Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Понимание необходимости оказания помощи слабым и больным является исторически далекой древней идеей, которая впервые начала реализовываться на Руси на государственном уровне с середины XVI в., когда стали создаваться реальные предпосылки для формирования системы государственного призрения (помощи). Так, в 1551 г. Стоглавый собор Русской православной церкви постановил просить, чтобы «благочестивый царь» повелел «всех прокаженных и престарелых описати по всем градам» и в них «устроити богадельни», поместив в последние «не могущих нигде главы преклонити».

Значительный вклад в создание системы государственного призрения внес император Петр I. К числу его многочисленных заслуг перед Россией надо отнести и то, что он впервые признал обязанность государства по призрению бедных, больных, увечных, сирот и других категорий, нуждающихся на системной основе. Существенные дополнения в эту систему были внесены в период правления Россией Екатерины II. К началу 1917 г. в России действовали тысячи государственных и благотворительных заведений.

После Октябрьской революции 1917 г. Советской властью взамен существовавшей сети богаделен и домов призрения, были созданы органы социального обеспечения, в ведомстве которых создавались детские дома, дома инвалидов, престарелых.

В СССР осуществлялись меры по использованию профессиональных возможностей лиц с нарушенной трудоспособностью в условиях гарантированной социальной защиты со стороны государства, а для советской правовой науки было характерно определение разнообразных форм помощи нуждающимся гражданам.

Российская Федерация провозгласила себя правовым и социальным государством, создав Конституцию РФ 1993 г. и федеральное законодательство, базирующиеся на международных стандартах уважения прав человека, в первую очередь в соответствии с принятыми Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей Декларацией прав человека 1948 г., Декларацией Социального прогресса и развития 1969 г., Декларацией прав инвалидов 1975 г., Стандартными правилами обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 г., Всемирной программой действий в отношении инвалидов.

Ратификация Российской Федерацией в мае 2012 г. Конвенции ООН о правах инвалидов 2006 г. обусловила выбор нового вектора развития социальной политики России, ориентировав и законодателя, и правоприменителя на интеграцию человека с инвалидностью в общество с самого рождения.

Согласно ст. 7 Конституции РФ в России охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. В ст. 39 Конституции Российской Федерации конкретизируются эти положения. «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законодательством».

Следовательно, забота о человеке, особенно о тех членах общества, которые в силу ограниченных возможностей оказываются неспособными обеспечить необходимый уровень жизни, становится поистине приоритетной задачей на национальном и наднациональном уровнях в современном мире.

Решение этой задачи в России возложено в рамках предоставленных полномочий на прокуратуру наряду с иными органами власти и судебными органами.

С учетом изложенного вопросы защиты прав инвалидов при осуществлении деятельности органов прокуратуры, совершенствования надзорных проверок и судебной защиты прав данной категории лиц, поиск путей упреждения нарушений, а также оперативного реального восстановления прав инвалидов, повышение уровня их правового просвещения и другие волнуют теоретиков прокурорско-надзорного права, практических работников органов прокуратуры, и, конечно же, самих инвалидов.

Указанные обстоятельства обусловили необходимость проведения данного научного исследования, объектом которого явился комплекс правоотношений, возникающих в процессе реализации прокурором предоставленных ему полномочий по защите прав такой социально уязвимой категории лиц, как инвалиды, которых в России по состоянию на 01.01.2016 насчитывается 12 751 тыс. человек (87 инвалидов на 1000 человек населения). При этом прослеживается стойкая тенденция снижения числа инвалидов с 2010 г. - 13 134 тыс. человек (92 инвалида на 1000 человек населения) на 383 тыс. чел. Одновременно отмечается ежегодный рост числа детей-инвалидов, который по данным Росстата с 01.01.2010 по 01.01.2016 составил 18% (с 519 тыс. чел. на 01.01.2010 до 617 тыс. чел. на 01.01.2016), что указывает на необходимость пристального внимания к проблемам инвалидов со стороны органов прокуратуры в целях повышения эффективности правозащитной деятельности.

Проведенные в ходе научного исследования анализ законодательства и правоприменительной практики, результатов социологических исследований позволили сформировать понятийный аппарат: в докладе дано определение объекта правозащиты при осуществлении деятельности прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, под которым понимается человек и гражданин с его правами, свободами, законными интересами, реализация и соблюдение которых обеспечиваются органами прокуратуры при осуществлении полномочий вне уголовно-правовой сферы; раскрыты понятия: «инвалидность», «стойкие расстройства функций организма человека»; приведена классификация инвалидов в зависимости от заболеваний, раскрыты вопросы правосубъектности инвалидов.

