Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов

Разделяя взгляды о том, что правила определения вида судопроизводства должны быть прозрачны и понятны как для суда, так и для потенциальных истцов, полагаем необходимым отметить, что неоправданная конкуренция процессуальных норм не способствует доступности правосудия для граждан и организаций.

С началом действия КАС РФ наряду с проблемами в определении вида судопроизводства возникли сложности при предъявлении прокурорами взаимосвязанных требований, одно из которых возникает из публичных правоотношений, а второе - связано с защитой материального права. В частности, отсутствие в ГПК РФ и КАС РФ нормы, предусматривающей возможность совместного рассмотрения неразрывно связанных между собой требований, как публичного характера, так и искового, влечет отказ в принятии исков, в которых оспариваются незаконные решения лиц, осуществляющих публично-властные полномочия, касающиеся предоставления инвалидам социальных гарантий.

На наш взгляд, поскольку предмет и основание иска в таких случаях едины и неделимы, постольку совместное рассмотрение требований в гражданском судопроизводстве позволит более эффективно, в том числе с точки зрения процессуальной экономии обеспечить защиту нарушенных прав инвалидов. В этой связи необходимо дополнить КАС РФ нормой, отсылающей к рассмотрению нескольких связанных между собой требований, одно из которых возникает из публичных правоотношений, в порядке гражданского судопроизводства (по аналогии с ч. 4 ст. 22 ГПК РФ).

Дополнительные аргументы в пользу этого решения привносит Верховный Суд Российской Федерации, по мнению которого судебная защита гражданских прав, основанных на акте (действии) органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также судебная защита гражданских прав, нарушенных этим актом (действием или бездействием), осуществляется способами и в сроки, которые предусмотрены гражданским законодательством, а также в соответствии с процедурой, установленной процессуальным законом для разрешения споров о гражданских правах и обязанностях, независимо от того, как формулирует свои требования заявитель.

Практически по всем делам о защите прав инвалидов в качестве суда первой инстанции выступают районные суды. Дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих данную сферу, рассматриваются по первой инстанции верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области и судом автономного округа. К подсудности Верховного Суда Российской Федерации в качестве суда первой инстанции отнесены дела, указанные в ст. 27 ГПК РФ и в ст. 21 КАС РФ.

Именно от соблюдения этих правил зависит положительное решение вопроса о принятии искового заявления (административного искового заявления) к производству суда. Основаниями к оставлению заявления без движения является несоблюдение требований, установленных в ст. 131, 132 ГПК РФ и ст. 125, 126 КАС РФ.

В рамках процессуальной классификации исков традиционно выделяются иски о признании, иски о присуждении и преобразовательные иски.

Объединяющим признаком для всех административных исковых заявлений является то, что они возникают из публичных правоотношений, поэтому одной из сторон всегда будет публичное образование.

Анализ практики позволяет выделить следующие наиболее распространенные иски прокуроров о защите прав инвалидов:

- иски, направленные на обеспечение доступной среды жизнедеятельности для инвалидов;

- иски об обеспечении инвалидов жилыми помещениями;

- иски об обеспечении лекарственными препаратами, санаторно-курортным лечением;

- иски о предоставлении инвалидам средств технической реабилитации;

- иски по восстановлению прав инвалидов на труд и в сфере занятости;

- иски об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к информации.

В сравнительной таблице (Табл. 6.1) приведены типичные категории дел, возбуждаемых в защиту прав инвалидов, рассматриваемые в порядке ГПК РФ и КАС РФ.

Таблица 6.1. Сравнительные категории дел, возбуждаемых в защиту прав инвалидов, рассматриваемые в порядке гражданского и административного судопроизводства

Наблюдается продолжающаяся с 2011 г. тенденция на снижение общего количества обращений прокуроров в суды в защиту прав инвалидов (рис. 6.1), что свидетельствует об эффективности применения иных мер прокурорского реагирования.

Судебный механизм отстаивания прав инвалидов заведомо сложен и длителен и потому используется прокурорами лишь в тех случаях, когда другие меры прокурорского реагирования не привели к должному результату, либо если характер порождаемых нарушением последствий предопределяет возможность их устранения лишь в судебном порядке. С учетом данной особенности и должны оцениваться количественные показатели исковой работы прокуроров в данной сфере.

Эффективность исковой работы по защите прав инвалидов зависит от информированности прокуроров о нарушениях в этой сфере. Прокурор в пределах полномочий должен сам непосредственно прилагать усилия для анализа состояния дел на вверенной ему территории. Поэтому так важно активно развивать взаимодействие органов прокуратуры с контролирующими органами, общественными организациями и СМИ.

Проведение комплексного мониторинга ситуации, включая проверки публикаций в средствах массовой информации, позволил прокурору Приморского края в судебном порядке оспорить незаконные решения администрации Артемовского городского округа об отказе в принятии на жилищный учет 11 инвалидов - участников ВОВ. Суд поддержал позицию прокурора, все иски удовлетворены.

Принимая во внимание ограниченные возможности инвалидов, следует предельно внимательно относиться к их обращениям в органы прокуратуры.

