Господарсько-правовий механізм саморегулювання будівельної галузі в Україні

3) великим недоліком системи професійної атестації виконавців, що існує сьогодні, є те, що не встановлено термін дії сертифіката й, головне, не передбачено взагалі можливості вилучення сертифіката за некваліфіковану роботу, порушення правил професійної етики та інше.

На ринку склалася ситуація, за якої, з огляду на сучасний стан процедури проведення професійної атестації та з урахуванням судової практики, сформувалася абсолютно корупційна система отримання сертифіката відповідності. Сьогодні практично неможливо отримати такий сертифікат самостійно й без хабарництва навіть при повній відповідності заявленим критеріям, та, що ще більше погіршує ситуацію, підготовка й подання до органів державної влади, на які покладено прийняття рішення стосовно професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів капітального будівництва, заздалегідь недостовірної та фіктивної документації стосовно всіх виконавців кожного будівельного проєкту (аналогічна ситуація спостерігається також під час надання документації, необхідної для отримання будівельної ліцензії)¹²³.

Актуалізуючи важливість другого етапу дозвільних засобів саморегулювання будівельної галузі, видається логічним звернути також увагу на поняттєвий апарат і термінологічну узгодженість згаданої сфери. Першою та, можливо, однією із найбільших та найуразливіших для дозвільної системи допуску на ринок виконання окремих видів робіт/надання послуг, пов'язаних зі створенням об'єктів капітального будівництва, проблем є повна семантична неузгодженість термінологічної бази та існування водночас двох понять «професійна атестація» та «сертифікація відповідальних виконавців». За господарським законодавством, що регламентує проведення цієї процедури, склалась така ситуація: професійну атестацію проводить Атестаційна архітектурно-будівельна комісія, за результатами якої відповідальні виконавці окремих видів робіт/послуг отримують сертифікат.

У юридичній доктрині питанням проведення професійної атестації/сертифікації відповідальних виконавців окремих видів робіт, пов'язаних зі створенням об'єктів капітального будівництва, уваги приділено небагато. Серед учених, які свої праці присвятили вивченню зазначених проблем, слід назвати І. О. Ізарову, Н. В. Трофуненка, О.В. Рибака, Г. Данилюка, Н. Г. Салухіну, О. М. Язвінську, Л. В. Лосюка, однак навіть їх дослідження здебільшого мають фрагментарний та хаотичний характер¹²³⁴.

Як слушно зауважує Н. В. Трофуненко, спочатку необхідно розглянути, що саме являють собою ці два поняття та спробувати їх розмежувати, аби визначити, який саме термін має використовуватися в конкретному випадку⁵.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про технічні регламенти та оцінку відповідності» сертифікацією є підтвердження відповідності третьою стороною (особою, яка є незалежною від особи, що надає об'єкт оцінки відповідності, та від особи, що заінтересована в такому об'єкті як споживач чи користувач), яке стосується продукції, процесів, послуг, систем або персоналу.

У цьому нормативно-правовому акті ключовий акцент зроблено на сертифікації продукції, але, на наш погляд, підлягати сертифікації може й особа як спеціаліст. На підтвердження цієї думки можна навести твердження О. М. Язвінської, яка наводить таке тлумачення поняття «сертифікація персоналу»: «це встановлення якісних характеристик персоналу (освіта, рівень професійної кваліфікації) вимогам вітчизняних чи міжнародних стандартів»⁶. Законодавчо поняття «сертифікація персоналу» закріплено в Законі України «Про державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації», зокрема у ст. 2 абз. 77 зазначено, що під сертифікацією персоналу слід розуміти підтвердження відповідності персоналу встановленим відповідним Ізарова І. О. Деякі проблеми визначення правового статусу архітектора. Віче. 2010. № 2. С. 9-12. Трофуненко Н. В. Господарсько-правове забезпечення якості будівельних робіт: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Донецьк, 2011. 20 с. Данилюк Г. Предстоит аттестация специалистов строительного профиля. Строительная газета. 2012. № 17. Салухіна Н. Г., Язвінська О. М. Стандартизація та сертифікація товарів і послуг: підручник. Київ: Центр учбової літ-ри, 2010. 336 с. Трофуненко Н. В. Господарсько-правове забезпечення якості будівельних робіт: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Донецьк, 2011. 20 с. Салухіна Н. Г., Язвінська О. М. Стандартизація та сертифікація товарів і послуг: підручник. Київ: Центр учбової літ-ри, 2010. 336 с. органом центральної влади, до компетенції якого входить формування та реалізація державної політики у сфері цивільної авіації, кваліфікаційним вимогам у цій сфері. Більше того, Рішенням Аудиторської Палати від 26 квітня 2007 № 176/4 передбачено проведення саме сертифікації аудиторів, що являє собою визначення кваліфікаційної відповідності кандидата на зайняття аудиторською діяльністю шляхом перевірки рівня його освіти, досвіду роботи та професійної кваліфікації, а також установлення необхідності складання кандидатами кваліфікаційного письмового іспиту.

Якщо ж звернутися, наприклад, до лінгвістичного складника цих понять, то складність їх розмежування збільшується, оскільки англійською обидва поняття звучать однаково «sertification».

Як слушно зазначає В. П. Кохан, полегшити розмежування зазначених понять може звернення до мети їх проведення. Так, учена аналізує мету проведення таких процедурних дій. Якщо метою атестації є перевірка відповідності працівника посаді, яку він обіймає, то метою проведення сертифікації є підтвердження наявності чи відсутності необхідної спеціалізації та захист споживачів від можливості отримання неякісно виконаних робіт і наданих послуг. Також слід звернути увагу на те, що атестація завжди має трудовий характер та спрямована на підвищення ефективності використання працівником робочого часу, тоді як сертифікація проводиться не керівником організації, установи, а уповноваженим на те органом державної влади, у даному разі це Архітектурно-будівельна атестаційна комісія Кохан В. П. Щодо невідповідності працівників займаній посаді за висновками атестації. Проблеми законності. 2010. Вип. 106. С. 211-217..

