Акты судебного нормоконтроля как источник административного права

В параграфе рассматривается влияние актов правосудия на институт административной ответственности. С принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях связывалось решение различных аспектов института административной ответственности, обновление административного законодательства, что неоднократно являлось предметом обсуждения конференций по проблемам административного права См. Бекетов, О.И. Актуальные проблемы административного права России / О.И. Бекетов // Государство и право. - 1999. - № 5. - С. 86-87; Антонова, В.П. Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») / В.П. Антонова // Государство и право. - 1999. - № 10. - С. 7; Антонова, В.П. Административная ответственность и проблемы административного права (четвертые «Лазаревские чтения») К 70-летию Бориса Михайловича Лазарева / В.П. Антонова // Государство и право. - 2000. - № 10. - С. 13-42. . Н.Ю. Хаманева одной из основных проблем называет приведение норм, регулирующих вопросы административной ответственности, в соответствие с положениями Конституции РФ См. Антонова, В.П. Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения»). - С. 7.. Существенную роль в реформировании системы административного права в целом, и института административной ответственности в частности, играет судебный нормоконтроль.

Начнем с общих положений норм права об административной ответственности и следующее решение Верховного Суда РФ представляет интерес при рассмотрении сроков привлечения к административной ответственности. В феврале 2000 года Г.А. Кузьмичева в докладе на «Лазаревских чтениях» отметила особенность законодательства об административной ответственности, состоящей в том, что нет единого законодательного акта, который регулировал бы этот правовой институт; принятие за последние годы огромного количества актов как законодательными, так и исполнительными органами исполнительной власти привело к решению одних и тех же вопросов по-разному, что не способствует повышению эффективности административной ответственности. В качестве примера «размывания административной ответственности по отраслям законодательства» Г.А. Кузьмичева приводит постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 7 июля 1999 г., утвердившее Положение о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение законодательства РФ о защите прав и законных интересов на рынке ценных бумаг См. Антонова, В.П. Административная ответственность и проблемы административного права (четвертые «Лазаревские чтения»). К 70-летию Бориса Михайловича Лазарева. - С. 24.. Спустя год данное постановление было приведено в соответствие с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях решением Верховного Суда РФ.

В соответствии с ранее действовавшим Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (ст. 38) административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня его обнаружения. В соответствии с абз. 1 п. 1.16 «Положения о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение законодательства РФ о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», утвержденного Постановлением ФКЦБ России от 7 июня 1999 г. № 3, сроки привлечения юридических лиц и предпринимателей к ответственности за нарушение законодательства о защите прав инвесторов составляют три года со дня совершения правонарушения и один год при длящемся нарушении со дня его совершения. 22 февраля 2001 года Верховный Суд РФ рассмотрел по заявлению М.А. Шевченко вопрос соответствия абз. 1 п. 1.16 Положения российскому законодательству об административной ответственности. Признавая оспоренное положение недействительным и не подлежащим применению, Верховный Суд РФ пришел к выводу, что ФКЦБ РФ вышла за пределы своих полномочий, приняв решение, входящее в исключительную компетенцию законодателя по установлению сроков привлечения к административной ответственности и противоречащее ст. 38 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях Документ официально опубликован не был..

В приведенном примере Верховный Суд РФ признал незаконным излишнюю норму административного права, установленную органом исполнительной власти с превышением компетенции. Соответственно, данное решение не привело к возникновению пробела в праве, установив лишь, что и в случае привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства РФ о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг действует норма ст. 38 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Прежде чем перейти к актам правосудия, оказавшим влияние на порядок привлечения к административной ответственности и на порядок пересмотра постановлений о привлечении к административной ответственности, остановимся на постановлении Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 года № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура», приведшем в действие конституционное положение о гарантиях прав граждан на свободу и личную неприкосновенность, в том числе при применении административного задержания (ст. 22) Российская газета. 1998. 3 марта..

