Акты судебного нормоконтроля как источник административного права

Настоящая глава посвящена анализу судебной практики федеральных судов и судов субъектов РФ по осуществлению нормоконтроля, оказавшей влияние на систему административного права. Глава была разделена на параграфы о влиянии актов судебного нормоконтроля на регулятивное и охранительное административное право в зависимости от того, на группы каких общественных отношений, возникающих при организации нормальной повседневной созидательной деятельности или деятельности, связанной с борьбой с негативными явлениями нашей жизни Бахрах, Д.Н., Россинский, Б.В., Старилов, Ю.Н. - Указ.соч. - С. 64., оказали влияние акты судебного нормоконтроля.

В параграфе первом анализируются акты Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, изменившие регулирование элементов разрешительной и паспортной систем. В параграфе втором рассматривается влияние актов правосудия на институт административной ответственности. В заключительном третьем параграфе главы рассматривается вопрос исполнения актов судебного нормоконтроля.

Справедливо будет начать с анализа решения Верховного Суда РФ по жалобе В.Ю. Минина о признании незаконным пункта 41 постановления Правительства РФ № 831 от 08 июля 1997 года «Об утверждении Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений». Конституция России: 10 лет применения. - Указ. соч. - С. 31-35. Минин В.Ю. в жалобе сослался на то, что оспариваемое им положение пункта 41 постановления Правительства РФ, которым предусмотрена выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) после сдачи заявителем экзаменов, ограничивает его права и свободы, противоречит ст. 28 Федерального Закона «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 года Российская газета. 1995. 26 декабря.. Из жалобы заявителя: «Согласно п. 1 данной статьи (ст. 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» - А.Б.), основаниями для прекращения действия права на управление транспортными средствами являются: истечение установленного срока действия водительского удостоверения; ухудшение здоровья водителя, препятствующее безопасному управлению транспортными средствами, подтвержденное медицинскими заключениями; лишение права на управление транспортными средствами. Статья 28 предусматривает исчерпывающий перечень оснований для прекращения действия права на управление транспортными средствами. Следовательно, утрата (кража) водительского удостоверения согласно Федеральному закону РФ не является основанием для прекращения действия права на управление транспортным средством» Степанов, В. Гражданин Минин против Правительства РФ / В. Степанов // Российская юстиция. - 1998. - № 9. - С. 59.. 13 марта 1998 года Верховный Суд РФ оспоренный пункт признал незаконным (недействительным) в части того, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем экзаменов, со дня введения в действие постановления.

Необходимо поддержать мнение редакции журнала «Российская юстиция», что судебное дело В.Ю. Минина «… имеет для российской юриспруденции совершенно особое, принципиальное значение… результаты разрешения жалобы гражданина Минина можно расценить как еще один шаг на пути России к правовому государству» Там же.. Представляется, что этот шаг состоит не только в том, что «рядовой гражданин государства оспорил постановление высшего органа исполнительной власти - Правительства РФ, на равных с представителями Правительства отстаивал в судебном заседании свою позицию» Там же., что, безусловно, является значительным вкладом в развитие административной юстиции. Представляется, что решение Верховного Суда РФ по делу Минина стало источником возникновения административных прав неопределенного круга лиц на получение дубликата утраченного водительского удостоверения без необходимости совершения материальных (оплата государственной пошлины) и временных затрат на сдачу квалификационных экзаменов и соответствующей обязанности экзаменационных отделов ДОБДД (ГАИ) производить выдачу дубликата водительского удостоверения в случае утраты такового.

