Акты судебного нормоконтроля как источник административного права
Понятие, сущность, место актов судебного нормоконтроля в системе источников административного права. Влияние актов судебного нормоконтроля на регулятивное административное право. Проблемные вопросы юридической силы актов судебного нормоконтроля.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | автореферат |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 01.05.2018 |
| Размер файла | 396,3 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
4. Конституционный Суд РФ своим толкованием ограничил прямое действие Конституции РФ в части права гражданина на обращение за судебной защитой, выражающейся в лишении нормативного акта юридической силы, в случае нарушения прав нормативным актом, кроме федерального закона. Данное ограничение выразилось в непризнании за судами общей юрисдикции полномочий на лишение нормативных актов юридической силы, что влечет отсутствие права гражданина, юридического лица на обращение в суд общей юрисдикции с соответствующим требованием.
Итак, Конституционный Суд РФ путем толкования Конституции РФ не признал за решениями судов общей юрисдикции силы источника права, а именно права лишать незаконные нормативные акты, указанные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, юридической силы, не признал общеобязательного значения за решениями судов, в интересах разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ, с чем согласиться невозможно по следующим основаниям.
Конституционный Суд РФ, решая вопрос разграничения компетенции, изначально исходил из неправильных посылок, противоречащих Конституции РФ. В основу разграничения компетенции был положен не принцип приоритета защиты прав человека (ст. 2, 46 Конституции РФ). Перед Конституционным Судом РФ стояла задача - разграничить компетенцию Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции. Но при решении любого вопроса государственный орган, в том числе и Конституционный Суд РФ, должен основываться на принципе приоритета прав человека. Исходя из данного принципа, при определении компетенции Конституционный Суд РФ обязан предоставить гражданину максимальную возможность на осуществление права на защиту.
Конституционный Суд РФ указал, что сила нормативного акта, на котором основывает свое решение суд, а также специфическая форма правосудия определяют силу решения суда, влечет различные последствия принимаемого решения. Но последствия акта правосудия вытекают не из специфики формы правосудия либо силы примененного закона, а из необходимости защиты нарушенного права, принципа защиты прав человека. Последствия признания нормативного акта незаконным должны быть такими, которые в полной мере восстанавливают и защищают нарушенные нормативным актом права. Как справедливо отмечает В.И. Ремнев, «права гражданина могут быть нарушены не только индивидуальным правовым актом, но и нормативным актом» Ремнев, В.И. Указ. соч. - С. 260.. Если восстановление и защита нарушенного права требует проверки законности нормативного акта и лишения его юридической силы, следовательно, гражданин вправе предъявлять суду такое требование в виде жалобы (административного иска), а суд, соответственно, имеет полномочия на рассмотрения этого вопроса. В.М. Жуйков пишет, что «гражданин свободен в выборе способов защиты», «как гражданин свободен в средствах защиты своих прав, так свободен и суд в выборе способов защиты человека», «в каждом конкретном деле суд избирает тот способ защиты, который считает наиболее эффективным» Жуйков, В.М. Судебная защита от неправомерных действий / В.М. Жуйков // Законность. - 1993. - № 8. - С. 18.. Данная позиция основана на конституционном принципе ст. 18 Конституции РФ, согласно которому именно права определяют полномочия (обязанности) государственных органов, а не полномочия государственных органов определяют права граждан.
В рассматриваемых постановлениях Конституционного Суда РФ право на защиту были поставлено в зависимость от полномочий государственных органов - Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции. Таким образом, право гражданина на судебную защиту не может зависеть от того, закреплены ли в федеральном конституционном законе полномочия суда на признание нормативного акта незаконным, закреплена ли четкая регламентация порядка принятия решений о признании нормативного акта незаконным, так как права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.
Анализируя же правовую позицию Конституционного Суда РФ, приходим к выводу, что Конституционный Суд РФ своим толкованием ограничивает прямое действие Конституции РФ (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ) в части прав граждан на обращение за судебной защитой в случае нарушения прав нормативным актом, кроме федерального закона, отрицает принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ» гражданин не имеет права на обращение за судебной защитой (за исключением обращения с жалобой в Конституционный Суд РФ на нарушение прав федеральным законом), которая выражается в лишении нормативного акта юридической силы. Более того, даже потенциальное право гражданина на обращение в суд общей юрисдикции с требованием признать нормативный акт незаконным, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом, принявшим его органом, поставлено в зависимость от существования специального федерального конституционного закона, который бы закреплял виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам См.: п. 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ»..
Представляется, что постановления суда о признании нормативного акта не соответствующим Конституции РФ и признание его не соответствующим закону по юридической природе ничем не отличаются. Отличие Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов, которые могут быть применены в конкретном деле, состоит лишь в юридической силе, приоритете Конституции РФ над другими актами, что применяется в случае коллизии норм различной юридической силы и не может повлечь различную силу решений суда. Из юридической силы нормативного акта, с которым сравнивается оспариваемый нормативный акт меньшей юридической силы и на котором основывается решение суда, не вытекает и не может вытекать объем последствий судебного решения. Последствия должны определяться исходя из необходимости полного восстановления нарушенного права. Следуя логике Конституционного Суда РФ, необходимо так же установить различные юридические последствия решения суда общей юрисдикции по делу, в котором суд применил подзаконный нормативный акт.
