Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов

Инвалидам указанных категорий в соответствии с критерием установления инвалидности федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы при проведении медико-социальной экспертизы устанавливаются следующие группы инвалидности: первая, вторая, третья, а также категория «ребенок-инвалид».

Определяя инвалидов в качестве одного из основных объектов «правозащиты» со стороны органов прокуратуры, необходимо учитывать объем их правосубъектности (правовой статус), разграничивая лиц указанной категории на дееспособных, ограниченно дееспособных, недееспособных.

К дееспособным инвалидам согласно положениям ст. 21 ГК РФ относятся инвалиды, достигшие восемнадцатилетнего возраста, способные своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность).

К недееспособным инвалидам согласно ст. 29 ГК РФ относятся граждане, которые вследствие психических расстройств не могут понимать значения своих действий или руководить ими и признанные судом недееспособными в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над такими инвалидами устанавливается опека. К таким инвалидам относятся установленные нами инвалиды категории «а» - инвалиды с нарушениями умственного, психического развития.

К ограниченно дееспособным инвалидам относятся инвалиды, которые вследствие психического расстройства могут понимать значение своих действий или руководить ими лишь при помощи других лиц, ограниченные судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над такими инвалидами устанавливается попечительство. Они могут распоряжаться выплачиваемыми на них алиментами, социальной пенсией, возмещением вреда здоровью и в связи со смертью кормильца и иными предоставляемыми на содержание выплатами с письменного согласия попечителя, за исключением выплат, которыми они вправе распоряжаться самостоятельно.

К таким инвалидам также относятся установленные нами инвалиды категории «а» - инвалиды с нарушениями умственного, психического развития.

При осуществлении деятельности по защите прав инвалидов вне уголовно-правовой сферы прокуроры обеспечивают реализацию прав инвалидов на охрану здоровья (в том числе лекарственное обеспечение), на инклюзивное образование, на жилье, на социальную защиту и социальное обеспечение, на культуру, доступную инфраструктуру и др. в целях интеграции инвалидов в общество, их социализации.

Однако и среди инвалидов, а также иных больных, маломобильных граждан, не признанных инвалидами в установленном порядке, следует выделить тех из них, кто нуждается в особой, а в некоторых случаях постоянной защите со стороны органов прокуратуры.

К таким лицам, на наш взгляд, следует отнести: детей-инвалидов, инвалидов, признанных в судебном порядке ограниченно дееспособными и недееспособными вследствие психических расстройств, инвалидов, освобождаемых из мест лишения свободы, инвалидов без определенного места жительства.

3. Анализ состояния законности в сфере реализации прав инвалидов

Анализ показателя общей численности инвалидов в Российской Федерации в динамике за период с 2010 по 2016 г. по состоянию на 1 января, включительно, свидетельствует о стойкой тенденции снижения их числа с 13 134 тыс. человек в 2010 г. (92 инвалида на 1000 человек населения) до 12 751 тыс. человек в 2016 г. (87 инвалидов на 1000 человек населения), что обусловлено различными факторами.

Минтрудом России, например, снижение числа инвалидов объясняется уменьшением количества граждан, обращающихся за установлением инвалидности, уменьшением числа инвалидов войны; участников войны, ставших инвалидами, а представители общественных правозащитных организаций, интернет-сообществ инвалидов, независимые эксперты такое «опасное уменьшение» связывают с усложнением процедур признания лица инвалидом и введением в практику новых критериев признания инвалидности, не позволяющих наделять статусом инвалида значительное число больных нетрудоспособных граждан, ранее имевших группу инвалидности, в целях экономии бюджетных средств на социальную сферу.

Вместе с тем, сами инвалиды, как признанные таковыми в установленном порядке, так и не признанные инвалидами по результатам МСЭ (имеются ввиду больные, маломобильные граждане), указывают на множественные нарушения и ущемления их прав при установлении инвалидности, при предоставлении медицинских услуг, при организации образовательного процесса, социального обслуживания, трудоустройства, обращаются по поводу недоступности для них различных объектов инфраструктуры (аптек, лечебных учреждений, детских садов, школ, учреждений культуры, магазинов, спортзалов, автостоянок, вокзалов и др.).

Кроме того, согласно отчетным данным по результатам прокурорско-надзорных мероприятий по форме «ОН» количество нарушений прав инвалидов и престарелых, а также нарушений пенсионного законодательства неуклонно растет. Так, в 2015 г. в указанных сферах выявлено 126 095 нарушений законов против 109 444 в 2014 г. Результаты анкетирования прокурорских работников - 68% от всех опрошенных (всего 424 респондента из различных субъектов Российской Федерации) говорят о масштабных нарушениях законодательства о социальной защите инвалидов, причем 71% опрошенных называют в числе самых распространенных нарушений необеспечение доступа инвалидов к информации, объектам инженерной, транспортной, социальной инфраструктур, а 23 % респондентов - прокурорских работников указывают на нарушения прав инвалидов при оказании медицинской помощи.

Следовательно, вопросы реализации прав инвалидов, влияния органов прокуратуры на состояние законности и правонарушаемости в сфере социальной защиты инвалидов, нуждаются в глубоком изучении, а факторы, обусловившие уменьшение числа инвалидов, - в анализе и оценке.

Рассмотрим состояние законности реализации конституционных прав инвалидов через призму результатов прокурорско-надзорных мероприятий в сферах охраны здоровья и медицинской помощи, образования, труда и занятости, социальной защиты и социального обеспечения, доступной инфраструктуры.

Надзорные проверки указывают на наличие правовых и организационных проблем на начальном этапе жизни человека с инвалидностью - реализации процедуры признания лица инвалидом. Институт признания лица инвалидом, подвергавшийся критике со стороны самих инвалидов, зачастую основывается на субъективных оценочных категориях специалистов в области медицины.