Лицо без гражданства Яхья Дашти Гафур, будучи подвергнутым задержанию на основании санкционированного прокурором города Москвы постановления УВИР ГУВД города Москвы о выдворении из Российской Федерации, более двух месяцев содержался под стражей. Постановление о выдворении Яхья Дашти Гафура из России было вынесено на основании части второй статьи 31 Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР», в соответствии с которой иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны покинуть страну в срок, указанный в решении о выдворении; уклоняющийся от выезда в таких случаях подлежит с санкции прокурора задержанию и выдворению в принудительном порядке; задержание допускается при этом на срок, необходимый для выдворения. В силу статьи 22 (часть 2) Конституции РФ лицо может оставаться задержанным свыше 48 часов лишь по судебному решению и лишь при условии, что без такого задержания решение о выдворении не может быть исполнено.

Конституционный Суд РФ, установив на основании анализа российского законодательства и общепризнанных принципов и норм международного права, что право на свободу и личную неприкосновенность и право на судебную защиту являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека, вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства, и, следовательно, должны гарантироваться иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами РФ, признал положение части второй статьи 31 Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 22 и 46, в той мере, в какой оно допускает продление срока задержания указанных лиц сверх 48 часов без вынесения судебного решения.

Представляется, что и в настоящем деле не создается пробела в праве. Часть 1 статьи 242 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях допускала установление в законодательном порядке «в исключительных случаях, в связи с особой необходимостью» иных сроков административного задержания, не устанавливая какого-либо предельного срока. Тем не менее, такой предельный срок задержания в отсутствие судебного решения был установлен в ст. 22 Конституции РФ, прямым применением которой Конституционный Суд РФ ограничил законодательную возможность установления максимального срока административного задержания без судебного решения 48 часами. На основании ч. 2 ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» не подлежала применению и часть 2 статьи 242 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в части, допускавшей задержание до 10 суток с санкции прокурора лиц, нарушивших режим Государственной границы РФ, пограничный режим или режим в пунктах пропуска через государственную границу РФ, а также совершившие правонарушения на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне РФ.

Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 года № 6-П должно было применяться и при задержании лиц, перечисленных в части 3 статьи 242 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, которая позволяла производить административное задержание до рассмотрения дела судьей или начальником (заместителем начальника) органа внутренних дел. На сегодняшний день законодатель в статье 27.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях привел законодательство об административном задержании в соответствие со ст. 22 Конституции РФ и постановлением Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 года № 6-П. Постановление Конституционного Суда РФ являлось источником возникновения права на свободу до вступления в силу КоАП РФ.

Следующие два постановления Конституционного Суда РФ реформировали установленную законодателем процедуру производства по делам об административных правонарушениях. Постановлением от 11 марта 1998 года № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса РФ, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова» Конституционный Суд РФ установил, что, исходя из предписания статьи 35 (часть 3) Конституции РФ («никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда»), конфискация, влекущая переход права собственности на изъятое у нарушителя имущество к государству, должна осуществляться только по решению суда, что влечет обязанность органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, обеспечивать соблюдение судебной процедуры СЗ РФ. 1998. № 12. Ст. 1458.. Правовая позиция Конституционного Суда РФ будет неполной, если не отметить, что последующую проверку законности конфискации по жалобе гражданина на постановление административного органа о конфискации Конституционный Суд не признал за соблюдение требования ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. Таким образом, Конституционный Суд РФ, признавая неконституционными положения ст. 266 Таможенного кодекса РФ, части 2 статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, заменил существовавший административный порядок применения конфискации судебным. Позиция Конституционного Суда РФ заключается в наложении на административный орган обязанности обеспечивать соблюдение судебной процедуры, что подчеркивает инициативность со стороны административного органа по возбуждению судебного производства.