Ставить вопрос, решение какого суда обладает большей юридической силой - Конституционного Суда РФ или судов общей юрисдикции - изначально неправильно Так же как неверной является постановка вопроса, решения каких судов - федеральных арбитражных либо судов общей юрисдикции - обладают большей юридической силой.. Это суды различной юрисдикции, что должно исключать пересечения их компетенции. Конституционный Суд РФ указанным толкованием положений Конституции РФ не разрешил вопрос разграничения компетенции, установив различную юридическую силу постановлений Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции, что не положительным образом отражается на авторитете судебной власти в целом. «Представление о некоем «верховенстве» Конституционного Суда над остальными принижает роль и значение всех судов РФ, не исключая и сам Конституционный, не способствует становлению в России независимой, обладающей широкой компетенцией судебной власти» Жуйков, В. Конституционный Суд и суды общей юрисдикции: проблемы разграничения компетенции. - С. 8..
Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ» к подведомственности Конституционного Суда РФ были отнесены в том числе и те акты, которые могут рассматривать Верховный Суд РФ и иные суды общей юрисдикции, а также конституционные (уставные) суды субъектов РФ, что повлекло необходимость разграничения юридической силы судебных актов с помощью установления различия в юридических последствиях постановлений Конституционного Суда РФ и иных судов.
Представляется, что в указанном постановлении Конституционный Суд РФ должен был сделать вывод о подведомственности указанных в ст. 125 Конституции РФ нормативных актов исключительно Конституционному Суду РФ в случае обращения с соответствующим запросом государственных органов, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Так же необходимо было разъяснить, руководствуясь ст. 2, 46 Конституции РФ, что в связи с полномочиями Конституционного Суда РФ на рассмотрение по жалобам граждан только конституционности законов, гражданин вправе иные нормативные акты, нарушающие его права и свободы, обжаловать в суды общей юрисдикции, руководствуясь Законом РФ от 27 апреля 1993г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и правилами подсудности. Предложенное толкование ст. 125 Конституции РФ не потребует разграничения компетенции судов, установления иерархии юридической силы актов судов на основании юридических последствий Но в таком случае может сложиться такая ситуация, при которой, к примеру, Конституционный Суд РФ будет рассматривать законность постановлений Правительства РФ по обращению государственных органов, указанных в ч. 1 ст. 125 Конституции РФ (см. например, Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 283-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2002 года № 8 «О внесении изменений и дополнений в Положение о пошлинах за патентование изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистрацию товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, предоставление права пользования наименованиями мест происхождения товаров» // СЗ РФ. 30.12.2002. № 52. Ч. II. Ст. 5289), а Верховный Суд РФ по обращению граждан и юридических лиц (см., например, Решение Верховного Суда РФ от 17 мая 2002 г. № ГКПИ 2002-376). В приведенных примерах предметом судебных споров являлся один акт. Конституционный Суд РФ в данном примере «восстановил» действие нормативного акта, по сути выступив в роли кассационной инстанции. Корень проблемы находится в самой формулировке ст. 125 Конституции РФ, согласно которой граждане поставлены в неравное правовое положение по сравнению с государственными органами.. Таким образом, не признавая за судами общей юрисдикции полномочий выносить решения, обладающие юридической силой источника права, Конституционный Суд РФ нарушил главный принцип деятельности любого органа, в том числе и Конституционного Суда РФ, - принцип приоритета прав человека.
«Такое понимание правовых позиций Конституционного Суда нашло отражение и в законодательных новеллах, включенных в июле-августе 2000 г. в Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ст. 3-1, п. 4 ст. 9, п. 3 ст. 27, ст. 29-1) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (пп. 3-9 ст. 49)» Лазарев, Л. Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционного Суда РФ / Л. Лазарев // Российская юстиция. - 2001. - № 2. - С. 11., а также в изменениях и дополнениях от 15 декабря 2001 года Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» СЗ РФ. 17.12.2001. № 51. Ст. 4824.. Новеллы состоят в том, что признанный судом незаконным (недействующим) нормативный акт подлежит отмене, изменению издавшим его органом власти, что противоречит ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, согласно которой акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Анализ постановлений Конституционного Суда РФ приводит к выводу, что постановления Конституционного Суда РФ незаконны Слово «незаконны» употреблено автором с той целью, чтобы подчеркнуть, что понятие «неконституционный» является подвидом понятия «незаконный». - не соответствуют статьям 2, 18, 46 Конституции РФ. Представляется возможным согласиться, что «подход, выработанный Конституционным Судом РФ, ограничивает прямое действие Конституции РФ и тем самым противоречит ее ч. 1 ст. 15. Соответственно суды им руководствоваться не обязаны». Курбатов, А. Оспаривание актов нормативного характера / А. Курбатов // Хозяйство и право. - 2004. - № 9. - С. 131.
Подводя итог, можно отметить, что начало современному этапу, который характеризуется активным формированием абстрактного судебного нормоконтроля, положили политические и экономические реформы в России 1990-х годов. Только судебный контроль за законностью нормативных актов оказывает воздействие на систему права вообще и административного права в частности.
Учреждением Конституционного Суда РСФСР 15 декабря 1990 г. было положено начало конституционному нормоконтролю. Законом РФ от 21 апреля 1992 года гражданам было предоставлено право на обращение в суд с требованиями проверки законности нормативных актов Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.. Этим законом была введена норма прямого действия статьи 63 Конституции РСФСР, которая закрепила, что «решения и деяния должностных лиц, государственных органов и общественных организаций, повлекшие за собой нарушение закона или превышение полномочий, а также ущемляющие права граждан, могут быть обжалованы в суд» Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.. Значительную роль в развитии судебного нормоконтроля сыграл Закон РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685., Конституция РФ 1993 года. «После принятия Конституции РФ 1993 г. и общего правового акта (Закона РФ от 27 апреля 1993 года - прим. авт.) в законодательство России специальными законами также вносились положения, закрепляющие возможность судебного обжалования актов органов государственной власти и управления и их должностных лиц и установления судебного контроля». Чепурнова, Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории и государственно-правовой практики. - С. 24. Одними из последних актов по этому вопросу стали Арбитражный процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РФ.