Как следует из формулировки резолютивной части решения, Верховный Суд РФ признал незаконной (недействительной) правовую норму постановления Правительства РФ со дня введения в действие постановления. Верховный Суд РФ в решении не устанавливает какой-либо нормы права, а лишь признает недействительной со дня введения в действие нормативного акта незаконную норму права. Тем не менее, решение Верховного Суда РФ не теряет в связи с этим характер регулятора государственно-управленческих отношений. В период с 13 марта 1998 года Дата вступления решения Верховного Суда РФ в силу - согласно ст. 282 ГПК в ред. Федерального Закона от 26.11.1996 № 140-ФЗ «решения всех судов РСФСР, кроме решений Верховного Суда РСФСР, могут быть обжалованы в кассационном порядке сторонами и другими лицами, участвующими в деле». по 03 июня 1998 года решением Верховного Суда РФ руководствовались российские водители, непосредственно обращаясь за выдачей водительского удостоверения в экзаменационные отделы ГАИ. Только 03 июня 1998 года Правительством РФ принимается постановление № 559 «О внесении изменений в Правила сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, утвержденные постановлением Правительства РФ от 08.07.1997 г. № 831» Российская газета. 1998. 16 июня.. Данным постановлением пункт 42 Правил излагается в следующей редакции: «42. Выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного), а также выдача временного разрешения на право управления транспортным средством, предусмотренного в п. 41 настоящих Правил, производится без сдачи экзаменов». В этом состоит влияние решения Верховного Суда на формирование административно-правовой базы. «… Нельзя не отметить законопослушную реакцию Правительства, которое беспрекословно подчинилось судебному решению и внесло необходимые изменения в свое постановление» Степанов, В. Указ. соч. - С. 62..

Вместе с тем, после признания незаконным (недействительным) нормы постановления Правительства РФ не возникает пробела в праве. Связано это с тем, что исчерпывающий перечень оснований прекращения права на управление транспортными средствами установлен в ч. 1 ст. 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения». Правительство РФ, устанавливая дополнительное основание прекращения права на управление транспортными средствами, превысило свою компетенцию, закрепленную в статье 27 указанного закона, предоставляющей Правительству РФ полномочия только на установление порядка сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений. Таким образом, в данном случае пробела не возникает, так как отменяется только незаконно принятая норма права меньшей юридической силы, чем продолжающая действовать норма ч. 1 ст. 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения». Нормотворческие полномочия Верховного Суда РФ заключаются в исключении из системы норм административного права правил поведения, нарушающих права гражданина, закрепленные в законе, в исключении излишней нормы, принятой по вопросу, урегулированному в законе и противоречащей ему. Как правоприменительный акт решение характеризует то, что суд мотивировал решение противоречием нормы постановления Правительства РФ положениям федерального закона, тем самым применив закон.

Следующее дело также касается установления дополнительного основания прекращения действия права на управление транспортными средствами, не предусмотренного ст. 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения». В данном случае полномочия на установление правил поведения превысило МВД России. 2 декабря 1999 года Верховный Суд РФ рассмотрел дело по жалобе А.П. Анисимова о признании незаконным абз. 2 п. 3.1 Инструкции об организации в органах внутренних дел производства по делам об административных правонарушениях правил дорожного движения, утвержденной приказом МВД РФ № 130 от 23 марта 1993 г., в ред. от 12 октября 1999 г., которым предусматривалось, что временное разрешение дает водителю право на управление транспортными средствами в течение 30 суток после изъятия у него водительского удостоверения при наличии документа, удостоверяющего личность. Согласно ч. 5 ст. 244 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях при совершении правонарушения, за которое в соответствии с настоящим Кодексом может быть наложено административное взыскание в виде штрафа или лишения права на управление транспортным средством, у водителя (судоводителя) в качестве меры обеспечения изымается водительское удостоверение, о чем делается запись в протоколе о правонарушении, а также во временном разрешении на право управления транспортными средствами. Полномочия на установление порядка изъятия водительского удостоверения предоставлены МВД России.

Анализируя приведенные положения Федерального закона, Верховный Суд РФ пришел к выводу, что установление срока действия временного разрешения на право управления транспортными средствами (в течение 30 суток после изъятия водительского удостоверения) не может считаться установлением порядка изъятия водительских удостоверений, что свидетельствует о превышении МВД России предоставленных ему полномочий. Превышение МВД России полномочий привело к установлению не предусмотренного ст. 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» дополнительного основания прекращения действия права на управление транспортными средствами, что послужило основанием признания незаконной недействительной оспоренной нормы права.