К примеру, только в Саратовской области в 2013 г. отменено 84 незаконных решения структурных подразделений бюро МСЭ в указанной области по причине недооценки состояния здоровья обследованных лиц.

Тормозом в реализации прав больных людей на объективную оценку их состояния здоровья выступает то обстоятельство, что в ряде структурных подразделений бюро МСЭ не имеется необходимого диагностического оборудования, в результате значительное число инвалидов не застрахованы от субъективных оценок и ошибок. Такие нарушения выявлены прокуратурами Новосибирской, Саратовской, Свердловской, Челябинской и др. областей, Приморского края.

В частности, в нарушение Государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011-2015 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ № 297 от 15.04.2014 и приказа Минтруда России от 03.07.2013 №291н «Об утверждении нормативов оснащения учреждений главных бюро медико-социальной экспертизы по субъектам Российской Федерации специальным диагностическим оборудованием» далеко не все главные бюро МСЭ по субъектам Российской Федерации обеспечены специальным диагностическим оборудованием, что негативно отражается на оценках состояния здоровья граждан, обратившихся в учреждения МСЭ.

К примеру, на отсутствие необходимого диагностического оборудования в ГБ МСЭ указано прокуратурой Свердловской области, установившей отсутствие в ФКУ «ГБ МСЭ по Свердловской области» тестовой платформы с лестницей и наклонной плоскостью, ретинометра, оборудования для проведения психолого-педагогической диагностики. Аналогичные нарушения выявлены прокуратурой Приморского края.

Зачастую инвалиды, особенно пожилые, одинокие, физически не имеют возможности пройти необходимых врачей, а равно попасть в бюро МСЭ. Данный фактор является одной из причин снижения количества лиц, признанных инвалидами в установленном законодательством порядке.

Результаты комплексного наблюдения условий жизни населения, проводимого Федеральной службой государственной статистики в 2014 г. (КОУЖ 2014) по выявлению «причин необращения инвалидов за медицинской помощью в медорганизации и получение медицинской помощи из других источников инвалидов в возрасте 15 лет и более» подтверждают вышеизложенный вывод, и к одной из причин необращения инвалидов в медорганизации относят невозможность инвалидов добраться до такой организации без посторонней помощи, о чем сообщили 22,5% опрошенных инвалидов, проживающих в сельской местности, и 19,1% опрошенных инвалидов, проживающих в городской местности.

Отдельные факты принятия незаконных решений учреждениями МСЭ требуют прокурорского воздействия путем обжалования таких решений в судебном порядке (прокуратура Республики Карелия).

Нередко процедура признания лиц инвалидами включает криминальную составляющую.

Так, согласно информации прокуратуры Нижегородской области, жительница Сергачского района Нижегородской области получила незаконное вознаграждение в сумме 40 тыс. руб. для передачи неустановленному должностному лицу системы здравоохранения за оформление инвалидности. По данному факту в отношении нее возбуждено уголовное дело по ч. 5 ст. 291.1 УК РФ, ведется предварительное расследование.

Данные статистики, результаты прокурорско-надзорной практики указывают на нарушения прав инвалидов практически в каждом из регионов в сфере охраны здоровья и медицинской помощи, несовместимые с основными принципами охраны здоровья, закрепленными в ст. 41 Конституции РФ, ст. 4 Закона об охране здоровья.

Так, результаты названного выше (КОУЖ 2014) - «Потребности в специализированной медицинской помощи инвалидов в возрасте 15 лет и более» указывают на почти 30 % инвалидов (29,3% от всех опрошенных), которые не имеют возможности пройти назначенный курс лечения (обследования) по причине их недоступности (платности).

На массовые нарушения, выражающиеся в не предоставлении, несвоевременном предоставлении медицинской помощи, не предоставлении жизненно важных лекарственных средств инвалидам и иным гражданам, страдающим заболеваниями (путем уклонения от выдачи льготных рецептов, необоснованного уменьшения количества выдаваемых лекарственных средств) прокурорами применялись меры реагирования в Омской, Рязанской областях, Краснодарском крае, республиках Башкортостан, Карелия и других регионах.

Так, прокуратурой Республики Башкортостан установлен факт непредоставления с 2011 г. состоящему на учете в Республиканском клиническом онкологическом диспансере Минздрава Республики Башкортостан (далее - РКОД Минздрава РБ) инвалиду 2 группы А., 1957 г.р., страдающему раком желудка III стадии, лекарственного препарата «Гливек» (МНН «Иматиниб»), включенного в Перечень лекарственных препаратов, обеспечение которыми осуществляется в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) при оказании государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг. Больной 5 лет приобретал лекарство за собственные средства. В 2013-2015 г. А. обращался в больницу по месту жительства в г. Нефтекамск и РКОД Минздрава РБ в связи с ухудшением состояния и появлением метастаз в печени. В 2014 г. обследования онколога, химиотерапевта в названных учреждениях подтвердили необходимость приема препарата «Гливек». За всё время болезни с 2011 г., несмотря на рекомендации врачей и прогрессирование болезни, гр-н А. ни разу не был обеспечен жизненно необходимым препаратом «Гливек». Обеспечение его лекарством запланировано только на 1 квартал 2016 г.

На аналогичные нарушения вносились меры прокурорского реагирования прокуратурами Калининградской, Нижегородской, Саратовской, Свердловской, Челябинской областей, Краснодарского края. В судебном порядке прокуроры добивались предоставления лекарств инвалидам.

К причинам таких нарушений можно отнести не только недостаточность финансирования расходов из бюджетов, но и несвоевременное формирование потребностей в препаратах со стороны уполномоченных медицинских организаций. При формировании заявок в ряде случаев учреждения здравоохранения не учитывают потребности всех инвалидов в лекарственных средствах.