Содержание судебного порядка применения конфискации как административно-правовой меры принуждения заключается не только в том, что конфискация имущества должна производиться на основании судебного решения. Роль суда состоит не в последующей судебной проверке законности уже вынесенного административного решения о конфискации, возбужденной по инициативе гражданина, а в применении карательной меры. Судебный порядок конфискации состоит в лишении права собственности на основании решения суда, вынесенного при осуществлении судопроизводства с соблюдением всех установленных гарантий сторон процесса, возбужденного по инициативе органа государственной администрации. В случае же применения конфискации с последующей судебной проверкой ее законности неизбежно сложится практика лишения права собственности на основании решения административного органа в случаях, когда гражданин по тем или иным причинам не обратился или не смог обратиться в суд с жалобой на незаконность лишения права собственности.

Отметим, что в более раннем постановлении № 8-П от 20 мая 1997 года «По делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса РФ в связи с запросом Новгородского областного суда» Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 4. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что возможность последующего обжалования гражданином постановления о конфискации имущества является выражением конституционной гарантии ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. Представляется, что правовая позиция Конституционного Суда РФ, выражающаяся в том, что конфискация как мера административной ответственности может быть применена лишь по решению суда, закрепленная в Постановлении от 11 марта 1998 года № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса РФ, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова», должна применяться и в отношении пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса РФ, в части касающейся права таможенных органов выносить постановление о конфискации имущества как санкции за совершенное правонарушение и еще в 14 случаях, предусмотренных в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. Как отмечает В. Анишина, «правовые последствия дисквалификации Конституционным Судом какого-либо нормативного акта не ограничиваются отказом лишь от его применения. Любой правоприменитель и в первую очередь суд должен отказаться от применения и других норм, которые аналогичны неконституционной» Анишина, В. Применение постановлений Конституционного Суда РФ / В. Анишина // Российская юстиция. - 1999. - № 11. - С. 3.. Это объясняется несовпадением категорий «предмет обращения» и «оспариваемая норма» (предмет рассмотрения). «Предмет обращения значительно шире «по количеству актов законодателя, в которых воплощена его правовая позиция по рассматриваемому вопросу. Это обстоятельство позволяет судам осуществлять защиту конституционных прав граждан не только в связи с применением конкретной (обжалованной) и признанной неконституционной нормы, но и при использовании других норм, объем которых определяет ст. 87 Закона о Конституционном Суде» См. Анишина, В. Предмет обращения в Конституционный Суд / В. Анишина // Российская юстиция. - 2000. - № 3. - С. 11.. Данная юридическая технология, к которой прибегли в Конституционном Суде РФ, обозначается понятием «правовая позиция» См. Гаджиев, Г.А. Указ. соч. - С. 102; Анишина, В. Правовые позиции Конституционного Суда России / В. Анишина // Российская юстиция. - 2000. - № 7. - С. 11-12..

Анализируя особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука, приходящего к выводу о не противоречии Конституции РФ положений статей 266 Таможенного Кодекса РФ, части 2 статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, можно согласиться только с его заключительным выводом, что «принятое постановление Конституционного Суда РФ больше создает проблем, чем их решает». Исключение конфискации по решению административных органов, установление судебного порядка конфискации ставит под сомнение и применение административными органами другой меры административного взыскания - штрафа, как принудительного безвозмездного обращения в собственность государства определенной денежной суммы. Действительно возник пробел в действующих законах, так как в них нет ответа на вопрос о правовой регламентации действия соответствующих административных органов и судов общей юрисдикции. Реформа порядка применения конфискации, которую инициировал Конституционный Суд РФ, ставит новые вопросы, касающиеся судебной процедуры применения конфискации, вида судопроизводства, в порядке которого производится конфискация.

Отметим, что в литературе отмечается неясность «в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием «административное судопроизводство» и традиционно используемым понятием «административная юстиция». К тому же законодательное регулирование в данной сфере (административного правосудия - А.Б.) пока развивается в основном без строгой дифференциации» Тихомиров, Ю. Административное судопроизводство в России: перспективы развития / Ю. Тихомиров // Российская юстиция. - 1998. - № 8. - С. 35.. Частично ответ на существующие вопросы дается самим Конституционным Судом РФ.