Окрім мети, розмежування цих понять можна доповнити ще декількома критеріями, зокрема 'їх темпоральними ознаками, завданням та моментом початку трудових відносин. Темпоральність є «векторною» категорією, завжди має певне спрямування, відображає специфіку часового дейксису. Так, атестація працівника, що проводиться з метою встановлення відповідності займаній посаді, є більш короткою в часі, а її завданням завжди буде розв'язання питання варіативності перебування працівника на посаді. Щодо моменту початку трудових відносин, то атестація завжди проводиться виключно після їх початку.

Що стосується сертифікації відповідальних виконавців робіт, то така процедурна дія є більш тривалою, подовжуваною, її завданням чи кінцевим результатом буде саме допуск до виконання певних видів робіт чи надання послуг, пов'язаних зі створенням об'єктів капітального будівництва, а трудові відносини із працівником зможуть розпочатися виключно після позитивної сертифікації.

З урахуванням специфіки досліджуваної сфери для детермінування наявності у фахівців будівельної галузі належної кваліфікації та встановлення 'їх відповідності вимогам для виконання конкретних видів робіт чи надання послуг буде коректним використання саме терміна «сертифікація відповідальних виконавців робіт». Логічним видається внесення відповідних змін до національного законодавства з метою термінологічного узгодження та усунення змістових колізій у нормативній регламентації будівельної галузі, оскільки на цей час у нас існує підміна понять, де змістове наповнення атестації відповідає сертифікаційному процесу.

Доволі суперечливим навіть після термінологічного визначення правильності використаної термінології видається також вузьке коло осіб, які підлягають обов'язковій сертифікації. У згаданій вище постанові закріплено те, що обов'язковій сертифікації підлягають архітектор, інженер-проєктувальник, інженер технічного нагляду та експерт, проте водночас із цим у додатку зазначено п'ять видів робіт, відповідальні виконавці яких мають проходити сертифікацію та, що нам цікаво, одним з указаних видів робіт є інжинірингова діяльність у будівельній галузі, однак сертифікації для спеціалістів в інжиніринговій сфері у цій постанові прямо не встановлено. У цьому разі слід погодитися з позицією І. О. Ізарової, яка стверджує, що закріплений законодавством перелік потребує нагального розширення та перегляду, оскільки, щонайменше, вказані там спеціалісти не в змозі забезпечувати виконання всіх видів робіт у межах конкретного будівельного проєкту, що тягне за собою залучення тих категорій спеціалістів, які не входять до переліку осіб, що обов'язково проходять сертифікацію, а в кінцевому результаті ми маємо проблемні будівельні об'єкти, незакінчене будівництво, порушення технічних та будівельних норм та створення загрози життю та здоров'ю населення як головного споживача недостатньо якісно виконаних робіт/наданих послуг¹.

Із таким твердженням погоджується також і Г. Данилюк, який, у свою чергу, зазначає, що жоден, навіть висококваліфікований фахівець, не здатен забезпечити належний супровід будівельного проєкту на всіх його етапах та у всіх його ланках водночас на належному рівні. Ізарова І. О. Деякі проблеми визначення правового статусу архітектора. Віче. 2010. № 2. С. 9-12. Данилюк Г. Предстоит аттестация специалистов строительного профиля. Строительная газета. 2012. № 17.З приводу цього авторами пропонується доповнити існуюче законодавство принаймні спеціалістами в інжиніринговій сфері та фахівцями із забезпечення супроводу окремих сегментів проєкту. Ми, безумовно, підтримуємо цю пропозицію.

Ще одним важливим недоліком сучасної державної системи професійної сертифікації є неналежна регламентація самої процедури, зокрема, у чинних нормативно-правових актах зазначено, що головний архітектор повинен володіти знаннями в таких сферах, як будівельні норми та правила, пожежні та санітарні норми, проте законодавець ніде не вказує їх чіткий перелік та обсяг, що є необхідним для відповідності цього спеціаліста та отримання ним сертифіката. Це ж стосується проведення самого іспиту, на офіційному сайті Мінрегіонбуду встановлено, що іспит складається із трьох модулів, але немає жодного переліку питань. На нашу думку, така ситуація ще раз підтверджує тезу про непрозорість чинної системи допуску відповідальних виконавців окремих видів робіт (надання послуг), пов'язаних зі створенням об'єктів капітального будівництва, оскільки повна відсутність переліку питань, обов'язкових на підтвердження достатніх обсягів знань, чіткої та прозорої регламентації процедурних моментів іспиту викликає занадто багато запитань. Доповнює цю проблему також неврегульованість процедури вибору відповідальними виконавцями спеціалізації під час проведення сертифікації. Так, знову ж таки на офіційному сайті Мінрегіонбуду встановлено такі види спеціалізації, як забезпечення безпеки життя та здоров'я населення, забезпечення захисту від шуму, забезпечення механічного опору та стійкості, забезпечення економії енергії, інженерно-будівельне проєктування доріг, проте нормативно-правової регламентації вказаних спеціалізацій немає, що також призводить до повного хаосу в цій сфері, створює можливості для неофіційної зміни цих напрямів державними службовцями, а в кінцевому результаті зводиться до суперечок між державними органами та суб'єктами господарювання, що здійснюють свою діяльність в будівельній галузі, та призводить до зростання корупції.

