Господарсько-правовий механізм саморегулювання будівельної галузі в Україні

Громадській ініціативі, що складалася з громадської ради та робочої групи разом із згаданим вище Комітетом Верховної Ради України, вдалося розпочати наступний етап розвитку досліджуваної сфери - проєктну роботу у сфері спеціального законодавства. Так, за підтримки цієї ініціативи була розпочата робота над написанням концепції законопроєктів про саморегулівні професійні організації. Як результат, згодом у Верховній Раді України було зареєстровано декілька законопроєктів: «Про фахові саморегулівні і самоврядні організації» від 10.09.2009 р. № 4841-1¹, «Про саморегулювальні організації» від 23.07.2010 р. №4841-д Про фахові саморегулівні і самоврядні організації: проект Закону України від 10.09.2009 р. № 48411. URL: https://ips.ligazakon.net/document/JF3QH01A. Про саморегулювальні організації: проект Закону від 23.07.2010 р. № 4841д. URL: https://ips.ligazakon.net/document/JF3QH0DI., «Про саморегулювальні організації» від 18.07.2011 р. № 9015 Про саморегулювальні організації: проект Закону від 18.07.2011 р. № 9015. URL: https://ips.ligazakon.net/document/JF6YF00I., «Про саморегулювальні організації» від 15.02.2012 р. № 100 52 Про саморегулювальні організації: проект Закону від 15.02.2012 р. № 10052. URL: https://ips.ligazakon.net/document/JF7R800I..

Основною ідеєю появи таких законопроєктів стало запровадження загальносвітових тенденцій із децентралізації влади за допомогою формування та функціонування різних механізмів регулювання певної господарської діяльності представниками відповідного професійного середовища.

На жаль, законодавець України досі не визначився ні з назвою досліджених організацій, ні з єдиною базовою концепцією розуміння сутності та сучасних функцій саморегулівних організацій, проте підприємницька практика на галузевих ринках продовжувала розвиватися з урахуванням світових тенденцій до саморегулювання.

У результаті такого розвитку на сьогодні на території України фактично існує кілька саморегулівних професійних організацій саме у сфері будівництва, 'їх перелік можна знайти на сайті Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. На нашу думку, необхідно відзначити їх появу та офіційну реєстрацію органом державної влади як важливу подію, яка визначає вектор публічного визнання корисної для держави ролі саморегулівних організацій саме в досліджуваній сфері. Тому, аналізуючи шлях становлення саморегулювання в будівництві, ми не маємо права оминути 2014 рік, коли було офіційно зареєстровано самоврядні організації в будівництві на території сучасної України. Серед них такі організації:

Всеукраїнська громадська організація «Гільдія проектувальників у будівництві», яка була офіційно внесена до відповідного реєстру на підставі наказу Мінрегіону №208 від 30.07.2014 р. Представники цієї організації знаходяться практично у всіх обласних центрах країни;

- Громадська організація «Гільдія інженерів технічного нагляду за будівництвом об'єктів архітектури», яку було внесено до державного реєстру згідно з наказом Мінрегіону № 218 від 06.08.2014 р. Члени цієї організації пропонують свої послуги також практично в усіх регіонах держави;

- Всеукраїнська громадська організація «Асоціація експертів будівельної галузі», відомості про яку було внесено до архіву Мінрегіону на підставі наказу № 217 від 06.08.2014 р.¹.

Проаналізувавши пройдений сучасний період розвитку сфери саморегулювання, маємо констатувати той факт, що окремими нормативно-правовими актами України було передбачено та врегульовано механізми саморегулювання в деяких сферах економіки держави, у тому числі й архітектурній та будівельній галузях. Однак, якщо, наприклад, на ринку фінансових послуг, в аудиторській діяльності чи в царині оціночної діяльності ці механізми набули подальшого розвитку й законодавцем було розроблено та впроваджено систему елементів самоорганізації цих сфер, то досліджувана сфера - будівельна - отримала лише декларативне проголошення такої можливості. Три організації, що офіційно створені, зареєстровані та існують в Україні, по суті є реальними саморегулівними організаціями, які відповідають основним ознакам та характеристикам таких організацій, однак на сьогодні не існує єдиного спеціального нормативноправового акта, який би регулював конкретно галузь саморегулювання в цілому і в будівництві зокрема. Мова йде про те, що досить тривалий час в Україні йдуть переговори про можливість написання та навіть про зареєстровані у Верховній Раді України проєкти містобудівного кодексу на кшталт «Градостроительного кодекса Российской Федерации» Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Офіційний сайт. URL: http://minregion.gov.ua/. Градостроительный кодекс: Федеральный Закон Российской Федерации от 29.12.2004 № 190ФЗ. «Собрание законодательства РФ». 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16. однак ані голосування, ані доопрацювання так і не було. Тобто, у нашій державі професійні саморегулівні організації створені й діють де-факто (у тому числі, і в будівельній сфері), але де-юре ні 'їхній правовий статус, ні порядок 'їх створення й діяльності не визначений Гармаш І. М. Основні етапи розвитку саморегулівної галузі на території сучасної України. Право та інновації: наук.-практ. журн. /редкол.: ю. Є. Атаманова та ін. Харків: Право, 2015. №2(10). С. 60-65..

Таким чином, аналізуючи сучасні тенденції та курс, який було обрано Урядом України, логічним видається ретельна та детальна праця як науковців, так і представників законотворчості в напрямі розроблення поняттєвого апарату, механізмів та виокремлення елементів саморегулівної сфери, у тому числі й будівництві, на основі врахування і вітчизняного досвіду діяльності саморегулівних організацій, і кращих зарубіжних зразків, які довели свою ефективність. Зараз може й має початися новий етап розвитку саморегулювання в Україні, який ознаменує собою кінець декларативних обіцянок і невизначеної структури провідної галузі економіки держави та започаткує нові правові традиції з регулювання провідних сфер суспільного життя законодавчими актами європейського зразка.

