцевих, й іноземних правителів Скандинавії, Візантії, Близького Сходу та країн Європи. Місцеві князі та інші правителі на найвищому рівні міжнародних договорів домовлялися далеко не з усіма очільниками потрібних торговцям країн, тому купцям із наших земель украй важливо було надійне об'єднання, яке б представляло 'їхні інтереси в далеких державах із невідомими правовими системами, - гільдія. Саме цехи ремісників та гільдії купців започаткували саморегулювання на території України.

У другому періоді, зокрема, було закладено перші елементи законодавчо врегульованого професійного саморегулювання під час проведення правової реформи 1860-х років на території Російської імперії.

Одним із складників ліберальної реформи стало реформування судової системи Російської імперії в 1864 р., що, у свою чергу, дало змогу втілити прогресивні ліберальні правові ідеї суспільства й послужило початком європейського публічного права в Росії та, відповідно, в Україні¹.

Державна Рада протягом п'яти років розглянула тринадцять необхідних суспільству й абсолютною нових законопроєктів - Основних Положень судової реформи. 30 вересня 1862 р. Основні Положення були опубліковані в пресі, після чого почався процес їх активного обговорення, зміни й адаптації. У листопаді 1864 р. імператором Олександром ІІ було затверджено остаточний варіант Основних Положень судової реформи.

Цим документом передбачалася повна реорганізація системи судової влади, приведення її до європейських стандартів, зведення нанівець хаосу, що панував практично на всіх ланках цієї системи, а також згадана реформа вводила в систему правосуддя нових суб'єктів - присяжних повірених, що за своєю сутністю мали стати вищою когортою адвокатури Російської імперії. По суті за організаційно-правовою формою така адвокатура була створена як самоврядна організація Васьковский Е. В. Организация адвокатуры: Ч. 1: Очерк всеобщей истории адвокатуры; Ч. 2: Исследование принципов организации адвокатуры; Ч. 12. СанктПетербург: Н.К. Мартынов, 1893. 621с. Свод законов Российской Империи, изд. 1857 г. Т. X. Ч. 2..

Оскільки більша частина території сучасної української держави в ХІХ столітті входила до складу Російської імперії, то, на нашу думку, фактично можна стверджувати, що прообразами професійного саморегулювання були саме професійні об'єднання присяжних повірених.

Слід зазначити, що перший склад адвокатури був сформований дуже скрупульозно, професійно й грамотно, він у подальшому забезпечив гарну спадкоємність, найвищу підготовку нових кадрів, а головне - чесність і принциповість в обстоюванні інтересів своїх клієнтів у ході здійснення судочинства, напрацював надзвичайно багату практику захисту. Поступово в російській адвокатурі склалися непорушні традиції корпоративної честі, високої культури, незалежності, сміливості, мужності, які адвокатське саморегулівне об'єднання нікому не дозволяло порушувати й сумлінно оберігало від спаплюження.

Ці традиції сьогодні стали фундаментом основних принципів діяльності саморегулівних організацій у світі, у тому числі й в Україні, та в деяких країнах навіть отримали законодавче закріплення.

Ще одним прообразом саморегулівної організації, що існувала на території сучасної України, можна, на наш погляд, уважати створену в Російській імперії в 1870 р. Московську біржу. Згідно зі статутом на її представницький орган - біржовий комітет - покладався захист інтересів біржового співтовариства перед державними і громадськими організаціями. Аналогічна ідея закладена і в діяльність нотаріату та нотаріальних палат, причому здавна Басова А. В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Москва, 2008. 25 с..

Під час радянського етапу другого періоду спочатку формувалися непрості умови тоталітарного суспільства з характерним посиленням державного контролю в усіх сферах суспільного життя, що об'єктивно не сприяли продовженню розвитку незалежних саморегулівних об'єднань, що виражають приватну ініціативу. Проте, у 1970-ті роки відбувається своєрідне відродження самоорганізації адвокатури й нотаріату.