Крайне сложной остается ситуация с медицинским и лекарственным обеспечением инвалидов, проживающих на периферийных территориях.

Результаты (КОУЖ 2014) к причине необращения инвалидов за медицинской помощью относят «сложность добраться до медорганизации» (ввиду удаленности организации), на что указало 16, 2% респондентов-инвалидов, проживающих в сельской местности (против 13,2% инвалидов, проживающих в городской).

Зачастую ввиду отсутствия в отдаленных поселениях аптечных пунктов лекарственное обеспечение инвалидов, проживающих в сельской местности, осуществляется через ФАПы, в ряде поселений не функционируют и ФАПы, следовательно, ни медицинская помощь, ни лекарственное обеспечение должным образом не осуществляются.

На нарушения при осуществлении лекарственного обеспечения инвалидов в сельской местности в ФАПах указано прокуратурой Краснодарского края (в Белоглинском районе (3 населенных пункта), Кореновском районе (12), Староминском (2), Приморско-Ахтарском районах).

При осуществлении надзора прокурорами обращается внимание на исполнение законодательства о социальной защите и социальном обеспечении инвалидов. На контроле у органов прокуратуры находятся вопросы санаторно-курортного лечения инвалидов, предоставления им социальных услуг, технических и иных средств реабилитации во исполнение Законов о социальной защите инвалидов, о социальном обслуживании.

Практически в каждом регионе массовый характер носят нарушения, связанные с необеспечением всех нуждающихся инвалидов путевками на санаторно-курортное лечение и техническими средствами реабилитации, вызванные, как правило, недостатком финансирования из бюджетов расходов на данные цели, в связи с чем по выявленным нарушениям принимались меры прокурорского реагирования прокуратурами Рязанской, Свердловской областей, Краснодарского края. Однако не искоренены и факты злоупотреблений со стороны ответственных должностных лиц региональных отделений фондов социального страхования при распределении как путевок, так и технических средств реабилитации инвалидам.

В частности, проверкой ГУ КРО ФСС РФ по Краснодарскому краю при предоставлении путевок на санаторно-курортное лечение выявлены факты получения отдельными льготниками путевок ежегодно, при неполучении лечения иными лицами, длительное время ожидающими получения лечения. Прокуратурой Отрадненского района Краснодарского края выявлены факты получения в декабре 2014 г. санаторно-курортного лечения в санаториях и здравницах Крыма 15 граждан вне очереди.

При осуществлении надзора за исполнением законов о социальной защите инвалидов в повышенном внимании со стороны органов прокуратуры нуждаются инвалиды, а также иные больные граждане, частично или полностью утратившие способность к самообслуживанию и требующие постоянного постороннего ухода. В этой связи прокурорами проверяются учреждения социального обслуживания стационарного типа, в их числе: дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками, геронтологические центры и др. Эти организации должны подвергаться прокурорским проверкам на системной основе.

Справочно необходимо отметить, что число стационарных учреждений социального обслуживания для граждан пожилого возраста и инвалидов (взрослых) с 2010 г. неуклонно сокращается: с 1475 в 2010 г. до 1293 в 2015 г., при потребности проживания в подобных учреждениях в 2015 г. у 11, 7 тыс. чел. взрослых.

Число таких учреждений для детей остается практически на уровне 2010 г. - 144, при потребности проживания в 2015 г. у 229 детей по данным Минтруда России.

Число взрослых, проживающих в указанных учреждениях, с 2010 г. увеличилось лишь на 1 тыс. - с 245 тыс. человек в 2010 до 246 тыс. чел. в 2015 г., а число детей, проживающих в учреждениях социального обслуживания сократилось на 3 тыс. человек с 24 тыс. в 2010 до 21 тыс. в 2015 г.

Указанные данные говорят о востребованности в обществе на сегодняшний день института социального учреждения стационарного типа, необходимости увеличения численности таких учреждений для взрослых в целях обеспечения конституционных прав одиноких, больных людей. Вместе с тем, контроль и надзор за соблюдением законодательства, обеспечением прав социально уязвимых категорий граждан, проживающих в названных учреждениях, нуждается в системной организации и переходе на иной, качественно новый уровень, так как выявляемые органами прокуратуры нарушения прав инвалидов носят множественный характер.

В ходе проверок социальных учреждений стационарного типа мерами прокурорского реагирования пресекались нарушения в сфере охраны здоровья и лекарственного обеспечения, социального обслуживания и обеспечения, санитарно-эпидемиологического и противопожарного законодательства.

Так, по информации прокуратуры Краснодарского края в ГБУ СО КК «Армавирский дом интернат для престарелых и инвалидов» выявлены факты ненадлежащего оказания медицинской помощи: персоналом при лечении необоснованно уменьшались дозировки инсулино-содержащих препаратов, допускались факты необеспечения инвалидов необходимыми препаратами и изделиями.

Прокуроры применяли меры прокурорского реагирования на нарушения законодательства о социальном обслуживании, выразившиеся в неисполнении ИПР(А) инвалидов: неисполнении мероприятий социальной реабилитации (социально-средовой, социально - педагогической, социокультурой реабилитации, социально-бытовой адаптации), обязывая выполнять указанные мероприятия в судебном порядке (Республика Башкортостан).

Прокуратурой Псковской области в ходе проверки в ГБУ СО «Новосельский дом-интернат для престарелых и инвалидов» выявлено, что старшая медицинская сестра Леонтьева М.Г., используя оформленные на ее имя нотариальные доверенности обеспечиваемых, снимала с принадлежащих им сберегательных книжек денежные средства и обращала их в свою пользу. По инициативе прокурора возбуждено уголовное дело по ч. 3 ст. 159, ч. 3 ст. 160 УК РФ. По результатам его рассмотрения Леонтьевой М.Г. вынесен обвинительный приговор.