Другим примером, демонстрирующим влияние актов правосудия на разрешительную систему, может служить дело по жалобе Н.В. Ионова о признании незаконными пунктов 4, 5, 6, 7, 11 и 12 «Положения о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. № 1544, рассмотренное Верховным Судом РФ 7 сентября 2001 года Документ официально опубликован не был.. Заявитель ссылался на противоречие оспариваемых пунктов Положения о лицензировании Федеральным законам «О несостоятельности (банкротстве)» и «О лицензировании отдельных видов деятельности» и на ограничение охраняемых законом прав арбитражных управляющих, так как они предусматривают получение трех лицензий на осуществление одного вида деятельности - осуществление деятельности арбитражного управляющего. Суд установил, что согласно ст. 19 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» Правительство РФ вправе устанавливать только порядок лицензирования деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих. Вместе с тем Правительство РФ наряду с порядком лицензирования предусмотрело дополнительные категории лицензии, необходимые для осуществления деятельности арбитражного управляющего, тем самым возложило на физические лица, осуществляющие деятельность в качестве арбитражных управляющих, обязанность на получение не предусмотренных законом дополнительных видов лицензий. Оспариваемые пункты Положения, утвержденного Правительством РФ, в части получения трех категорий лицензий на осуществление деятельности арбитражного управляющего, так же противоречат статье 7 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», из содержания которой следует, что на каждый лицензируемый вид деятельности выдается одна лицензия. Вышеуказанные нарушения федеральных законов послужили основанием признания пунктов 4, 5, 6, 7, 11 и 12 Положения незаконным и не подлежащим применению. Отметим также, что в результате признания незаконными излишне принятых положений нормативного акта Правительства РФ пробела в праве не возникает, так как продолжала действовать норма статьи 7 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» вплоть до введения в действие в феврале 2002 года новой редакции Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым лицензирование деятельности арбитражного управляющего не предусмотрено.

18 октября 2001 года Верховный Суд РФ рассмотрел законность пункта 4 постановления Правительства РФ от 11 мая 2001 г. № 367 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов», предусматривающего, что лицензии на заготовку, переработку и реализацию лома цветных и черных металлов в части, относящихся к лому цветных металлов, выданные в установленном порядке до принятия указанного Постановления, действительны в течение трех месяцев после его официального опубликования См. Конституция России: 10 лет применения. - Указ. соч. - С. 44-53.. Как и в предыдущих случаях, Верховный Суд РФ установил, что Правительство РФ вышло за рамки предоставленных ему федеральным законом полномочий. Статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2000 г. № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» на Правительство РФ возложена лишь обязанность по приведению в двухмесячный срок своих нормативных актов в соответствие с указанными федеральными законами. При этом Правительство РФ не наделялось полномочиями по ограничению срока ранее выданных лицензий. Устанавливая оспариваемую норму, Правительство РФ по существу аннулировало ранее выданные лицензии, поскольку по истечении трех месяцев со дня опубликования постановления они становятся недействительными и лицензиаты утрачивают право на занятие лицензируемым видом деятельности. Между тем перечень оснований для аннулирования лицензий, приведенный в статье 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», является исчерпывающим и не содержит такого основания аннулирования лицензии как «принятие Правительством РФ соответствующего постановления».

Верховный Суд РФ оспариваемый пункт признал недействительным и не порождающим правовых последствий со дня издания. Признание постановления Правительства РФ незаконным с момента вынесения решения суда (18 октября 2001 г.) не привело бы к восстановлению нарушенных прав заявителей, поскольку в соответствии с оспоренным положением действительность лицензий заявителей истекает через 3 месяца (21 августа 2001 г.) после официального опубликования постановления Правительства РФ (21 мая 2001г.) СЗ РФ. 2001. № 21. Ст. 2084.. Таким образом, отмена пункта 4 постановления Правительства с момента вынесения решения суда не привело бы к тем результатам, для достижения которых заявители обратились в суд.

В рассмотренном примере также пробела в праве не возникает, так как суд, применив нормативный акт большей юридической силы, аннулировал излишне принятую норму права, прекращающую действие ранее выданных лицензий и возлагающую на субъектов разрешительной системы обязанность по получению дополнительной лицензии на заготовку, переработку и реализацию лома цветных металлов. При этом продолжают действовать законный исчерпывающий перечень оснований аннулирования лицензий и общий срок действия лицензий, который устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности, но не может быть менее трех лет (статья 8 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

Следующее дело из практики деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, представляющим для нас интерес с точки зрения отмены разрешительного порядка реализации субъективного публичного права на организацию и проведение митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования. В соответствии со статьей 31 Конституции РФ граждане РФ обладают правом собираться «мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование». Причем статьей 1 Указа Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» предусмотрен уведомительный порядок организации и проведения указанных массовых акций.