1.2 Нормативні та теоретико-правові засади саморегулювання будівельної галузі в Україні

формування, функціонування та регулювання будівельної галузі в Україні значним чином ґрунтується на підходах державної централізації, які по суті визначають шляхи розвитку зазначеного сектору економіки, перелік документів, їх зміст та механізми їх отримання та застосування. Такий підхід в цілому відповідає практиці функціонування саморегулювання в будівництві провідних країн світу, які вже давно здійснили децентралізацію в ключових секторах економіки, забезпечивши цим реалізацію превентивних заходів направлених на попередження концентрації контрольно-управлінських повноважень виключно на верхніх щаблях влади. У більшості світових країн відповідні органи держави реалізують по суті допоміжну функцію, делегуючи велику частину своєї компетенції на нижчий рівень - спеціально створеним чи вже існуючим компетентним органам.

Інтенсивний розвиток економіки детермінує необхідність вирішення Україною нових завдань пов'язаних, у свою чергу, зі стрімким розвитком відповідних сфер суспільного життя, що базуватиметься на стійкій динаміці державного сектору управління й контролю, який потребує активної розробки як теоретичної, так і практичної бази саморегулювання.

Логічним наслідком зазначеного економічного розвитку та динаміки удосконалення державного сектору управління і контролю повинна стати формалізація відносно нової для вітчизняної правової системи організаційно-правової форми господарської діяльності суб'єктів господарювання - «саморегулівна організація», застосування якої в перспективі може забезпечити ефективність протікання процесів дерегуляції та децентралізації в Україні. Зазначимо, що ми є прихильниками широкого, некласичного тлумачення поняття організаційно-правової форми, яке є застосовним не тільки до різних видів господарських товариств, а й до інших юридичних осіб передбачених ст. 83 Цивільного кодексу України, зокрема, до об'єднань підприємств, у формі яких найчастіше створюються саморегулівні організації.

Проблема пошуку оптимальних варіантів співвідношення державного управління (публічна складова) та приватноправових механізмів регулювання окремих сфер підприємницької діяльності є актуальною для вітчизняної правової доктрини та законотворчої практики. Поступовий розвиток вітчизняної правової системи щоразу нерозривно пов>язаний з впровадженням в правове поле нових інститутів, механізмів і засобів регулювання, які найчастіше є запозиченими правовими феноменами з практики провідних країн світу, застосування яких мало успіх у регулюванні певних відносин у відповідних розвинених зарубіжних країнах. Не стала винятком і спроба адаптувати інститут саморегулівних організацій у вітчизняну правову систему. Названі організації створюються в приватному секторі економіки серед учасників певного виду підприємницької діяльності і за своєю природою є «непідприємницькими товариствами» згідно зі ст. 85 Цивільного кодексу України. Та попри 'їх приватноправову природу держава делегує цим організаціям свої повноваження з розроблення правил професійної поведінки учасників певного ринку, а також із контролю та нагляду за дотриманням цих правил¹.

Найбільш розповсюдженим у державах, у яких зародилися провідні світові моделі самоврядування (Велика Британія, Німеччина, Австралія, Російська федерація, США), є саме професійне самоврядування як форма децентралізації. Найпоширенішим професійне самоврядування є в тих галузях економіки, де, насамперед, існувала очевидна, нагальна потреба в зменшенні централізації, зокрема йдеться про юридичну, страхову медичну галузі тощо. Саме у представників зазначених професійних співтовариств було високе прагнення до самоорганізації. Назване вище засвідчило необхідність в ухваленні державою рішення щодо створення юридичних осіб, яким можна було б делегувати частину публічних владних повноважень, які раніше, найчастіше стосувалися компетенції міністерств. Так, юридичні особи, що створюються в зазначеному порядку, через пряму вказівку про їх утворення в нормативно-правовому акті, і з делегуванням їм владних повноважень у певній сфері професійної діяльності, власне, є організаціями професійного самоврядування (ОПС) Гармаш І. М. До питання впровадження моделі саморегулювання будівельної галузі в Україні. Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія «Юридичні науки». 2015. № 1. Том 2. С. 9-14. Курашова І. М. Саморегулівна організація. Велика українська юридична енциклопедія:у 20 т. Т. 15. Господарське право / редкол.: ю. С. Шемшученко (голова), А. П. Гетьман (заст. голови) [та ін.]. Нац. акад. прав. наук України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Нац. юрид. ун-т імені Ярослава Мудрого. Харків, 2019. С. 614-615..

Аналізуючи практику утворення професійних самоорганізацій на території провідних країн світу, слід відзначити активне її впровадження саме серед виконавців окремих видів робіт/послуг, які насамперед пов'язані зі створенням архітектурних обєктів (архітекторів, інженерів-проєктувальників, інженерів технічного нагляду, експертів, дизайнерів та ін.). Найчастіше така самоорганізація має назву «палата» (izba, kammera) - Баварська палата інженерів-будівельників і Баварська палата архітекторів, Берлінська палата архітекторів і будівельників, Польська палата інженерів будівництва, Палата архітекторів Польщі, Палата урбаністів Польщі і т. ін.¹²³.

Зазначимо, що в Російській Федерації, Німеччині, Великій Британії та Сполучених Штатах Америки організаціям професійного самоврядування в будівельній сфері делеговано повноваження щодо здійснення ліцензування господарської діяльності направленої на створення об'єктів будівництва, проведення професійної атестації архітекторів, інженерів-проєктувальників, інженерів технічного нагляду та експертів, регулювання 'їх сертифікації та ін.. Таким чином, організаціям професійного самоврядування, як юридичним особам публічного права, делеговано певний обсяг владних повноважень, якими на правах монополії володіє держава.