В качестве приоритетных объектов правозащиты прокуратуры вне уголовно-правовой сферы определены как инвалиды, так и иные лица, имеющие нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, приводящим к ограничению жизнедеятельности и вызывающим необходимость в социальной защите таких лиц, которые по каким-либо объективным причинам не признаны инвалидами в установленном порядке.

Структурирование научных результатов работы осуществлялось, исходя из последовательного изложения направлений деятельности (функций) органов прокуратуры по защите прав инвалидов вне уголовно-правовой сферы и мер организационного характера, направленных на совершенствование указанной деятельности прокуратуры, а именно: прокурорского надзора за соблюдением прав инвалидов, административного преследования нарушителей прав инвалидов со стороны прокуратуры, участия прокуроров в судах по делам о защите прав инвалидов, правового просвещения инвалидов и рассмотрения в органах прокуратуры их обращений.

Предметом данного исследования явились правовые средства деятельности органов прокуратуры вне уголовно правовой сферы, применяемые для защиты прав инвалидов, а также проблемы, негативно влияющие на эффективность прокурорского надзора за соблюдением прав инвалидов; нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность прокуратуры в рассматриваемой сфере, и практика их применения.

Общей целью исследования была разработка теоретических положений по совершенствованию правозащиты инвалидов через направления прокурорской деятельности, формулирование конкретных практических рекомендаций, выработка предложений законодательного, организационного, методического характера, направленных на совершенствование законодательства по защите прав инвалидов и повышение эффективности деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере.

Данная цель была достигнута через решение следующих задач в их комплексе и взаимосвязи: выявление особенностей правового регулирования и прокурорской деятельности в сфере защиты прав инвалидов; определение предмета, целей и задач прокурорской деятельности в сфере защиты прав инвалидов, основных ее направлений вне уголовно-правовой сферы; выявление тенденций состояния законности в данной сфере правоотношений; системное обозначение нарушений прав инвалидов по сферам: в области охраны здоровья, медицинской помощи, образования, социальной защиты и социального обеспечения, труда и занятости, доступной инфраструктуры; определение особенностей организации и проведения проверок исполнения соответствующего законодательства.

Эмпирическую базу исследования составили: официальная статистика Росстата, итоги комплексного наблюдения условий жизни населения в 2014 г., проведенного Росстатом, информационные, статистические и другие документы Минздрава России, Минобрнауки России, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, данные контент-анализа по правонарушаемости из интернет-ресурсов, справки, аналитические обзоры прокуратур субъектов РФ, статистические данные о работе прокуроров по форме «ОН», доклады об итогах работы за год прокуроров субъектов РФ за 2013-2015 гг., материалы надзорной практики в сфере соблюдения социальных прав граждан 28 прокуратур субъектов РФ за 2014-2015 гг., результаты анкетирования 424 прокурорских работников, информационные материалы из органов исполнительной власти субъектов РФ (Республики Северная Осетия - Алания, Рязанской, Костромской, Саратовской областей), полученные в рамках круглых столов: организованного в НИИ Академии ГП РФ 22.04.2016, а также проведенных при участии сотрудников НИИ Академии ГП РФ в декабре 2015 г. в парламенте Республики Северная Осетия - Алания, мае-июне 2016 г. в прокуратурах Костромской и Рязанской областей, в сентябре 2016 г. - в прокуратуре Саратовской области), результаты посещений учреждений, реализующих механизмы соцзащиты в различных регионах России: ГБУ социального обслуживания Республики Северная Осетия-Алания «Республиканский центр реабилитации детей-инвалидов «Феникс», ФСС РФ по РСО-Алания (г. Владикавказ РСО-Алания); Костинской специальной (коррекционной) школы-интерната для детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (Рязанская область); ОГБУ «Первомайский психоневрологический интернат» и ГКУ «Первомайский детский дом-интернат для умственно отсталых детей» (Костромская область); Энгельсского дома-интерната для престарелых и инвалидов (Саратовская область), и другие материалы.