22 мая 2001 года решением Екатеринбургской Городской Думы № 3/4 было утверждено положение «О порядке организации и проведения в городе Екатеринбурге митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования», в пункте 4.6 которого предусматривалось, что «уполномоченные (организаторы) массовой акции не вправе проводить ее, если уведомление не было подано в срок, либо получен письменный мотивированный отказ, и обязаны прекратить его подготовку». По мнению заявителей К.В. Стукова и Н.П. Ермиловой, обратившихся в Уставный Суд Свердловской области с требованием признать несоответствующим Уставу Свердловской области пункт 4.6 Положения, данной нормой устанавливается разрешительный порядок организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, чем нарушаются их конституционные права. 25 января 2002 года Уставный Суд Свердловской области признал пункт 4.6 Положения не соответствующим Уставу Свердловской области, его статье 92 (пункт 1), в связи с ненаделением органов местного самоуправления государственными полномочиями по регулированию порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, не рассмотрев при этом доводы заявителей по существу, тем самым не ответив на их вопросы о правомерности установления каким-либо органом разрешительного порядка реализации права собираться мирно Областная газета. 30 января 2002. См. также Конституция России: 10 лет применения. - Указ. соч. - С. 102-106..

Далее остановимся на группе актов Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, исключивших из системы административного права институт прописки. Определить институт прописки можно как систему норм права, возлагающих на каждого гражданина обязанность получать от административных органов разрешение на проживание или нахождение в избранном им месте, получение которого поставлено в зависимость от наличия различного рода условий и усмотрения административных органов, осуществляющих регистрацию, и является основанием возникновения иных прав, а также норм, устанавливающих ответственность за неисполнение соответствующих положений. Можно выделить две основные группы норм института прописки: нормы, закрепляющие условия возникновения права нахождения (проживания, пребывания) на той или иной территории страны и нормы, закрепляющие объем прав, возникновение которых связано с наличием документа, свидетельствующего о регистрации по месту нахождения.

Исключить из системы административного права элементы института прописки, признанные ограничивающими права граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства еще заключением Комитета конституционного надзора СССР № 11 (2-1) от 26 октября 1990 года «О законодательстве по вопросам прописки граждан» Вестник Верховного Суда СССР 1991. № 2. С. 43. и не соответствующим Конституции СССР и Декларации прав и свобод человека и международным пактам о правах человека заключением Комитета конституционного надзора СССР № 26 (2-1) от 11 октября 1991 года «О разрешительном порядке прописки граждан» Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. № 47. Ст. 1004., удалось лишь с помощью группы судебных актов как Конституционного Суда, так и Верховного Суда РФ.

Статьей 3 Закона РФ от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» предусматривается, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями и законами республик в составе РФ. Данная статья развивает положение ст. 19 (частей 1 и 2) Конституции РФ, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства и от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Таким образом, российским законодательством прямо определена недопустимость установления подзаконными актами правил, согласно которым регистрация, как по месту пребывания, так и по месту жительства носит разрешительный характер и является условием реализации прав и свобод граждан. Тем не менее, ряд подзаконных нормативных актов продолжали устанавливать не только условия реализации тех или иных прав в зависимости от факта регистрации, но и непосредственно разрешительный характер регистрации.

Граждане Д.А. Сафронов и А.Г. Ефимов обратились в Верховный Суд РФ с жалобами о признании недействительным п. 13 и 36 Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина РФ, утвержденной приказом МВД России № 605 от 15 сентября 1997 года в части, препятствующей выдаче гражданину РФ паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания. Пунктом 13 данной Инструкции было предусмотрено, что выдача и замена паспортов производится органами внутренних дел по месту жительства граждан. Гражданам, не имеющим места жительства, выдача и замена паспортов производится по месту их пребывания в порядке, установленном пп. 36-40 настоящей Инструкции. Пунктом 36 Инструкции было предусмотрено, что граждане, не имеющие места жительства, в том числе проживающие за пределами РФ, могут обращаться для получения или замены паспортов в паспортно-визовые подразделения органов внутренних дел по месту пребывания. Для получения паспорта указанные лица помимо документов, удостоверяющих личность и подтверждающих другие сведения, необходимые для оформления паспорта, предоставляют так же свидетельство о регистрации по месту пребывания.