Сучасна нормативно-правова база включає в себе об'ємний масив законодавчих та інших актів, що використовують поняття - «саморегулівна організація», «самоврядна організація», «самоврядне професійне об'єднання» тощо.

Зокрема, мова йде про такі акти, як закони України «Про оцінку майна, майнових прав і професійної оцінної діяльності в Україні» № 2658-III 12.07.2001 р.⁴, «Про депозитарну систему України» № 5178VI від 06.07.2012 р.⁵, «Про фонд державного майна України» № 4107-VI Закон «Про берлінську архітектурно-будівельну палату». URL: http://www. baukammerberlin.de/mitgliedschaft/ABKG_Berlin_GVBl_Nr.26.pdf). Закон «Про палату архітекторів та палату інженерів-будівельників Баварії». URL: http://www.bayika.de/de/kammer/pdf/BauKaG2007.pdf). Закон Польщі «Про професійне самоврядування архітекторів, інженерівбудівельників і урбаністів». URL: http://www.abc.com.pl/serwis/du/2001/0042.htm). Про недержавне пенсійне забезпечення: Закон від 09.07.2003 № 1057-IV. Відомості Верховної Ради України. 2003. № 4748. Ст. 372. Про депозитарну систему України: Закон від 06.07.2012 № 5178-VI. Відомості Верховної Ради України. 2013. № 39. Ст. 517. від 09.12.2011 р.¹, «Про архітектурну діяльність» № 687-XIV від р. Про фонд державного майна України: Закон від 09.12.2011 № 4107-VI. Відомості Верховної Ради України. 2012. № 28. Ст. 311. Про архітектурну діяльність: Закон України від 20.05.1999 № 687-XIV. Відомості Верховної Ради України. 1999. № 31. Ст.246., «Про оцінку земель» № 1378-IV від 11.12.2003 р. Про оцінку земель: Закон від 11.12.2003 № 1378-IV. Відомості Верховної Ради України. 2004. № 15. Ст. 229., «Про цінні папери і фондовий ринок» № 3480-IV від 23.02.2006 р. Про цінні папери та фондовий ринок: Закон України № 2658-III від 12.07.2001 р. Відомості Верховної Ради України. 2006. № 31. Ст. 268., «Про недержавне пенсійне забезпечення» № 1057-IV від 09.07.2003 р. Про недержавне пенсійне забезпечення: Закон від 09.07.2003 № 1057-IV. Відомості Верховної Ради України. 2003. № 4748. Ст. 372., «Про фінансові послуги і державне регулювання ринків фінансових послуг» № 2664-III від 12.07.2001 р. Про фінансові послуги і державне регулювання ринків фінансових послуг: Закон від 12.07.2001 № 2664-III. Відомості Верховної Ради України. 2002. № 1. Ст. 1., «Про громадські об'єднання» № 4572-VI від 22.03.2012 р. Про громадські об'єднання: Закон України від 22.03.2012 № 4572-VI. Відомості Верховної Ради України. 2013. №1. Ст. 1., «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» № 1105-XIV від 23.09.1999 р. Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування: Закон від

23.09.1999 № 1105-XIV. Відомості Верховної Ради України. 1999. № 4647. Ст. 403. тощо.

Варто зазначити, що в Україні принципи саморегулювання в професійній діяльності імплементуються досить вибірково й стосуються лише окремих галузей і сфер економіки. Досліджувані організації в Україні створюються та функціонують як громадські, об'єднуючи своїх членів за принципами приналежності до однієї професії або роду діяльності.

Загальноприйнято, що саморегулівні організації в Україні функціонують як громадські організації, створені на добровільних, ініціативних засадах суб'єктами приватного права. Створення їх як юридичних осіб публічного права дисонує з загальними нормами, що містяться в Цивільному кодексі України (далі - ЦК України). Зокрема, у ч. 3 ст. 81 ЦК України зазначається, що юридична особа публічного права створюється приписуючим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. При цьому питання у яких саме організаційно-правових формах держава може 'їх створювати не вирішено. Але системний аналіз положень ст. 167 ЦК України свідчить, що держава може створювати юридичних осіб публічного права (державні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках і в порядку, встановлених Конституцією України і законом. Тож держава може створювати юридичних осіб приватного права (господарські товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних засадах, якщо інше не встановлене законом.

Також вітчизняному законодавству відомі й інші конструкції юридичної особи публічного права, які не лише поєднують представників і держави, і громадськості, але й виконують владні функції. Йдеться про фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві і професійних захворювань України (за законом України № 1105-XIV від 23.09.99 р.) і фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (за законом України № 2240-III від 18.01.2001 р.), які однозначно діють як некомерційні самоуправні організації, але які водночас віднесені й до органів державного управління за Класифікацією органів державного управління, затвердженої Наказом Державної служби статистики України № 143 від 07.05.2013 року.

Статтею 9 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності і витратами, зумовленими похованням» № 2240-III від 18.01.2001 р. Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (далі - Фонд соцстрахування) є органом, який здійснює керівництво і управління загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності і витратами, зумовленими похованням, здійснює акумуляцію страхових внесків та інших засобів, призначених для фінансування матеріального забезпечення і соціальних послуг, які передбачені ст. 34 вказаного закону і забезпечує їх надання та здійснює контроль за їх використанням. Усі застраховані особи є членами цього Фонду. Фонд соцстрахування є некомерційною самоуправною організацією, юридичною особою. Відповідно до ст. 10 Закону України № 2240-III від 18.01.2001 р. управління фондом здійснюється на рівних засадах державою, представниками застрахованих осіб і працедавців¹ [102].