В абз. 2 часть 2 мотивировочной части постановления от 12 мая 1998 года № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона РФ от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан» Конституционный Суд РФ установил, что из статьи 118 (часть 2) Конституции РФ «вытекает, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных оспариваемыми положениями (дела по искам субъектов власти к невластным субъектам о применении административных санкций - А.Б.), должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом» СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2173.. В постановлении от 28 мая 1999 года № 9-П Конституционный Суд РФ пошел дальше постановления от 12 мая 1998 года № 14-П, установив, что «суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами)» См. абз. 2 п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. № 9-П.. Из чего можно прийти к выводу, что административное судопроизводство должно осуществляться в двух формах. Представляется, что мнение А.Б. Зеленцова о возможной «дифференциации административного судопроизводства на определенные формы: …административно-тяжебную юрисдикцию (административную юстицию) и административно-деликтную юрисдикцию» основано на указанной правовой позиции Конституционного Суда РФ См. Зеленцов, А.Б. Административно-правовой спор / А.Б. Зеленцов // Правосудие. - 2000. - № 1. - С. 70. Цит. по Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство / Д.Н. Бахрах // Журнал российского права. - 2000. - № 9. - С. 16.. С.Д. Хазанов отмечает, что «совершенствование процессуальной формы их (административно-деликтных дел - А.Б.) рассмотрения, направленное на внедрение принципов состязательности и равенства сторон, возложение на орган, который расследовал и оформлял дело, обязанности доказать в ходе судебного разбирательства законность выдвинутого «административного обвинения», придало бы деятельности суда характер подлинного правосудия по делу об административном правонарушении» Хазанов С.Д. Некоторые вопросы юрисдикции административных судов / С.Д. Хазанов // Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах: Материалы научно-практической конференции (15-16 марта 2001 г.). - Москва, 2001. - С. 197..

При решении вопроса о виде административного судопроизводства, применяемого при конфискации, необходимо исходить и из другого положения постановления Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 года № 9-П, в соответствии с которым обособление видов судопроизводства на конституционное, гражданское, административное и уголовное «вызвано тем, что различные процессуальные процедуры, обусловленные характером рассматриваемых дел, следовательно, природой и значимостью применяемых санкций, имеют неодинаковые правовые последствия, в том числе связанные с порядком обжалования судебных постановлений» Абз. 1 пункта 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. № 9-П.. В приведенных ниже примерах санкцией является лишение права собственности, однако при этом применяются различные процедуры с соответствующими различными итоговыми постановлениями судьи (постановление судьи о назначении конфискации и решение суда о лишении права собственности). Представляется, что в случае применения такой санкции как лишение права собственности, должна применяться единая процедура, результатом которой должно быть решение суда, необходимость которого в качестве основания лишения права собственности устанавливает часть 3 статьи 35 Конституции РФ. В порядке административно-деликтной юрисдикции должен решаться вопрос наложения административного взыскания, а в порядке административно-тяжебной юрисдикции вопрос о взыскании административной санкции.

Итак, Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 марта 1998 года № 8-П действительно создал проблемы, поставив перед законодателем множество вопросов. Если быть точнее, указанные проблемы, в том числе и вопрос об административном судопроизводстве, перед законодателем были поставлены еще 12 декабря 1993 года с принятием Конституции РФ. Конституционный Суд РФ лишь применил Конституцию РФ в конкретном деле, тем самым напомнив законодателю о необходимости приведения действующего законодательства в соответствие с Конституцией РФ, о необходимости устранения возникшего пробела в законодательстве, в части отсутствия соответствующих административно-процессуальных норм, регулирующих порядок обращения административных органов с иском о взыскании административных санкций. И решать поставленные вопросы обязан именно законодатель. Конституционный Суд РФ в силу своей ограниченной нормотворческой деятельности «негативного законодателя» не вправе решать выявленные противоречия иначе как признать норму административного права не соответствующей Конституции РФ при разрешении конституционного дела.