Таким образом, выдача паспорта по месту пребывания возможна только после предварительной регистрации гражданина. Вместе с тем, по смыслу Правил регистрации места пребывания и места жительства, в соответствии со ст. 6 Закона РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах РФ» и п. 2.1.1 Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденной приказом МВД России от 23 октября 1995 года № 393, регистрация граждан по месту пребывания и по месту жительства не производится при отсутствии паспорта, как основного документа, удостоверяющего личность.

30 апреля 1999 года Верховный Суд РФ, установив противоречие оспоренных пунктов Инструкции статье 3 Федерального закона «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» и нарушение прав заявителей, а также прав неопределенного круга лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией, на получение паспорта независимо от места постоянного жительства или от места временного проживания, удовлетворил требования заявителей - признал пункты 13 и 36 Инструкции недействительными в части, препятствующей выдаче гражданину РФ паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания Документ официально опубликован не был..

Излишние положения подзаконного нормативного акта, устанавливающего возникновение прав граждан в зависимости от наличия документа, подтверждающего факт регистрации по месту жительства или проживания, были изъяты из системы административного права путем применения норм закона. Пункты 13 и 36 Инструкции продолжают действовать и регулировать отношения о порядке выдачи паспортов, но уже с учетом решения Верховного Суда РФ по данному делу, не допускающего при применении пунктов 13 и 36 Инструкции ограничения реализации права граждан на получение паспорта в зависимости от наличия или отсутствия регистрации. Пробела в праве не возникает. Оспоренные нормы, устанавливавшие два специальных способа реализации права на получение паспорта в зависимости от регистрации по месту жительства или пребывания, превратились в общую норму, не содержащую в себе какого-либо условия возникновения права на получение паспорта. МВД России вышло за пределы своих полномочий, кроме порядка выдачи паспортов, закрепив условия возникновения права на получение паспорта в зависимости от наличия регистрации.

Необходимо отметить, что при вынесении решения Верховный Суд РФ применил не только законодательство РФ, но и акты Конституционного Суда РФ, принявшего ряд постановлений, признающих неконституционными положения нормативных актов, сохранявших элементы прописки и нарушавших права граждан на свободу передвижения. Правовая позиция Конституционного Суда РФ состоит в том, что регистрация не может носить разрешительный характер, в связи с чем регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.

Аналогичная делу Д.А. Сафронова и А.Г. Ефимова правовая ситуация 15 января 1998 года была разрешена Конституционным Судом РФ в постановлении № 2-П «По делу о проверке конституционности положений частей 1 и 3 статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» в связи с жалобой А.Я. Аванова» Российская газета. 1998. 29 января.. Гражданину РФ А.Я. Аванову, в 1996 году обратившемуся в УВИР ГУВД города Москвы с заявлением о выдаче ему заграничного паспорта, было отказано за неимением жилого помещения, наличие которого позволяло бы ему получить в городе Москве регистрацию по месту жительства или по месту пребывания.

Конституционный Суд РФ установил, что конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы РФ и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения. Порядок выдачи заграничного паспорта только по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, противоречащего статье 19 (части 1 и 2) Конституции РФ, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Для всех российских граждан гарантируется равенство при осуществлении ими права на выезд из страны.

Конституционный Суд РФ постановил признать не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 2), 55 (часть 3), положения части первой статьи 8 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» в части, по существу препятствующей выдаче гражданину РФ заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение части третьей той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче гражданину РФ, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в РФ. Федеральным Законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 24 июня 1999 года № 118-ФЗ статья 8 была приведена в соответствие с Конституцией РФ - в части первой слова «по месту жительства» были исключены Российская газета. 1999. 30 июня.. В течении полугода с момента вынесения постановления Конституционного Суда РФ до внесения изменений в Федеральный закон постановление Конституционного Суда РФ регулировало административно-правовые отношения по выдаче гражданину заграничного паспорта.

В целом соглашаясь с позицией Конституционного Суда РФ о том, что регистрация не влияет и не может влиять на правовой статус лица, представлется необходимым отметить, что такое заключение не является бесспорно правильной в условиях федеративного государства, когда субъекты федерации своими актами могут предоставлять своими актами дополнительные льготы. Очевидно, что жители, например, городов Москвы и Кургана отнюдь не равны в праве на получение социальной помощи и не должны быть в этом уравнены, так как уровень жизни в разных городах может значительно различаться.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» оспоренные положения нормативных актов города Москвы, Московской области и Ставропольского края были признаны не соответствующим Конституции РФ как устанавливающие уплату определенных сумм в качестве условия регистрации граждан на территории города, области, края, что придает такой регистрации разрешительный характер, ограничивает в нарушение статьи 55 (часть 3) Конституции РФ основное право каждого, кто законно находится на территории РФ, свободно выбирать место жительства (статья 27, часть 1 Конституции РФ) СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1909..