Все суды, составляющие судебную систему РФ, за исключением мировых судей, получили право на осуществление нормоконтроля. В то же время институт судебного нормоконтроля еще формируется, специального законодательного акта, регулирующего порядок осуществления судебного нормоконтроля, принято не было, что вызывает трудности при решении дел о признании нормативных актов незаконными. Нечеткая регламентация подведомственности, процедуры осуществления и материально-правовых последствий судебного нормоконтроля приводит к тому, что в ряде случаев суды общей юрисдикции ограничены в осуществлении судебного нормоконтроля.
1.3 Понятие, сущность, место актов судебного нормоконтроля в системе источников административного права
Анализ юридической литературы и действующего законодательства позволяет сделать вывод, что существуют три вида влияния актов правосудия, точнее, судебной практики на нормативную базу:
· прецедент;
· разъяснения по вопросам судебной практики - постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ;
· решения судов о признании нормативных актов незаконными (судебный нормоконтроль).
Об отнесении разъяснений по вопросам судебной практики к источникам российского права существуют разные мнения См. например, Жуйков, В.М. К вопросу о судебной практике как источнике права / В.М. Жуйков // Судебная практика как источник права. - М., 1997. - С. 16., Рарог, А.И. Правовое значение разъяснений Пленума Верховного Суда РФ / А.И. Рарог // Государство и право. - 2001. - № 2. - С. 51-57; Бошно, С.В. Судебная практика: способы выражения / С.В. Бошно // Государство и право. - 2003. - № 3. - С. 20-23; Бошно, С.В. Влияние судебной практики на законотворчество / С.В. Бошно // Государство и право. - 2004. - № 8. - С. 19-20.. Однако обсуждение данной проблемы выходит за рамки настоящей работы, поскольку эти акты не являются актами правосудия. Представляется, что разъяснения по вопросам судебной практики в форме постановлений не относятся к специфической деятельности суда по отправлению правосудия, а лишь обобщают результаты отправления правосудия - обобщают судебную практику. По мнению Р.З. Лившица, «… разъяснения Пленума - наиболее директивные и наименее судебные акты во всей судебной практике… Разъяснения внешне выглядят как типичный акт органа законодательства или управления, в них можно при желании обнаружить, как в правовой норме, гипотезу, диспозицию и санкцию... » Лившиц, Р.З. Указ. соч. - С. 5.. Такому явлению как постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ справедливо было дано наименование - «разъяснение по вопросам судебной практики» (ст. 19 Федерального Конституционного закона «О судебной системе РФ» от 31.12.1996г. №1-ФКЗ СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1., ст.13 Федерального Конституционного закона «Об арбитражных судах в РФ» от 28.04.1995г. №1-ФКЗ Российская газета. 1995. 16 мая.). Обсуждать и анализировать правовую природу Постановлений Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ относительно признания или не признания за ними силы источника права целесообразно только вне рамок специфической деятельности суда по отправлению правосудия, признавая за ними характер административного акта.
Другой вопрос можно ли относить решения высших судебных инстанций по конкретным делам к источникам российского права, называя их прецедентами? В отечественной юридической литературе в понятие «прецедент» зачастую вкладывается иной смысл, чем был заложен в доктрине прецедента в английском судопроизводстве, - прецедент отождествляется с решением суда, что является необоснованным О не тождественности понятия «прецедент» в доктрине общего права и употребляемого российскими авторами см., например, Исаков, В.Б. Закон и судебный прецедент как источник права в Российской правовой системе / В.Б. Исаков // Сборник рабочих материалов международного семинара «Судебная практика как источник права». - М., 1999. Раздел 4. Россия; Кучин, М.В. Судебный прецедент как источник права (дискуссионные вопросы) / М.В. Кучин // Российский юридический журнал. - 1999. - № 4. - С. 71.; Загайнова, С.К. История и практика судебного прецедента / С.К. Загайнова // Российский юридический журнал. - 1998. - № 3. - С. 105; Марченко, М.Н. Основные источники англосаксонского права: понятие, прецедент / М.Н. Марченко // Вестник Московского Университета. - Сер. 11, Право. 1999. - № 4. - С. 36-37; Богдановская, И.Ю. Судебный прецедент - источник права? / И.Ю. Богдановская // Государство и право. - 2002. - № 12. - С. 5-10.. Называя решение суда прецедентным, мы скорее употребляем это понятие в обывательском смысле как решение, которое ранее не встречалось в практике судов. Более того, действующим российским законодательством прецедент не регулируется, поэтому ни одно решение российского суда, каким бы «прецедентным» (неординарным) оно не являлось, не может считаться обязательным для других, кроме участников дела, субъектов права. Следовательно, решения судов по конкретным делам не являются источниками российского права.
Но в российской правовой системе существует один вид судебных актов, которые можно с полной уверенностью относить к источникам права, как с позиции теории права, так и с позиции закона. Это акты правосудия о признании нормативных актов незаконными.