Например, в решении коллегии прокуратуры Рязанской области от 23.10.2015 отмечено, что каждый восьмой житель этого региона состоит на учете в органах социальной защиты в качестве инвалида (из 1,135 млн. человек 144 197 - инвалиды, среди которых 3459 дети-инвалиды, а 4116 инвалиды-колясочники), и поэтому указанная сфера признана одной из наиболее актуальных.

Активную исковую работу прокуроров по защите прав инвалидов во всех сферах правоотношений можно проиллюстрировать следующими примерами.

В сфере здравоохранения, например, в ходе проверки исполнения законодательства о ценообразовании на лекарственные средства в 2015 г. прокурорами Московской области в интересах обеспечения граждан необходимыми лекарственными препаратами направлено в суды 173 исковых заявления на общую сумму более 7 млн. рублей.

Прокурорами Республики Башкортостан выявлены факты неоказания инвалидам отдельными учреждениями здравоохранения бесплатной медицинской помощи, что само по себе является основанием для привлечения ответчиков к гражданско-правовой ответственности. В частности, прокуратурой Иглинского района в суд направлено исковое заявление с требованием признать незаконным бездействие Министерства здравоохранения Республики Башкортостан в обеспечении Хакимовой Д.Т. специализированным лечебным питанием, обязании Министерства здравоохранения Республики Башкортостан организовать бесперебойную поставку Хакимовой Д.Т. специализированного лечебного питания Комида РКU-B в количестве 26 банок во 2-ом полугодии 2014 г. Производство по указанному исковому заявлению прекращено в связи с добровольным исполнением ответчиком требований прокуратуры.

В сфере образования апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 07.04.2015 оставлено без изменения решение Советского районного суда г. Махачкалы о признании незаконным действий приемной комиссии образовательного учреждения и обязании зачислить инвалида в студенты в пределах квоты для инвалидов и компенсации морального вреда.

В сфере социальной защиты в состав набора социальный услуг для инвалидов включается предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в 2015 г., основываясь на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 03.04.2014 № 686-О, отменила судебные постановления нижестоящих судов об обязании предоставить инвалидам путевки на санаторно-курортное лечение, вынесенные без учета очередности и последовательности. В связи с этим полагаем возможным рекомендовать прокурорам заявлять требования о предоставлении инвалидам путевки на санаторно-курортное лечение в случае установления факта нарушения соответствующим органом последовательности в очередности обеспечения путевками на санаторно-курортное лечение, определяемой датой регистрации заявлений.

В сфере жилищных прав только после обращения прокурора Кировского района г. Уфы в суд ребенок-инвалид, проживающий более 12 лет с матерью в общежитии и имеющий право на внеочередное обеспечение жильем, был обеспечен благоустроенным жилым помещением.

В сфере занятости в связи с неисполнением Калининградским магистральным сортировочным Центром - обособленное структурное подразделение Главного Центра магистральных перевозок почты - Филиала ФГУП «Почта России» обязанности по установлению квоты для приема на работу инвалидов прокурор Московского района г. Калининграда обратился в суд с исковыми требованиями к указанному учреждению о признании незаконным бездействия, выразившегося в непредставлении в установленный законом срок в ГКУ Калининградской области «Центр занятости населения города Калининграда» информации о наличии вакантных рабочих мест (должностей), установлении квоты для приема на работу инвалидов, о понуждении представить в ГКУ КО «Центр занятости населения города Калининграда» информацию о наличии вакантных рабочих мест (должностей), выполнении квоты для приема на работу инвалидов. Решением Московского районного суда г. Калининграда от 02.09.2013 требования прокурора удовлетворены в полном объеме.

Анализ судебной практики в сфере обеспечения доступности инфраструктуры для инвалидов показал, что, как правило, с исками в суд о возложении обязанности на собственника здания, учреждения оборудовать вход специальными приспособлениями для инвалидов и маломобильных групп населения обращается прокурор. Соответствующие исковые требования прокурора в основном удовлетворяются судами первой инстанции.

Так, решением Правдинского районного суда Калининградской области от 06.02.2012 удовлетворены исковые требования прокурора Правдинского района и администрация муниципального образования «Правдинский район», как собственник здания, в котором расположены МБОУ ДОД «Детская школа искусств г. Правдинска» и МУК «Правдинская централизованная библиотечная система», обязана оборудовать вход в здание специальными приспособлениями для свободного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения.

В тех случаях, когда действующие объекты невозможно полностью приспособить для нужд инвалидов, прокуроры при обращении в суд выясняют, осуществляются ли в этом случае собственниками этих объектов в соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» меры для обеспечения доступа инвалидов к месту предоставления услуги либо, когда это возможно, для обеспечения предоставления необходимых услуг по месту жительства инвалида или в дистанционном режиме.

К правовым средствам прокурора в гражданском процессе относится дача заключения по гражданскому (административному) делу, так, согласно статистическим данным только за период с 15.09.2015 по 31.12.2015 количество административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, рассмотренных с участием прокурора, составило 7752. При этом в 98% случаев суды принимали решения в соответствии с позицией (заключением) прокурора.