2 февраля 1998 года пункты 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ от 17 июля 1995 года № 713 были признаны не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 27 (часть 1) и 55 (часть 3). Конституционный Суд РФ в постановлении № 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года № 713» пришел к выводу, что оспоренные положения, устанавливая срок, по истечении которого гражданин обязан покинуть место пребывания и, наделяя регистрирующие органы полномочиями по проверке подлинности представляемых гражданином документов, их надлежащего оформления и т.д., фактически устанавливают основания отказа в регистрации, придают регистрации разрешительный характер и, соответственно, наделяют регистрирующие органы полномочиями на отказ в регистрации граждан, что ограничивает конституционное право граждан на свободу выбора места пребывания и жительства Российская газета. 1998. 10 февраля..

Постановление Конституционного Суда РФ по данному делу становится источником административного права, так как изменяет компетенцию регистрирующих органов государственного управления, а также исключает обязанность граждан на получение разрешения на регистрацию. Необходимо отметить, что данное постановление регулировало вопросы регистрации вплоть до внесения Правительством РФ соответсвующих изменений Постановлением от 14 августа 2002 г. № 599 «О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». СЗ РФ. 2002. № 34. Ст. 3294.

В целом соглашаясь с позицией Конституционного Суда РФ о неконституционности ограничений права на передвижение правительственным актом, представляется необходимым отметить важность законодательного закрепления за органами внутренних дел права проверять достоверность представляемых документов. Регистрация как один из важнейших способов государственного регулирования общественных отношений призвана легально подтвердить факт. При этом подтверждение факта невозможно без проверки его достоверности. Как отметил Д.Н. Бахрах, «без этого государственная регистрация бесполезна и даже вредна, так как государством будут признаваться и факты, которые не соответствуют действительности или закону». Бахрах, Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. / Д.Н. Бахрах. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА·М, 2000. - С. 124.

Следующее дело, разрешенное Верховным Судом РФ на основании постановления № 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года № 713», представляет интерес не только в связи с нормативным характером решения суда, но так же с точки зрения действия решения суда во времени (правовых последствий признания нормы права незаконной) и порядка исполнения постановлений Конституционного Суда РФ.

Правовая ситуация, рассмотренная Верховным Судом РФ 20 июля 1998 года, аналогична делу, разрешенному в постановлении Конституционного Суда РФ № 4-П от 2 февраля 1998 года. Верховный Суд РФ рассмотрел законность пунктов 2.5 в части указания «на срок до 3-х месяцев», 3.1 в части указания «не более чем на 3-х месячный срок», пункт 7.7, пункты 2.9 в части слов «один экземпляр адресного листка прибытия по форме № 2 остается в паспортно-визовой службе для осуществления контроля за выездом гражданина, которому отказано в регистрации по месту пребывания, а остальные 2 экземпляра уничтожаются», 4.12 в части слов «адресные листки прибытия по форме № 2 остаются в паспортно-визовой службе для осуществления контроля за выездом граждан, которым отказано в регистрации», пункты 3, 6.1, 6.2, 12 и 16.3 (в редакции от 15 сентября 1997 г.) «Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ», утвержденной Приказом МВД России от 23 октября 1995 г. № 393 с изменениями и дополнениями, внесенными Приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. № 600, а также пункт 2.3 Рекомендаций по применению Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета органами местного самоуправления (приложение № 32 к Инструкции о применении Правил регистрации) как устанавливающие разрешительный характер регистрации по месту пребывания. Заявитель А.И. Иноземцев в жалобе указал на то, что пункты 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, на которых были основаны оспариваемые им положения Инструкции и Рекомендации, постановлением Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № 4-П признаны не соответствующими Конституции РФ, однако МВД России на сегодняшний день не отменило в соответствии с ч. 2 ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» оспариваемые нормы Инструкции и Рекомендации, которые ограничивают право на свободное определение срока регистрации по месту пребывания.