Как уже отмечалось выше, все суды, как конституционной, арбитражной, так и общей юрисдикции, за исключением мировых судей, обладают полномочиями на осуществление надзора за законностью нормативных актов. Суд дает нормативному акту юридическую оценку, которая заключается в том, что оспоренный нормативный акт является незаконным и нарушающим права неопределенного круга лиц. Возникает вопрос о юридической природе принимаемых судом постановлений, содержащих оценку законности нормативных актов, поскольку такого рода акты правосудия оказывают влияние не только на правовой статус сторон рассмотренного дела. Являются ли акты правосудия источниками административного права в частности и права в целом? Представляется, что ответ на поставленный вопрос кроется в объеме понятия «источник права».
Понятие «источник права» является классическим наряду с понятиями «предмет и метод правового регулирования», «отрасль права». Тем не менее, «крупных работ, специально посвященных источникам права, почти нет. У нас в советские годы была опубликована интересная монография С.Л. Зивса См. Зивс, С.Л. Указ. соч.. Это была докторская диссертация автора. Она и поныне остается в российском правоведении в гордом одиночестве» Топорнин, Б.Н. Система источников права: тенденции развития / Б.Н. Топорнин // Судебная практика как источник права. - М.: Юристъ, 2000. - С. 9.. Приятным новшеством нужно считать появление учебного пособия Михаила Николаевича Марченко «Источники права» Марченко, М.Н. Источники права: учеб. пособие. и монографии Олега Емельяновича Кутафина «Источники конституционного права Российской Федерации». Кутафин, О.Е. Указ. соч. Однако последний автор не признает за судебными актами Конституционного Суда РФ силы источника российского права. Что касается вопроса источников административного права, то отмечается, что данный институт практически не разработан и «кроме статьи Г.И. Петрова, опубликованной еще в 1958 г., мы фактически не имеем теоретических работ по данной теме (см.: Петров Г.И. Источники советского административного права. - Правоведение, 1958, № 4, с. 34-45)» Демин, А.В. Нормативный договор как источник административного права / А.В. Демин // Государство и право. - 1998. - № 2. - С. 15..
Существующая же в юридической литературе дискуссия продолжительное время велась по вопросу, в каком смысле необходимо употреблять термин «источник права». Как сделал вывод А.Ф. Шабанов, «при рассмотрении и использовании понятия «источник права» авторы в одних случаях говорят о силе, которая создает право, и называют ее источником права в материальном смысле; в других случаях имеют в виду форму, благодаря которой правовая норма приобретает общеобязательный характер, и называют ее источником права в формальном смысле» Шебанов, А.Ф. Форма Советского права / А.Ф. Шебанов. - М.: Юридическая литература, 1968. - С. 39..
Что касается понятия источника права в формальном смысле, то дискуссии в основном велись по вопросу, применять ли в данном случае термин «источник права» или «форма права» См. Шебанов, А.Ф. О понятиях источника права и формы права / А.Ф. Шебанов // Правоведение. - 1965. - № 4. - С. 30..
За этим спором определению понятия «источник права» не уделялось достаточно внимания и, как следствие, между понятиями «источник права» и «нормативный акт» ставился знак тождества, им давалось единое определение, которое, более того, не отражало весь спектр правотворческой деятельности и, соответственно, не давало четкого разграничения нормативных актов от ненормативных.
В науке отмечалось преобладание определения нормативного акта как акта, содержащего нормы права См. Мицкевич, А.В. Акты высших органов советского государства: юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР / А.В. Мицкевич. - М.: Юридическая литература, 1967. - С. 22.. Под источниками административного права понимались акты органов государственной власти, которые содержат нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере управления См. Петров, Г.И. Источники советского административного права / Г.И. Петров // Правоведение. - 1958. - № 4. - С. 36.. С целью демаркации источника права, что, как представляется, имело своей целью объяснение отсутствия в социалистическом праве такого источника права, как судебная практика, С.Л. Зивс отмечал, что «источник права есть форма выражения именно правовой нормы, и только нормы» Зивс, С.Л. Указ. соч. - С. 10.. В связи с этим им предлагался более точный вариант термина «источник права» - «источник норм права», что подчеркивало внешнюю форму выражения правовой нормы См. Там же..
На этот пробел в науке - не разработанность понятия «источник права» - еще в 1964-1967 году обратил внимание Алексей Валентинович Мицкевич, отмечая, что данное определение не может правильно раскрыть природу некоторых актов, не содержащих в себе как таковых норм права См. Мицкевич, А.В. Акты высших органов советского государства: юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. - С. 22..
В своей монографии «Акты высших органов Советского государства» А.В. Мицкевич обстоятельно показал, что «определение нормативного акта как акта, содержащего нормы права, или как «формы выражения правовых норм» не отвечает на основной вопрос: служит ли правовой акт государственного органа источником (в юридическом смысле) содержащихся в нем норм или нет. Таким может быть лишь акт, в котором выражена воля компетентного органа государства об установлении правила поведения, о его изменении или отмене». Там же. С. 25. Им предлагалось при определении понятия «источник права» исходить из функциональности категории, его назначения, цели - не столько закрепления норм права, сколько выражения воли законодателя, соответственно, использовать понятие нормативного акта как акта, направленного на установление правовых норм, на их изменение и отмену См. Ученые записки. ВНИИСЗ. - 1964. - Вып. 3(20). - С. 198. .