Нормативную базу исследования составили положения Конституции РФ; международные правовые акты; Закон о прокуратуре, иные федеральные законы и нормативные правовые акты, принятые представительными органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях по вопросам реализации прав инвалидов; акты судебных органов; организационно-распорядительные документы ГП РФ и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и такие частнонаучные методы познания, как системный, логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, социологический, статистический и др. Теоретическая и практическая значимость работы, ее новизна определяется тем, что она является первым комплексным исследованием проблем реализации конституционных прав инвалидов, включая детей-инвалидов, и поиском путей совершенствования законодательных основ, содержащих механизмы реализации прав инвалидов и прокурорских средств, направленных на их защиту. Выводы, положения и предложения научного и прикладного характера, сформулированные по результатам проведенного исследования, при условии их внедрения, положительно скажутся на дальнейшем совершенствовании правозащитной деятельности органов прокуратуры.

1. Правовое регулирование в сфере защиты прав инвалидов

Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, оказывается государственная поддержка инвалидам и пожилым гражданам, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ). Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39).

Целью социальной политики является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации и их социальная защита.

Важным событием в сфере регулирования правоотношений по защите прав инвалидов стала ратификация Российской Федерацией в 2012 г. Конвенции «О правах инвалидов», изменившей само понимание инвалидности, согласно которому человек является инвалидом не только в силу имеющихся у него ограничений, но и по причине наличия социальных и технических барьеров, которые существуют в обществе.

В целях исполнения предписаний Конвенции возникла необходимость внесения изменений в ряд нормативных правовых актов для обеспечения соблюдения международных норм в российском законодательстве, в связи с чем 01.12.2014 принят Федеральный закон № 419-ФЗ, которым внесены соответствующие изменения в 25 законодательных актов Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов, оказания им содействия в реализации установленных общегражданских прав, что позволило сформировать в стране правовую базу для создания и обеспечения инвалидам условий доступности объектов и услуг, компенсирующих ограничения жизнедеятельности.

Закон о социальной защите инвалидов определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов, льготы для инвалидов и гарантии их реализации, устанавливает основные направления деятельности государства в этой сфере.

Статья 5.1 рассматриваемого федерального закона предусмотрено создание Федерального реестра инвалидов, который является федеральной государственной информационной системой и ведется в целях учета сведений об инвалидах. Оператором федерального реестра инвалидов является Пенсионный фонд Российской Федерации.

Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» закрепляет порядок обеспечения денежными выплатами граждан, ставших инвалидами вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания.

Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» определяет основания возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению, порядок ее назначения и размер.

Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» предусматривает адаптивную физическую культуру, физическую реабилитацию инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья.

В целях реализации положений Конвенции «О правах инвалидов» а также содействия в обеспечении инвалидам эффективного доступа к правосудию 21.11.2011 принят Федеральный закон № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», который предусматривает оказание такой помощи инвалидам I и II группы и детям-инвалидам.

Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает льготы в виде предоставления права на прием на подготовительные отделения федеральных государственных образовательных организаций высшего образования на обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, государственной социальной стипендии студентам, являющимися детьми-инвалидами, инвалидами I и II групп, инвалидами с детства, инвалидами вследствие военной травмы или заболевания, полученных в период прохождения военной службы.

Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» предусматривает основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на страховые пенсии - ежемесячной денежной выплаты в целях компенсации застрахованным лицам заработной платы и иных выплат и вознаграждений, утраченных ими в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости или инвалидности.

Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» закрепил формы и виды социального обслуживания, установил обстоятельства, при наличии которых граждане признаются нуждающимися в социальном обслуживании, конкретизировал порядок социального обслуживания инвалидов.

Основания и порядок обеспечения жилыми помещениями инвалидов определен в разделе III «Жилые помещения, предоставляемые по договорам социального найма» и IV «Специализированный жилищный фонд» Жилищного кодекса Российской Федерации. В частности, в п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ к гражданам, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, отнесены наниматели или собственники жилых помещений, проживающие в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющие иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего им на праве собственности. Согласно п. 3 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди гражданам, страдающим тяжелыми формами заболеваний, которые перечислены в Постановлении Правительства РФ от 16.06.2006 № 378 «Об утверждении Перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире». По мнению ряда общественных организаций, жизненно важным для обеспечения «доступной среды» для инвалидов-колясочников и облегчения им возможности выезда из квартиры на улицу является установление в федеральном законодательстве, регулирующем вопросы выделения жилья по социальному найму, преимущественного права для такой категории лиц, выделения жилья на первых этажах домов.

Трудовой кодекс Российской Федерации закрепил дополнительные гарантии регулирования условий труда инвалидов в соответствии с индивидуальной программой их реабилитации.