Аналогичная правовая ситуация сложилась при рассмотрении Конституционным Судом РФ дел, реформировавших порядок взыскания штрафов, налагаемых в административном порядке. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 года № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона РФ от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан» представляет для нас интерес не только в связи с изменением Конституционным Судом РФ размера санкции, налагаемой за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, но и в плане изменения порядка взыскания административных штрафов.

Конституционный Суд РФ, рассматривая соразмерность санкции за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением в размере 350-кратном установленном законом размере минимальной месячной оплаты труда (абз. 2 ч. 1 статьи 7 Закона РФ от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением»), применяемой как в отношении граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, так и в отношении юридических лиц, установил, что в отношении граждан должна применяться санкция статьи 146-5 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда.

С учетом того, что в качестве субъектов административного правонарушения физические лица уравнены с юридическими лицами, применив ст. 19 Конституции РФ, Конституционный Суд пришел к выводу, что законодатель не мог устанавливать неравные санкции для предпринимателей в зависимости от того, в какой разрешенной законом форме они осуществляют предпринимательскую деятельность, а также в зависимости от того, каким органам предоставлено право применения этой меры ответственности. Вывод постановления суда о неконституционности санкции в недифференцированном размере (350 минимальных размеров оплаты труда) основывался также на том, что данная санкция представляет собой несоразмерное ограничение гарантированных Конституцией РФ свободы экономической деятельности (статья 8, часть 1), права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1) и права частной собственности (статья 35, часть 1), как не позволяющее применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния.

Таким образом, признание неконституционной санкции нормы права, имеющей характер специальной как применяемой в отношении предпринимателей-юридических лиц, привело к исключению санкции, что, с точки зрения юридической силы (нормативности постановления), не отличается от изменения санкций за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин, принятых Федеральным законом от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ «Кодекс РФ об административных правонарушениях». В соответствии со статьей 14.5 указанного закона, санкция за продажу товаров гражданами-предпринимателями без применения в установленных законом случаях контрольно-кассовых машин уменьшена до размера от 15 до 20 минимальных размеров оплаты труда Представляется, что законодатель, устанавливая в ст. 14.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях санкцию в отношении юридических лиц в размере от 300 до 400 минимальных размеров оплата труда, незаконно преодолел постановление № 14-П от 12 мая 1998 года.. При этом пробела в праве не возникает, так как после принятия постановления № 14-П от 12 мая 1998 года вплоть до вступления в силу Кодекса РФ об административных правонарушениях продолжала действовать статья 146-5 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Вторая часть рассматриваемого постановления Конституционного Суда РФ наряду с постановлением Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 года № 17-О «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона РФ от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» Российская газета. 1996. 26 декабря. носит нормативный характер в части изменения процедуры взыскания административных штрафов, налагаемых в административном порядке. В абз. 2 п. 1 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 года № 14-П Конституционный Суд РФ пришел к заключению, основываясь на постановлении Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 года № 20-П, что взыскание штрафов с юридических лиц не может осуществляться в бесспорном порядке без их согласия. Правовая позиция Конституционного Суда РФ сводится к тому, что бесспорный порядок взыскания штрафов в случае несогласия юридического лица с решением налогового органа является превышением конституционно допустимого (статья 55, часть 3) ограничения права, закрепленного в статье 35 (часть 3) Конституции РФ. Тем самым суд установил, что соблюдением конституционного положения может считаться судебный контроль принятого налоговым органом постановления о наложении штрафа, возбужденный по инициативе юридического лица (последующий судебный контроль), при этом взыскание штрафов с физических лиц производится только на основании судебного решения как результата судебного процесса, возбужденного по инициативе административных органов вне зависимости от согласия или несогласия физического лица (предварительный судебный контроль).