Спираючись на вищевикладений матеріал та враховуючи зарубіжний досвід, пропонуємо сформулювати основні заходи з удосконалення системи атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт, пов'язаних зі створенням об'єктів капітального будівництва:

1. На сучасному етапі розвитку будівельної галузі в Україні видається за необхідне введення нової моделі проведення професійної атестації/сертифікації цієї категорії працівників. Зокрема, беручи до уваги успішний досвід країн-учасниць СНД у створенні та діяльності саморегулівних організацій, упровадження такого шляху розвитку в регулюванні будівельної галузі видається досить закономірним. У цьому разі запозичення закордонного досвіду видається не лише можливим, а, більше того, обов'язковим для України. Наприклад, на території Російської Федерації на сьогодні діє велика кількість саморегулівних організацій у будівельній галузі, яким було делеговано з федерального рівня безліч повноважень, серед яких знаходиться й проведення професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт, пов'язаних зі створенням об'єктів капітального будівництва. Зокрема, законодавством Рф передбачено, що при проведенні атестації саморегулівні організації керуються, окрім загальнообов'язкових федеральних законів, своїми внутрішніми нормативними документами, що покликані регламентувати саме атестаційні відносини.

2. З метою організації діяльності саморегулівних об'єднань в Україні варто розробити спеціальні економічні механізми. Серед найважливіших необхідно назвати податкові пільги та введення такого поняття, як «страхування професійних ризиків», що вже було зроблено на території держав пострадянського простору. Значимість останнього пояснюється тим, що кожна саморегулівна організація, яка по суті є об'єднанням певної кількості будівельних організацій, незалежно від наявності в її членів страхового поліса, несе субсидіарну відповідальність за їх майновим зобов'язанням, якщо вони мають видані нею посвідчення про допуск до виконання робіт. Субсидіарний характер відповідальності СРО означає, що виплати здійснюються в обсязі відсутніх у відповідача грошових сум, які він зобов'язаний виплатити позивачу. Причому такі виплати здійснюються в межах коштів компенсаційного фонду, що формується за рахунок вступних внесків членів.

Аналізуючи вищевикладений матеріал, ми не можемо на сто відсотків стверджувати, що така модель проведення професійної атестації повністю відповідає потребам та вимогам будівельної галузі в Україні, однак передання її проведення до саморегулівних організацій є значним кроком уперед, який помітно наблизить нашу країну до світової моделі організації діяльності суб'єктів господарювання у сфері будівництва, та має потенціал на вирішення або, як мінімум, зменшення низки проблем у цій сфері.

Таким чином, сучасний атрактор державного регулювання дозвільної системи є застарілим та досить негнучким, а під час більш детального аналізу він виявляється також значною мірою корумпованим із надмірним контролем діяльності суб'єктів господарювання, що йде в розріз із положеннями державної реформаційної політики та обраним Україною євроінтеграційним шляхом розвитку. Докорінні зміни, що мають відбутися в одній із провідних галузей національної економіки - будівельній, стануть тим імпульсом, який є необхідним для формування нової, прозорої, безпечної та конкурентоспроможної галузі. Для таких змін пропонуємо передати ліцензування певних видів будівельної діяльності саморегулівним організаціям як більш ефективну та сучасну модель (механізм).

Ліцензування господарської діяльності в будівельній галузі можна назвати, на нашу думку, першим етапом допускного правового режиму здійснення господарської діяльності в зазначеній сфері, що включає в себе таке:

- надання кожному суб'єкту господарювання права на здійснення господарської діяльності в зазначеному сегменті національної економіки та визначення меж такого права;

- контроль за діяльністю членів саморегулівної організації;

- право на припинення такої діяльності в разі порушення суб'єктом господарювання норм, правил та стандартів саморегулівної організації, а також положень національного законодавства, чи встановлення невідповідності закріпленим власними нормативно-правовими актами ліцензійних вимог.

Ліцензування будівельної діяльності саморегулівними організаціями являє собою складний механізм, оскільки саморегулівна організація, що надає своєму члену - суб'єкту господарювання - свідоцтво про допуск до виконання окремих видів робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів капітального будівництва, відповідає за невиконання чи неналежне виконання своїми членами взятих на себе зобов'язань у межах компенсаційного фонду, то вона має право встановлювати більш високі кваліфікаційній, кадрові, освітні, результативні вимоги до них, тим самим підвищуючи якість, безпечність, ефективність виконаної робити чи наданої послуги. Відповідно, і така саморегулівна організація має перевіряти суб'єктів господарювання на відповідність установленим нею вимогам.

Було проведено компаративний аналіз ключових для перевірки відповідності персоналу понять «професійна атестація» та «сертифікація відповідальних виконавців». Попри певну плутанину та взаємозамінне використання в законодавстві було здійснене чітке розмежування цих понять за декількома критеріями: метою, їх темпоральними ознаками, завданням (кінцевим результатом) та моментом початку трудових відносин.

На нашу думку, наявний перелік спеціалістів, для яких проведення професійної сертифікації є обов'язковим, не є вичерпним, тому підтримуємо ідею розширення цього переліку, як мінімум, додаванням спеціалістів в інжиніринговій сфері та фахівців із забезпечення супроводу окремих сегментів проєкту.

В Україні вважаємо за необхідне введення нової моделі проведення професійної атестації/сертифікації працівників будівельної сфери з делегуванням цих повноважень відповідним саморегулівним організаціям, які мають регулювати власними нормативно-правовими актами порядок, процедуру проведення та етапи перевірки професійної відповідності. Для такої моделі сертифікації персоналу вбачається логічним запровадження комплексної системи проведення атестації водночас у декількох напрямах - атестація за посадою та сертифікація за видами діяльності та введення єдиного реєстру атестаційних спеціалістів.

Упровадження майбутнього механізму проведення професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов'язаних зі створення об'єктів капітального будівництва, може складатися, на наш погляд, із таких основних етапів:

- уведення єдиного реєстру атестаційних спеціалістів, які мають право визначати відповідність професійних навичок відповідальних виконавців окремих робіт, пов'язаних зі створенням об'єктів будівництва;

- запровадження комплексної системи проведення атестації водночас у декількох напрямах - атестація за посадою та сертифікація за видами діяльності. Це положення є надзвичайно важливим, оскільки не можна нехтувати тим фактом, що при проведенні атестації саме цієї категорії осіб перевірці мають підлягати не тільки факти відповідності займаній посаді, але й наявність необхідних навичок для виконання певного підвиду будівельних робіт;

- повне переведення здійснення атестації до саморегулівних організацій, які мають регулювати власними нормативно-правовими актами порядок, процедуру проведення та етапи перевірки професійної відповідності. У розрізі того, що саморегулівні організації в будівельній діяльності несуть субсидіарну відповідальність за професійні ризики своїх членів, це положення є надзвичайно актуальним, оскільки логічним є той факт, що такого роду організація має право самостійно визначати критерії відповідності відповідальних виконавців окремих робіт, пов'язаних із створенням об'єктів будівництва з урахуванням, звичайно ж, загальних національних вимог законодавства.