Так, набуло подальшого розвитку закладене ще за часів проведення ліберальних реформ Російської імперії, про які мова йшла вище, професійне саморегулювання адвокатури. Зокрема, 30 листопада 1979 р. було прийнято Закон СРСР «Про адвокатуру в СРСР», статтею 3 якого закріплювалася норма стосовно колегії адвокатів, яка створювалася як добровільне об'єднання осіб, що здійснюють адвокатську діяльність за заявою уповноважених законодавством СРСР суб'єктів - групи засновників, які мають вищу юридичну освіту, або з ініціативи виконавчого і розпорядчого органу відповідної Ради народних депутатів. Пропозиція про створення такого роду колегії направлялася до Міністерства юстиції відповідної союзної республіки, яке при погодженні з цією пропозицією, представляло її до Ради Міністрів союзної республіки.

Адвокатська колегія згідно із цим законом підлягала обов'язковій реєстрації, після цього набувала статусу юридичної особи. Абзацом 4 указаної статті встановлювалась можливість утворення міжтериторіальних та інших видів колегій адвокатів Закон СССР «Об адвокатуре в СССР» от 30.11.1979 № 1165-Х. URL: http:// pravo.levonevsky.org/bazazru/texts25/txt25728.htm..

Цим нормативно-правовим актом було закріплено імператив членства в адвокатських колегіях та встановлено критерії для вступу до них. По суті, Законом СРСР «Про адвокатуру СРСР» було остаточно закріплено існування адвокатських колегій, започаткованих ще під час реформ 1860-х років у Російській імперії, та впроваджено декілька важливих аспектів, що сьогодні становлять підґрунтя існування саморегулівних професійних організацій в усіх сферах економіки, у тому числі й будівельній. Серед них, на нашу думку, слід назвати критерії професійної приналежності, неможливість зайняття відповідною діяльністю без членства у відповідній організації, розроблення відповідних кодексів професійної етики для членів такої колегії, що стало праосновою для встановлення стандартів діяльності членів сучасних саморегулівних організацій.

Наступним періодом, що може ознаменувати початок упровадження саморегулювання саме на території України, можна назвати період розвитку сучасного нормативно-правового регулювання інституту саморегулювання.

Загалом основи саморегулювання як явища були закріплені базовим Законом України «Про об'єднання громадян» від 16 червня 1992 р. № 2460-XII, були суттєво доопрацьовані в Законі України «Про громадські об'єднання» від 22 березня 2012 р. 4572-VI, але це були лише початкові норми-принципи, загальні положення для стартового поштовху розвитку саморегулювання в умовах устрою ринкової економіки. Як відзначає В. М. Пашков, «сьогодні в Україні будь-які професійні об'єднання мають право здійснювати діяльність у рамках Закону України «Про громадські об'єднання», проте цього для створення на фармацевтичному ринку організацій, що мають відповідні делеговані державою повноваження, недостатньо»¹. Проте, на наш погляд, цей висновок досі залишається актуальним і для інших ринків, у тому числі будівельної сфери, у зв'язку із цим необхідно докладніше розглянути історію спеціального законодавчого регулювання саморегулівних організацій та основ їхньої діяльності.

Почався новітній період появи спеціальних норм, покликаних регулювати конкретно саморегулівну діяльність, із прийняття 29 травня 1993 р. Закону України «Про аудиторську діяльність», яким було закріплено виняткове право Аудиторської палати на затвердження норм та стандартів здійснення аудиторської діяльності. Так, у ст. 6 цього Закону встановлено, що при здійсненні аудиторської діяльності аудитори та аудиторські фірми застосовують відповідні стандарти аудиту, а в частині 3 цієї норми закріплено, що Затвердження стандартів аудиту є виключним правом Аудиторської палати України Пашков В. М. Проблемы саморегулирования общественных отношений на фармацевтическом рынке Украины. Коммерческое право МГУ. 2014. № 1 (14). С. 92-97. Про аудиторську діяльність: Закон України від 22.04.1993 № 3125-XII. Відомості Верховної Ради України. 1993. № 23. Ст. 243..

