Поставленная в настоящей работе проблема не ограничивается исключительно вопросами источников административного права, а находится на перекрестке нескольких институтов, таких как источники права, законность, административное судопроизводство, административная юстиция, судебный контроль за законностью действий органов государственной власти, судебный нормоконтроль. Первоисточником зарождения актов судебного нормоконтроля (постановлений суда о признании нормативных актов незаконными) является необходимость защиты прав человека от неправомерных действий государственной администрации и поддержания правопорядка. Справедливо отмечается необходимость создания «в рамках административного права «нового правового института - института защиты прав, свобод и законных интересов граждан», который включал бы в себя нормы материального и процессуального права» См.: Кислясханов, И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции / И.Ш. Кислясханов: автореф. дис.… д-ра. юрид. наук: М., 1997. - С. 15. Цит. по Галлиган, Д., Полянский, В.В., Старилов, Ю.Н., Административное право: история развития и основные современные концепции / Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. - М.: Юрист, 2002. С. 157.. Ответ на интересующий нас вопрос можно обнаружить в области пересечения указанных институтов, центром которой станет судебный нормоконтроль.

Судебный нормоконтроль как самостоятельная организационно-правовая форма реализации полномочий судебной власти, «является видом государственного контроля, который осуществляется в сфере функционирования судебной власти по отнесенным к ее компетенции вопросам и в особой процессуальной форме». Чепурнова, Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории и государственно-правовой практики / Н.М. Чепурнова. - Ростов-на-Дону: Издательство СКНЦ ВШ, 1999. - С. 14. Под судебным нормоконтролем понимается рассмотрение судами дел по заявлениям граждан, организаций, прокуроров с требованием о признании нормативного акта, принятого и опубликованного в установленном порядке, противоречащим закону полностью или в части (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). В юридической литературе относительно определения судебного нормоконтроля не существует принципиальных противоречий. Так, под судебным нормоконтролем, осуществляемым Конституционным Судом РФ, понимается осуществляемый Судом контроль за соответствием Конституции правовых актов, издаваемых другими ветвями власти (проверка конституционности федеральных законов и иных нормативных правовых актов). Кажлаев, С.А. О нормотворчестве Конституционного Суда Российской Федерации / С.А. Кажлаев // Журнал российского права. - 2004. - № 9. - С. 26.; Невинский, В.В. Совершенствование нормоконтроля - задача российских судов / В.В. Невинский // Вестник Уставного суда Свердловской области. - 2003. - № 2. - С. 56. Судебный нормоконтроль - это не разрешение спора сторон, а содержательное сопоставление конституционных нормативных текстов, текстов иных источников права и текстов норм в актах более низкого уровня. Яценко, В.Н. Некоторые особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов / В.Н. Яценко // Арбитражный и гражданский процесс. - 2004. - № 4. - С. 22. Административистами судебный нормоконтроль понимается как признание судом действующих норм незаконными или неконституционными, тем самым, отменяя, изменяя их. Бахрах, Д.Н., Россинский, Б.В., Старилов, Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М.: Норма, 2004. - С. 118. Нормоконтроль является не только способом обеспечения баланса исполнительной, законодательной и судебной властей, но и гарантией правопорядка.

Выделяется также косвенный судебный нормоконтроль - установление несоответствия нормативного акта закону и нарушения им субъективных прав и интересов конкретного лица при рассмотрении судом различных гражданских, уголовных или административных дел. Старилов, Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы / Ю.Н. Старилов. - М.: Норма-Инфра·М. 2001. - С. 76. Косвенный нормоконтроль появился первым, что объясняется условиями зарождения полномочий правосудия по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов.

Чтобы проследить зарождение прав граждан на обращение в суд с требованием о проверке законности нормативного акта, а соответственно, и появление полномочий суда по контролю за законностью нормативных актов, необходимо проследить историю российского государства и права с точки зрения развития власти надзора за соблюдением законности, зарождения судебной власти, а также постепенного появления судебных полномочий по контролю за законностью деятельности государственных органов, в том числе за изданием нормативных правовых актов.

Развитие актов правосудия как источников права выглядит как постепенный переход от неразвитых форм надзора, а точнее предпосылок (монарший надзор за исполнением его воли), до системы судебной защиты прав человека (институт судебного обжалования действий органов государственной власти) и системы судебного нормоконтроля. Интересен тот факт, что судебный контроль за действиями администрации, из которого отпочковался судебный нормоконтроль, зарождался не из требований защиты прав человека, а из желания монарха контролировать своих подданных. Только впоследствии развитие этого института начало подпитываться необходимостью защиты прав человека.