Прокурор, вступающий в процесс в порядке ч. 3 ст. 45 ГПК РФ и ч. 7 ст. 39 КАС РФ, также является лицом, участвующим в деле, в связи с чем обладает всеми правами, предоставленными таким лицам и несет соответствующие обязанности, предусмотренные ст. 35 ГПК РФ и ст. 45 КАС РФ. При этом прокурор не дает объяснений в ходе рассмотрения дела и не выступает в судебных прениях. Заключением прокурора завершается стадия процесса, именуемая «рассмотрение дела по существу».

Заключение прокурора, как правильно указывает В.И. Басков, должно отвечать требованиям: объективности (позиция прокурора как блюстителя закона должна отражать интересы лица, права которого нарушены, независимо от его процессуального положения в суде; обоснованности (все предложения и выводы прокурора должны быть основаны на анализе и оценке конкретных доказательств); полноты (заключение не должно быть однозначным («поддерживаю» или «не поддерживаю заявленный иск»); определенности (о судьбе заявленного иска прокурору надлежит высказаться определенно, а не альтернативно, т.е., оставляя решение иска на усмотрение суда); законности (заключение должно быть законным, т.е. основанным на нормах материального и процессуального права).

В соответствии с ч. 1 ст. 278 КАС РФ при рассмотрении административного дела о госпитализации в недобровольном порядке прокурору, принимающему участие в рассмотрении этого дела, необходимо выяснять: имеется ли у гражданина тяжелое психическое расстройство; влечет ли тяжелое психическое расстройство последствия в виде непосредственной опасности для гражданина или для окружающих, беспомощности гражданина и (или) возможности причинения существенного вреда его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если гражданин будет оставлен без психиатрической помощи; являются ли обследование и лечение гражданина возможными лишь в условиях медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях; наличие факта отказа или уклонения гражданина от госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в добровольном порядке либо от продления такой госпитализации. Иные вопросы, в том числе связанные с оценкой правомерности тех или иных действий гражданина, в рамках указанной процедуры не разрешаются.

Важно отметить, что ч. 7 ст. 39 КАС строго ограничивает обязательное участие прокурора только случаями, предусмотренными этим законодательным актом. Напротив, в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ определено, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных этим кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий, «то есть выносит основания для участия в рассмотрении дела за рамки процессуального законодательства».

Прокуроры должны обеспечивать свое участие во всех судебных инстанциях, где оно признано обязательным в соответствии с нормами ГПК РФ и других федеральных законов.

В ст. 151 КАС РФ специально оговорено, что неявка прокурора, извещенного надлежащим образом, не препятствует рассмотрению таких дел по существу, однако по факту его неявки суд может вынести частное определение, что повлечет для прокурора неблагоприятные последствия.

Правозащитная деятельность прокуратуры, связанная с участием прокурора в гражданском и административном процессе по делам о защите прав инвалидов, является важным участком работы прокуратуры, результаты которой не только позволяют реально восстановить права и законные интересы такой социально незащищенной группы населения как инвалиды, но и выражает сущность Российской Федерации как социально ориентированного правового государства.

7. Особенности организации работы органов прокуратуры по правовому просвещению инвалидов

Принцип равенства прав всех граждан, провозглашенный Конституцией РФ, приобретает особое значение в отношении лиц, которые в соответствии с законодательством признаны инвалидами, поскольку у этой категории лиц возможности самостоятельно защищать свои права в силу различных причин ограничены. Вместе с тем недостаточно только признать права и свободы человека высшей ценностью, а их соблюдение и защиту - обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ). Необходимо создать условия, чтобы каждый гражданин в полной мере был информирован о своих правах и свободах, способах и средствах их защиты.

В настоящее время становление комплексной системы правового просвещения российских граждан - это основа государственной политики в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан. Несмотря на возросшую социальную значимость знания законов, большинство опрошенных Фондом «Общественное мнение» (70%) уверены: окружающие их люди в основном знают российские законы «плохо», и только 16% выбрали ответ «хорошо». Также 70% респондентов честно признались, что и они лично знают законы «плохо». Население нуждается в элементарной справочной информации: о местонахождении судебных, законодательных и исполнительных органов, порядке обращения в них, получения консультаций. Подобные знания в первую очередь необходимы инвалидам, как гражданам с ограниченными возможностями жизнедеятельности, вызывающими необходимость их особой социальной защиты.

Невежество, пренебрежение, предрассудки и страх - вот те социальные явления, которые становятся препятствием для развития способностей инвалидов и ведут к их изоляции. В свою очередь еще в 1993 г. Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций приняты «Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов», в соответствии с которыми равные возможности для указанной категории граждан обеспечиваются посредством проведения с ними процесса реабилитации с целью помочь достигнуть оптимального физического, интеллектуального, психического и социального уровня их деятельности.

Инвалиды - полноправные граждане Российской Федерации, обладающие всеми конституционными правами, и более того, имея ограниченные возможности, они нуждаются в особом внимании со стороны государства. С точки зрения существующей законодательной базы, государство создало мощный механизм защиты прав лиц с ограниченными возможностями жизнедеятельности. Но, несмотря на это, инвалиды все еще остаются особой социально-демографической группой, дискриминируемым и сегрегированным меньшинством. Они не вполне информированы о своих правах и возможностях, а также способах, формах и средствах их реализации, что в свою очередь создает предпосылки для различных правонарушений.