Особую тревогу вызывает игнорирование прав больных с ментальными нарушениями, пребывающих в психоневрологических интернатах, так как указанные граждане не сознают характер своих действий и зачастую не способны критически оценить нарушения своих прав, а потому являются жертвами со стороны недобросовестных лиц, в том числе работников социальной сферы.

Так, согласно информации прокуратуры Красноярского края в краевом ГБУ СО «Психоневрологический интернат для детей «Подсолнух» и «Психоневрологический интернат для детей «Журавлик» было установлено необеспечение надлежащего ухода и условий пребывания, непринятие надлежащих мер к оказанию первой медицинской помощи и охране здоровья воспитанников указанных интернатов.

При проверках названных учреждений прокурорами обращается внимание на соблюдение имущественных прав подопечных.

Прокуратурой г. Санкт-Петербурга в ПНИ № 9 выявлялись многочисленные нарушения как в действиях должностных лиц Учреждения, так и в действиях директора ПНИ № 9, в связи с чем вносились акты реагирования об обязании Учреждения в надлежащей форме предоставить в орган опеки и попечительства муниципального образования г. Красное Село в установленные сроки отчет о хранении, использовании имущества подопечных, об управлении их имуществом с приложением платежных документов.

Недвижимость психически больных инвалидов и денежные средства представляют особый интерес для мошенников. Не случайно жертвами рейдерских захватов квартир становятся в ряде случаев именно психически больные граждане, нуждающиеся в усиленной защите со стороны государства. В этой связи органы прокуратуры применяют надзорные средства в целях восстановления прав таких лиц и привлечения виновных к установленной законом ответственности.

Прокуратурой Пудожского района Республики Карелия в 2014 г. в ходе проверки были установлены нарушения ч. 3 ст. 7 Федерального закона Российской Федерации от 24.04.20008 № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", ст. 17 Закона о социальной защите инвалидов. Специалистами отдела опеки и попечительства Администрации Пудожского муниципального района контроль за сохранностью имущества Купцова А.Б., инвалида и сироты, помещенного в ГСУСО "Медвежьегорский психоневрологический интернат" не был обеспечен, что привело к тому, что Купцов А.Б. находясь под воздействием сильнодействующих лекарственных средств, в результате необоснованных требований специалистов отдела опеки и попечительства написал заявление об отказе от квартиры. Прокуратурой Пудожского района по данным фактам внесено представление, к дисциплинарной ответственности привлечено 2 специалиста органов опеки и попечительства Администрации Пудожского района.

Нередки нарушения, выражающиеся в несвоевременном переводе из детских домов воспитанников, достигших 18-летнего возраста, в учреждения системы социальной защиты для взрослого населения. Однако совместное проживание лиц, достигших 18-летнего возраста, и детей в учреждениях социальной защиты не представляется возможным, поскольку целями деятельности детских домов-интернатов является предоставление социальных услуг детям определенной категории, а также создание условий проживания и жизнедеятельности, соответствующих их возрасту и состоянию здоровья.

Прокуратурой г. Санкт-Петербурга выявлены нарушения ст. 5 Закона о социальной защите инвалидов, п. 3.1 постановления Минтруда РФ от 08.08.2002 № 54 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения «Дом-интернат для умственно отсталых детей», п.п. 3.23 и 3.44 Положения. В домах-интернатах для детей с отклонениями в умственном развитии, находящихся в ведении органов социальной защиты, на момент прокурорской проверки проживало более 780 человек.

Вместе с тем, в СПб ГбСУСО «Дом интернат для детей с отклонениями в умственном развитии № 1» находится 101 воспитанник, достигший 18-летнего возраста, в СПб ГБСУСО «Дом-интернат для детей с отклонением в умственном развитии № 4» - 27, в СПб ГбСУСО «Дом интернат для детей с отклонениями в умственном развитии № 2» - 4.

На указанные нарушения были внесены меры прокурорского реагирования.

Охватываются прокурорскими проверками и вопросы реализации прав инвалидов в сфере труда и занятости. Распространенный характер носят нарушения, связанные с несоблюдением работодателями трудовых прав инвалидов: установление инвалидам 4-дневной рабочей недели продолжительностью 40 часов вместо 35, отпуска сроком 28 календарных дней вместо 30, привлечение к работе в ночное время. Работодателями зачастую не принимаются локальные правовые акты о выделении рабочего места в счет квоты для трудоустройства инвалидов, и, соответственно, не выделяются рабочие места для инвалидов, ненадлежащим образом предоставляются (либо не предоставляются сведения в органы занятости). (Калининградская, Челябинская области, Краснодарский край, Республика Карелия).

Так, Тихорецким межрайпрокурором (Краснодарский край) проводилась работа по судебному понуждению работодателей к созданию специальных рабочих условий для трудоустройства инвалидов. В 2014 г. удовлетворено 5 исков о возложении на работодателей обязанности по реализации рабочих квот, представленных инвалидам.

Прокурорскими проверками вскрыты преступные схемы, позволяющие использовать предусмотренные законодательством механизмы социальной поддержки инвалидов для незаконного обогащения, в связи с чем следственными органами возбуждены уголовные дела по фактам неправого получения и использования субсидий на создание рабочих мест для инвалидов.

К примеру, Павловской городской прокуратурой Нижегородской области установлено, что директор ООО «Охотничий нож» с целью незаконного получения денежных средств в виде субсидий передал бухгалтеру поддельные кассовые чеки и незаполненные бланки товарных кассовых чеков, дав указание оприходовать мебель и оргтехнику, как вновь купленные для организации рабочего места инвалида, а также подготовить пакет документов для представления в ТКУ ЦЗН г. Павлово.

