Российский прокурорский надзор

Одним из направлений деятельности Совета и его структур является оценка эффективности международно-правовых актов, регламентирующих различные аспекты оказания правовой помощи и правовых отношений по гражданским, семейным и уголовным делам, включая соответствующую Минскую конвенцию, двух- и многосторонние соглашения и иные акты о сотрудничестве. По результатам анализа вырабатываются согласованные предложения главам государств и правительств стран СНГ о мерах совершенствования правового регулирования.

В рамках Координационного совета и действующих при нем структур осуществляется разработка и согласование концептуальных положений о месте и роли прокуратуры в государственной системе с учетом закономерностей и специфики ее развития в правовой системе каждой страны и доведение их до сведения компетентных национальных органов.

Значительное внимание уделяется сотрудничеству в разработке и согласованном осуществлении мер подготовки и повышения квалификации кадров прокуратуры, их научного, научно-технического, методического и информационного обеспечения.

По мере необходимости Координационный совет представляет Совету глав государств, Межпарламентской ассамблее, Совету глав правительств, Координационно-консультативному комитету Содружества информацию о состоянии организованной транснациональной преступности, по иным проблемам законности в международно-правовых отношениях.

Руководителем Совета является его председатель, который избирается на основе принципа консенсуса, как правило, на один год.

Очередным председателем Совета становится генеральный прокурор -- представитель государства -- организатора очередного ежегодного заседания Координационного совета. В целях подготовки материалов, необходимых для обсуждения и принятия Советом, могут создаваться временные рабочие группы на период выполнения конкретного задания Совета.

По результатам выполненной работы Совет принимает такие документы, как рекомендации, соглашения, протоколы, коммюнике, заявления, или поправки к ним. Итоговые документы считаются принятыми при единогласном голосовании (консенсусе). Совет может принять рекомендации о проведении или непосредственно организовать проведение международных научно-практических конференций, семинаров, симпозиумов, иных мероприятий, способствующих достижению целей сотрудничества.

В соответствии с решением Координационного совета генеральных прокуроров государств СНГ от 6 января 1997 г. в целях организационно-технического обеспечения его деятельности, а также улучшения взаимодействия прокуратур государств СНГ создан постоянно действующий секретариат Совета. Секретариат (СКС) является рабочим органом Координационного совета и имеет статус оперативного управления Генеральной прокуратуры государства пребывания. СКС является депозитарием документов, принятых Координационным советом. СКС образуется в составе полномочных представителей прокуратур государств СНГ -- по одному представителю от каждой прокуратуры. Каждый представитель имеет своих сотрудников.

Во главе секретариата Координационного совета (СКС) стоит исполнительный секретарь, который избирается на заседании Координационного совета. Исполнительный секретарь имеет одного заместителя, который не может быть представителем того же государства, что и исполнительный секретарь.

Полномочный представитель состоит на службе в прокуратуре соответствующего государства СНГ и считается прикомандированным в секретариат Координационного совета.

Сотрудники СКС назначаются на должность исполнительным секретарем из числа граждан государств -- участников СНГ. Прием на службу оформляется контрактом, в котором определяются условия службы.

На СКС возлагается выполнение совокупности задач и функций, направленных на обеспечение взаимодействия прокуратур государств СНГ.

В качестве постоянно действующего рабочего органа Координационного совета генеральных прокуроров стран СНГ исполнительный секретариат разрабатывает предложения об основных направлениях деятельности по укреплению законности и правопорядка, участвует в разработке и реализации межгосударственных и межведомственных программ борьбы с преступностью. С его участием организовано исполнение Межгосударственной программы совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории стран -- участниц Содружества Независимых Государств на период до 2000 г. (утверждена решением Совета глав государств СНГ от 17 мая 1996 г.). Сотрудники секретариата Координационного совета генеральных прокуроров стран СНГ действуют в соответствии с Концепцией взаимодействия государств--участников СНГ по борьбе с преступностью, которая одобрена решением глав государств СНГ 2 апреля 1999 г.

Секретариат прокуроров организует совместные заседания Координационного совета с Советом министров внутренних дел государств СНГ, с соответствующими советами иных правоохранительных органов государств СНГ, участвует в разработке и реализации межгосударственных и межведомственных программ борьбы с преступностью.