Законодательным воплощением государственной политики в области правового просвещения, повышения правовой культуры общества в целом, несомненно, можно считать Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», где инвалиды наряду с иными категориями отнесены к гражданам, имеющим право на получение бесплатной юридической помощи. Так в России впервые на законодательном уровне закреплена система бесплатной юридической помощи для социально незащищенных граждан. В свою очередь согласно части 1 статьи 14 Закона о социальной защите инвалидов государство гарантирует инвалиду право на получение необходимой информации.

22 сентября 2016 г. вступил в силу Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», которым органы прокуратуры отнесены к субъектам профилактики правонарушений (п. 2 ч. 1 ст. 5). С позиции уже осуществляемой органами прокуратуры деятельности, ведущей свою историю с советского периода (среди основных направлений деятельности прокуратуры Закон СССР «О прокуратуре СССР» выделял «участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов»), необходимо принимать во внимание такую форму профилактического воздействия как правовое просвещение, реализуемое прокурорами с учетом требований приказа ГП РФ № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению».

Самые авторитетные русские юристы и мыслители придавали воспитанию правосознания исключительную роль, считая его цементирующий основой российской государственности. Еще И.А. Ильин советовал сделать все, «чтобы приблизить право к народу, чтобы укрепить массовое правосознание, чтобы народ понимал, знал и ценил свои законы, чтобы он добровольно соблюдал свои обязанности и запретности и лояльно пользовался своими полномочиями.

Вместе с тем некоторые ученые, пытаясь определить место и роль правового просвещения с точки зрения теории функций, деятельность по правовому просвещению и разъяснению норм действующего законодательства, осуществляемую органами прокуратуры, в большинстве случаев включают в иные виды и направления деятельности прокуратуры. Так, например, А.Ю. Винокуров, М.С. Шалумов и А.И. Алексеев деятельность прокуратуры в сфере правового просвещения, воспитания и пропаганды права рассматривают как составную часть профилактической (предупредительной) работы. В свою очередь В.Г. Бессарабов в качестве самостоятельной функции прокуратуры выделяет в том числе и функцию «участие в правотворческой деятельности, правовом воспитании и просвещении населения». А некоторые практические работники органов прокуратуры полагают, что необходимо внести изменения в закон, определив в нем эту деятельность в качестве самостоятельной функции прокуратуры.

Переход России к рыночным отношениям заслонил воспитательную работу, с важнейшим ее инструментом - правовым просвещением. Зарекомендовавшие себя в предшествующий исторический период общегосударственная и общественная системы пропаганды правовых знаний были разрушены как отжившие элементы тоталитарного режима.

Следует отметить, что в настоящее время ситуация стала меняться. В целях совершенствования работы прокуратуры по повышению правовой культуры общества и правовой осведомленности граждан, их готовности следовать закону и видеть в этом свой интерес издан приказ ГП РФ № 182. Перед органами прокуратуры поставлена задача эффективной организации этой деятельности. В свою очередь в п. 7.1 заключительных положений Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом ГП РФ от 17.03.2010 № 114 «Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации», закреплена необходимость осуществления наряду с другими мероприятиями правового просвещения населения. По сути, можно говорить о реанимировании названными документами широко распространенной в советский период деятельности органов прокуратуры по правовой пропаганде. Прокуратура Российской Федерации как конституционный государственный правовой институт, деятельность которого направлена на обеспечение законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства, является одним из основных субъектов государственной деятельности по правовому просвещению.

Правовое просвещение граждан, осуществляемое прокурором, предполагает создание специального инструментария по донесению до разума и чувств каждого из них правовых ценностей, превращение их в личные убеждения и внутренний ориентир поведения. Правовое просвещение инвалидов - это система мер, направленная на распространение правовых знаний, идей, ценностей, информации, формирующих правовую грамотность, правовое сознание и правовую культуру данной категории граждан, которое имеет серьезное профилактическое направление, нацеленное на активизацию потенциала собственных возможностей личности в решении проблем социально-правового характера.

Планирование работы прокурора по правовому просвещению в соответствии с Приказом ГП РФ № 182 основывается на анализе законодательства, практике его применения, определяется с учетом реального состояния законности, запросов аудитории и в конечном итоге преследует цель повышения уровня правовой культуры, привития уважения к закону, профилактики правонарушений, выявления нарушений законов. Мероприятия правового просвещения, осуществляемые прокурорами, адресованы не только широкому кругу населения, но и целевым аудиториям, в том числе и инвалидам. Как правило, чем конкретнее адресат, тем более эффективно правопросветительское воздействие.

Телевидение, радиовещание, печать и информационная сеть Интернет занимают особое место по популярности среди граждан с ограниченными возможностями жизнедеятельности по сравнению с другими источниками правовой информации, потому и продолжена практика взаимодействия органов прокуратуры по правовому просвещению со СМИ. В настоящее время во всех субъектах РФ в региональных и местных печатных СМИ открыты тематические колонки по вопросам правового просвещения. Широкое освещение в СМИ находят проводимые органами прокуратуры пресс-конференции, брифинги и круглые столы с приглашением представителей правозащитных организаций, на которых обсуждаются вопросы защиты прав инвалидов.