На основании представленных подложных документов из бюджета области на расчетный счет ООО «Охотничий нож» была перечислена субсидия в размере 69, 3 тыс. руб. Впоследствии по такой же схеме ООО «Охотничий нож» получена еще одна субсидия на эти же цели.

Указанные нарушения также выявлены Павловской городской прокуратурой в действиях двух индивидуальных предпринимателей.

В настоящее время по постановлениям Павловского городского прокурора возбуждены и расследуются 4 уголовных дела по 4.1, ч. З ст. 159.2 УК РФ. Уголовные дела по аналогичным основаниям возбуждены в Краснодарском крае следственными органами по материалам прокурорских проверок.

Прокуратурой Нижегородской области с целью выявления аналогичных нарушений в других городах и районах области прокурорам направлено информационное письмо о положительном опыте работы Павловской городской прокуратуры.

В результате преступные злоупотребления выявлены прокуратурами: Вадского, Дивеевского, Гагинского, Перевозского, Уренского районов, прокуратурой ЗАТО г. Саров, в связи с чем вынесены 6 постановлений в порядке п.2 ч.2 ст. 37 УПК РФ, Возбуждено 3 уголовных дела по постановлениям указанных прокуроров.

Образование в настоящее время в России дети с ОВЗ получают в общеобразовательных организациях, обучаясь по адаптированным общеобразовательным программам: в отдельных образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по адаптированным общеобразовательным программам, в отдельных классах при общеобразовательных организациях; в инклюзивных классах таких организаций.

Однако мероприятия по формированию и функционированию сети общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов, в регионах реализуются крайне недостаточно по ряду причин, в их числе ввиду недостатка бюджетных средств, ввиду финансовых нарушений при использовании указанных средств руководителями образовательных организаций. Тормозом в развитии инклюзивного образования в России выступают также психолого-этические аспекты, связанные с неприятием здоровыми детьми и их родителями детей с ОВЗ в своих коллективах.

Как указывают результаты прокурорских проверок, распространенный характер носят нарушения прав детей-инвалидов на общедоступное и бесплатное образование, имеют место факты длительного непредоставления детям-инвалидам образовательных услуг, переполненности групп компенсирующей направленности, факты взимания с родителей платы за присмотр и уход за детьми с ОВЗ.

Например, в Туапсинском, Кущевском, Славянском районах Краснодарского края были проблемы с дистанционным обучением детей-инвалидов, такие дети длительное время не обучались в связи с отсутствием специализированного оборудования.

Не способствует своевременной и эффективной коррекции недостатков в психофизическом развитии детей-инвалидов переуплотненность групп компенсирующей направленности (Краснодарский край).

В Приморском крае прокуратурой Ленинского района г. Владивостока установлено, что заведующей МБДОУ «Детский сад № 109 общеразвивающего вида г. Владивостока» Зыряновой Г.И. (далее - заведующая) создавались препятствия для посещения Муратовой Я.А. (ребенка с ДЦП) детского сада: запрашивались различные документы, требовалось присутствие законного представителя с ребенком, запрещалось посещение. Вопреки ст. 65 Закона об образовании потребована оплата услуг за присмотр и уход за сентябрь 2014 г.

По результатам рассмотрения представления прокурора в адрес заведующей 1 должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, препятствия для посещения Муратовой Я.А. детского сада устранены. По постановлению прокурора района заведующая привлечена к административной ответственности по ст. 5.57 КоАП РФ в виде штрафа в размере 40000 руб. Однако позднее контрольной прокурорской проверкой вновь выявлен факт отказа Муратовой Я.А. в посещении сада. В этой связи прокуратурой района главе администрации г. Владивостока внесено представление, по результатам рассмотрения которого заведующая с 04.08.2015 отправлена в отпуск с последующим увольнением.

Ввиду недостаточного финансирования образовательных учреждений интернатного типа для детей с ОВЗ выявлены факты необеспечения детей одеждой, обувью, ненадлежащих санитарных условий.

Так, в Искитимском районе Новосибирской области в 2014 г. были недостаточно профинансированы потребности детей-инвалидов, обучающихся в МАОУ «Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат №12 II вида города Искитима» в части обеспечения их одеждой, обувью.

Глобальной проблемой инклюзивного образования на сегодняшний момент становится отсутствие узких специалистов, имеющих соответствующую квалификацию для работы с «особыми» детьми, тьюторов, учителей дефектологов, учителей ресурсных классов.

Определенных результатов в области инклюзивного образования удалось достичь в Республике Северная Осетия - Алания, как отметил 21 декабря 2015 г. в Парламенте республики на «круглом столе» первый заместитель министра образования и науки республики Владислав Тотров, только за последние годы открылись Центр инклюзивного образования, Центр дистанционного образования детей-инвалидов, группы для реабилитации детей с кохлеарной имплантацией и нарушениями зрения. С 1 сентября 2015 г. На базе СОШ № 1 Владикавказа реализуется проект по обучению детей с расстройствами аутического спектра. В 1-ом классе инклюзивно обучаются 3 детей, группу подготовки к школе посещают 5 детей, имеющих сложности в адаптации, коммуникации и обучении. Уникальность этого проекта состоит в использовании технологии «ресурсного класса», который представляет собой отдельный кабинет для специальных занятий, где дети могут получить дополнительную поддержку специалистов. Ученики с особенностями в развитии проводят часть дня вместе со своими одноклассниками в общем классе, а часть - в ресурсном, где занимаются по специальной программе. Для того, чтобы такие дети могли учиться, нужно специальное оборудование, адаптированная программа, а самое главное - это специалисты: индивидуальный сопровождающий для ребенка (тьютор), учитель ресурсного класса, обученный специальной программе преподавания. Однако в республике имеется только один специалист, прошедший необходимое обучение. Аналогичные проблемы характерны и для других регионов (Костромская, Рязанская, Саратовская, Свердловская и др. области.)