Действительно, само понятие «закон» предполагает нормативный характер данного документа независимо от того, содержит ли он норму права или нет. Никто не будет отрицать нормативность, общеобязательность, а следовательно, и силу источника права за Федеральным законом «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях», не смотря на то, что ст.ст. 1 и 2 этого закона не устанавливают как таковых норм права (правил поведения), а лишь вводят в действие закон и признают утратившими силу нормативные акты. Более того, это официальная политика государства - отнесение к нормативным актам и тех актов, которые не содержат в себе норм права. Так, Министерство юстиции РФ издает «Бюллетень нормативных актов», который содержит, в том числе и акты (приказы) об отмене, признании утратившими силу нормативных актов. Так,, например, в Бюллетене нормативных актов № 12, 2002 г., опубликован Приказ Министерства здравоохранения РФ от 25.04.2003 г. № 187 «О признании утратившим силу нормативного акта Минздрава России» См. Бюллетень нормативных актов. № 12. 2002. С. 157. . Приказ Минздрава России считается «утратившим силу… в целях приведения в соответствие с действующим законодательством РФ нормативных правовых актов Минздрава России…» Там же.. Практически в каждом номере Бюллетеня нормативных актов встречаются такого рода нормативные акты. Почему административные акты о признании акта утратившим силу мы считаем источником права, а акты правосудия о признании того или иного нормативного акта недействительными - нет!? Решения российских судов о признании нормативных актов недействительными принимаются именно с целью приведения в соответствие нормативного акта с законодательством и в связи с его несоответствием законодательству.
Другой пример говорит об отнесении Президиумом Верховного Суда РФ актов правосудия о признании нормативных актов незаконными к источникам права. Отменяя определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 5 октября 2001 г., Президиум Верховного Суда РФ признал, что отмена может существенно затронуть интересы граждан, которые были приняты на учет для предоставления жилого помещения на основании Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве с изменениями, внесенными указанным определением. При этом Президиум Верховного Суда РФ, применив к акту правосудия конституционный принцип, что законы, ухудшающие положения граждан, обратной силы не имеют (ст.ст. 54, 55, 57 Конституции РФ), постановил, что решения жилищных органов о постановке граждан на учет, принятые в период действия определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ (с 5 октября 2001 г. по 18 сентября 2002 г.), не подлежат пересмотру в судах См. Бюллетень Верховного Суда РФ. № 1. 2003. С. 10-11..
Таким образом, определение нормативного акта как акта, направленного на установление правовых норм, на их изменение и отмену, в настоящее время приобретает еще большую актуальность в связи с появлением у судов полномочий на осуществление нормоконтроля. А именно. Судебные акты, содержащие в себе оценку законности нормативных актов, имеют юридические последствия не только в отношении сторон судебного спора, но и неопределенного круга лиц, на который распространяется действие оспоренного нормативного акта, так как влекут утрату нормативным актом юридической силы, соответственно, не являются исключительно актами применения права Непосредственно Конституционный Суд РФ признал свои решения, имеющими общеобязательное значение, указав, что «решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение» (См.: п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ» / СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.).. В то же время, руководствуясь определением источника права как документа, содержащего в себе нормы права, невозможно сделать вывод, что акты правосудия, содержащие в себе оценку нормативного акта как незаконного, влекущие утрату юридической силы данным актом, являются источниками права, так как непосредственно судебный акт не содержит в себе нормы права (правила поведения). Судебный акт в своей мотивировочной части содержит лишь юридическую оценку законности нормативного акта, а в резолютивной части вывод о незаконности (не конституционности) нормативного акта.
Недостаток определения источника права как акта, закрепляющего нормы права, заключался в следующем. Понятие «источник права» определяли, основываясь на особенностях правовой нормы, соответственно, через понятие правовой нормы. Определение источника права, являющегося «результатом правотворческой деятельности государственных органов» Николаева, М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР / М.Н. Николаева. - М.: Юридическая литература, 1975. - С. 9., должно отражать характер этой деятельности, и ее конечный продукт, который выражается не только в закреплении правил поведения. «Правильное определение понятия «нормативно-правовой акт» не может отвлекаться от назначения данного акта, его юридической функции и ограничиваться только указанием на необходимость обнаружить изложение норм права в тексте данного акта» Мицкевич, А.В. Правотворческое значение нормативного акта / А.В. Мицкевич // Советское государство и право. - 1965. - № 11. - С. 51. . Нормативный акт как результат правотворчества должен отражать особенности не нормы права, а особенности правотворческой деятельности, которая понимается как «целенаправленная деятельность органов государственной власти либо самого народа по установлению, изменению или отмене общеобязательных правил поведения (норм права) в обществе посредством определенной формально-юридической процедуры» Невинский, В.В. Конституционный Суд РФ и правотворчество в России / В.В. Невинский // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1997. - № 3. - С. 69. . Аналогичное определение правотворчества содержится, например, в Законе США «Об административной процедуре», которое понимается как процесс «формирования, дополнения или отмены нормы» United States Code, Title 5, ch. 19, sect. 1001a.o. Цит. по Зивс С.Л. Указ. соч. - С. 37.. Таким определением нормативного правового акта, отражающим особенности не нормы права, а особенности правотворческой деятельности является «правовой акт, содержащий, устанавливающий, отменяющий, изменяющий нормы или изменяющий сферу их действия» Савицкий, В.А., Терюкова, Е.Ю. Решения Конституционного Суда РФ как источники конституционного права РФ / В.А. Савицкий, Е.Ю. Терюкова // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1997. - № 3. - С. 75-76; см. также абз. 2 п. 2 Запроса Государственной Думы РФ в Конституционный Суд РФ «О проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении положения Об Администрации Президента Российской Федерации», утвержденное постановлением Государственной Думы РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ» .