В целях своевременного информирования населения об изменениях действующего законодательства на интернет - сайтах органов прокуратуры постоянно действуют рубрики «Правовое просвещение», «Прокурор разъясняет» и т.п. В 2015 г. количество подобных публикаций составило 34 551, и по сравнению с 2014 г. значительно возросло число выступлений прокуроров на интернет-сайтах органов государственной власти и местного самоуправления (87 591 и 65 645 соответственно). Прокурорами рассматривались вопросы социального обеспечения, защиты жизни и здоровья граждан, давались разъяснения норм трудового, гражданского, жилищного права. Целым рядом прокуратур организована работа «интернет-приемных» и «горячих линий», что также позволяет населению не только сообщать о нарушении своих прав, но и оперативно получать от прокуроров предметные разъяснения действующего законодательства и о способах защиты своих прав.

Заслуживает положительной оценки работа по разъяснению законодательства в ряде прокуратур, сотрудниками которых освещались актуальные вопросы правового регулирования правоотношений в различных сферах общественной жизни по разрешению проблемных вопросов, в первую очередь связанных с социальной реабилитацией инвалидов и членов их семей. Так, прокуратурой Тверской области дано разъяснение об очередности предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков лицам, воспитывающим детей-инвалидов, а прокуратура Рязанской области подробно разъясняет условия назначения досрочной трудовой пенсии для опекуна ребенка-инвалида. В свою очередь подобная работа проводится в прокуратурах Астраханской, Липецкой и в ряде других прокуратур субъектов РФ. Особенно следует отметить, что тематика выступлений прокуроров учитывает и региональный характер состояния законности. Например, прокуратура Чукотского автономного округа разместила на сайте правовую информацию о праве на компенсацию для военнослужащих из подразделений особого риска, ставших инвалидами из-за воздействия радиации.

Уязвимость социального положения инвалидов и неспособность самостоятельной реализации и отстаивания своих прав, свобод и законных интересов придают особую значимость деятельности прокуратуры по охране и защите прав данной категории граждан. В связи с этим актуальными для научных исследований стали вопросы, связанные с организацией правового информирования инвалидов. В 2016 г. по разработанной нами анкете, было проведено исследование мнения прокурорских работников по вопросам правового просвещения органами прокуратуры инвалидов в целях качественного решения задач защиты их прав и свобод. Анализ проведенного социологического опроса свидетельствует о том, что в целом правовое просвещение в сфере соблюдения прав и свобод данной категории граждан в масштабах страны остается еще весьма сложным. На вопрос анкеты: «Среди каких категорий граждан чаще всего проводятся мероприятия по правовому просвещению работниками Вашей прокуратуры?» ответ «инвалиды» был получен всего лишь у 18% респондентов. А вместе с тем довольно значительное количество опрошенных (47%) отмечают низкий уровень правовой грамотности населения, а это в свою очередь только актуализирует важность пропаганды права и совершенствования правопросветительской работы.

С этими утверждениями согласуются и результаты анкетного социологического исследования, проведенного сотрудниками НИИ Академии в рамках комплексного анализа состояния законности и правопорядка, а также итогов прокурорской деятельности. Оно показало, что 38% опрошенных прокурорских работников называют низкий уровень правовой грамотности населения и правовой нигилизм среди факторов, которые определяют негативные тенденции состояния законности в регионах. При этом респонденты в целом высоко оценивают результативность работы по правовому просвещению, осуществляемой органами прокуратуры. Так, именно «повышение уровня правовой грамотности и правовой культуры, разъяснительная работа для населения и правовая пропаганда» назывались прокурорскими работниками в качестве основного фактора позитивных изменений состояния законности в регионе их проживания, а это мнение почти каждого третьего участника опроса (34%).

В свою очередь результат проведенного в 2015 г. опроса инвалидов, показал, что основными причинами низкого числа их обращений, направляемых в органы прокуратуры, служат серьезные психологические комплексы лиц с ограниченными возможностями из-за явной или скрытой дискриминации, а также малая информированность о своих правах.

Практика деятельности органов прокуратуры показывает, что уровень правовых знаний инвалидов не отвечает условиям развития современного общества. Об этом свидетельствует не только распространенный характер правонарушений в различных сферах, но и особенности обращений, поступающих от данной категории граждан в адрес прокуратуры, значительное количество которых содержит просьбы о даче пояснений по тем или иным жизненно важным для заявителей вопросам, предоставлении информации и оказании правовых консультаций.