Налоговый кодекс Российской Федерации установил льготы по налогам и сборам в отношении инвалидов и их общественных объединений.

Градостроительный кодекс Российской Федерации одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности предусмотрел необходимость обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения (ст. 2).

С 2011 г. в Российской Федерации действует государственная программа «Доступная среда на 2011-2020 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 01.12.2015 № 1297, основными целями и задачами которой является формирование условий беспрепятственного доступа к объектам и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения, а также совершенствование механизма предоставления услуг в сфере реабилитации.

Ряд законов регулирует правовое положение определенных групп инвалидов, к ним относятся, например, такие законы:

Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

Закон РФ от 12.02.1993 № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и их семей».

Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» установил правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации.

Федеральный закон от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» распространил действие Федерального закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на ряд граждан, участвовавших в ликвидации последствий аварии 1957 г. или проживающих на близлежащей территории в соответствии с установленными данным законом перечнями.

Значительная сфера правоотношений по защите прав инвалидов регламентируется законодательством субъектов РФ.

Так, в соответствии со ст. 8 Закона об основах социального обслуживания к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания относятся: формирование и ведение реестра поставщиков социальных услуг и регистра получателей социальных услуг; разработка, финансовое обеспечение и реализация региональных программ социального обслуживания; утверждение законом субъекта РФ перечня социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг; утверждение порядка организации осуществления регионального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания с указанием органа субъекта РФ, уполномоченного на осуществление такого контроля и др.

Большое значение в регулировании прав инвалидов отведено подзаконным правовым актам Правительства РФ, а также министерств и ведомств в сферах пенсионного обеспечения, социальной защиты и др.

К основным направлениям в сфере социальной защиты инвалидов можно отнести реабилитацию и абилитацию, целью которых является устранение или возможно более полная компенсация ограничений жизнедеятельности инвалидов.

Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержден распоряжением Правительства РФ от 30.12.2005 № 2347-р.

Приказом Минздравсоцразвития РФ от 09.03.2007 № 156 утвержден Порядок организации медицинской помощи по восстановительной медицине, которым определены общие требования к организации этого вида деятельности.

Продолжает действовать Указ Президента РФ от 02.10.1992 № 1157 «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов», согласно которому граждане, впервые признанные инвалидами I группы и имеющие соответствующие медицинские показания, обеспечиваются не реже одного раза в течение первых трех лет после установления инвалидности бесплатной путевкой в санаторно-курортное учреждение и билетами на проезд к месту лечения и обратно с 50% скидкой.

Порядок разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации, а также формы этой программы для инвалида, ребенка-инвалида утверждены Приказом Минтруда России от 31.07.2015 № 528н «Об утверждении Порядка разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, индивидуальной программы реабилитации или абилитации ребенка-инвалида, выдаваемых федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, и их форм».

Указанные индивидуальные программы реабилитации или абилитации инвалида, разрабатываются федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы: Федеральным бюро МСЭ, главными бюро МСЭ и их филиалами - бюро МСЭ в городах и районах.

Сведения о выполнении мероприятий, предусмотренных ИПРА инвалида (ИПРА ребенка-инвалида), представляются органом исполнительной власти (региональным отделением Фонда, территориальным органом ПФР) бюро (главному бюро, Федеральному бюро) не позднее одного месяца до окончания срока действия ИПРА инвалида (ИПРА ребенка-инвалида).

Оценка результатов проведения мероприятий осуществляется специалистами бюро (главного бюро, Федерального бюро) при очередном освидетельствовании инвалида.

Важное значение для инвалидов имеет обеспечение техническими средствами реабилитации, порядок выделения которых определен Постановлением Правительства РФ от 07.04.2008 № 240. Такая мера социального обеспечения, согласно п.3 указанных Правил, осуществляется путем: предоставления соответствующего технического средства (изделия); оказания услуг по ремонту или замене ранее предоставленного технического средства (изделия); предоставления проезда инвалиду к месту нахождения организации, в которую выдано направление; оплаты проживания инвалида в случае изготовления технического средства (изделия) в амбулаторных условиях.

Техническое средство реабилитации передается инвалиду бесплатно в безвозмездное пользование и не подлежит отчуждению в пользу третьих лиц.