Судебный нормоконтроль зарождался в рамках административной юстиции. История некоторых элементов обжалования действий органов государственной администрации начинается еще со времен великих реформ Петра I См. Корф, С.А. Административная юстиция в России. Книга первая. Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России. / С.А. Корф. - С-Петербург: Типография Тренке и Фюсно, 1910. - С. 1.. Число научных работ, посвященных теме административной юстиции, по состоянию только на 1916 год превышает цифру девяносто Вопросы административного права. Научные обзоры. Книга 1. Русская литература по административной юстиции. М. 1916. - С. 130-143..

Появление судебного надзора за законностью деятельности органов публичной власти неизбежно связано с зарождением системы разделения властей, самостоятельной судебной власти. Существование судебной власти как элемента системы разделения властей можно назвать главным условием зарождения административной юстиции. Следовательно, до момента появления самостоятельной судебной власти можно говорить только о предпосылках судебного надзора.

Предпосылки зарождения судебного контроля за законностью деятельности государственной администрации можно обнаружить задолго до появления самостоятельной судебной власти. За основу деления на этапы развития этого института можно взять такой критерий как субъект осуществления контроля. На начальном этапе можно говорить исключительно о существовании несудебного надзора.

Так С.А. Корф описал в общих чертах схему развития административной юстиции в XIX веке, как за рубежом, так и в России: «Сначала появились отдельные и разрозненные судебно-административные функции у различных органов; затем эти функции объединялись и систематизировались, постепенно выделяясь в отдельный от власти надзора институт» Корф, С.А. Указ. соч. - С. Предисловие..

Установив надзор прокуратуры и заглянув тем самым вперед своего времени, Петр I не изменил ситуации в области надзора за законностью деятельности государственной администрации. Деятельность прокуратуры основывалась на личной власти монарха, и после смерти Петра I прокуратура лишается реальной власти. По словам С.А. Корфа, «общество не было готово к этой идее» Там же. - С. 2.. Первоначально единственным субъектом осуществления надзора за законностью в государстве оставался монарх. Монарший надзор за исполнением его воли можно считать исторически первой и достаточно устойчивой формой надзора за соблюдением законности и предпосылкой зарождения судебного надзора.

Итак, предпосылки возникновения надзора за законностью можно найти далеко не в сфере судебной деятельности, а в деятельности монарха по созданию институтов контроля за исполнением монаршей воли. «Исторически зарождалась административная юстиция всегда среди функций власти надзора» Там же. - С. Предисловие..

В чем же заключалась неготовность к идее существования как прокурорского, так и судебного надзора? Думается, что отсутствовало главное условие успешного существования надзора за законностью - воплощенного принципа разделения властей, такого механизма, при котором власть автоматически надзирала бы за самой собой. Не допускалась даже идея передачи части власти монарха какому-либо органу. Впервые вопросом воплощения идеи разделения властей занялась Екатерина II. После разделения Сената на административный и судебный Манифестом 15 декабря 1763 года, роль субъекта, надзирающего за законностью продолжала играть сама императрица; П.С.З. № 11989. власть надзора считалась частью власти монарха, но при том, что осуществление власти надзора делегировалось прокуратуре» Корф, С.А. Указ. соч. - С. 7-10.. В данном случае можно выделить вторую предпосылку зарождения института надзора - постепенное делегирование надзорных полномочий монарха прокуратуре, т.е. создание специального надзорного органа.

Одним из предвестников нового положения прокуратуры - «начала постепенного перерождения прокурорского надзора в орган судебной власти» Там же. - С. 49. - П. Полежаев считал Указ от 18 декабря 1773 года П.С.З. № 14086., которым на прокуроров возлагалось наблюдение «по делам казенным», главным образом по взысканию недоимок и другим казенным взысканиям См. Полежаев, П. О губернском надзоре. / П. Полежаев // Журнал Министерства Юстиции. - 1859. - кн. 5. - С. 67.. Постепенное исчезновение самостоятельной власти надзора, перехода ее охранительной функции в руки губернаторов и закрепления за прокурором исключительно обвинительной функции связывается С.А. Корфом с двумя причинами: несовместимостью с абсолютизмом и непониманием сути надзорной власти Корф, С.А. Указ. соч. - С. 49-50.. Таким образом, реформы Екатерины II не привели ни к появлению самостоятельного прокурорского надзора как одной из предпосылок судебного надзора, ни к закреплению системы разделения властей с ее самостоятельной судебной властью как одного из условий судебного надзора.