За схожою моделлю здійснює свою діяльність і фонд соціального страхування від нещасного випадку на виробництві і професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності (далі - Фонд від нещасних випадків), заснований на підставі Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві і професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» від 23.09.1999 р. № 1105-XIV, що відмічає діяльність Фонду від нещасних випадків, як те, що серед його повноважень особливого значення набувають повноваження, спрямовані на запобігання нещасному випадку, усунення загрози здоров'ю працівників, викликаної умовами праці, у тому числі стосовно перевірки стану профілактичної роботи й охорони праці на підприємстві, участь у розслідуванні нещасних випадків на виробництві, а також професійних захворювань (ст. 22 Закону України) Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування: Закон від 23.09.1999 № 1105-XIV. Відомості Верховної Ради України. 1999. № 4647. Ст. 403. Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності: Закон від 23.09.1999 р. № 1105-XIV. Відомості Верховної Ради України. 2001. № 4. Ст. 21..

Відповідно до ст. 26 Закону України «Про оцінку майна, майнових прав і професійної оцінної діяльності в Україні» № 2658-III від 12.07.2001 р. саморегулівними організаціями оцінювачів є всеукраїнські громадські організації, які об'єднують фізичні особи, визнані оцінювачами в порядку, встановленому цим Законом, отримали свій статус згідно з вимогами цього Закону та здійснюють повноваження з громадського регулювання оцінної діяльності. Освіта й порядок діяльності саморегулівних організацій оцінювачів регулюються законодавством про об'єднання громадян з урахуванням особливостей, установлених цим Законом. Саморегулівні організації оцінювачів є юридичними особами, які діють на принципах самоврядування і діяльність яких не має на меті отримання прибутку. Статтею 27 згаданого Закону встановлено критерії та порядок визнання статусу саморегулівної організації оцінювачів¹.

Відповідно до ст. 47 Закону України «Про цінні папери і фондовий ринок» № 3480-IV від 23.02.2006 р. регулювання фондового ринку здійснює держава й саморегулівні організації. Згідно ст. 48 цього Закону об'єднання професійних учасників фондового ринку набувають статус саморегулівної організації з певного виду професійної діяльності на фондовому ринку з дня присвоєння йому статусу саморегулівної організації Національною комісією з цінних паперів і фондового ринку. Порядок надання об'єднанню професійних учасників ринку цінних паперів статусу саморегулівної організації та позбавлення такого статусу встановлює Національна комісія з цінних паперів і фондового ринку з урахуванням вимог цього Закону Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні: Закон України від 12.07.2001 № 2658-III. Відомості Верховної Ради України. 2001. № 47. Ст. 251. Про цінні папери та фондовий ринок: Закон України № 2658-III від 12.07.2001 р. Відомості Верховної Ради України. 2006. № 31. Ст. 268..

Закон України «Про фінансові послуги і державне регулювання ринків фінансових послуг» від 12.07.2001р. № 2664-ІІІ, а саме ст. 1 встановлює, що саморегулівною організацією є неприбуткове об'єднання фінансових установ, створене з метою захисту інтересів своїх членів та інших учасників ринків фінансових послуг і якому делегуються відповідними державними органами, які здійснюють регулювання ринків фінансових послуг, повноваження щодо розробки і впровадження правил поведінки на ринках фінансових послуг та/або сертифікації фахівців ринку фінансових послуг. Слід звернути увагу, що законами України, що регулюють діяльність на ринках фінансових послуг, можуть передбачатися додаткові повноваження, які потенційно можуть делегуватися саморегулівним організаціям.

Розпорядженням Державної комісії з регулювання фінансових послуг України «Про затвердження Положення про делегування саморегулівній організації адміністраторів недержавних пенсійних фондів окремих повноважень» від 12.04.2007 р. № 7153 установлено, що саморегулівною організацією в цій сфері є об'єднання адміністраторів недержавних пенсійних фондів, що створюється відповідно до Закону України «Про недержавне пенсійне забезпечення» та інформація про яке внесена до реєстру саморегулівних організацій фінансових установ.

Окремої уваги заслуговує Закон України «Про громадські об'єднання» від 22.03.2012, який у ст. 2 об'єднує поняття «саморегулівні організації» та «організації, які здійснюють професійне самоврядування».

Питання самоврядування в будівельній галузі врегульовано положеннями ст. 16-1 Закону України «Про архітектурну діяльність», у яких зазначено, що саморегулівні організації у сфері архітектурної діяльності можуть створюватися і діяти як неприбуткові добровільні об'єднання фізичних і юридичних осіб, які здійснюють підприємницьку і професійну діяльність. Вони визначають правила і стандарти підприємницької і професійної діяльності, які є обов'язковими для всіх членів зазначених організацій, а також передбачають механізм відшкодування збитків, завданих споживачам унаслідок реалізації членами саморегулівної організації товарів, виконання робіт чи надання послуг неналежної якості Про архітектурну діяльність: Закон України від 20.05.1999 № 687-XIV. Відомості Верховної Ради України. 1999. № 31. Ст.246..

На підставі проведеного дослідження пропонуємо виокремити наступні правові ознаки саморегулівних організацій у сфері архітектурної діяльності:

1) діють в організаційно-правовій формі об'єднань як фізичних, так і юридичних осіб;

2) члени саморегулівної організації є суб'єктами господарювання, що здійснюють підприємницьку та професійну діяльність, які сутнісно є однаковими або схожими, доповнюють одна одну та реалізуються у сфері архітектурної діяльності;

3) добровільний характер об'єднання;

4) неприбутковий характер об'єднання - функціонують без мети отримання прибутку та його подальшого розподілу серед засновників;

5) функціональне навантаження полягає у: а) встановленні правил і стандартів підприємницької та професійної діяльності, визначенні обов'язків членів таких організацій, б) розробленні механізму відшкодування збитків, завданих споживачам унаслідок реалізації членами саморегулівної організації товарів неналежної якості, чи неякісного виконання робіт чи надання послуг.

Привертає увагу положення цієї статті в частині закріплення можливості делегування саморегулівним організаціям у сфері архітектурної діяльності повноважень проводити професійну атестацію виконавців робіт (надавачів послуг), пов'язаних зі створенням об'єктів капітального будівництва, і бути залученими до ліцензування господарської діяльності членів саморегулівної організації.