Також пропонуємо з метою організації діяльності саморегулівних об'єднань в Україні розробити спеціальні економічні механізми податкових пільг та введення страхування професійних ризиків.

2.3 Організаційно-управлінські засоби саморегулювання будівельної галузі

До другої групи засобів саморегулювання будівельної галузі нами віднесено організаційно-управлінські, серед яких варто вказати прийняття локальних актів регулюючого впливу, основною метою яких є належна організація діяльності суб'єктів господарювання будівельної галузі шляхом установлення власних правил, нормативів, стандартів та обмежень для професійних учасників цієї сфери і контроль за їх дотриманням та виконанням членами саморегулівної організації.

Головними завданнями, які мають бути розв'язані в межах цього підрозділу, є:

- дослідити, що собою являють організаційно-управлінські засоби саморегулювання будівельної галузі;

- окреслити характерні ознаки цієї групи засобів;

- проаналізувати закордонний досвід використання організаційно-управлінських засобів саморегулювання;

- запропонувати законодавчі механізми співрегулювання, що найбільше відповідає потребам саме будівельного сектору.

Аналіз законодавства зарубіжних країн та механізмів саморегулювання в них є дуже важливим етапом для осмислення того, як має працювати цей механізм у нашій державі, але говорити про повне та безапеляційне перенесення всіх ознак та елементів іноземних механізмів саморегулювання на вітчизняну правову систему ми не можемо, оскільки вона є унікальною з притаманними тільки їй особливостями, тому перед здобувачкою стоїть завдання ще й адаптувати ключові властивості іноземних механізмів саморегулювання до потреб національної правової системи та виробити новий, єдиний та дієвий для вітчизняної будівельної галузі механізм його саморегулювання.

У практиці іноземних країн (Німеччина, фінляндія, Австралія, Китай, Японія, Російська федерація та ін.) застосовуються різні системи контролю будівельної діяльності, однак усі ці держави об'єднує одна вкрай важлива риса - у всіх зарубіжних розвинених країнах у зв'язку з надзвичайно високим рівнем відповідальності та вимогам безпеки існують жорсткі системи допуску будівельних організацій на ринок і контролю якості будівельної продукції. Для здійснення своїх функцій закордонні саморегулівні організації на ринку будівництва розробляють, затверджують і слідкують за дотриманням своїми членами низки професійних стандартів, правил та вимог. Популярними також є кодекси професійної етики, до дотримання яких ставлення доволі серйозне, оскільки значні порушення етичних норм можуть призвести до анулювання виданих саморегулівною організацією ліцензій. При цьому всюди дотримується головний принцип - контроль за здійсненням господарської діяльності в будівельній галузі покладено не на державні органи, а саме на інститут саморегулівних організацій. Звичайно, що механізм саморегулювання будівельної галузі після його розробки має пройти апробацію на різних ланках національної економіки, у тому числі й у будівельній сфері, щоб мати змогу дослідити ефективність та якість діяльності саморегулівних організацій в Україні, однак, як свідчить позитивний досвід розвинених країн світу, такого роду механізми зарекомендували себе як якісно новий аналог державного регулювання найважливіших ланок національної економіки.

Необхідно відзначити, що в розвинених країнах у цілому розвиток саморегулювання господарської діяльності проходив «знизу»: в окремих видах діяльності формувалися механізми та інструменти саморегулювання завдяки ініціативності та високій відповідальності самих суб'єктів господарської діяльності в будівельній сфері, які проходили апробацію протягом тривалого часу. Сьогодні саморегулювання і державне регулювання ринку здійснюються паралельно, взаємно доповнюючи й збагачуючи один одного. У результаті цього було накопичено досвід взаємодії сегменту господарювання і державної влади, що можна назвати співрегулюванням.

І іноземні, і вітчизняні дослідники звертають увагу на особливі переваги співрегулювання для всіх зацікавлених суб'єктів. Наприклад, Т. В. Яворська відзначає наступне визначення та суб'єктний склад учасників співрегулювання: «Під співрегулюванням розуміють спільну участь у процесі регулювання держави та різних ринкових інституцій. Крім суб'єктів підприємництва, у процесі співрегулювання можуть брати участь й інші організації - споживчі об'єднання (Асоціація страховиків України), профспілки, організації (Асоціація професійних страхових посередників, страхові пули, об'єднання страхових компаній). Формуються елементи співрегулювання шляхом введення до структури управління органів державної влади, представників бізнесу та громадськості. Тому ті ж самі саморегулівні організації можуть бути учасниками співрегулювання»¹.