На протяжении XIX столетия появление предпосылок и условий возникновения института судебного надзора за законностью деятельности органов государственной власти в России было связано с воплощением идеи разделения властей в период либеральных реформ 60-х годов и преобразованиями Сената 1892 года. Главным результатом XIX века, «основным новшеством, введенным в нашу государственную жизнь Судебными Уставами 1864 года, является отделение власти судебной от исполнительной и законодательной и вручение ея особым органам, поставленным в условия служебной независимости» Нольде, А.Э. Отношения между судом и администрацией после издания Судебных Уставов. (Отдельный оттиск из издания «Судебные Уставы 20 ноября 1864 г. за пятьдесят лет»). / А.Э. Нольде. - Петроград. Сенатская типография. 1915. - С. 3.. Таким образом, 20 ноября 1864 года можно считать зарождением первого условия существования судебного контроля за законностью деятельности органов государственной администрации - появление самостоятельной судебной власти.

Тем не менее, отделив суд от администрации, законодатель не предоставил полномочий ее контролировать В случае же с преобразованием Сената 1892 года, ему были предоставлены надзорные полномочия, но отсутствовала независимость членов Сената и равноправие спорящих сторон.. Причина - неправильное понимание принципа разделения властей, которое было закреплено в ст. 55 Судебных Уставов: «...отделение административной власти необходимо не только в том смысле, чтобы административные чины не вмешивались в дела судебные, но так же и в том, чтобы судебные чины не вмешивались в дела административные» Судебные Уставы 20 ноября 1864 г. с изложением рассуждений, на коих они основаны. / Изд-во Государственных канцелярий, ч. II, изд. 2, - СПб, 1867. - С. 405.. Примечательно, что и сегодня, спустя 137 лет, такую ошибку допускают ученые См., например, Нерсесянц, В.С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право / В.С. Нерсесянц // Судебная практика как источник права. - М. 1997. - С. 35.. Представление о системе разделения властей без учета ее составной части - системы сдержек и противовесов - является неправильным и ведущим к дальнейшим ошибкам. Еще авторы Конституции США, а точнее судьи Верховного Суда США Судья Верховного Суда США Хьюз говорил: «Конституция - это то, что скажут о ней судьи». Цит по: Давид, Р., Жоффре-Спинози, К. Основные правовые системы современности / Р. Давид, К. Жоффре-Спинози. - М. 1999. - С. 300. , при дальнейшем применении и толковании Конституции понимали разделение властей не как герметичное разделении властей, а как тщательно разработанную систему сдержек и противовесов, позволяющую контролировать исполнение закона другой властью См. Peter L. Strauss, Todd Rakoff, Roy A. Schotland, Cynthia R. Farina. Gellhorn and Byse's Administrative Law: cases and comments. 1995. 9th ed. P. 56..

На протяжении XIX века медленно, но бесповоротно Сенат терял функции как активного управления, так и законодательные функции. Этот процесс преобразования Сената С.А. Корф называет незаметным и бессознательным для самого законодателя появлением функций административной юстиции, что выражалось в допущении «жалоб частных лиц на действия подчиненных сенату мест, другими словами, всей имперской администрации» Корф, С.А. Указ. соч. - С. 210, 271.. Появление указанных функций у Сената М.Д. Загряцков рассматривает как превращение правительствующего Сената в орган административной юстиции (административный суд) благодаря либеральным переменам эпохи 60-х годов См. Загряцков, М.Д. Административная юстиция и право жалобы. В теории и законодательстве. (Развитие идеи и принципов административной юстиции. Административный процесс и право жалобы в Советском праве) / Загряцков, М.Д. - М.: Изд-во «Право и жизнь», 1924. - С. 30.. Юрисдикционные полномочия Сената основывались на общем смысле статей I и II Учреждения Сената 1892 года, в силу которых он признавался «верховным местом, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления в Империи» (ст. I) и которое имело высший надзор в порядке управления» (ст. II) См. Там же.. А.И. Елистратов называет установленные Учреждением Сената положения не иначе как зачатками административной юстиции См. Елистратов, А.И. Основные начала административного права / А.И. Елистратов. - М.: Издание Г.А. Лемана. 1914. - С. 71..