Така норма відбиває перший крок законодавця в усвідомленні необхідності наділення самоуправної організації у сфері архітектури і регулятивними повноваженнями, окрім традиційних, щодо встановлення і забезпечення правил і стандартів професійної та/або господарської діяльності. Водночас чинне формулювання не визначає конкретних форм залучення таких суб'єктів до питань атестацій і ліцензування, що свідчить про його декларативний характер.

Наведені приклади демонструють те, що в Україні створені й діють юридичні особи, які, з одного боку, мають форму некомерційної самоуправної організації, а з другого, - створені на підставі закону, мають серед інших і управлінські, і контрольні повноваження, які є функціями держави, та віднесені до органів державного управління.

Отже, в Україні сформувався підхід до визнання саморегулівних організацій як громадських утворень, діяльність яких, передусім, спрямована на задоволення професійних інтересів 'їхніх членів, а не на виконання делегованих державою функцій.

Однак, окрім статті 16-1 Закону України «Про архітектурну діяльність», у якій визначено можливість створення саморегулівних організацій у будівельній сфері, на території нашої держави поки що лише декларативно передбачено можливість проведення децентралізації цієї галузі.

Ураховуючи той факт, що сьогодні Україна твердо стоїть на шляху реформ, які мають докорінно змінити суспільний уклад держави та реорганізувати більшість ланок економіки країни, на виконання вимог, що стоять перед Україною, 21.11.2014 р. Урядом було укладено Коаліційну угоду, нормами якої на законодавчому рівні передбачено проведення децентралізації деяких елементів господарського життя держави, а також спрощення процедури зайняття господарською діяльністю для окремих категорій суб'єктів господарювання. Аналізуючи будівельну сферу, законодавець у п. 7.3 Коаліційної угоди закріпив скорочення строку видачі дозвільних документів у сфері будівництва, установлення вичерпного переліку підстав для повернення декларації про початок виконання будівельних робіт і дозволу на виконання будівельних робіт, декларації та сертифіката готовності об'єкта до експлуатації, а також передбачення можливості замовника будівництва на застосування автономних систем інженерного забезпечення.

Також п. 6.1 указаної угоди передбачено скорочення кількості регуляторних та контрольних органів шляхом 'їх злиття або ліквідації, забезпечення усунення дублювання функцій між органами державного нагляду або делегування окремих функцій держави саморегулівним організаціям Коаліційна угода: угода від 21.11.2014. URL: MUS23590.LHT..

Однак, за відсутності в правовому полі України єдиного закону про саморегулівні організації в державі поки що залишається ситуація, коли, декларативно проголошено необхідність упровадження нового механізму управління провідними ланками економіки, у тому числі й будівельною сферою, та поставлено високі цілі з організації проведення реформ, але досі можливим залишається варіант упровадження різних моделей самоорганізації, хаотична децентралізація не пов'язаних між собою сфер суспільного життя, відсутність єдино визначеної процедури та елементів такої самоорганізації.

Хоча слід визнати, що у Верховній Раді України були зареєстровані законопроєкти «Про фахові саморегулівні і самоврядні організації» від 10.09.2009 р. № 4841-1¹, «Про саморегулювальні організації» від 23.07.2010 р. №4841-д Про фахові саморегулівні і самоврядні організації: проект Закону України від 10.09.2009 р. № 48411. URL: https://ips.ligazakon.net/document/JF3QH01A. Про саморегулювальні організації: проект Закону від 23.07.2010 р. № 4841д. URL: https://ips.ligazakon.net/document/JF3QH0DI., «Про саморегулювальні організації» від р. № 9015 Про саморегулювальні організації: проект Закону від 18.07.2011 р. № 9015. URL: https://ips.ligazakon.net/document/JF6YF00I., «Про саморегулювальні організації» від р. № 100 52 Про саморегулювальні організації: проект Закону від 15.02.2012 р. № 10052. URL: https://ips.ligazakon.net/document/JF7R800I..

Першим проєктом є Закон «Про фахові саморегулівні і самоврядні об'єднання», який містить два терміни «фахові об'єднання» та «професійне самоврядування», визначає завдання та функції відповідних фахових об'єднань, загальні принципи діяльності фахових об'єднань та професійних самоврядних організацій, які створюються з метою збалансування інтересів учасників об'єднання (представників певної професії, виробників товарів, робіт і послуг), споживачів (громадян) і держави для створення ефективного економічного і соціального клімату. Також у цьому проєкті закладено первинні елементи впроваджуваного механізму, зокрема, йдеться про норми, що регулюють членство в такому об'єднанні, визнання об'єднання фаховим, визначення уповноваженого органу управління справами такого об'єднання тощо Про фахові саморегулівні і самоврядні організації: проект Закону України від 10.09.2009 р. № 48411. URL: https://ips.ligazakon.net/document/JF3QH01A..

Другий законопроєкт має назву Закон України «Про саморегулюючі організації». Цим нормативно-правовим актом передбачено врегулювання відносин, що виникають у зв'язку з набуттям і втратою статусу саме «саморегулювальних організацій», діяльністю таких організацій, що за своєю сутністю мають об'єднувати суб'єктів підприємницької або професійної діяльності або недержавні пенсійні фонди, здійсненням взаємодії саморегулюючих організацій і їх членів, споживачів вироблених ними товарів (робіт, послуг), органів виконавчої влади, органів банківського регулювання і банківського нагляду, органів місцевого самоврядування¹.