Наступним кроком стало прийняття 30 жовтня 1996 р. знакового і на сьогодні Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», яким по суті було імплементовано поняття саморегулювання фондового ринку на території України. Цим нормативно-правовим актом урегульовано процес діяльності професійних саморегулівних організацій у сфері фондового ринку та визначено порядок 'їх реєстрації, підзвітність 'їх діяльності, ведення реєстру такого роду організацій, а також визначено орган, що має право контролювати їх діяльність та впроваджувати санкції за порушення вимог чинного законодавства¹.

Особливої уваги в межах цього дослідження заслуговує, на нашу думку, прийняття Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 № 687-XIV, у ст. 16-1 якого введено поняття саморегулювання конкретно в будівельну сферу. Ураховуючи специфіку цього дослідження, слід відзначити, що саме з прийняттям цього нормативно-правового акта в Україні постало питання про фактичну можливість реалізації права суб'єктів господарювання, що здійснюють будівельну діяльність, на професійну самоорганізацію Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні: Закон України від 30.10.1996 № 448/96ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 51. Ст. 292. Про архітектурну діяльність: Закон України від 20.05.1999 № 687-XIV. Відомості Верховної Ради України. 1999. № 31. Ст.246..

Наступним кроком із погляду хронології розвитку саморегулівної діяльності на території України став Закон України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» від 12.07.2001 № 2658-III, яким було закріплено створення саморегулівних організацій оцінювачів Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні: Закон України від 12.07.2001 № 2658-III. Відомості Верховної Ради України. 2001. № 47. Ст. 251..

Проявом справжньої приватної ініціативи та зацікавленості в розвитку саморегулювання стало підписання 10 жовтня 2008 р. представниками від 26-ти всеукраїнських громадських організацій Меморандуму «Про наміри щодо взаємного співробітництва у галузі сприяння розвитку саморегулювання підприємницької та професійної діяльності в Україні». У преамбулі цього нормативно-правового акта сказано, що його підготовлено з метою досягнення згоди щодо середньострокових цілей розвитку та можливостей співробітництва у сфері розвитку саморегулювання підприємницької та професійної діяльності в Україні.

Автори цього документа передусім виходили з того, що саме на українських підприємців покладено завдання із забезпечення поступального розвитку вітчизняної економіки та конкретно вони повинні забезпечити таке співвідношення державного регулювання й саморегулювання, за якого б було збережено дотримання як інтересів суб'єктів господарювання, так і всіх суспільних інтересів також Меморандум «Про наміри щодо взаємного співробітництва у галузі сприяння розвитку саморегулювання підприємницької та професійної діяльності в Україні». URL: http://www.sro.org.ua/index.php?option=com_content&view=article& id=238&Itemid=108..

Однак, на жаль, цей акт не отримав необхідної підтримки з боку держави й на сьогодні не було здійснено жодних дій, спрямованих на виконання положень цього Меморандуму.

2009 рік ознаменував собою новий етап розвитку сфери саморегулювання в Україні - початок активної діяльності на рівні органів державної влади, спрямованої на реалізацію права на професійну самоорганізацію.

У 2009 р. при Комітеті Верховної Ради України було створено робочу групу з ліцензування та саморегулювання, а в 2010 р. - Громадську раду з розвитку саморегулювання, яку було затверджено наказом Державного комітету з регуляторної політики та підприємництва № 1234 від 15.10.2010 р. Вона є консультаційно-дорадчим органом при Державній службі України з питань регуляторної політики та підприємництва. Склад ради було сформовано з 80% членів ініціативної групи, яка здійснювала свою діяльність на підставі згаданого вище Меморандуму про розвиток саморегулювання.