По мнению В.А. Юсупова и Н.А. Волкова, «правовые акты органов советского государственного управления представляют собой волевые властные действия…, которые направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений» Юсупов, В.А., Волков, Н.А. Научные основы государственного управления в СССР: Учеб. пособие / В.А. Юсупов. - Изд-во Казанского ун-та, 1972. - С. 47-48..
Р.Ф. Васильев, указывая на то, что в такого рода определениях ничего не говорится об изменении норм, их отмене, изменении сферы действия, «в то время как все это делается именно посредством правовых актов», дает свое определение нормативного акта как «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм» Васильев, Р.Ф. О понятии правового акта / Р.Ф. Васильев // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. - 1998. - № 5. - С. 19-20, 25..
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ дается следующее определение: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения) (курсив мой - А.Б.), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» Пункт 12 Постановления Пленума Верховного Суд РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 20.01.2003. № 2. / Бюллетень Верховного Суда РФ. №3. 2003. . Представляется, что определение понятий не является компетенцией суда в целом и Пленума Верховного Суда РФ в частности. Конституцией РФ (ст. 126) и Федеральным законом «О судоустройстве РСФСР» (ст. 58) к полномочиям Пленума Верховного Суда РФ отнесено, кроме осуществления административных функций (утверждение состава судебных коллегий…), дача разъяснений по вопросам судебной практики, которые, более того, в настоящее время утратили силу «руководящих». Формулирование общеобязательных понятий (общих положений) - прерогатива законодателя, предложение определений понятий - сфера теоретиков права.
В Постановлении Государственной Думы РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-11 «Об обращении в Конституционный Суд РФ» дано определение нормативного правового акта: это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. СЗ РФ. 1996. № 47. Ст. 5304. Представляется необоснованным считать, что данное Постановление содержит легальное определение нормативного правового акта. Непосредственно указанное Постановление Государственной Думы РФ не носит нормативного характера, относится к разряду судебно-процессуальных документов, является поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ (ст. 36 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»), принять который вправе 1/5 депутатов Государственной Думы (ст. 84). Более того, в абз. 2 п. 2 указанного Постановления прямо записано, что «в действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия "нормативный правовой акт"», что означает отсутствие легального определения данной дефиниции.
Сегодня в связи с приобретением судами полномочий на осуществление судебного надзора за законностью нормативных актов, границы применения определения источника права как акта, выражающего волю органов государственной власти, в том числе на отмену нормы права, расширяются. Поэтому нужно считать обоснованным вывод В.А. Савицкого и Е.Ю. Терюковой о том, что «решения Конституционного Суда вполне подпадают даже под формальное определение нормативного правового акта», так как «решение Конституционного Суда о признании правового положения неконституционным влечет отмену этого положения, то есть правовой нормы» Савицкий, В.А., Терюкова, Е.Ю. Там же. - С. 76..
На сегодняшний день нет четкого ответа на вопрос об объеме полномочий судебной власти в части осуществления судебного нормоконтроля: вправе ли суд только отменять нормативный акт или аннулировать. Для отображения общей картины практики признания незаконными норм административного права, анализируя формулировки резолютивной части решений, можно сделать вывод о том, что в 63 процентах случаев суд признает нормативный акт незаконным с момента принятия последнего Статистические данные были получены путем анализа судебной практики Верховного Суда РФ за период с 28 ноября 1996 года по 1 мая 2002 года [Электронный ресурс]. - см. http://www.consultant.ru.. Законодатель на сегодняшний день не придерживается однозначной позиции. Так, из содержания ч. 5 ст. 195 АПК РФ следует, что арбитражный суд вправе лишь отменить незаконный нормативный акт - признать его не подлежащим применению с момента вступления в законную силу решения суда. В ч. 2 ст. 253 ГПК РФ законодатель придерживается иной позиции, предоставляя суду альтернативу - суд признает нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия (аннулирует) или иной даты, указанной в решении суда. Не смотря на прямое указание в ч. 2 ст. 253 ГПК РФ на необходимость аннулирования незаконного нормативного акта, Верховный Суд РФ лишь отменяет таковой. Так, 15 мая 2003 года Определением Верховного Суда РФ был признан недействующим и не подлежащим применению со дня вынесения настоящего решения пункт 14.3 Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина РФ, утвержденной приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. № 605 (в редакции приказов МВД России от 26.07.1999 г. № 554, от 04.04.2002 г. № 320, от 27.09.2002 г. № 937), в части, исключающей право граждан, религиозные убеждения которых не позволяют показываться перед посторонними лицами без головных уборов, представлять для получения паспорта гражданина РФ личные фотографии с изображением лица строго в анфас в головном уборе.
Представляется, что полезно различать отмену нормативного акта от его аннулирования. Необходимость существования последнего диктуется обязанностью государства в лице судебных органов по восстановлению нарушенных прав. Только аннулирование незаконного нормативного акта влечет полное восстановление нарушенных прав граждан, возможность предъявления иска к государству о возмещении материального ущерба (ст. 53 Конституции РФ), привлечение государственного служащего, подписавшего незаконный нормативный акт к дисциплинарной ответственности (ст. 7 ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан») Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685..