Саморегулюючими організаціями, відповідно до вищезгаданого проєкту, визнаються некомерційні організації, створені з метою саморегулювання, базовані на членстві, об'єднуючи суб'єктів підприємницької діяльності, виходячи з єдності галузі виробництва товарів (робіт, послуг) або ринку вироблених товарів (робіт, послуг), об'єднуючи суб'єкти професійної діяльності одного виду або ринку вироблених товарів (робіт, послуг), об'єднуючи суб'єкти професійної діяльності одного виду або об'єднуючи недержавні пенсійні фонди для розробки і встановлення правил і стандартів вказаної діяльності, а також контролю за дотриманням вимог вказаних правил і стандартів Про саморегулювальні організації: проект Закону від 23.07.2010 р. № 4841д. URL: https://ips.ligazakon.net/document/JF3QH0DI. Там само..

Що ж до ще трьох проєктів, то в національному законодавстві, на нашу думку, існує досить спірне та неврегульоване питання стосовно наявності зареєстрованих у Верховній Раді України чотирьох однакових законопроєктів, що мають назву «Про саморегулювальні організації». Зрозумілим є той факт, що проблема створення і функціонування саморегулівних організацій у різних галузях економіки стала предметом вивчення і практичної реалізації серед науковців та суб'єктів законодавчої ініціативи, однак, подання недоопрацьованих, недосконалих проєктів, які навіть не містять єдино визначеного та розтлумаченого терміна саморегулівної організації, фактично проблему не вирішує.

Указані ж проєкти поєднує одна спільна риса - відсутність єдиного підходу до визначення цього терміна й надмірна багатоаспектність у баченні механізму впровадження таких організацій на території нашої держави. Наведені приклади чинного законодавства теж демонструють відсутність термінологічної одноманітності щодо визначення назви й відповідного статусу саморегулівних організацій.

Зважаючи на непослідовність та розрізненість підходів до визначення саморегулівних організацій, їх форм, функцій та учасників, видається логічною пропозиція проєкту нормативно-правового акта, який би врегулював відносини, що виникають у зв'язку з набуттям та припиненням статусу саморегулівної організації, діяльністю саморегулівних організацій, які об'єднують суб'єктів господарювання, із взаємодією саморегулівних організацій і їхніх членів, споживачів вироблених ними товарів (робіт, послуг), органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

У першому розділі Закону України «Про саморегулівні організації» мають бути сформовані основні принципи та загальні положення, на яких буде ґрунтуватися діяльність саморегулівних організацій в Україні. Основна увага буде приділена визначенню понять, законодавству, механізму впровадження, цілям та завданням саморегулівних організацій.

Другий розділ Закону України «Про саморегулівні організації», якому пропонується дати назву «Загальні положення діяльності саморегулівних організацій», має врегульовувати питання створення, функціонування та припинення саморегулівних організацій, закріплювати перелік установчих документів, необхідних для створення цих організацій, загальні засади ведення реєстру саморегулівних організацій, їх органи управління, права та обов'язки, організаційноправове забезпечення членства в саморегулівній організації, у тому числі й внески, контроль за її діяльністю, способи забезпечення відповідальності членів саморегулівних організацій, її види, заходи стимулювання переходу суб'єкта господарювання до саморегулівної моделі ведення діяльності.

Послідовним та логічним видається, на наш погляд, подальше законодавче регулювання в законопроєкті взаємовідносин органів державної влади, органів місцевого самоврядування із саморегулівними організаціями, у зв'язку із цим пропонується третій розділ Закону України «Про саморегулівні організації» з назвою «Взаємодія саморегулівних організацій та органів державної влади» присвятити регламентації саме цих відносин.

Окрім того, сучасний етап розвитку України характеризується особливостями, в межах яких важливого значення набуває вдосконалення форм публічного регулювання господарської діяльності. Наразі державно-приватне партнерство розглядається як основа становлення ринкової економіки, як інструмент, що дає змогу органам державної влади та суб'єктам господарської діяльності вийти на новий етап розвитку взаємин.

Саморегулювання вважається відносно новим явищем для національної економіки України та є найважливішим, на нашу думку, елементом реалізації загальної стратегії оптимізації державного втручання у вирішення проблем, пов'язаних із господарською діяльністю.

Ведучи мову про саморегулювання, слід особливо підкреслити, що саморегулівні організацій як у будівельній галузі, так й інших, звільняють державу від виконання деяких функцій, «розвантажують» державні органи, до компетенції яких віднесено регулювання певної галузі. Крім того, це дає можливість підняти на високий професійний рівень методи впливу, спрямовувати діяльність на досягнення масштабних цілей, користуючись авторитетом і методами переконання замість неефективного застосування юридичної відповідальності. При цьому варто наголосити, що саморегулівна організація має діяти не відокремлено від державного регулювання, а консолідовано, доповнюючи і конкретизуючи встановлені законом правила й формуючи механізми їх реалізації.

Деякі вчені-юристи (О. О. Алапов, І. Межераупс, О. В. Пушкін та ін.), із позицією яких ми погоджуємося, поділяють думку, що саморегулювання як інститут, який об'єднує представників господарської діяльності, багато в чому буде сприяти реалізації завдань розвитку державно-приватного партнерства, створенню ефективних інструментів взаємодії між суспільством, господарською сферою і державою, розширенню участі суб'єктів господарювання в розробленні й прийнятті нормативних актів, стандартів, формуванню та реалізації зовнішньоекономічної політики тощо Межераупс И.В., Турунцева М. Ю. Экономико-правовые факторы и ограничения в становлении моделей корпоративного управления. Москва, 2004. 306 с..

Світовий досвід свідчить, що процес передання державою функцій регулювання та контролю в будівельній галузі саморегулівним організаціям найбільш ефективно проходить при взаємному співробітництві з державою, але механізм не завжди однаковий: у деяких країнах держава повністю передає регулівні та контрольні функції саморегулівним організаціям, а в разі неефективності виконання цих функцій залишає за собою право втрутитися («схвалення», «захист» стандартів ведення господарської діяльності - прийняття кодексів саморегулювання).