В современных условиях применяются самые разнообразные формы осуществления правового просвещения, однако для такой категории граждан как инвалиды они, безусловно, особенные. В данной связи особое значение приобретает правовая социализация - как «приобщение» человека к правовой среде, усвоение им и поддержание правовых норм, образцов и стандартов, позволяющих конструктивно взаимодействовать в социуме. По популярности среди инвалидов телевидение и радиовещание занимают важное место по сравнению с другими источниками правовой информации, поскольку они обладают наиболее широкими возможностями донесения правовых знаний именно для данной категории лиц. Значительное количество выступлений прокуроров, способствующих повышению уровня правовой грамотности, посвящено разъяснению законодательства в сфере защиты прав отдельных категорий лиц (пенсионеров, ветеранов, лиц с ограниченными возможностями), профилактике правонарушений. В региональных и местных печатных изданиях, информационной сети Интернет подтверждена практикой целесообразность организации постоянных рубрик, куда инвалиды могут обратиться по интересующим их правовым вопросам и в которых системно размещают материалы, разъясняющие законодательство.

При общей положительной тенденции достаточно активной деятельности прокуроров по информированию населения прослеживается, начиная с 2013 г., некоторое снижение числа выступлений в сети Интернет, на радио и телевидении, а также в печати (см. рис. 7.1).

Рис. 7.1. Количество выступлений прокуроров в СМИ, связанных с правовым просвещением, за период 2011 - 2015 гг.

Объясняется это тем, что с 1 января 2013 г. изменилась форма отчета ВОиПП и согласно инструкции по составлению данного статистического отчета в строке 9 отражается количество выступлений прокуроров только в интернет-изданиях, официально зарегистрированных в качестве средств массовой информации. Однако далеко не все востребованные населением интернет-издания являются таковыми. Изменение формы статистического отчета привело к снижению показателей работы по разъяснению законодательства в сети Интернет с 50 644 в 2012 г. до 27 716 в 2015 г.

Вместе с тем прокурорам для целей развития правовой грамотности и правосознания населения необходимо в полной мере использовать все преимущества Интернета - его доступность, мультимедийность, интерактивность, глобальный характер.

Рис. 7.2. Количество выступлений прокуроров в печати, на радио, по телевидению, в сети Интернет, связанных с правовым просвещением, за период 2011 - 2015 гг.

«В настоящее время радио является высоко востребованным масс-медиа и отчетливо демонстрирует присущий ему глубинный потенциал возможностей: всепроникающую способность, огромную скорость в передаче информации, массовость и одушевленность обращения к слушателю определяют существующий масштаб распространения радиокоммуникации и ее высокое значение в жизни людей». С учетом того важного обстоятельства, что некоторые социальные группы населения (к примеру, люди с нарушениями органов зрения) радио слушают больше, чем смотрят телевизор, читают газеты или используют Интернет, в современной деятельности прокуратуры по правовому просвещению возможности радиоэфира используются активно, однако неравномерно. Так, в 2015 г. количество радиовыступлений прокуроров возросло до 24 408 по сравнению с 2014 г., когда число подобных трансляций составляло 22 049. Тем не менее, до уровня 2012 г. (27 905) эта цифра еще достаточно далека. Одной из причин нестабильности данных показателей, как уже отмечалось, стало уточнение порядка формирования статистического отчета по форме ВОиПП (в том числе перестали учитываться повторные выступления, а также выступления, подготовленные журналистами на основе материалов прокурорской практики). К тому же, как показывает практика, основным препятствием широкого использования прокурорами радио в целях правового просвещения стало отсутствие своего радиовещания во многих городах и районах субъектов РФ и, как правило, жесткий лимит времени для местных информационных блоков на региональных радиоканалах. Вместе с тем прокурорами налажено устойчивое сотрудничество с различными радио и радиоэлектронными СМИ, осуществляющими вещание на соответствующих территориях. Например, в эфире радио России ГТРК «Орел» и «Милицейская волна» регулярно выходят передачи «Территория закона» и «Слово прокурору», в которых работники прокуратуры Орловской области выступают с разъяснениями законодательства по различной тематике. Заслуживает внимания опыт прокуратуры г. Санкт-Петербурга по использованию в правовом просвещении средств радиоэфира. В частности, на «Радио России - Санкт-Петербург» в эфире передачи «Невское утро» радиослушатели информировались о том, как могут отстаивать свои законные права льготные категории граждан.

Прокурорами часто задействуется эфирное время «Радио России», «Маяк», «Русское радио», «Европа+», «Эхо Москвы», «Сити FM», «Авторадио» и другие радиоканалы. Тематика выступлений прокуроров соответствующая - разъяснения законодательства по вопросам защиты прав и свобод граждан, в том числе на своевременную и полную оплату труда, обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан при эксплуатации транспорта, профилактики преступлений на транспорте, поведения населения при террористических угрозах, соблюдения прав пассажиров и др.

Часто прокуроры становятся участниками телевизионных программ правовой направленности на региональных телеканалах с целью разъяснения положений законодательства и практики его применения. Тематика данных мероприятий различна, например: в телепередаче «Ваше право» (ГТРК. Владимир) прокурорскими работниками дано разъяснение о «телефонном» мошенничестве, а на телеканале «Первый Севастопольский» при участии прокуратуры г. Севастополя, организован цикл передач «Сила Закона», посвященный актуальным вопросам: порядку обращения в органы прокуратуры, защите прокурорами прав граждан гражданско-правовыми средствами, борьбе с нарушениями трудового законодательства и т.д.