Оказание квалифицированной медицинской помощи инвалидам осуществляется в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Государство гарантирует инвалиду право на получение необходимой информации. Обеспечение выпуска литературы для инвалидов по зрению является расходным обязательством Российской Федерации. Приобретение литературы для инвалидов, в том числе издаваемой на магнитофонных кассетах и рельефно-точечным шрифтом Брайля, для образовательных организаций и библиотек, находящихся в ведении субъектов РФ, и муниципальных образовательных организаций является расходным обязательством субъектов РФ, для муниципальных библиотек - расходным обязательством органа местного самоуправления.

Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и организации независимо от организационно-правовых форм создают условия инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям), а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации.

Планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускаются.

На каждой стоянке (остановке) автотранспортных средств, в том числе около предприятий торговли, сферы услуг, медицинских, спортивных и культурно-зрелищных учреждений, выделяется не менее 10% мест (но не менее одного места) для парковки специальных автотранспортных средств инвалидов, которые пользуются ими бесплатно.

Жилые помещения, занимаемые инвалидами, оборудуются специальными средствами и приспособлениями в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида.

Дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами или оставшиеся без попечения родителей, по достижении возраста 18 лет подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди, если индивидуальная программа реабилитации инвалида предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни.

Инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставляется скидка не ниже 50% на оплату жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда и оплату коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда).

Инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства.

Государство поддерживает получение инвалидами образования и гарантирует в этих целях создание инвалидам необходимых условий.

Органы, осуществляющие управление в сфере образования, и образовательные организации совместно с органами социальной защиты населения и органами здравоохранения обеспечивают получение инвалидами общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и среднего профессионального образования, а также бесплатного высшего образования.

Инвалидам предоставляются гарантии трудовой занятости федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ путем проведения специальных мероприятий, способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда: установления в организациях квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов.

Минимальное количество специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ для каждого предприятия, учреждения, организации в пределах установленной квоты для приема на работу инвалидов.

Органы исполнительной власти субъектов РФ создают специальные службы социального обслуживания инвалидов, в том числе по доставке инвалидам продовольственных и промышленных товаров, и утверждают перечень заболеваний инвалидов, при которых они имеют право на льготное обслуживание.

Инвалидам, нуждающимся в постороннем уходе и помощи, предоставляются медицинские и бытовые услуги на дому либо в стационарных учреждениях. Условия пребывания инвалидов в стационарном учреждении социального обслуживания должны обеспечивать возможность реализации инвалидами их прав и законных интересов и содействовать удовлетворению их потребностей.

Инвалиды и дети-инвалиды имеют право на ежемесячную денежную выплату в размере и порядке, установленных ст. 28.1 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», которая устанавливается и выплачивается территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации.

Российская Федерация передает органам государственной власти своих субъектов полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005.

Деятельность органов прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов регламентируется помимо норм Закона о прокуратуре приказом ГП РФ № 195, указаниями ГП РФ от 04.11.1996 № 64/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие Чернобыльской катастрофы» и от 17.06.1996 № 31/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «О ветеранах» и другими организационно-распорядительными документами ГП РФ.

2. Функции прокуратуры по защите прав инвалидов вне уголовно-правовой сферы

Органы российской прокуратуры являются важнейшим правозащитным институтом демократического правового государства, деятельность которых вне уголовно-правовой сферы имеет ярко выраженный социальный вектор направленности, что обусловлено социальным характером самого государства, установленным в качестве основы конституционного строя Российской Федерации.

На международном уровне роль прокуратуры за рамками уголовно-правовой сферы также определяется потребностью общества обеспечить права человека и публичные интересы. Поэтому развитие и укрепление правозащитного потенциала органов прокуратуры обозначено в качестве задачи, поставленной перед государствами Европы в Рекомендации CM/Rec(2012)11 Комитета министров Совета Европы «О роли прокуроров вне системы уголовного правосудия»: государствам - членам рекомендовано предпринять необходимые шаги с целью обеспечения особого внимания к защите прав и свобод человека в соответствии с принципом верховенства закона.

Следовательно, забота о человеке, особенно о тех членах общества, которые в силу ограниченных возможностей оказываются неспособными обеспечить необходимый уровень жизни, становится поистине приоритетной задачей на национальном и наднациональном уровнях в современном мире, к ее решению государства привлекают и органы прокуратуры.

Решение этой задачи в России также возложено в рамках предоставленных полномочий на прокуратуру наряду с иными органами власти и судебными органами.