К примеру, прокуратурой Свердловской области выявлены нарушения ст. 79 Закона об образовании в части не создания условий для обучения детей-инвалидов. Так, в ГКОУ СО «Буткинская специальная (коррекционная) школа-интернат» Талицкого района обучается 39 детей, относящихся к категории детей- инвалидов. По заключениям ПМПК учащимся: Земерову И.В., 01.02.2006 г.р., Дзызаря Д.Ю., 23.11.2002 г.р., Трушниковой В.А., 01.11.2001 г.р., Коренченко И.О., 21.03.2001 г.р. рекомендовано обучение с учителем-дефектологом, но штатным расписанием школы - интерната ставка «учитель-дефектолог» не предусмотрена.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона № 181-ФЗ органы власти и организации независимо от организационно-правовых форм в целях обеспечения инвалидам равных возможностей и социальной интеграции в общество должны создавать условия для беспрепятственного доступа к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур. Однако практически каждый из регионов России до настоящего времени не сформировал доступную для инвалидов среду.

Как показывает практика, нарушения, связанные с созданием для инвалидов безбарьерной среды, распространены в медицинских, образовательных учреждениях, аптеках, в многофункциональных центрах, в отделениях ЗАГС, учреждениях МСЭ, посещаемых, как правило, инвалидами.

Согласно информации прокуратуры Краснодарского края, в ЗАО «Санаторий «Известия» 07.05.2016 произошла чрезвычайная ситуация, повлекшая гибель ребенка-инвалида Николаева И.К., который вместе с матерью, не удержавшей инвалидную коляску при спуске по пожарной лестнице, выпали на улицу из окна лестничного проема между 1 и 2 этажами, ребенок в результате полученных травм скончался. Только после произошедшего прокуратурой Адлерского района г. Сочи в суд направлен иск об обязании санатория обеспечить условия для беспрепятственного доступа в указанное здание инвалидов-колясочников, с поражениями опорно-двигательного аппарата и по зрению.

Таким образом, нарушения, связанные с реализацией прав инвалидов в различных сферах общественных отношений, носят повсеместный характер, а инвалиды, являясь наиболее социально уязвимой категорией граждан, как приоритетные объекты правозащиты, нуждаются в особой поддержке и внимании при осуществлении различных функций органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы в целях обеспечения их конституционных прав и действительной интеграции в общество.

4. Прокурорский надзор за соблюдением прав инвалидов

Защита прав и свобод всех категорий граждан является приоритетным направлением в деятельности прокуроров. Прокурор обязан принять все предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.

Однако предметом особой заботы прокурора является соблюдение прав и свобод граждан, которые «в силу состояния здоровья (физических и психических недостатков), возраста и по иным причинам не могут сами в полной мере защищать свои права и свободы. Речь в первую очередь идет о больных, прикованных к постели, в особенности страдающих опасными заболеваниями, ведущими к летальному исходу, психически больных, признанных недееспособными или ограниченно дееспособными; инвалидов первой и второй групп; престарелых, в особенности одиноких, нуждающихся в уходе».

Соблюдение прав инвалидов и других социально незащищенных категорий граждан находится на постоянном контроле прокуратур Саратовской, Новосибирской областей, Республики Башкортостан и др., которыми на систематической основе проводятся проверки соблюдения прав людей с ограниченными возможностями. Защита прав инвалидов - одна из основных правозащитных задач и органов прокуратуры города Москвы, где проживает более 1 млн. 200 тыс. инвалидов, причем из них: свыше 31 тыс. инвалиды в возрасте от 18 до 30 лет. Этими и другими прокуратурами субъектов РФ накоплен значительный положительный опыт организации работы по надзору за соблюдением прав инвалидов.

Анализ состояния законности и практики прокурорского надзора свидетельствует о многочисленных нарушениях прав инвалидов в различных сферах их жизнедеятельности, а рост количества обращений граждан о нарушении социальных прав свидетельствует о недостаточном внимании органов прокуратуры к проведению проверок в данной сфере.

При подготовке к проведению проверки соблюдения прав инвалидов прокурору следует изучить федеральное и региональное законодательство и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, направленные на защиту прав инвалидов, на предмет их соответствия федеральному и региональному законодательству, проанализировать источники информации о состоянии законности в этой сфере за определенный период, в том числе: поступившие в прокуратуру жалобы и обращения граждан, должностных лиц, представителей юридических лиц, информацию правоохранительных органов по этому вопросу; судебную практику по делам о нарушениях прав и свобод инвалидов; статистическую отчетность, аналитические справки органов, осуществляющих деятельность в сфере защиты прав инвалидов; сообщения СМИ о фактах нарушения закона или злоупотреблений со стороны работников таких органов, учреждений, занимающихся вопросами защиты инвалидов.

Поверку следует проводить в органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, уполномоченных в сфере защиты прав инвалидов, образования, в учреждениях социальной защиты, здравоохранения, бюро МСЭ, образовательных организациях.

Прокурору необходимо получить сведения о количестве состоящих на учете инвалидов и семей, воспитывающих детей-инвалидов, о социальной инфраструктуре, необходимой для жизнеобеспечения инвалидов, а также обо всех организациях, оказывающих социальные услуги инвалидам и деятельность которых осуществляется в целях обеспечения полноценной жизни, охраны здоровья и образования инвалидов.

Следует сравнить имеющиеся в органах управления социальной защитой населения, образованием, в учреждениях здравоохранения данные об инвалидах: несоответствие численности в разных органах может привести к нарушению прав инвалидов. Проверить порядок формирования, изменения и дополнения органами социальной защиты населения территориального банка данных об инвалидах.