Безпосереднє пряме втручання державних органів у процес саморегулювання може мати місце в разі виникнення ситуацій, коли саморегулівні організації роблять спроби обмежити конкуренцію в будівельній галузі, не дозволяючи входити в неї новим суб'єктам господарювання, при відповідності встановленим стандартам та вимогам останніх.

Становлення в Україні моделі саморегулювання будівельної галузі має здійснюватися з урахуванням накопиченого зарубіжного досвіду й найбільш бажаних форм державного сприяння розвитку цього інституту.

До найбільш перспективних, на наш погляд, напрямів державного сприяння розвитку інституту саморегулювання та їх взаємодії належать:

• надання організаційно-методичного сприяння СРО в розробці кодексів і створення механізмів контролю за їх дотриманням (зниження витрат учасників галузі на створення СРО);

• використання механізму «друку схвалення» кодексів СРО з боку держави;

• контроль за діяльністю СРО з боку антимонопольних органів із метою попередження дій, що обмежують конкуренцію.

Таким чином, саморегулювання є одним із найважливіших елементів реалізації загальної стратегії оптимізації державного втручання у вирішення проблем у сфері господарювання. Перспективні напрями реалізації стратегії пов'язані з розвитком інституту саморегулювання, який, поміж іншого, сприятиме розв'язанню завдань розвитку державно-приватного партнерства й може зробити вагомий внесок у розвиток національної економіки України.

Як уже згадувалося вище, чинна нормативно-правова база України має досить великий перелік законів, які передбачають можливість упровадження в певному секторі економіки саморегулівних організацій. Тому, на нашу думку, доцільним має бути насамперед визначення найбільш прийнятного терміна для позначення процесу професійної самоорганізації конкретного сектору суспільного життя.

Звертаючись до юридичної доктрини, необхідно визначитися з теоретичним підґрунтям розмежування термінів «саморегулювання» та «самоврядування», оскільки, на думку багатьох учених, ці поняття є якщо не тотожними, то принаймні такими, що випливають одне з одного. Так, М. В. Цвік зазначає, що самоврядування є різновидом соціального управління, в основу якого покладено спільне вирішення учасниками суспільних відносин суспільних справ, що поєднується зі спільною діяльністю у виконанні прийнятих рішень та має розгалужену структуру, яка складається з кількох систем - лінія професійних організацій, партійних, виробничих, за місцем проживання, громадських тощо. Досліджуючи принципи самоврядування, науковець говорить, що специфічною й такою, що притаманна лише самоврядуванню, є самоорганізація¹.

Подібної точки зору дотримується також О. Ф. Скакун, зазначаючи, що самоврядування народу - це вид соціального управління, який ґрунтується на самоорганізації, саморегулюванні та самодіяльності учасників суспільних відносин. Самоорганізація - самостійне здійснення організаційних дій. Саморегулювання - самостійне встановлення норм, правил поведінки. Самодіяльність - самостійна діяльність із прийняття рішень та їх реалізації Загальна теорія держави і права: підручник для студентів юрид. вищих навч. закладів / М. В. Цвік, О. В. Петришин, Л. В. Авраменко та ін.; за ред. д-ра юрид. наук, проф., акад. НАПрН України М. В. Цвіка, д-ра юрид. наук, проф., акад. АПрН України О. В. Петришина. Харків: Право, 2009. 584 с. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: підручник / пер. з рос. Харків: Консум, 2001. 656 с. [126].

Однак доктринальної єдності в наукових підходах щодо розуміння конкретно поняття саморегулювання ні у вітчизняній, ні в зарубіжній доктрині немає.

Зокрема, у російській науковій літературі та законодавстві запропоновано такого роду організації називати «саморегулівними». Проте, незважаючи на той факт, що існує загальноприйняте тлумачення цього терміна на території цієї країни, серед науковців спостерігається певна відмінність поглядів стосовно цього питання. Так, Д. В. Грачов Д.В. зазначає, що термін «саморегулівна організація» виник через неправильний переклад з мови оригіналу «self - regulatory organization». На думку науковця, таке буквальне тлумачення неправильне, оскільки такого роду організація уповноважується регулювати сама себе, а тому по суті кожну юридичну особу можна назвати саморегулівною. Проте переважна більшість учених-юристів на пострадянському просторі дотримується іншої точки зору¹.

Так, К. Глаз стверджує, що саморегулівна організація - некомерційна організація, створена з метою саморегулювання, заснована на членстві, яке об'єднує суб'єктів підприємницької діяльності, виходячи з єдності галузі виробництва товарів (робіт, послуг) або ринку вироблених товарів (робіт, послуг), чи суб'єктів професійної діяльності певного виду Грачев Д. О. Правила саморегулируемых организаций. Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 2. С. 16-21. Глаз К. Інститут стратегічних досліджень. Саморегулювання і інститут саморегулівних організацій в Україні. URL: http://ukrstrategy.com/uk/anaHtika/item/55samoregulirovanie.html..

І. О. Пєрєпьолкін зауважує, що саморегулівними організаціями визнаються некомерційні організації, створені в цілях, передбачених Федеральним Законом про цей вид організацій та іншими федеральними законами, засновані на членстві, об'єднують суб'єктів підприємницької діяльності, ґрунтуючись на єдності галузі виробництва товарів (робіт, послуг) або ринку вироблених товарів (робіт, послуг), або об'єднують суб'єктів професійної діяльності певного виду Перепелкин И.А. О некоторых аспектах формирования института саморегулируемых организаций в России. URL: http://www.yurclub.ru/docs/other/ article173.html..

Подібної точки зору у своїх працях дотримується й О. Н. Васильєва, яка, досліджуючи тему саморегулювання, указує, що правового статусу саморегулівної організації некомерційна організація набуває з моменту внесення відомостей про неї як про некомерційну організацію до державного реєстру саморегулівних організацій і втрачає статус саморегулівної організації з дати видалення відомостей про некомерційну організацію з указаного реєстру Васильева О. Н. Правовой статус саморегулируемых организаций URL: http://www.samoupravlenie.ru/3803.php..