Помимо выпуска собственных телепрограмм, а также участия в передачах правового характера прокурорами успешно апробированы и иные формы работы на телевидении. Например, в последнее время отмечаются факты участия прокуратуры в создании и последующей трансляции по телевидению социальной рекламы, направленной на борьбу с правовым нигилизмом в обществе, что наиболее важно для рассматриваемой категории граждан.

Резюмируя сказанное, необходимо отметить, что работа органов прокуратуры по правовому просвещению среди всех категорий граждан, в том числе и инвалидов, является особым видом прокурорской деятельности и должна осуществляться постоянно на высоком качественном уровне. Вместе с тем, по нашему мнению, главным здесь все же является повышенная сложность осуществления правового просвещения органами прокуратуры на практике. Это знает любой просветитель - затраты на нее огромны, она кропотлива, требует постоянного повторения и по определению не может быть яркой, заметной, эффектной, а результаты - не всегда явно ощутимы, да еще к тому же часто отсрочены во времени. При этом, очевидно, требуется и должное оснащение прокурорских работников методическим инструментарием, и организация практически ориентированных обучающих занятий, что в свою очередь подтверждается приказом ГП РФ от 20.02.2013 № 80 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации», который обязывает при организации обучения в АГП РФ особое внимание уделять развитию у прокурорских работников навыков взаимодействия со СМИ, проведения работы по информированию населения о деятельности по защите прав граждан, интересов общества и государства (п. 4).

Существенным недостатком правового регулирования данной прокурорской деятельности, по нашему мнению, является отсутствие в Законе о прокуратуре положения о правовом просвещении граждан, наличие которого позволило бы прокурорам в большей мере противодействовать правовому нигилизму. Однако данный пробел не препятствует осуществлению прокурорами практических мер противодействия правовому нигилизму, правовому бескультурью. Такая деятельность как бы пронизывает все направления сложной многогранной работы прокуратуры, что соответствует самой сути этого государственно-правового института, призванного отстаивать законность, противодействовать любым правонарушениям.

8. Особенности рассмотрения в органах прокуратуры обращений инвалидов и организации их приема

Рассмотрение обращений в органах прокуратуры Российской Федерации - одна из основных составляющих ее правозащитной деятельности, направленной на охрану прав и свобод человека и гражданина, повышение уровня законности на территории России.

Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка в докладе на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27.04.2016 отметил: «Ежегодно мы констатируем устойчивый рост обращений в органы прокуратуры. Не стал исключением и 2015 год. Более 4 млн. письменных обращений к нам поступило для проверок (+10%). Одному миллиону 100 тысячам граждан, обратившихся на личный прием, оказана квалифицированная правовая помощь. Увеличение числа обращений к нам - несомненно, свидетельство доверия людей к прокуратуре. Но, с другой стороны, и своего рода индикатор имеющихся в регионах проблем. Считаю эту работу важной. И мы будем ее продолжать, делая упор на полное рассмотрение всех поставленных в обращениях вопросов, реальную помощь людям».

Динамику увеличения количества поступивших, разрешенных и удовлетворенных в органах прокуратуры Российской Федерации обращений иллюстрируют следующие статистические данные:

Таблица 8.1

Рассмотрение и разрешение обращений инвалидов в органах прокуратуры Российской Федерации является важнейшей составной частью данного вида деятельности прокуратуры.

В соответствии со ст. 33 Конституции РФ: «Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Порядок реализации данного положения Конституции РФ нашел свое закрепление в законодательстве Российской Федерации, законах субъектов РФ, нормативных актах органов местного самоуправления, а также ведомственных нормативных актах и распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений инвалидов.

Закон о порядке рассмотрения обращений граждан регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданами права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает общий порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, в том числе и органами прокуратуры.

Названный законодательный акт закрепляет основные права граждан, в том числе и инвалидов, на обращение, гарантии их осуществления, устанавливает требования к форме обращения, определяет сроки его регистрации и рассмотрения.

Согласно ст. 10 Закона о прокуратуре в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд.

Особенности порядка рассмотрения некоторых категорий обращений также регламентированы: кодексами (Уголовно-процессуальным, Гражданским процессуальным, Арбитражным процессуальным, Трудовым, Таможенным, Налоговым и др.); федеральными конституционными законами (к примеру, Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); федеральными законами (например, Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» установлена обязанность органов, чьи действия обжалуются, документально доказать законность обжалуемых действий (решений). Гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Поскольку Закон о порядке рассмотрения обращений граждан предполагает возможность правотворчества субъектов РФ в данной сфере (ч. 2 ст. 3), в ряде субъектов РФ приняты и действуют самостоятельные законы о порядке реализации конституционного права на обращение, устанавливающие дополнительные гарантии права граждан на обращение, в том числе и для инвалидов.

Так, в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 12.12.2006 № 391-з «Об обращениях граждан в Республике Башкортостан» установлено право на первоочередной личный прием ряда категорий граждан, среди которых инвалиды I и II групп, родители ребенка-инвалида либо лица, их заменяющие.

Право на внеочередной личный прием установлено и Законом Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ «О рассмотрении обращений граждан».

В настоящее время более 20 субъектов РФ имеют собственные законы, устанавливающие особенности рассмотрения обращений (в части дополнительных гарантий).