«Держава може зробити такий вибір з економічних міркувань, оскільки об'єкти регулювання мають більший досвід у вирішенні питання про те, якими повинні бути правила регулювання. Передавши функції регулювання представникам виробництва або торгівлі, держава звільняється від витрат на регулювання. Представники виробництва або торгівлі зацікавлені у виконанні цієї функції, оскільки вони можуть уникнути ситуації надмірного, з їх точки зору, регулювання. Вони можуть також надавати переваги своїм представникам, встановивши вищі стандарти доступу на ринок, виключаючи таким чином конкурентів, та отримати переваги для покращення своєї репутації» Яворська Т. В. Саморегулювання у страховому підприємництві України. Формування ринкових відносин в Україні. 2012. № 2. С. 106-109. Сімпсон Р., Синкова О. М. Регулювання послуг загального інтересу в ЄС. Одеса: ОНЮА, 2004. С. 35-36.. О. М. Гончаренко виділяє такі переваги для усіх сторін: «Для держави - це, перш за все, зменшення витрат на регулювання, а для суб'єктів господарювання - зменшення обтяжливих адміністративних бар'єрів, сприяння розвитку конкуренції» Гончаренко О. М. Саморегулювання господарської діяльності: питання теорії та практики: монографія. Київ: НДІ приватного права і підприємництва ім. акад. Ф. Г. Бурчака НАПрН України, 2019. 418 с.. Наведені аргументи узагальнює та робить висновок про сутність співрегулювання К. Марсден: «це чітко збалансована концепція, середній шлях між державним регулюванням та «чистою» галузевою саморегуляцією» Басова А. В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: дис.... канд. юрид. наук: спец.12.00.03. Москва, 2008. 218с.. Відповідно, ця збалансована концепція вигідна для всіх сторін, бо є достатньо гнучкою та ефективною, щоб збалансувати публічні та приватні інтереси. О. М. Гончаренко вважає, що саме співрегулювання буде «іманентним механізмом регулювання для більшості галузей господарської діяльності в Україні» Marsden Ch. T. Co and Self-regulation in European Media and Internet Sectors: The Results of Oxford University's Study www.selfregulation.info Self-regulation, Coregulation, State Regulation. Р. 80. URL: https://www.osce.org/ fom/13844?download=true Гончаренко О. М. Саморегулювання господарської діяльності: питання теорії та практики: монографія. Київ: НДІ приватного права і підприємництва ім. акад. Ф. Г. Бурчака НАПрН України, 2019. 418 с., із чим ми погоджуємося.

У той же час звертаємо увагу, що в таких галузях, як будівництво, з дуже високими вимогами до рівня безпеки та високої якості товарів та послуг надзвичайно актуальним був би механізм співрегулювання, оскільки критично важливо встановлювати і загальнообов'язкові державні правила та вимоги до діяльності на ринку будівництва, і підвищувати конкуренцію між суб'єктами господарської діяльності та якість 'їхніх товарів, робіт та/або послуг, вводячи актами саморегулівних організацій додаткові правила, стандарти, що потребують застосування більш якісних матеріалів, нових технологій, висококваліфікованих спеціалістів тощо. Крім того, контроль також може здійснюватися як уповноваженими органами державної влади щодо виконання вимог законів та підзаконних актів України, так і саморегулівними організаціями стосовно дотримання їхніми членами вимог та стандартів відповідної СРО.

На думку А. В. Басової, «здійснення саморегулівними організаціями, заснованими на добровільному членстві, контролю за дотриманням 'їх членами законодавства означає дублювання повноважень державних органів, що є обтяжливим для господарюючого суб'єкта. Слід обмежити обсяг контрольних повноважень подібних СРО за підприємницькою (професійною) діяльністю своїх членів лише власними розробленими і встановленими правилами і стандартами З одного боку, можна підтримати це зауваження, але, з іншого боку, розроблені самою СРО правила і стандарти не можуть суперечити законодавчо закріпленим вимогам, бути більш «м'якими», тому при перевірці виконання своїми членами власних правил та стандартів саморегулівна організація буде, в основному, все одно перевіряти і дотримання законодавчо закріплених вимог автоматично.

Тому, на нашу думку, таке співрегулювання буде оптимально ефективним та сприятиме розвитку будівельної галузі, стимулюючи суб'єкта господарювання швидше пристосовуватися до сучасних викликів, застосування інноваційних технологій, краще задовольняти потреби споживачів. А значить, пропонуємо в подальших розробках законопроєктів щодо врегулювання правового статусу, функцій саморегулівних організацій та модернізації будівельного законодавства враховувати концептуально важливі основи співрегулювання, які в будівельному секторі можуть збагатити й певною мірою компенсувати недоліки механізму чистого саморегулювання та прямого державного регулювання економіки.

Цікавим для нас з огляду на завдання цього підрозділу з дослідження організаційно-управлінської групи засобів саморегулювання будівельної галузі є позитивний досвід США, Японії на Німеччини, де було впроваджено механізм «дбайливого управління» та «дбайливого будівництва», завдяки якому з'явилась можливість виявлення значної кількості недоліків у будівельній галузі, серед основних американським журналом Lean Construction Journal було названо такі:

- близько 60-85% часу в будівництві витрачаються на всі види «очікування» та усунення помилок;

- усе більше зростає нестача спеціальних висококваліфікованих кадрів;

- середня продуктивність для будівельника становить близько 40%;

- низька якість виробленої продукції, виконуваних робіт і послуг, що надаються;

- надмірні зміни вартості й строків робіт у процесі будівництва. ¹

Такого роду проблеми не оминають і нашу державу, а тому перед нами все гостріше постає питання, у який спосіб та наскільки ефективно буде реформовано цю галузь, оскільки згадана вище проблематика тягне за собою, зокрема, і появу загроз життю та здоров'ю населення, яке є потенційним споживачем виконуваної роботи чи наданих послуг, а також призводить до все більшого занепаду одного з провідних сегментів національної економіки. Органи державної влади, до компетенції яких віднесено здійснення контролю в будівельній галузі сьогодні вже не в змозі здійснювати його ефективно, оскільки, щонайменше, вирішення більшої частини з них потребує індивідуального контролю, який такі органи фізично забезпечити не можуть. У зв'язку із цим видається логічним запозичення досвіду згаданих держав, у яких вирішення цих проблем було покладено на саморегулівні організації, оскільки контроль, що здійснюється ними, набуваючи рис приватно-правового характеру, дає змогу забезпечити саме фрагментарний контроль.