Одной из наиболее социально уязвимых групп граждан, особенно нуждающихся в государственной поддержке и защите по состоянию здоровья, являются инвалиды, признание обеспечения прав которых в качестве международных произошло благодаря принятию в 2006 г. Конвенции ООН о правах инвалидов. Ратификация названной конвенции Российской Федерацией в мае 2012 г. обусловила выбор нового вектора развития социальной политики России, ориентировав и законодателя, и правоприменителя на интеграцию человека с инвалидностью в общество с самого рождения.

Исходя из анализа результатов прокурорско-надзорной деятельности вне уголовно-правовой сферы, свидетельствующих об активной позиции прокуратуры по защите прав инвалидов, пенсионеров, престарелых (отдельно статистической отчетности органов прокуратуры по инвалидам в форме ОН не предусмотрено), можно сделать вывод, что инвалиды выступают в качестве приоритетных объектов «правозащиты» органов прокуратуры.

Так, в 2015 г. по сравнению с 2014 г. почти в два раза (на 95%) увеличилось количество принесенных прокурорами протестов на незаконные правовые акты, регламентирующие права указанных категорий граждан: 2069 протестов в 2015 г. против 1060 в 2014 г., по результатам рассмотрения которых незаконные правовые акты либо отменялись, либо приводились в соответствие с федеральным законодательством; на 21,7% увеличено число внесенных представлений об устранении нарушений законов с 17 991 в 2014 г. до 21 901 в 2015 г. По материалам, направленным прокурорами о нарушениях прав инвалидов, престарелых, инвалидов в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, органами следствия и дознания в 2015 г. возбуждено 116 уголовных дел против 126 - в 2014 г.

Что же понимается под объектом «правозащиты» при осуществлении деятельности органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы (прокурорской защиты)? В нашем понимании - это человек и гражданин с его правами, свободами, законными интересами, реализация и соблюдение которых обеспечивается органами прокуратуры при осуществлении полномочий вне уголовно-правовой сферы.

Полномочия прокурора вне уголовно-правовой сферы, установленные Законом о прокуратуре, представляют собой правовые средства защиты прав граждан, своего рода гарантии обеспечения того либо иного права.

Как справедливо отмечают ученые - конституционалисты, «каждое право только тогда может быть реализовано, когда ему соответствует чья-то обязанность его обеспечить, гарантии в сущности, и есть обязанности, применительно к конституционным правам и свободам это обязанность государства».

Следовательно, органы прокуратуры выступают гарантом прав и свобод человека и гражданина при осуществлении своей деятельности в рамках компетенции.

Рассмотрим деятельность органов прокуратуры по защите прав инвалидов через реализуемые функции вне уголовно-правовой сферы.

Под функцией прокуратуры понимается такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий. Обязательным признаком функций является их возложение на прокуратуру только законом.

Исходя из нормоположений ст. 1 Закона о прокуратуре, к функциям (видам деятельности) российской прокуратуры вне уголовно-правовой сферы можно отнести: надзор за исполнением законов (о защите прав инвалидов); участие в правотворческой деятельности (в целях совершенствования регламентации правовых механизмов реализации конституционных прав инвалидов); возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования теоретики прокурорско-надзорного права предлагают с учетом теоретической доработки отнести к функции административного преследования органов прокуратуры (в отношении должностных лиц и юридических лиц, нарушающих права инвалидов); участие в рассмотрении дел судами (в целях защиты прав инвалидов).

С вступлением в силу Федерального закона от 17.07.2009 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», дополнившего Закон о прокуратуре статьей 9.1, к функциям прокуратуры стали относить проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (применительно к исследуемой теме - антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, затрагивающих права инвалидов). Отдельные ученые относят к функциям прокуратуры не имеющую правового закрепления «предупредительную» функцию с важнейшей составной ее частью - участием прокуратуры в правовом просвещении и пропаганде, которой в настоящем докладе посвящен отдельный раздел.

Прокурорский надзор за исполнением законов является ключевой функцией органов российской прокуратуры, наиболее ярко отражающей специфику ее деятельности. Консультативный совет европейских прокуроров дал высокую оценку надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, назвав его «основным инструментом реальной защиты прав и свобод больших групп граждан либо неограниченного круга лиц» (п. 19 Заключения). Рассмотрим предмет надзора за исполнением законов. В настоящее время определяющими для характеристики понятия предмета и пределов надзора являются положения Конституции РФ, законодательных актов (с учетом общеобязательного конституционно-правового смысла законоположений, выявленного Конституционным Судом Российской Федерации), а также международных договоров Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П дается развернутое определение надзору за исполнением законов, как осуществляемой прокуратурой Российской Федерации функции, являющейся самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции РФ и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Закон о прокуратуре в п. 1 ст. 21 предмет прокурорского надзора за исполнением законов определяет следующим образом:

- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых соответствующими органами и должностными лицами.