По поручению Координационного совета секретариат организует проведение международных совещаний, научно-практических конференций, семинаров и иных мероприятий по вопросам взаимодействуя прокуратур государств СНГ и других правоохранительных органов в борьбе с преступностью, участвует в аналогичных мероприятиях, организуемых другими органами их отраслевого сотрудничества в данной сфере.

После принятия модельных правовых актов Межпарламентской ассамблеей СНГ секретариат принимает меры через соответствующие прокуратуры к их адаптации и инкорпорации в национальном законодательстве.

На секретариат в существенной мере возложен анализ состояния и динамики преступности на территории государств -- участников СНГ, особенно ее организованных форм, и разработка совместно с Научно-методическим центром при Координационном совете (создан на базе НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Российской Федерации) необходимых рекомендаций. Результаты такого анализа используются для выработки предложений Координационному совету, которые используются при осуществлении согласованной стратегии борьбы с преступностью, выборе приоритетных направлении для некоторых или всех входящих в содружество государств. При этом секретариат создает в своем составе по согласованию (рекомендациям) с Координационным советом временные специализированные рабочие группы для проведения аналитических исследований и подготовки предложений, программ, иных мер по наиболее важным вопросам укрепления законности и борьбы с преступностью, особенно с терроризмом и с заказными убийствами, наркобизнесом, незаконным оборотом оружия, отмыванием денежных средств, добытых преступным путем, а также по различным аспектам предупреждения преступности, организации деятельности прокуратур. Секретариат направляет и координирует работу таких групп. Периодически секретариат анализирует ситуацию, готовит предложения по повышению эффективности взаимодействия прокуратур государств СНГ в борьбе с преступностью и другими нарушениями законности.

В процессе своей деятельности исполнительный секретариат генеральных прокуроров стран СНГ при решении конкретных практических вопросов взаимодействует с исполнительным секретариатом СНГ, секретариатом Межпарламентской ассамблеи СНГ, соответствующими структурами Совета министров внутренних дел, советом руководителей органов безопасности и специальных служб, советом руководителей таможенных служб, советом командующих пограничными войсками, бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств--участников СНГ и другими компетентными в данной сфере структурами.

Кроме того, секретариат:

* оказывает содействие правоохранительным органам государств СНГ в организации исполнения поручений об оказании правовой помощи, рассмотрения ходатайств об экстрадиции и выполнении других обращений, предусмотренных международно-правовыми договорами и соглашениями;

* обобщает практику исполнения Конвенции СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993 г.), Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.), других международных договоров и соглашений государств СНГ по правовым вопросам и вносит председателю и членам Координационного совета предложения о ее совершенствовании;

* организует обмен информацией о состоянии преступности и ее тенденциях в СНГ, о работе органов прокуратуры, о координации деятельности национальных правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

* готовит ежегодные доклады о межгосударственном сотрудничестве правоохранительных органов СНГ, состоянии транснациональной преступности и по другим актуальным вопросам.

Для осуществления своих функций секретариат Координационного совета вправе запрашивать необходимую информацию из прокуратур и других правоохранительных органов государств СНГ через их центральные структуры.

Полномочные представители прокуратур государств СНГ, представленные в исполнительном секретариате Координационного совета, осуществляют функцию взаимодействия соответствующей прокуратуры с прокуратурами других государств СНГ, непосредственно решают задачи и полномочия секретариата.

На них возлагается обеспечение представления в секретариат информации о деятельности представляемых ими прокуратур и других правоохранительных органов своего государства, о национальном законодательстве по вопросам, связанным с борьбой с преступностью, и другим направлениям деятельности.

Полномочные представители оказывают содействие в организации исполнения поручений об оказании правовой помощи, рассмотрении ходатайств об экстрадиции, выполнении других обращений, предусмотренных международно-правовыми договорами и соглашениями.

Они непосредственно участвуют в разработке проектов международных договоров и соглашений, подготовке и проведении международных совещаний, конференций и семинаров, в изучении и обобщении практики борьбы с преступностью, в подготовке межгосударственных и межведомственных программ сотрудничества правоохранительных органов, решений Координационного совета, докладов, информации в соответствии со статусом Совета.