Звичайно, такого роду трансформація буде вкрай ресурсовитратною для нашої держави та потребуватиме докорінних змін не тільки з боку органів державної влади, а й суб'єктів господарювання, які здійснюють господарську діяльність у будівельній галузі. Застарілий атрактор державного регулювання, надмірна забюрократизованість та корумпованість з одного боку тягне за собою виникнення конформістських та консумаційних настроїв з іншого боку (суб'єктів господарювання), оскільки введення новел у сектор здійснення господарської діяльності потягне, у кінцевому результаті, збільшення вартості продукту, ускладнення звичних процедур та, можливо, зменшення кількості суб'єктів господарювання через 'їх невідповідність установленим вимогам та неможливість отримати допуск до аналізованого ринку послуг та робіт.

В умовах наявного економічного спаду важливим завданням, яке стоїть перед нашою державою, є підвищення якості провідних галузей національної економіки, до числа яких належить і будівельна галузь.

Однією з найважливіших функцій будівельного сегменту є використання якісних ресурсів, забезпечення відповідності світовим технологічним регламентам та стандартам, із метою збільшення інвестиційного потоку приведення вітчизняної галузі до рівня розвинених держав, залучення виключно висококваліфікованого та сертифікованого персоналу. Виконання зазначених цілей забезпечить формування стійкого та динамічного розвитку національної економіки, що потягне за собою забезпечення підвищення якості та рівня життя населення, а також створення належного безпекового середовища в будівельній галузі.

Якість виконуваної роботи чи наданої послуги залежить від значної кількості чинників, зокрема, необхідно згадати про якість залучених технологій, організації господарської діяльності, кваліфікованість персоналу, належний вчасний контроль та ін.

Багато із цих чинників може бути дотримано на достатньо високому рівні забудовниками та іншими суб'єктами підприємницької діяльності, архітекторами та іншими спеціалістами завдяки грамотному, продуманому регулюванню та якісному реальному контролю за дотриманням урегульованих правил поведінки. Так, на переконання О. В. Кологойди «...сутність саморегулювання полягає у можливості для суб'єктів певного виду професійної діяльності, об'єднуючись на добровільній основі, самостійно здійснювати її регулювання (шляхом локальної нормотворчості) та контроль за її здійсненням. Змістом саморегулювання є засноване на нормах законодавства регулювання відносин в окремих сферах економічної діяльності, яке здійснюється на принципах самоорганізації, тобто без безпосереднього втручання держави»¹. Це і є організаційно-управлінські засоби саморегулювання будівельної галузі, які можуть здійснювати саморегулівні організації. Інколи дослідники, наприклад, О. М. Гончаренко, Т. В. Яворська, відзначають, що ці засоби є прикладом регулятивної та контрольної функцій саморегулівних організацій²³. Кологойда О. Саморегулювання професійної діяльності фондового ринку. Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. 2012. Вип. 92. С. 111. Гончаренко О. М. Саморегулювання господарської діяльності: питання теорії та практики: монографія. Київ: НДІ приватного права і підприємництва ім. акад. Ф. Г. Бурчака НАПрН України, 2019. 418 с. Яворська Т. В. Саморегулювання у страховому підприємництві України. Формування ринкових відносин в Україні. 2012. № 2. С. 106-109.

Прийняття власних правил, організаційних і технічних стандартів, вимог до господарської та професійної діяльності у сфері будівництва є чи не центральним аспектом, квінтесенцією сутності саморегулювання, тому що це не делеговані ззовні, певним публічним владним суб'єктом, а свої, безпосередньо властиві кожній організації характеристики. А оскільки саморегулівні організації в будівельній галузі є об'єднаннями певної кількості учасників, які здійснюють діяльність у тому ж сегменті національної економіки, тобто суб'єктів такої ж та/або аналогічної господарської діяльності, які і на теоретичному, і на практичному рівнях краще, аніж представники державно-владних повноважень, розуміють, які саме вимоги та регулятивні важелі дійсно актуальні, сучасні, тобто потрібні ринку на сучасному етапі його розвитку.

Жоден сторонній службовець, спеціаліст, можливо, навіть і з необхідною фаховою освітою, але котрий усю професійну діяльність зосереджував виключно на камеральних перевірках, документальному нагляді за господарською діяльністю на ринку будівельних послуг, буде не в змозі так ефективно та вчасно, як суб'єкти господарювання будівельної галузі, реагувати на постійні зміни та вимоги сучасного ринку, розумітися на реальних проблемах, пов'язаних із створенням об'єктів капітального будівництва, рівні якості виконання конкретних робіт, необхідності застосування та взаємозамінності певних технологій (наприклад, щодо встановлення застарілості певних методів роботи і технологій, існування відповідних аналогів більш сучасних технологічних укладів тощо), особливо щодо оновлення технічного регулювання, стандартизації, а також виявляти абсурдність певних застарілих декларативних норм або таких, які заважають нормальній роботі конкурентних правил ринку та не сприяють забезпеченню якості робіт або рівня безпеки.

Безумовними перевагами саморегулювання для суб'єктів господарської діяльності є «розробка адаптованих, інноваційних правил, які є більш вдалими, ніж ті, що «нав'язані» ззовні»¹, як підкреслює О. М. Гончаренко. Така розробка й прийняття більш зважених та потрібних для певної професійної сфери правил, стандартів тощо трактується як регулятивна або вужче - нормотворча функція саморегулівних організацій, оскільки до регулятивної відносять ще й ліцензування та сертифікацію. «Нормотворча функція виявляться і в можливості СРО створювати саморегулівні норми і в їх активній діяльності щодо створення проектів норм, які би пропонувалися до законодавчого закріплення. Нормотворчу функцію СРО можна розглядати як складову регулятивної, тобто нормотворча функція ніби «поглинається» регулятивною функцією»¹.