Тем не менее, трансформация Сената не привела к появлению истинного судебного органа надзора за действиями государственных органов, в том числе ввиду отсутствия соответствующих гарантий независимости членов Сената, состязательности и равенства сторон процесса. Профессор М.Д. Загряцков указывал на полное несоответствие функций Сената и его организации как исполнительного органа, но не судебного, которая состояла в том, что «слушание дела не могло происходить в большинстве случаев без личного присутствия представителя заинтересованного министерства, которому (заинтересованной стороне) принадлежало наравне с судьями право решающего голоса» Загряцков, М.Д. - Указ соч. - С. 31.. Что касается прокуратуры, то начавшийся еще при Екатерине II процесс перерождения российской прокуратуры из органа надзора в институт публичного обвинения при суде завершился к 1857 году См. Корф, С. А. Указ. соч. - С. 347..

Итак, ни в 1864, ни 1892 году зарождение института судебного обжалования действий органов государственной администрации не произошло: в первом случае по причине неправильного понимания системы разделения властей, без учета ее составляющей части - системы сдержек и противовесов, следовательно, и не предоставления независимому суду надзорных полномочий за действиями органов государственной администрации, во втором случае ввиду отсутствия самостоятельности судебной власти. Институт судебного надзора за законностью действий органов государственной администрации может появиться только при существовании двух условий: независимая судебная власть и полномочия суда по надзору за законностью актов органов государственной власти в совокупности. Указанные два условия в рассматриваемый период времени не работали в совокупности, что исключило возникновение института судебного надзора за законностью действий органов государственной администрации.

«В России институт судебного обжалования актов управления, вообще говоря, отсутствует, - пишет А.И. Елистратов в 1914 году, - наблюдаются лишь известные его «зачатки» и «подобия». К числу таких зачатков, могущих со временем превратиться в настоящий высший и главнейший орган административной юстиции, относятся так называемые «административные департаменты Правительствующего Сената» Елистратов, А.И. Основные начала административного права. - С. 314.. Отсутствие органов административной юстиции на местах давало основания сравнивать административную юстицию в России с «куполом без здания и фундамента» Тарасов, И.Т. Лекции по полицейскому (административному праву). / И.Т. Тарасов - М. 1910. Т. II. - С. 240..

После 1917 года судебный контроль за действиями органов государственной администрации так и не сформировался. «Функции высшего административного контроля, по содержанию нередко аналогичные функциям административной юстиции, осуществляются ВЦИК (высший законодательный, исполнительный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР)» Загряцков, М.Д. Указ. соч. - С. 32.. После 1917 года, как и в XIX веке, институт судебного надзора за законностью действий органов государственной администрации так и не сформировался ввиду отсутствия все тех же условии - независимой судебной власти и полномочий суда на осуществление надзора за законностью действий органов государственной администрации. Процесс формирования независимой судебной власти с соответствующими полномочиями тормозили два момента:

1. неприемлемость суда для тоталитарного режима в качестве органа власти, обладающего полномочием на принятие нормативных актов Подробно причины негативной оценки юридической наукой судебной практики как источника права см. Лившиц, Р.З. Судебная практика как источник права / Р.З. Лившиц // Судебная практика как источник права. - М., 1997. - С. 3-5; Давид, Р., Жоффре-Спинози, К. Указ. соч. - С. 159-160..

2. отсутствием классовых противоречий, следовательно, и административных споров Подробный анализ отрицания возможности существования института административной юстиции в СССР, в том числе и на основании отсутствия антагонизма интересов см. Салищева, Н.Г. Административный процесс в СССР / Н.Г. Салищева - М.: Юридическая литература, 1964. - С. 149; Студеникина, М.С. Соотношение административного и судебного контроля в советском государственном управлении / М.С. Студеникина // Ученые записки. - Вып. 22. М.: ВНИИСЗ, 1970. - С. 81-82; Ремнев, В.И. Социалистическая законность в государственном управлении / В.И. Ремнев. - М.: Изд-во Наука, 1979. - С. 241-243.

Неприемлемость суда для тоталитарного режима влекло забвение идеи разделения властей и самостоятельной судебной власти как условия существования института судебного надзора за законностью действий органов государственной власти. Утверждение об отсутствии классовых противоречий влекло за собой не предоставление суду всей полноты надзорных полномочий. Безусловно, отдельными полномочиями суд обладал Например, по состоянию законодательства на 1975 год судам было подведомственно более 30 административных дел. См. Петухов, Г.Е. Развитие компетенции суда по обеспечению законности в государственном управлении / Г.Е. Петухов // Советское государство и право. - 1975. - № 3. - С. 114-117. . Но отсутствовало право гражданина на обращение за судебной защитой в случае нарушения его прав нормативными актами.