Перед наукой встает вопрос и о «восстановительной» функции актов правосудия. Как уже указывалось выше, 18 октября 2002 г. Президиум Верховного Суда РФ восстановил действие в полном объеме Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, частично не действовавшее с 5 октября 2001 г. по 18 сентября 2002 г. в связи с внесением изменений Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ. 10 декабря 2002 г. уже Конституционный Суд РФ определением № 283-О «По запросу Правительства РФ о проверке конституционности постановления Правительства РФ от 14 января 2002 года № 8 «О внесении изменений и дополнений в Положение о пошлинах за патентование изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистрацию товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, предоставление права пользования наименованиями мест происхождения товаров» Российская газета. 2002. 25 декабря., восстановил действие Постановления Правительства РФ от 14 января 2002 г. № 8, ранее признанное незаконным и не действующим в части установления новых размеров патентных пошлин решением Верховного Суда РФ от 17 мая 2002 г. N ГКПИ 2002-376. «Восстановительно-правотворческую» природу актов судебного нормоконтроля еще предстоит изучить.
Изложенное приводит к выводу о необходимости дополнения понятия «источник права» с тем, чтобы отразить особенность правотворческой функции по аннулированию нормативного акта. В качестве примера аннулирования нормативного правового акта издавшим его органом можно привести Письмо Российской Государственной Пробирной Палаты Министерства Финансов РФ от 29 октября 1997 г. № 80-073-817/1298 «О внесении изменений в информационное письмо от 30.06.97 № 80-073-817/746». В письме сообщается, что «абзац 4 указанного письма считать аннулированным, так как информация, содержащаяся в этом абзаце, не связана с деятельностью органов пробирного надзора». Можно предложить следующее определение акта правосудия как источника права. Акт правосудия как источник права - это постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в порядке нормоконтроля, признающее несоответствующим закону и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы права. С применением данной схемы может быть построено определение актов правосудия как источников конкретных отраслей права, в том числе административного, в зависимости от того, нормы какой отрасли права признаются судом не соответствующими закону. Поскольку нормы права, регулирующие административно-правовые отношения, могут содержаться в нормативных актах любого уровня и любого органа государственной или муниципальной власти, источником административного права могут быть как акты правосудия о признании незаконным нормативного акта исполнительного органа, так и нормативного акта представительного органа власти.
Характеризуя акты правосудия как источники административного права, можно выделить несколько существенных признаков. В первую очередь - это акт судебной власти. Суд издает большое количество актов, имеющих различный характер, в том числе организационный (например, приказ председателя суда о порядке выдачи канцелярией решений суда). (1) Только акт суда, принятый при осуществлении судопроизводства в порядке нормоконтроля, может быть источником административного права. (2) При этом важен предмет судебного спора - нормативный акт, законность которого проверяется в форме абстрактного нормоконтроля. (3) Признание нормативного акта незаконным путем применения нормативного акта большей юридической силы характеризует акты правосудия как акты «правотворческого правоприменения», в чем состоит их двойственный характер и главная характерная черта. (4) Существенная черта актов правосудия как источников административного права состоит в том, что акт правосудия направлен на признание незаконными норм административного права, их отмену или аннулирование.
В настоящее время представляется возможным дать классификацию источников административного права по характеру правотворческой деятельности:
· правотворческие (нормативные правовые акты органов представительной власти);
· правоприменительно-правотворческие (нормативные правовые акты делегированного законодательства исполнительных органов власти, акты судебного нормоконтроля).
Акты правосудия о признании нормативного акта незаконным образуют новый самостоятельный вид источников права, что определяет их специфическое место в системе источников административного права.
Б.Н. Топорнин отмечает увеличение многообразия источников, включение в перечень источников права все новых видов См. Топорнин, Б.Н. Указ. соч. - С. 9, 17.. Появление в системе источников административного права все новых источников, в том числе нормативных договоров См. Демин, А.В. Указ. соч. - С. 15-21., актов судебного нормоконтроля, требует определения места нового источника права с тем, чтобы предотвратить «войну источников» Баглай, М.В. Конституционное право РФ / М.В. Баглай. - М., 1997. - С. 17.. Соотношение судебного права и статутного права является актуальной темой научных разработок не только в России, но и в странах общего права, где доказывать нормативность судебных решений не требуется. Основной принцип, которым необходимо руководствоваться при определении места актов правосудия в системе права вообще и в частности административного права был сформулирован Б.Н. Топорниным на международном семинаре, посвященном проблеме судебной практики как источнике права: «Бесспорно, если перестараться и придать судебному прецеденту не подобающие ему свойства и качества, или рассматривать в качестве источника права любое судебное решение, то это неминуемо породит хаос и анархию в правовом регулировании, ослабит его организованность. В связи с этим необходима последовательная система мер, позволяющих судебному прецеденту органично войти в систему источников, не нарушая сложившуюся в ней иерархию. Как правило, судебному прецеденту уготована роль дополнительного источника права, задача которого состоит не в замене ранее существовавших источников права, а в их уточнении, развитии, известном приспособлении к новым общественным условиям» Топорнин, Б.Н. Указ. соч. - С. 43-44..