Проверка, как правило, начинается с установления полноты и законности реализации органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления полномочий по правовому регулированию обеспечения и защиты прав инвалидов, своевременности издания ими подзаконных нормативных правовых актов, касающихся вопросов финансирования расходов, связанных с предоставлением льгот инвалидам, а также соответствия этих актов федеральному и региональному законодательству.

Необходимо выяснить, как региональные органы выполняют полномочия, предусмотренные ст. 5 Закона о социальной защите инвалидов по участию в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов РФ; предоставлению дополнительных мер социальной поддержки инвалидам за счет средств бюджетов субъектов РФ; содействию трудовой занятости инвалидов, в том числе стимулированию создания специальных рабочих мест для их трудоустройства; осуществлению деятельности по подготовке кадров в области социальной защиты инвалидов; содействию общественным объединениям инвалидов.

В ходе надзорных мероприятий особое внимание уделять объему и срокам фактического исполнения мероприятий, заложенных в целевых программах социальной поддержки инвалидов, правовой механизм реализации которых и контроля за их исполнением зачастую на местах не разрабатывается, что сводит к минимуму проводимые в рамках программ мероприятия, либо итоги их реализации не учитываются, не контролируются и не оцениваются как результат программы.

Особую значимость при реализации государством политики по защите инвалидов имеет соблюдение прав инвалидов на охрану здоровья и медицинскую помощь.

При проведении проверок прокурорам следует руководствоваться федеральным и региональным законодательством и Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, которая ежегодно утверждается Правительством РФ. На 2016 год такая программа утверждена постановлением Правительства РФ от 19.12.2015 № 1382.

Проверка проводится в учреждениях здравоохранения.

В ходе проверки следует обратить внимание на законность, качество и полноту медицинских услуг, оказываемых инвалидам: соблюдаются ли требования законодательства об оказании инвалидам бесплатной медицинской помощи, в том числе специализированной, дорогостоящей; соблюдаются ли права инвалидов при оказании им психиатрической помощи; имели ли место факты некачественного (неквалифицированного) оказания медицинской помощи, повлекшие причинение вреда здоровью и установление в связи с этим инвалидности (ст. 11, 13 Закона о социальной защите инвалидов).

Установить, созданы ли специальные условия для обеспечения доступности и качества медицинской помощи инвалидам посредством оснащения медицинских организаций оборудованием для оказания медицинской помощи с учетом особых потребностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями здоровья (ст. 10 Закона об охране здоровья).

Проверить исполнение требований Закона о социальной защите инвалидов (ст. 8) при организации и проведении МСЭ: выполнены ли условия признания гражданина инвалидом; имели ли место факты необоснованного отказа в признании инвалидом; соблюдены ли порядки направления гражданина на МСЭ; ее проведения; переосвидетельствования; обжалования решений бюро, главного бюро, Федерального бюро.

В ходе проверок бюро МСЭ прокурорам следует привлекать специалистов территориальных органов Росздравнадзора, которые правомочны осуществлять государственный контроль соблюдения порядков проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований. Помимо этого, необходимо анализировать количество и причины признания решений бюро МСЭ незаконными в судебном порядке либо вышестоящим бюро.

Использование помощи специалистов является важным условием повышения результативности проверок исполнения законов. Специалисты обладают узкопрофессиональными познаниями, необходимыми для установления правонарушений, способствующих им обстоятельств, выработки предложений по их устранению, выяснения иных вопросов специального и неправового характера, возникающих перед прокурором при осуществлении надзорной деятельности. В этой связи прокурор в соответствии со ст. 22 Закона о прокуратуре вправе требовать от поднадзорных органов выделения необходимых ему специалистов.

В ходе надзорной проверки необходимо оценить: соблюдение требований законодательства при разработке и реализации индивидуальных программ реабилитации инвалидов; своевременность разработки специалистами МСЭ индивидуальных программ реабилитации инвалидов; соответствующих федеральной базовой программе реабилитации объемов бесплатно предоставляемых инвалидам реабилитационных мероприятий ИПР(А).

Правильность выплаты инвалидам компенсаций в размере стоимости приобретенного технического средства реабилитации и (или) оказанной услуги в случае, если предусмотренные ИПРА техническое средство реабилитации и (или) услуга не могут быть предоставлены инвалиду, либо если инвалид приобрел соответствующее техническое средство реабилитации и (или) оплатил услугу за собственный счет.

Обеспеченность инвалидов (в соответствии с установленными перечнями и в необходимом количестве) лекарственными препаратами (в том числе препаратами для лечения хронических прогрессирующих орфанных заболеваний), изделиями медицинского назначения, специализированными продуктами лечебного питания, лекарственными препаратами (ст. 13 Закона о социальной защите инвалидов).

Правомерность отказов аптечными учреждениями в выдаче бесплатных лекарств инвалидам.

При проведении проверки обеспеченности инвалидов санаторно-курортными путевками прокуроры должны располагать информацией о количестве лиц, состоящих на учете в учреждениях социальной поддержки на поднадзорной территории в качестве нуждающихся в санаторно-курортном лечении, выяснять, предоставляются ли инвалидам путевки на такое лечение, а также путевки для сопровождающего лиц, соблюдается ли длительность санаторно-курортного лечения, обеспечен ли бесплатный проезд к месту лечения и обратно.

При проведении проверок исполнения законов о реализации прав инвалидов на образование прокурор устанавливает: имеются ли в районе, городе специализированные образовательные организации для детей-инвалидов. Располагают ли органы местного самоуправления информацией о детях-инвалидах, подлежащих обучению, количестве детей, не охваченных образованием.

Соблюдается ли принцип бесплатности получения инвалидами дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и среднего профессионального образования, а также бесплатного высшего образования со стороны органов, осуществляющих управление в сфере образования, здравоохранения, образовательных организаций органов социальной защиты населения (ст. 19 Закона о социальной защите инвалидов).