Тем не менее, институт административной юстиции не прекратил своего развития. В отличие от XIX века акцент развития несколько изменился. Появляется судебная власть, хоть далеко не независимая и которую первоначально невозможно было называть самостоятельной властью Статья 43 Конституции СССР 1924 года: «В целях утверждения революционной законности на территории Союза Советских Социалистических Республик при (курсив мой - А.Б.) Центральном Исполнительном Комитете Союза Советских Социалистических Республик учреждается Верховный Суд...».. Право граждан на обращение в суд с жалобой на действия органов государственной администрации признавалось все шире, что мы сможем увидеть из последующего анализа законодательства. С течением времени становится невозможным отрицание влияния судебных постановлений на правовую систему Советского государства, а затем и России.

Сделанные выводы подтверждаются, если проанализировать законодательство с позиции двух моментов:

1. имеет ли советский суд полномочия творить право;

2. имеет ли гражданин право и в каком объеме на обращение в суд с жалобой на действия органов государственной администрации, соответственно, относятся ли к юрисдикции суда полномочия на рассмотрение административных споров.

В первые годы Советского государства можно было говорить об актах правосудия как источниках права, что происходило в большей степени вынужденно. «Новое государство» не устраивал массив законодательства, сформированный за долгие годы царской России. Но переписать нормативную базу в соответствии с новыми требованиями невозможно за короткий период времени. В связи с этим новая власть вынуждена была пойти в следующем направлении.

В связи с изданием Декрета о суде от 24 ноября 1917 года СУ. № 4. Ст. 50., которым упраздняется Сенат и другие судебные установления старого порядка, местным судам предлагается «решать дела именем российской республики и руководствоваться в своих решениях и приговорах законами свергнутых правительств лишь постольку, поскольку таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию» Елистратов, А.И. Административное право / А.И. Елистратов. - Ленинград: Государственное издательство, 1929. - С. 273.. Представляется, что после издания Декрета о суде решения судов получили силу источников права, которые принимались на основании «революционной совести и революционного правосознания» в отсутствие республиканских законов, то есть содержали в себе новое право.

Так же Советское государство вынужденно включило в Конституцию СССР 1924 года норму о полномочиях Верховного Суда СССР по конституционному надзору. Согласно ст. 43 Конституции, к компетенции Верховного Суда СССР относилась дача заключений по требованию Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции. Необходимо акцентировать внимание на том, что предметом конституционного надзора являлись только постановления союзных республик и заявителем по вопросу конституционности мог быть только ЦИК СССР. Гражданам СССР данное право не предоставлялось, союзные республики не обладали правом обращения в Верховный Суд СССР с вопросом о конституционности актов органов Союза ССР. Таким образом, можно сделать вывод, что причины закрепления за Верховным Судом СССР, существовавшего при ЦИК СССР, полномочий конституционного надзора состояли не в установлении режима законности на территории союзных республик или соблюдения прав человека, а в целях удержания союзных республик в составе СССР Раздел первый Конституции СССР 1924 года содержал Декларацию об образовании СССР.. По мере утверждения тоталитарного режима, полномочия Верховного Суда СССР по конституционному надзору оказываются невостребованными, и Конституцией СССР 1936 года на Верховный Суд СССР возлагается «надзор за судебной деятельностью судебных органов СССР, а также судебных органов союзных республик в пределах, установленных законом» (ст. 104). Таким образом, говорить о существовании в СССР конституционного нормоконтроля не имеется правовых оснований.

Вопрос об отнесении к судебной юрисдикции разрешения споров между гражданином и государством решался не так однозначно. Судьба института судебного надзора за законностью деятельности органов государственной власти после 1917 года более чем несчастная. Профессор А.И. Елистратов, в своей работе 1914 года надеясь на превращение в будущем зачатков административной юстиции в орган административной юстиции См. Елистратов, А.И. Основные начала административного права. - С. 314. и в 1922 году предлагая создание системы административных судов См. Елистратов, А.И. Об утверждении законности в советском строительстве / А.И. Елистратов // Советское право. - 1922. - № 1. - С. 130. Цит. по Салищева, Н.Г. Административный процесс в СССР. - С. 142., в новой работе 1925 года говорит о невостребованности указанного института в переходный период после революции, объясняя это отсутствием классовых противоречий, следовательно, и административных споров См. Елистратов, А.И. Административное право РСФСР. - С. 7.. Отсутствие антагонизма интересов выдвигалось в качестве основного аргумента в пользу непринятия института административной юстиции в СССР, а заявления и жалобы граждан признавались исключительно в качестве извещений администрации о замеченном недостатке См. Большая советская энциклопедия. Т. I. М., 1926. - С. 607, 608; Носов, Е. К вопросу о теории советской административной юстиции / Е. Носов // Советское право. - 1925. - № 4. - С. 70-85..