Представляет интерес следующее противоречие. В этом же постановлении № 14-П от 12 мая 1998 года Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что установление различных санкций в отношении субъектов предпринимательской деятельности в зависимости от того, в какой разрешенной законом форме ими осуществляется предпринимательская деятельность, не соответствует статье 19 Конституции РФ. В то же время установление различного порядка взыскания санкций в зависимости от формы осуществления предпринимательской деятельности, по мнению Конституционного Суда РФ, не противоречит Конституции РФ. Более того, критикуемый вывод Конституционного Суда РФ противоречит другой его правовой позиции, изложенной в постановлении № 8-П от 11 марта 1998 года «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса РФ, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова», согласно которому последующая судебная проверка лишения права собственности не является соблюдением требований статьи 35 (часть 3) Конституции РФ, что неизбежно приведет к практике лишения права собственности (взысканию штрафа) на основании решения административного органа в ситуации, когда субъект административной ответственности по тем или иным причинам не обратился в суд с жалобой на незаконность лишения права собственности.

Тем не менее, рассматриваемые постановления в части установления последующего судебного контроля за законностью наложения административных штрафов на юридические лица в случае их несогласия с таковым можно квалифицировать как установление нового порядка взыскания административной санкции. В связи с тем, что субъект публичной власти будет обязан ответить в суде по жалобе невластного субъекта, а суд разрешить административно-правовой спор, данные постановления Конституционного Суда РФ необходимо расценивать как изменение системы административного права в части признания неконституционным бесспорного порядка взыскания санкций без согласия юридического лица и установления права последнего оспорить наложенную санкцию в судебном порядке.

Необходимо отметить, что в рассмотренной ситуации, как и в постановлении от 11 марта 1998 года № 8-П, возникает пробел в законодательстве, в части отсутствия соответствующих административно-процессуальных норм, регулирующих порядок осуществления административного судопроизводства по проверке законности наложения административного взыскания. На сегодня данное судопроизводство развивается в рамках гражданского судопроизводства См. Бахрах, Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство. - С. 17.. Конституционный Суд РФ не создал пробел в законодательстве, а лишь указал на уже существовавший с 12 декабря 1993 года пробел в части отсутствия административно-процессуальных норм, регулирующих порядок осуществления административного судопроизводства, напомнив законодателю о необходимости законодательного урегулирования данного вопроса.

С.Д. Хазанов справедливо задает вопрос «способна ли гражданско-процессуальная форма разрешать административно правовые споры» и отвечает, что «когда количество административных дел и их сложность увеличилась, гражданско-процессуальная форма, на мой взгляд, перестала справляться с функцией регламентации рассмотрения этой категории дел» Хазанов, С.Д. Административная юстиция в России: нерешенные вопросы / С.Д. Хазанов // Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. - М., 2002. С. 144..

Представляется необходимым акцентировать внимание на незаконности наложения административного взыскания в порядке административного судопроизводства, а пересмотра постановления о наложении административного взыскания (как второй стадии единого процесса привлечения к административной ответственности) в порядке гражданского судопроизводства, учитывая, что рассмотрение таких дел по правилам гражданского судопроизводства не соответствует требованиям Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод человека «по вопросу презумпции невиновности и бремени доказывания» Клепицкий, И. Преступления, административные правонарушения… / И. Клепицкий // Государство и право. - 2000. - № 3. - С. 68. Цит по: Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство. - С. 17.. Председатель Конституционного Суда РФ 1995-1997 гг. В.А. Туманов в интервью главному редактору журнала «Государство и право» отметил, что при вступлении России в Совет Европы «было обращено внимание на то, что такое понимание административного судопроизводства не соответствует пониманию, сложившемуся в других странах, что надо различать защиту граждан в сфере административных отношений от осуждения мелких правонарушителей и взыскания штрафов в судебном порядке» Совершенствование правосудия в России. Интервью главного редактора журнала с В.А. Тумановым. // Государство и право. - 1998. - № 12. - С. 16. .