Основным организационно-распорядительным документом ГП РФ, регламентирующим работу с обращениями граждан в органах прокуратуры, является «Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», введенная в действие приказом ГП РФ от 30.01.2013 № 45, в которой закреплены общие принципы и требования организации работы по рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры Российской Федерации.

Важное значение для регулирования порядка рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры имеют также: «Инструкция по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации», утвержденная приказом Генерального прокурора РФ от 29.12.2011 № 450, раздел 2.4.2 которой посвящен регистрации и учету обращений; Регламент ГП РФ, утвержденный приказом Генерального прокурора РФ от 03.06.2013 № 230, раздел 8 которого посвящен рассмотрению обращений и организации приема граждан в ГП РФ.

В целях обеспечения надлежащего учета рассмотренных в аппарате ГП РФ обращений, совершенствования автоматизированной обработки статистических карточек на обращения указанием ГП РФ от 25.03.2008 «О введении новых форм статистических карточек на обращения» утверждены и введены в действие новые формы статистических карточек.

Рассмотрение обращений инвалидов и иных групп населения с ОВЗ является важнейшей частью правозащитной деятельности прокуроров. По обращениям инвалидов о нарушениях законов органами прокуратуры принимаются действенные меры, направленные на восстановление нарушенных прав. Как показывают данные докладных записок и обобщений прокуроров субъектов РФ, в большинстве регионов для реализации прав инвалидов на доступную безбарьерную среду, бесплатное получение жизненно важных лекарств, льготную оплату коммунальных услуг, обеспечение жильем, образование и трудоустройство требовалось прокурорское вмешательство.

Зачастую именно обращения инвалидов в органы прокуратуры являются поводом для проведения прокурорских проверок исполнения законов о защите их прав.

Таблица 8.2

Данные статистической отчетности о рассмотрении прокурорами обращений именно инвалидов отсутствуют, однако сведения, представленные на сайте ГП РФ, позволяют сделать вывод о наличии существенной положительной динамики по рассмотренным прокурорами обращениям инвалидов и мерах принятых в защиту их прав.

Значительную часть среди обращений инвалидов неизменно составляют жалобы на нарушения жилищных и имущественных прав, ненадлежащее обеспечение лекарственными препаратами и средствами реабилитации, обращения, связанные с вопросами социальной защиты и соцобеспечения.

В организации работы с обращениями инвалидов имеет значение обеспечение их беспрепятственного доступа в помещение прокуратуры для подачи обращения. Проблема отсутствия пандусов актуальна для многих зданий органов прокуратуры Российской Федерации. Частично решает эту проблему установка кнопки вызова для инвалидов. Однако в целях обеспечения программы «Доступная среда» перед органами прокуратуры стоят задачи приспособления помещений для приема инвалидов.

Особенно актуальной для инвалидов является возможность направления электронного обращения инвалида в прокуратуру посредством интернет-приемной прокуратуры.

Большое значение имеет обеспечение права подачи обращения инвалидов и иных маломобильных граждан на личном приеме прокурора.

Таблица 8.3

Количество принятых на личном приеме граждан ежегодно возрастает, что свидетельствует о росте их доверия к органам прокуратуры.

Федеральным законом от 03.11.2015 № 305-ФЗ «О внесении изменения в статью 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» статья 13 дополнена частью 7, предусматривающей, что «отдельные категории граждан в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, пользуются правом на личный прием в первоочередном порядке».

В соответствии с абз. 7 п. 1 Указа Президента РФ от 02.10.1992 № 1157 «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов» инвалиды I и II групп пользуются правом внеочередного приема руководителями и другими должностными лицами предприятий, учреждений и организаций.

При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 20.03.2014 № 606-0, данное положение Указа Президента РФ направлено на обеспечение для инвалидов возможности без очереди попасть на прием к руководителям и другим должностным лицам предприятий, учреждений и организаций, в том числе к должностным лицам государственных органов.

В целях совершенствования работы по рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры ГП РФ издан приказ от 09.12.2015 № 678, которым внесены изменения в Инструкцию ГП РФ о порядке рассмотрения обращений граждан, а именно пункт 7.5 дополнен абзацем, предусматривающим, что «в органах прокуратуры отдельные категории граждан в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, пользуются правом на личный прием в первоочередном порядке».

В деятельности прокуратуры по рассмотрению обращений и при приеме посетителей должна соблюдаться высокая культура общения с гражданами, уважительное отношение к их запросам и мнениям.

Существенное значение имеют новые формы организации работы прокуроров по рассмотрению обращений инвалидов, позволяющие оказать им помощь в реализации права на обращение.

Так, Прокуратура Кронштадтского района г. Санкт-Петербурга 19.05.2016 провела «горячую линию» по вопросам нарушения социальных прав граждан с ОВЗ, в ходе которой граждане сообщали по телефону прокуратуры о фактах отсутствия надлежащего доступа для лиц с ограниченными возможностями к социально значимым объектам инфраструктуры района, необеспечения лекарственными препаратами и индивидуальными средствами реабилитации, несвоевременной выплаты пенсии, обращались по другим вопросам в сфере социальной защиты инвалидов.