Тем не менее, высказывались мнения в пользу закрепления в законодательстве института административной юстиции. Так, профессор М.Д. Загряцков видел в институте административной юстиции, которую понимал как особый порядок рассмотрения жалоб на незаконные административные акты, осуществляемый с участием жалобщика как стороны и имеющий своим последствием отмену или изменение этих актов, способ самоограничения государства См. Загряцков, М.Д. Указ. соч. - С. 1.. Более того, М.Д. Загряцков называет право на жалобу правом, логически вытекающим из положения гражданина как субъекта материального права (нет права без иска) Там же. - С. 7.. Аналогичной точки зрения придерживался профессор В.Л. Кобалевский в работе 1923 года «Административная юстиция в положительном Советском праве» См. Кобалевский, В.Л. Административная юстиция в положительном Советском праве / В.Л.Кобалевский // Вестник советской юстиции. - 1923. - № 7. - С. 143.. Тем не менее, данная точка зрения не нашла своего отражения в действующем законодательстве 20-х годов.

В первые годы Российской республики идея административной юстиции не поддерживалась без каких-либо научных оснований со ссылкой лишь на отсутствие классовых противоречий в новом государстве. В законодательстве институт судебной жалобы заменяется институтом административной жалобы. К 1922 году создается система бюро жалоб во главе с Центральным бюро жалоб. В литературе указывалось на ничем не ограниченное право на подачу административной жалобы См. Советское административное право: Учеб. - М.: Государственное издательство юридической литературы, 1950. - С. 222. при отсутствии главного элемента права на защиту - право на судебную жалобу.

В то же время «на этом этапе зарождается судебное производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» Петухов, Г.Е. Указ. соч. - С. 115.. В соответствии с Кодексом законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, принятом ВЦИК в 1918 году к ведению суда были отнесены дела об установлении неправильностей в записях актов гражданского состояния СУ РСФСР. 1918. № 76-77. Ст. 118. . Закон так же гарантировал право обжалования в суд постановлений врачебных комиссий о признании лица душевнобольным (ст. 118 Кодекса). Декретом СНК РСФСР от 4 января 1919 года «Об освобождении от воинской обязанности по религиозным убеждениям» СУ РСФСР. 1919. № 17. Ст. 192. лицам, которые по своим религиозным убеждениям не могли принимать участия в несении военной службы, было предоставлено право до призыва в армию обращаться в суд с заявлением об освобождении от несения службы. Декрет от 3 января 1921 года «О реквизициях и конфискациях» СУ РСФСР. 1921. № 5. Ст. 37. предусматривал судебный порядок рассмотрения некоторых споров граждан с таможенными учреждениями.

Г.Е Петухов рамками 1922-1937 года выделяет этап развития компетенции суда по обеспечению законности в государственном управлении, характеризующийся столкновением двух подходов к вопросу о роли суда в обеспечении законности: всемерное привлечение суда к контролю за законностью путем установления правила об опротестовании прокурором незаконных решений органов управления перед судом и опасения, что судебный порядок рассмотрения протестов подорвет авторитет работников управления в глазах населения. Политбюро ЦК РКП(б), придерживаясь второго подхода, 22 мая 1922 года утвердило положение о прокуратуре, не допускающее обращение прокуроров в суд См. Петухов, Г.Е. Указ. соч. - С. 115.. В тридцатые годы проблема административной юстиции вообще не поднималась в трудах советских ученых См. Студеникина, М.С. Соотношение административного и судебного контроля в советском государственном управлении. - С. 80; Салищева, Н.Г. Административный процесс в СССР. - С. 144., «теория административного права не занималась проблематикой судебного контроля за деятельностью администрации» Хаманева, Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти / Н.Ю. Хаманева. - М.: Институт государства и права Российской Академии Наук, 1997. С. 85.. Тем не менее, постепенно влияние идеи отсутствия противоречий между гражданином и государством отступает, и шаг за шагом институт судебного обжалования действий органов государственной власти совершенствуется, законодатель постепенно устанавливает и начинает расширять судебную подведомственность административных споров.