Законодательно закрепленный предмет прокурорского надзора является общим (родовым) и наполняется содержанием применительно к надзору за исполнением конкретного законодательства.

Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере защиты прав инвалидов является направлением надзора за исполнением законов, следовательно, его предметом является: исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, регулирующих права инвалидов, их защиту и гарантии реализации, соблюдение их поднадзорными органами, должностными лицами, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых ими в этой сфере правовых отношений, где под инвалидом в соответствии со ст. 1 ФЗ № 181-ФЗ понимается лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.

Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Однако в качестве объектов «правозащиты» выступают не только инвалиды, но и иные лица, имеющие нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, приводящим к ограничению жизнедеятельности и вызывающим необходимость в социальной защите таких лиц, которые по каким-либо объективным причинам не признаны инвалидами в установленном порядке.

К такого рода объективным причинам можно причислить:

младенческий (малолетний) возраст, в силу которого опекун (законный представитель несовершеннолетнего) еще не успел оформить для ребенка документы в целях установления категории «ребенок-инвалид»;

неграмотность, непросвещенность, одиночество;

маломобильность, плохое самочувствие больных граждан, отдаленность мест их проживания от лечебных учреждений и учреждений МСЭ, и другие факторы, создающие препятствия для осуществления процедур признания указанных лиц инвалидами.

Так, например, в подп.1 ч. 1 ст. 15 Закона об основах социального обслуживания в качестве получателей социальной услуги определены не только инвалиды, но и маломобильные граждане, полностью либо частично утратившие способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста даже при отсутствии инвалидности.

Такие люди должны также выступать приоритетным объектом правозащиты, ибо назначение им инвалидности является не чем иным, как формальным закреплением ненадлежащего состояния здоровья. В отношении указанных лиц со стороны органов прокуратуры необходимым является принятие мер для установления инвалидности, выступающей основанием для реализации конституционных прав больных граждан на социальную защиту и социальное обеспечение.

Объектами надзора за исполнением законов в сфере защиты прав инвалидов являются: органы, организации, их руководители, указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, если они выступают участниками отношений, возникающих по поводу и в связи с реализацией конституционных прав инвалидов в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты, жилищной сфере, культуры, доступной инфраструктуры и других (о надзорных проверках подробнее в разделе научного доклада).

Участие прокурора в судах в гражданском и административном процессе является важной функцией прокуратуры, направленной в первую очередь на защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Объектом защиты со стороны прокурора выступают права, свободы, законные интересы гражданина, по общему правилу, в случае, если такой гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Следовательно, инвалиды относятся к той социальной группе, права которой подлежат защите прокурором в порядке ст. 45 ГПК РФ и 39 КАС РФ. Прокуроры активно направляют в суды заявления, иски (административные иски) в защиту прав инвалидов о восстановлении их прав на социальное обеспечение и защиту, жилищных прав, прав на доступную среду: в 2014 г. прокурорами было направлено 41 340 таких исков, в 2015 г. их количество возросло до 42 357.

Законодательством предписано обеспечивать во всех судебных инстанциях обязательное участие прокурора в делах, по которым такое участие предусмотрено нормами ГПК РФ в защиту прав инвалидов: о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ); об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным в порядке главы 31 ГПК РФ.

В целях защиты прав инвалидов на прокурора возлагается обязанность участия в рассмотрении административных дел в порядке, установленном КАС РФ: об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи в порядке главы 22 КАС РФ; о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке согласно ст. 277 КАС РФ; о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке согласно ст. 283 ГПК РФ.

Анализ вышеуказанных положений ГПК РФ и КАС РФ указывает на наличие усиленных мер процессуальной защиты со стороны органов прокуратуры для лиц, страдающих психическими заболеваниями, обеспечиваемых за счет обязательного участия прокурора при признании их недееспособными, ограниченно дееспособными, госпитализации психически больных в недобровольном порядке. Рассмотрение дел указанных категорий имеет особое социальное значение.

Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования теоретики прокурорско-надзорного права предлагают с учетом теоретической доработки отнести к функции административного преследования органов прокуратуры. Винокуров А.Ю. «административное преследование» органов прокуратуры называет «системным понятием, характеризующим совокупность реализуемых прокурорами полномочий, формирующих самостоятельную функцию, подчиненную задачам законодательства об административных правонарушениях, изложенным в ст. 1.2 КоАП РФ, и способствующую достижению целевых установок, адресованных прокуратуре РФ в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. В этой связи полномочия прокурора при осуществлении административного преследования помимо Закона о прокуратуре базируются на нормах ст. 25.11 КоАП РФ и сводятся к возбуждению прокурором производства по делу об административном правонарушении (далее - делу); участию в его рассмотрении, представлению доказательств, заявлению ходатайств, даче заключений; принесению протеста на постановление по делу.

В целях защиты прав инвалидов, которые являются предметом посягательства, прокурор вправе возбуждать производства по делам об административных правонарушениях, объектами которых являются общественные отношения в области труда и занятости инвалидов, обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ:

статьей 5.42. «Нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости» в отношении должностных лиц - работодателей;

статьей 5.43. «Нарушение требований законодательства, предусматривающих выделение на автомобильных стоянках (остановках) мест для специальных автотранспортных средств инвалидов» и статьей 9.13. «Уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур» в отношении юридических лиц - органов государственной власти и местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовых форм и их должностных лиц;

статьей 9.14. «Отказ от производства транспортных средств общего пользования, приспособленных для использования инвалидами» в отношении должностных лиц и юридических лиц - организаций машиностроительного комплекса независимо от организационно-правовых форм;

статьей 11.24. «Организация транспортного обслуживания населения без создания условий доступности для инвалидов» в отношении руководителей организаций или ответственных в области организации системы транспортного обслуживания населения и эксплуатации транспортных средств должностных лиц.

Определив инвалида, как приоритетный объект «правозащиты», при осуществлении прокурорской деятельности с целью организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав инвалидов, обеспечения участия прокуроров в судах в защиту их прав и при реализации иных функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, в первую очередь необходимо четко определиться с правосубъектностью инвалида, понятиями: «инвалидность», «стойкие расстройства функций организма человека», классифицировать данную социальную группу граждан в зависимости от заболеваний, объема правосубъектности в целях поиска наиболее оптимальных путей их защиты.

Раскроем виды стойких расстройств функций организма человека, повлекших инвалидность, к которым можно отнести:

- нарушения психических функций (сознания, ориентации, интеллекта, личностных особенностей, волевых и побудительных функций, внимания, памяти, психомоторных функций, эмоций, восприятия, мышления, познавательных функций высокого уровня, умственных функций речи, последовательных сложных движений);

- нарушения языковых и речевых функций (устной; письменной, вербальной и невербальной речи; нарушение голосообразования);

- нарушения сенсорных функций (зрения; слуха; обоняния; осязания; тактильной, болевой, температурной, вибрационной и других видов чувствительности; вестибулярной функции; боль);

- нарушения нейромышечных, скелетных и связанных с движением - (статодинамических) функций (движения головы, туловища, конечностей, в том числе костей, суставов, мышц; статики, координации движений); нарушения функций сердечно-сосудистой системы, дыхательной системы, пищеварительной, эндокринной систем и метаболизма, системы крови и иммунной системы, мочевыделительной функции, функции кожи и связанных с ней систем;

- нарушения, обусловленные физическим внешним уродством (деформации лица, головы, туловища, конечностей, приводящие к внешнему уродству; аномальные отверстия пищеварительного, мочевыделительного, дыхательного трактов; нарушение размеров тела).

Исходя из указанных расстройств функций организма человека, можно выделить следующие категории инвалидов: а) инвалиды с нарушениями умственного, психического развития (их еще называют инвалидами с ментальными нарушениями), б) инвалиды с нарушениями речи; в) инвалиды с нарушениями сенсорных функций; б) инвалиды с нарушениями опорно-двигательного аппарата, функций сердечно-сосудистой, дыхательной, пищеварительной, эндокринной, иммунной систем и др.; в) инвалиды с нарушениями, обусловленными физическим внешним уродством.

Нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма - не единственное основание для определения правового статуса инвалида, предоставления ему социальных гарантий. Важной составляющей для определения такого статуса является процедура признания лица инвалидом, осуществляемая федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы при проведении медико-социальной экспертизы, исходя из комплексной оценки состояния организма гражданина, на основе анализа его клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых и психологических данных с использованием классификаций и критериев, утверждаемых Минтрудом России.