И данная правовая ситуация являлась предметом рассмотрения Европейского Суда по правам человека. Д.Н. Бахрах указывает, что «к сожалению, судебное санкционирование недобровольного лечения в психиатрических стационарах … пока процессуально не обеспечено… и процедура рассмотрения таких дел регламентируется гражданско-процессуальным, но не административным правом» Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство. - С. 15, 17.. В том числе и по этим вопросам Европейский Суд по правам человека 5 марта 2002 года признал жалобу Ракевич приемлемой См. Rakevich v. Russia, № 58973/00, 5 марта 2002 (решение о приемлимости).. 28 октября 2003 года Европейский Суд по Правам Человека в решении по делу Ракевич против России нашел, в том числе нарушение ст. 5 параграфа 4 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей задержанному право непосредственно самостоятельно обращаться в суд с вопросом о законности заключения в психиатрическую больницу. Нарушение это заключается в том, что Федеральный закон России «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» Ведомости СНД и ВС РФ. 20.08.1992. № 33. Ст. 1913. (далее - Закон) не предоставляет заявителю право непосредственно самостоятельно оспорить задержание (согласно ч. 2 ст. 33 Закона «заявление о госпитализации лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке подается в суд представителем психиатрического учреждения, в котором находится лицо») См. Rakevich v Russia, № 58973/00, 28 октября 2003 (решение по существу), параграф 43-47.. Российская Федерация вынуждена будет привести Закон в соответствие с требованием ст. 5 параграфа 4 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод в порядке исполнения решения суда по делу Ракевич против России, что повлечет изменение административного судопроизводства, кодифицированный акт о котором до сих пор не принят. Россия сможет избежать ответственности за нарушение Европейской Конвенции перед гражданами только путем принятия Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве». К сожалению, спустя более, чем год после вступления решения Европейского Суда в силу, российское законодательство не приведено в соответствие с европейскими стандартами. Вправе ли задержанные уже сегодня самостоятельно обращаться в суд с вопросом о незаконности госпитализации, на основании решения Ракевич против России?

Возможность влияния решений Европейского Суда на национальное право стран участниц Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод очевидна. Так, например, в Австрии был изменен уголовно-процессуальный кодекс, Bulut v. Austria, 22 февраля 1996 (решение по существу), Reports 1996-II. в Ирландии упрощена процедура судебного разбирательства в соответствии с прецедентным правом Европейского Суда по правам человека Airey v. Ireland, 9 октября 1979 (решение по существу), Series A no. 32, pp. 12-13, параграф 24. См. также Кучин, М.В. Прецедентное право Европейского Суда по правам человека: к вопросу о юридической природе / М.В. Кучин // Совет Европы и Россия. - 2000. - № 2. - С. 24..

Без какой-либо доли сомнения о влиянии решений Европейского Суда на национальное право России говорят и представители высших судебных органов России. Так, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлев пишет, что задача на сегодняшний день состоит в том, чтобы внимательнейшим образом проанализировать наше процессуальное законодательство и практику и привести их в соответствие с европейскими стандартами. Конечно, Европейский Суд не будет отменять наши решения, давать какие-либо указания по поводу совершенствования нашего законодательства. Он просто будет констатировать, что нарушаются какие-либо права и не обеспечивается эффективная судебная защита и налагать соответствующие суммы штрафов на Россию. Это само по себе способно поставить страну в достаточно сложное моральное положение» Яковлев В.Ф. Влияние арбитражной практики на совершенствование законодательства / В.Ф. Яковлев // Российская юстиция. - 1999. - № 1. - С. 25. Более подробно о правовых последствиях решений Европейского Суда см. Деменева, А.В. Юридические последствия постановлений Европейского суда по правам человека для Российской Федерации / А.В. Деменева: дис…. магистра права. - Екатеринбург, 2004.. Характер влияния актов Европейского правосудия на российское административное право еще недостаточно исследован в юридической литературе.

Следующее постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Ткачука» профессор Д.Н. Бахрах относит к самым важным изменениям процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях в судебном порядке наряду с закреплением законодателем в 1984 году в статье 247 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях правила о том, что судьи не должны рассматривать дела, если лицо, привлекаемое к ответственности, не явилось Бахрах, Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство. - С. 16..