Вважаємо, що найбільш прийнятним та закономірним терміном, який буде визначати поняття та процес децентралізації будівельної сфери, має стати саморегулювання, а тому організаціями, на які буде покладено функції регулювання господарської діяльності суб'єктів будівельного сектору економіки, мають стати дійсно саморегулівні організації. Обґрунтувати нашу думку можна насамперед за допомогою таких тез: по-перше, це поняття вже використовується в чинному законодавстві для визначення таких організації в інших сферах економіки України; по-друге, цей термін є найбільш характерним для зарубіжних країн, чий позитивний досвід українська держава збирається перейняти, а тому логічним видається вживання прийнятного та загальновживаного терміна й в Україні; з огляду на положення загальної теорії держави та права, на яких ґрунтується побудова поняттєвого апарату всіх інших галузей права, «саморегулювання» є однією з основних ознак самоврядування та спрямоване на самостійне встановлення правил та норм поведінки, а тому максимально відповідає поставленій меті саморегулівної організації - контролю та регулювання діяльності своїх членів шляхом установлення правил та норм поведінки для них.

В Україні модель професійного саморегулювання тяжіє до моделі громадських організацій, які здебільшого виконують функції зі встановлення правил професійної етики і стандартів діяльності, а також представлення загальних інтересів їх членів перед державними органами. За відсутності спеціального закону про саморегулівні або професійні організації в кожній галузі, виді діяльності або професії створюються такі юридичні особи з дещо відмінними повноваженнями, але їх альтернативний до державного регулюючий вплив або взагалі не передбачений у законодавстві, або зафіксований лише в потенційному варіанті (тобто з формулюванням «можуть наділятися»).

Важливого значення у формуванні моделі професійного самоврядування в країні має думка представників самої професії або галузі, оскільки не лише відбиває практичні сторони їх існування, враховує наявні потреби, але й свідчить про умови «громадської угоди» між ними, які є взаємоприйнятними й цікавими для більшості з них. Зрештою, саме вони формують так звані «звичаї ділової практики», з яких будується та чи інша модель, особливо, якщо вона допускає високий ступінь ініціативи суб'єктів господарської діяльності певного ринку. Із цих позицій необхідно відзначити, що асоціація «Регіональне будівництво» ще 2012-2013 року презентувала концепцію професійного самоврядування будівельників в Україні, яка, за словами директора ТОВ «Макрокап Девелопмент Україна», «повинна допомогти державі ефективніше вирішувати будь-які питання у сфері будівництва»¹.

Згідно з концепцією організація професійного самоврядування повинна займатися, зокрема, ліцензуванням будівельної діяльності, розробляти пропозиції з реформування галузі, стежити за «чистотою кадрів», тобто займатися професійною люстрацією. Допускається, що держава повинна фактично передати частину управлінських функцій, які зараз належать відповідному профільному міністерству, організації професійного самоврядування Гармаш І. М. До питання впровадження моделі саморегулювання будівельної галузі в Україні. Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія «Юридичні науки». 2015. № 1. Том 2. С. 9-14. Ассоциация «Региональное строительство». URL: http://www.regionstroy. com.ua/492/.

Розробники концепції професійного самоврядування будівельників в Україні відповідні організації бачать юридичними особами публічного права, які мають бути наділені правом здійснювати частину державних функцій (владних повноважень), які до їх створення належали до компетенції уповноважених державних органів.

Структура організації професійного самоврядування будівельників в Україні, на їх думку, має бути дволанковою. Першу (базову) ланку мають створювати регіональні (обласні й прирівняні до них) палати будівельників. Другу ланку структури організацій професійного самоврядування повинна займати Національна палата будівельників. Причому регіональні палати і Національну палату доцільно створювати зі статусом юридичних осіб. Членства в регіональних палатах набудуть усі особи певного регіону (областей, міста Києва), які отримали або отримуватимуть будівельну ліцензію, а членами Національної палати будівельників стануть усі регіональні палати. Таким чином, регіональні палати існуватимуть як об'єднання будівельників регіону, а Національна палата - як об'єднання регіональних палат. Разом регіональні палати і Національна палата утворюватимуть цілісну структуру організацій професійного самоврядування будівельників України.

Ураховуючи структуру організації професійного самоврядування будівельників і завдання, які стоять перед нею, авторами концепції запропоновано створити у складі регіональних палат такі органи: збори, раду, виконавчого директора, ревізійну комісію, комісію з питань професійної етики (чи комісію із стандартів професійної діяльності), а в складі Національної палати - збори, раду, виконавчого директора й ревізійну комісію. До виняткової компетенції Національної палати розробники віднесли, зокрема, право приймати кодекс професійної етики будівельників, право встановлювати розмір і порядок відрахувань будівельниками обов'язкових членських внесків до регіональних палат, а також визначати розмір внеску регіональних палат до Національної палати. Розгляд же скарг за неналежне виконання обов'язків, недотримання вимог професійної етики й правил гідної поведінки, здійснення перевірок, складання звітів за результатами перевірок має здійснюватися регіональними палатами (комісіями з питань професійної етики) Слюсаревский Н. Самодеятельное регулирование или профессиональное самоуправление. URL: http://gazeta.zn.ua/LAW/samodeyatelnoe_regulirovanie_ili_ professionalnoe_samoupravlenie.html.

Погоджуючись із запропонованим у концепції професійного самоврядування будівельників в Україні підходом до мети й предмета діяльності організацій професійного самоврядування, їх функціонального навантаження, необхідно відзначити, що на законодавчому рівні створені можливості для впровадження такої моделі саморегулювання будівельної сфери та водночас існують численні перешкоди на цьому шляху.