Саморегулівні організації можуть стимулювати розвиток своєї сфери, підвищувати якість робіт та послуг, які виконують/надають їхні члени, встановлюючи дійсно актуальні, іноді підвищені, жорсткіші стандарти діяльності порівняно з установленими державою, забороняти використання неякісної продукції (наприклад, будматеріалів), а також врегульовувати правила діяльності так, щоб вони відповідали вимогам кращих практик у відповідній галузі в межах своїх повноважень, наданих законом. Якщо національне законодавство має певні прогалини, своїми актами СРО можуть їх заповнювати й покращувати вже існуючі стандарти. Закріплення таких правил і стандартів у різних актах саморегулівних організацій (по суті корпоративних актах) є локальною нормотворчістю, оскільки такі правила розповсюджуються на всіх членів цієї СРО. Виконання локальних норм забезпечується силою недержавного примусу, тому що члени відповідної саморегулівної організації добровільно вирішили вступити до неї та дотримуватися її вимог, а в разі моральної незгоди з вимогами СРО завжди можуть із неї вийти, але це буде означати для таких суб'єктів господарювання припинення професійної діяльності на ринку будівництва, оскільки видані цією саморегулівною організацією дозволи будуть автоматично анульовані.

Окреме значення мають не лише технічні стандарти і правила, а й кодекси професійної етики, розроблені та прийняті саморегулівними організаціями для своїх членів як моральні директиви, які встановлюють етичні засади, принципи та є вказівками напряму розвитку стандартів дисципліни професійної поведінки. Хоча для деяких професій, зокрема лікарів, такі етичні кодекси з'явилися раніше і мають загальновизнане глобальне значення для будівельного ринку в Україні, де стандарти потрібно формувати в новому напрямі сучасного ефективного регулювання, ці збірки обов'язкових етичних норм, порушення яких може мати наслідком анулювання ліцензії, набувають особливої актуальності.

Таким чином саморегулівні організації можуть самостійно регулювати деякі важливі для впорядкування діяльності на ринку питань. Як слушно відзначає О. М. Гончаренко, «прийняття правил на рівні саморегулівної організації є колективною дією, що слугуватиме перевагою недержавного регулювання. Саморегулювання - це фактично декларування відповідальності ринку за створені ним товари та надані послуги. Тому така відповідальність має бути чітко регламентована, оскільки є певним аналогом державного регулювання. Правила СРО також повинні бути чіткі, зрозумілі та усувати подвійне тлумачення, відповідати нормативним актам вищого порядку, тобто це своєрідне «законодавство» окремої галузі, виду господарської діяльності»¹.

З огляду на викладене локальна нормотворчість, на нашу думку, має ще недооцінений потенціал, здатний справді оновити правила підприємницької діяльності у сфері будівництва, а з ними - і господарські відносини загалом у пов'язаних сферах, показавши приклад більш професійного, ґрунтовного, якісного, ефективного регулювання та некорумпованого, недискредитованого механізму контролю за діяльністю членів саморегулівних організацій, які добровільно вирішили брати участь у локальній нормотворчості та взяли на себе зобов'язання дотримуватися рішень, прийнятих відповідною саморегулівною організацією.

У системі заходів, які спрямовані на досягнення високої якості будівельних робіт, вирішальну роль відіграє контроль за якістю будівництва. Указаний контроль передбачає перевірку відповідності національним та локальним нормативним документам будівельних матеріалів і виробів, будівельно-монтажних робіт тощо.

Мета будівельного контролю полягає в забезпеченні високого рівня якості, надійності й довговічності об'єктів капітального будівництва на всіх етапах реалізації інвестиційних проєктів - від проєктування до приймання в експлуатацію - шляхом створення й реалізації системи контрольних заходів у напрямах якості проєктної та робочої документації, відповідності виконуваних робіт результатами інженерних пошуків, вимогам містобудівного плану земельної ділянки, вимогам технічних регламентів, робочої та організаційнотехнологічної документації, вчасного попередження, виявлення та усунення недоліків (браку) і функціонування системи менеджменту якості, перевірки відповідності та якості використовуваних матеріально-технічних ресурсів.

Головним завданням контролю якості будівництва буде попередження, усунення причин, а також відхилень, що призводять у будівництві до браку., Вчасно виявлений в процесі будівництва брак у багатьох випадках достатньо легко виправляється з найменшими витратами. Брак, який виявили вже після закінчення будівництва, вже набагато важче і, часто, дорожче виправити, якщо взагалі можливо. Критично важливо не допускати такого браку, який суттєво порушуватиме певні інженерні, комунікаційні системи чи заважатиме здачі об'єкта будівництва в експлуатацію.

Розпорошеність державної системи у сфері контролю та нагляду в будівельній галузі та в деяких інших важливих галузях, відсутність ефективної взаємодії органів контролю в будівельній сфері з органами контролю в суміжних галузях, таких як пожежна, екологічна, промислова безпека та ін., а також неукомплектовані склад і невідповідність кваліфікації співробітників наглядових органів сучасним вимогам до нагляду й контролю в будівельній галузі поряд із практичною вседозволеністю та корумпованістю органів державної влади, до компетенції яких віднесено здійснення контролю в будівельній галузі, і будуть в умовах реформаційних перетворень, на наше переконання, тими фундаментальними підставами зміни наявного регулівного порядку та появи у вітчизняній правовій системі механізму саморегулювання будівельної галузі з функціями контролю господарської діяльності в ній, що стане свого роду «еволюцією», яка притаманна всім процесам та явищам.

Головним завданням саморегулювання будівельної галузі є забезпечення безпеки об'єктів капітального будівництва шляхом контролю за організаціями, які виконують роботи чи надають послуги, пов'язані із створенням об'єктів капітального будівництва членами саморегулівної організації. З появою саморегулювання має змінитися сама структура відповідальності зазначених організацій.

Якісна сукупність здійснюваних функцій формує особливості правового статусу, властивого саморегульованим організаціям.