Рассматриваемое постановление Конституционного Суда РФ реформировало порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, а именно ввело инстанционное судебное рассмотрение жалоб по делам об административных правонарушениях, заключающееся в предоставлении гражданину права на кассационный пересмотр дела вышестоящим судом. Реформирование порядка осуществления административного производства стало возможным благодаря признанию Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ положений Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, исключавших возможность проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еще одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки.

Конституционный Суд РФ выявил такую существовавшую особенность формы административного судопроизводства как окончательность судебных постановлений о наложении административного взыскания, а так же решений, выносимых судом в случае обжалования постановлений других органов по делам об административных правонарушениях. Неконституционность такой особенности заключается в том, что решение суда вступает в силу и подлежит исполнению немедленно после вынесения, а обжалование этого решения и, следовательно, обязанность проверки по жалобе заинтересованного лица его законности и обоснованности, как и возможность приостановления его исполнения, исключены.

Лишая юридической силы неконституционную особенность административного судопроизводства в виде окончательности судебных постановлений, Конституционный Суд РФ, таким образом, вносит изменения в нормы двух форм осуществления административного судопроизводства - административно-деликтной и административно-тяжебной формы, - что находит свое объяснение в том, что обе формы судопроизводства являются составляющим единого целого - административного судопроизводства. После вынесения судом или иным органом постановления о наложении административного взыскания при наличии намерения гражданина оспорить вынесенное постановление начинается следующая стадия административного судопроизводства - административно-тяжебное судопроизводство как стадия пересмотра постановлений о наложении административного взыскания. В то же время необходимо отметить, что в иных случаях (при обжаловании актов государственной администрации, не связанных с наложением административных взысканий) административно-тяжебная форма административного судопроизводства существует самостоятельно, не являясь стадией административно-деликтной формы административного судопроизводства.

Таким образом, рассматриваемое постановление Конституционного Суда РФ, являясь источником административного права, реформировало систему пересмотра дел о наложении административных взысканий путем установления стадии судебного пересмотра данной категории дел, а также установило дополнительную категорию дел, вытекающих из административно-правовых отношений, рассматриваемых судом по обращениям граждан.

Представляется, что при лишении юридической силы части 2 статьи 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, содержащей специальную норму об окончательности постановления судьи о наложении административного взыскания, а так же решения судьи о проверке законности наложения взыскания иным органом (ч.3 ст.267), вступает в действие общая норма части 1 статьи 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, устанавливавшая, что постановление по делу об административных правонарушениях может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, а так же потерпевшим. Неопределенным остается вопрос о применении порядка обжалования административных постановлений, так как в отношении постановлений судьи о наложении административных взысканий такой порядок не установлен, а закрепленный в пункте 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях порядок обжалования постановления об административных правонарушениях, вынесенного иным органом, признан не соответствующим Конституции РФ как содержащий принцип окончательности судебных решений. Конституционный Суд РФ разъяснил, что сложившийся в административном законодательстве пробел в части порядка осуществления пересмотра постановлений о наложении административных взысканий до его урегулирования законодателем необходимо преодолевать с помощью применения процессуальной аналогии. Отменяя окончательность судебных постановлений при осуществлении административного судопроизводства, Конституционный Суд РФ указал, что возможность пересмотра дела вышестоящим судом в тех или иных формах (с учетом особенностей каждого вида судопроизводства) должна быть обеспечена государством. При этом устанавливаются два обязательных принципа процедуры пересмотра: обеспечение обязательного рассмотрения жалобы по существу, а так же реализация гражданином права привести - в какой-либо форме - свои доводы суду (судье), проверяющему судебное решение по жалобе. Данными принципами должны руководствоваться как законодатель при восполнении возникшего пробела в административном законодательстве, так и правоприменитель, пересматривая постановления об административных правонарушениях, применяя процессуальную аналогию ст. 274 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.