Рассматривая проблему места актов правосудия в системе источников права, многие авторы не признают их приоритета перед законом, отмечают, что «в правовом государстве приоритет всегда отдается закону» Попонов, Ю.Г. Теоретические и практические проблемы судебной практики при восполнении судами пробелов в праве / Ю.Г. Попонов // Судебная практика как источник права. - М.: Юристъ, 2000. - С. 153; см. так же Иванов С.А. Судебные постановления как источник трудового права / С.А. Иванов // Судебная практика как источник права. - М., 1997. - С. 27.. Но с такой же степенью уверенности в рамках правового государства можно констатировать обратное - приоритет отдается судебному решению. В случае признания федерального закона неконституционным в порядке конституционного судопроизводства, безусловно, приоритет отдается постановлению Конституционного Суда РФ. Р.З. Лившиц указывает на своеобразность места актов судебных органов в системе источников. «Бесспорен подчиненный характер судебных актов по отношению к Конституции. По общему правилу судебные акты носят и подзаконный характер. Однако это отношение не абсолютно, поскольку некоторые суды наделены правом проверки и отмены законов. Можно сказать, что суды по отношению к закону выступают в двоякой роли: с одной стороны, суды подчиняются закону, применяют его, с другой стороны, суды проверяют обоснованность закона и вправе его отменить» Лившиц, Р.З. Указ. соч. - С. 14.. В этом и выражается двойственный (правоприменительно-правотворческий) характер актов правосудия о признании нормативных актов незаконными, определяющий их место в системе источников административного права. При таких обстоятельствах в чем проявляется вторичность актов правосудия? При принятии, к примеру, нового закона постановление Конституционного Суда не может быть преодолено.
С.Л. Зивс, отмечая строгую иерархичность системы источников права, пишет, что место каждого элемента системы источников права «производно от юридической силы нормативного акта, которая в свою очередь, зависит от места нормотворящего органа в системе высших и центральных органов государства» Зивс, С.Л. Указ. соч. - С. 35.. Место актов правосудия о признании нормативного акта незаконным в системе источников административного права так же определяется местом нормотворческого органа в системе органов государства. Отличие состоит лишь в том, что место определяется не непосредственно положением нормотворческого органа, а посредством юридической силы признанного незаконным нормативного акта нормотворческого органа, местом данного нормативного акта в системе источников административного права. Акт правосудия занимает место отмененного нормативного акта или его части. Именно зависимостью от того нормативного акта, который признается незаконным, определяется характер актов правосудия как «дополнительного источника права» Топорнин, Б.Н. Указ. соч. - С. 43-44.. «Восполнительную» роль судебной практики по отношению к закону, что определяет зависимость ее места от закона, его качества и своеобразных форм, отмечает и профессор С.С. Алексеев Алексеев, С.С. Право на пороге нового тысячелетия: Некоторые тенденции мирового правового развития - надежда и драма современной эпохи / С.С. Алексеев. - М.: Статут, 2000. - С. 115.. Этим характеризуется специфичность и неоднозначность места актов правосудия в системе источников административного права. У актов правосудия нет конкретного и постоянного места в системе, потому что конкретное постановление (решение) суда о признании нормативного акта незаконным становится частичкой отмененного нормативного акта (в случае его частичной отмены), содержащего нормы административного права или полностью заменяет его.
Подобные документы
Значение источников права для укрепления законности в правовом государстве. Виды источников права, их юридическая характеристика. Место обычаев, законов, подзаконных актов, актов государственных органов в системе источников права Республики Казахстан.
дипломная работа [139,7 K], добавлен 13.07.2015Понятие и юридическое значение правовых актов, их разновидности и функциональные особенности, критерии классификации. Сущность юридической силы правовых актов управления, требования к их оформлению и содержанию, порядок признания недействительными.
курсовая работа [28,1 K], добавлен 12.03.2010Понятие источников конституционного права зарубежных стран. Характеристика их основных категорий: национальных законодательных актов, нормативно правовых актов интеграционных объединений государств и международных договоров, обычая, судебного прецедента.
контрольная работа [30,3 K], добавлен 31.01.2011Источники административного права. Их виды. Понятие и виды нормативно-правовых актов. Система источников административного права. Законы обладают среди всех источников административного права высшими юридическими свойствами.
курсовая работа [32,1 K], добавлен 09.04.2004Изучение понятия и сущности источников права. Определение и характеристика системы источников современного права в Российской Федерации. Исследование особенностей закона, подзаконных нормативных актов, судебного правотворчества федерального уровня.
дипломная работа [208,1 K], добавлен 13.10.2015Основные виды источников административного права. Критерии и основания для классификации нормативно-правовых актов. Порядок замещения должностей в государственном аппарате. Федеральная миграционная служба, ее организационная структура и полномочия.
контрольная работа [38,0 K], добавлен 11.04.2012Понятие и виды источников финансового права. Конституция Российской Федерации как его основной источник. Характеристика законов и подзаконных нормативно-правовых актов в качестве правовых источников. Сущность нормативного договора, судебного прецедента.
курсовая работа [28,1 K], добавлен 21.02.2014Общие положения о принципах арбитражного процесса. Различные взгляды на понятие диспозитивности в процессе. Свобода распоряжения субъективными материальными правами в соответствии с принципом диспозитивности. Специфика процедуры судебного нормоконтроля.
курсовая работа [48,3 K], добавлен 31.08.2013Понятие и виды источников гражданского права, их основные черты. Нормативные акты как источники права. Место обычаев, законов, подзаконных актов, актов министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в системе источников гражданского права.
контрольная работа [35,7 K], добавлен 13.02.2009Сущность, функции и признаки судебного правоприменения. Рассмотрение судебного прецедента как источника права. Характеристика основных форм реализации права - соблюдения, исполнения, использования. Понятие судебной практики в юридической литературе.
реферат [40,3 K], добавлен 02.06.2014