Зазначені організації наділяються повноваженнями з проведення перевірок і можливістю накладання дисциплінарної відповідальності на своїх членів. Однією з вимог до некомерційної організації, що набуває статус СРО, є створення спеціалізованих органів, що здійснюють контроль над дотриманням членами СРО вимог стандартів і правил СРО, і органів із розгляду справ про застосування до членів СРО заходів дисциплінарної відповідальності. Закріплення механізму притягнення до відповідальності учасників СРО, внутрішня структура органів контролю і внутрішні документи СРО, що створюють впорядковану схему для цього механізму, є засобом реалізації контрольної функції саморегулівної організації.

Контрольна функція, яку здійснюють саморегулівні організації поряд із нормотворчою та дисциплінарною, включається до складу статусних функцій, які разом індивідуалізують мету діяльності саморегулівних організацій як особливих суб'єктів права. Це не виключає виділення похідних або вторинних функцій, спрямованих на створення умов для здійснення статусних функцій (арбітрабельності, представницької, інформаційно-забезпечувальної, майново-забезпечувальної).

Контрольна функція проявляє себе в обов'язках членів саморегулівних організацій надавати інформацію про свою діяльність в СРО, право СРО витребувати вказану інформацію та обов'язки для її охороні, обов'язки СРО щодо проведення перевірок діяльності своїх членів і право останніх на захист своїх інтересів.

Зазначена функція реалізується шляхом проведення контрольних заходів, які ми розуміємо як організаційну форми здійснення контрольної діяльності, за допомогою якої забезпечується реалізація завдань, функцій і повноважень саморегулівної організації.

Саморегулівні організації зобов'язані організувати здійснення контрольної функції шляхом проведення контрольних заходів, які можна поділити на попередні, поточні та наступні.

Попередні контрольні заходи пов'язані з перевіркою відповідності суб'єкта, який виявить бажання вступити в СРО, встановленим вимогам до членства, невідповідність яким є підставою для відмови в прийомі в члени саморегулівної організації. Поточний контроль здійснюється постійно шляхом аналізу діяльності членів СРО на підставі інформації, що подається ними в саморегулівну організацію. Подальший (або наступний) контроль організовується за допомогою проведення планових і позапланових перевірок.

Здійснення контрольної функції потребує розкриття результатів здійснення контрольних заходів (розміщення на сайті СРО матеріалів перевірки, в рамках допустимої законодавством можливості публічного поширення відомостей), забезпечення усунення перевіреним суб'єктом виявлених порушень, моніторинг дій, що вживаються перевіреним суб'єктом, щодо усунення порушень.

Публічно-правові засади можуть бути наявними в діяльності саморегулівних організацій, які виступають не стільки як «клуб за інтересами», скільки реалізують завдання регулювання відносин у певній сфері, здійснення якого без певної субординації неможливо. Крім того, при вступі до певної саморегулівної організації кожен знайомиться з її внутрішніми правилами, які зобов'язується виконувати на правових основах членства в організації.

Проте контрольна функція у сфері саморегулювання не має замикатися виключно на членах СРО, оскільки важливим для самої системи саморегулювання в галузі є оцінка діяльності як членів, так і самих саморегулівних організацій. В останньому випадку предметом контрольних заходів є: стан регульованої діяльності; організація і ресурсне забезпечення діяльності; робота аудиторів саморегулівної організації в зазначеній сфері. У ході оцінки діяльності саморегулівної організації визначаються: наявність затверджених стандартів і правил організації та здійснення контрольних заходів саморегулівної організації, 'їх повнота й відповідність цілям здійснення контрольної функції; відповідність діяльності саморегулівної організації для реалізації контрольних заходів із затвердженими правилами її організації та проведення; забезпеченість системи контролю саморегулівної організації кваліфікованими кадрами й фінансовими ресурсами; стан діяльності контрольних та інших органів саморегулівної організації та її ефективність.

Разом із тим, критично слід ставитися до думки про можливість посилення ролі саморегулівних організацій шляхом наділення їх правами, що дають змогу здійснювати контрольні функції стосовно не тільки своїх членів, а й будь-яких «гравців» ринку, як вважає К. В. Руденко Техническое регулирование в строительстве. Аналитический обзор мирового опыта: Snip Innovative Technologies / рук. Серых А. Чикаго: SNIP, 2010. 889 с.. На нашу думку, наділяти такими правами неможливо, оскільки можливість здійснення контрольної функції випливає із членських відносин суб'єкта господарської або професійної діяльності із саморегулівною організацією і ґрунтується на локальному нормативному регулюванні.

Здійснення контролю з боку саморегулівної організації за її членами не виключає і не повинно виключати контролю з боку державних органів, причому незалежно від того, на якому виді членства вона заснована - добровільному чи обов'язковому.

Характерною ознакою цих засобів нами було окремо названо можливість установлення на розсуд керівництва конкретної саморегулівної організації більш жорстких, ніж закріплено в законодавстві, додаткових обмежень та правил професійної/господарської діяльності, обов'язкових до виконання для своїх членів і таких, що не суперечать положенням чинного вітчизняного законодавства. Проте визначення таких додаткових обмежень, умов не має виходити за межі наданих відповідно до законодавства повноважень саморегулівних організацій.

Таким чином, саморегулівні організації здатні стимулювати розвиток будівельної галузі, закріплюючи більш сучасні, ефективні, підвищені правила, стандарти та етичні норми, слідкуючи за їх дотриманням своїми членами. Саморегулівним організаціям у будівництві, безумовно, притаманні організаційно-управлінські повноваження, характерні для будь-яких організацій з урахуванням конкретної специфіки діяльності в цій галузі. Так, фундаментальними та особливими рисами саме цього виду засобів саморегулювання можна вважати: 1) можливість установлення на розсуд керівництва конкретної саморегулівної організації більш жорстких, ніж закріплено в законодавстві, додаткових умов та правил професійної/підприємницької діяльності та етики; 2) установлені саморегулівною організацією правила та умови не можуть суперечити положенням чинного національного законодавства; 3) указані правила та умови є обов'язковими до виконання всіма членами відповідної саморегулівної організації; 4) саморегулівні організації при встановленні таких правил не мають виходити за межі своїх повноважень, наданих законом.