Выполняются ли требования Закона об образовании о приоритетном приеме на обучение за счет бюджетных ассигнований детей-инвалидов в пределах установленной квоты (ст. 71), создаются ли условия для медицинского обслуживания студентов, а также беспрепятственный доступ к учреждениям образования маломобильных групп населения (ст. 79 Закона об образовании, ст. 9.13 КоАП РФ).

Выяснению подлежат вопросы организации органами государственной власти субъектов РФ психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, создания условий для развития таких детей и их социальной адаптации (ст. 8 Закона об образовании). С этой целью в ходе проверки образовательных учреждений следует обращать внимание на наличие специальных приспособлений, облегчающих доступ к ним маломобильных групп населения, на нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства и т.д.

При выявлении нарушений следует ставить вопрос о привлечении к административной ответственности руководителей образовательных учреждений по ст. 9.13 КоАП РФ (уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур).

Проверять исполнение требований ч. 3 ст. 65 Закона об образовании, о бесплатном присмотре и уходе за детьми-инвалидами, обучающимися в дошкольных государственных и муниципальных образовательных организациях. Следует оценивать уровень обеспеченности детей-инвалидов местами в детских дошкольных учреждениях, предоставление которых осуществляется в первоочередном порядке.

Устанавливать количество детей-инвалидов, получающих образование в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и на дому, а в случае воспитания и образования детей-инвалидов на дому самостоятельно проверять компенсацию затрат родителям (законным представителям).

Реализация права инвалидов на бесплатное получение специальных учебников и учебных пособий, иной учебной литературы, а также услуг сурдопереводчиков и тифлосурдопереводчиков (ст. 11.1, 14 Закона о социальной защите инвалидов).

Соблюдение требований законодательства об образовании по предоставлению льгот студентам, являющимся детьми-инвалидами, при поступлении в ВУЗы, по выплате государственной социальной стипендии (ст. 36, 71 Закона об образовании).

Получение социальной, медицинской помощи инвалидами, находящимися в соответствующих учреждениях социальной защиты стационарного типа. Соответствие таких учреждений требованиям противопожарной безопасности (ст. 19 Закона об основах социального обслуживания).

В учреждениях, где проживают инвалиды, должны соблюдаться требования законодательства, регламентирующие беспрепятственный доступ маломобильных граждан; инвалидам - предоставляться технические средства реабилитации, предусмотренные их ИПРА, и создаваться условия для обучения.

Вопросы исполнения законодательства о социальном обслуживании.

Согласно Закону об основах социального обслуживания социальные услуги могут предоставляться инвалидам не только в стационарных учреждениях, но и на дому, в полустационарных учреждениях, учреждениях (отделениях) срочной социальной помощи. Прокурор при проверке ориентируется на выполнение поставщиками социальных услуг таких обязанностей как:

предоставление социальных услуг в соответствии с ИПРА и условиями договоров, заключенных с получателями социальных услуг;

предоставление бесплатно в доступной форме получателям социальных услуг информации об их правах и обязанностях, о видах социальных услуг, сроках, порядке и об условиях их предоставления, о тарифах на эти услуги либо о возможности получать их бесплатно;

использование информации о получателях социальных услуг в соответствии с установленными законодательством требованиями о защите персональных данных;

предоставление срочных социальных услуг и осуществление социального сопровождения; обеспечение получателям социальных услуг содействия в прохождении МСЭ;

предоставление получателям социальных услуг возможности пользоваться услугами связи в организациях социального обслуживания;

выделение супругам, проживающим в организации социального обслуживания, изолированного жилого помещения для совместного проживания;

обеспечение получателям социальных услуг возможности свободного посещения их законными представителями, адвокатами, нотариусами, представителями общественных и (или) иных организаций, священнослужителями, а также родственниками и другими лицами в дневное и вечернее время и др. (ст. 9 Закона об основах социального обслуживания).

Если прокурор устанавливает, что небезопасные и некомфортабельные условия пребывания инвалидов в учреждениях социального обслуживания стационарного типа угрожают их жизни и здоровью, то в каждом случае он дает правовую оценку деятельности органов власти, руководства учреждений при осуществлении ими финансирования, содержания, строительства и ремонта зданий данных учреждений, а также расходовании выделенных бюджетных средств.

В поле зрения прокурора должны быть вопросы правомерности использования администрациями стационарных учреждений социального обслуживания финансовых средств, которые аккумулируются на личных счетах инвалидов и проживающих в учреждениях социального обслуживания.

Особое внимание и заботу прокурора составляет такой контингент лиц, пребывающих в стационарных учреждениях, как лица, страдающие психическими расстройствами, нуждающиеся в повышенной правовой защите и контроле со стороны государственных органов и общественных организаций. Поэтому целесообразно на постоянной основе осуществлять надзорные мероприятия, ежедневно проверяя в специальных стационарах условия содержания больных, а при получении сведений (жалоб) о нарушении их прав - проверку проводить безотлагательно; осуществлять надзорные мероприятия, практикуя проведение проверок содержания больных в вечернее и ночное время, а также в выходные и праздничные дни.

При проверках необходимо обращать внимание на соблюдение запрета помещать детей-инвалидов, не страдающих психическими расстройствами, в стационарные организации социального обслуживания, предназначенные для детей-инвалидов, страдающих психическими расстройствами, и наоборот (ст. 12 Закона об основах социального обслуживания).

В целях защиты прав инвалидов и ветеранов ВОВ в органах социальной защиты выяснению подлежат вопросы такого рода:

обеспечены ли за счет средств федерального бюджета жильем инвалиды, ветераны ВОВ, нуждающиеся в улучшении жилищных условий;