Глава 11. Надзор за исполнением законов

11.1 Предмет и пределы надзора

Надзор за исполнением законов (общий надзор) нередко определяют как отрасль прокурорского надзора, связанную с обеспечением законности в сфере государственного управления. Это неточно. Помимо обеспечения законности в сфере государственного у правления общий надзор распространяется также на сферу местного самоуправления, законодательную деятельность субъектов Российской Федерации, органы управления негосударственными структурами.

Надзор за исполнением законов составляет ведущую отрасль прокурорского надзора. С его помощью реализуется наиболее широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.

Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной и последовательной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере -- обеспечения законности. Он свободен от ведомственных и местнических влияний, вследствие чего объективно исходит из общегосударственных задач.

Данное направление деятельности российской прокуратуры имеет непосредственное отношение к обеспечению подлинного, отвечающего условиям жизнедеятельности федеративного государства суверенитета субъектов Российской Федерации, предотвращению сепаратистских тенденций.

Надзор за исполнением законов оказывает существенное влияние на политическую и социально-экономическую ситуацию в обществе, способствует нейтрализации негативных явлений, сопутствующих ходу проводимых в России реформ из-за несовершенства их правового обеспечения.

Общий надзор прокуратуры охватывает наиболее широкую область правовой действительности, связанную с практикой исполнения законов. В поле зрения прокуроров находятся десятки тысяч законодательных и подзаконных актов. Предписания законов, исполнение которых отслеживается прокурорами, относятся к правовым сферам, регулирующим более сорока видов различных общественных отношений.

Следует также иметь в виду, что надзор за исполнением законов оказывает наиболее заметное воздействие на общее состояние законности в стране. В общем надзоре заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Он имеет дело с нарушениями законов, которые, по существу, составляют исходную базу, обеспечивают подпитку широкого диапазона правонарушений, и в первую очередь, преступного характера. Своевременное выявление и пресечение такого рода нарушений законов способно позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной ситуации в стране. Общий надзор обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения преступлений.

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В нем выделены два как бы самостоятельных элемента:

1. Соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.

Фактически же, как в первом, так и во втором случаях, речь идет о различных проявлениях единой по своей сути направленности надзорной деятельности на решение определенного рода стоящих перед прокуратурой задач, в чем наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций является одной из форм исполнения законов. Специальное указание в статье закона в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов закону следует рассматривать как свидетельство стремления законодателя вычленить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание используемого в ст. 21 Закона о прокуратуре понятия исполнения закона включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписании, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми.

Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих юридически значимые последствия, материализуются возведенные в закон воля и интересы российского народа. Через них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.

Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной Законом о прокуратуре совокупностью органов, организаций и должностных лиц. В нее, как видно из их перечня, представленного в ст. 21 Закона, входят: федеральные отраслевые органы исполнительной власти; законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; органы управления и руководители государственных и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов. Обоснованное и крайне необходимое изменение перечня объектов прокурорского надзора обеспечил Федеральный закон от 10 февраля 1999г., который устранил допущенную в первоначальной редакции Закона "О прокуратуре Российской Федерации" ошибку, выразившуюся в невключении в него коммерческих и некоммерческих организаций. Это, как известно, серьезно осложняло процесс осуществления прокурорского надзора на низовом уровне надзорной деятельности, где отмечается совершение основной массы правонарушений.

В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целенаправленность и профессиональная определенность надзорной деятельности прокуратуры.

Закон о прокуратуре (ст. 1 и 21) устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В настоящее время действующие на территории Российской Федерации законы представляют двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов Федерации. В связи с этим предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Федерации.

Особо следует сказать о главном законе страны -- Конституции Российской Федерации. Закон о прокуратуре -- Закон СССР "О прокуратуре СССР" (1979 г.), Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (1992 г.) не содержали специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением основного закона страны, хотя это презюмировалось и надзор за исполнением конституционных норм в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее, отсутствие соответствующих положений в законе порождало известную неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к практике реализации конституционно-правовых установлении. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место пробел в законодательстве и законодательно закрепил ту серьезную фактическую роль, которую играют органы прокуратуры в механизме обеспечения действия основного закона страны.

К совокупности нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся, согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью ее правовой системы. Причем они имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством. Как сказано в Конституции РФ, "если международным договором Российской Федераций установлены, иные правила, чем установленные законом, то применяются правили международного договора". В числе актов международно-правового характера несомненного внимания прокуроров заслуживают: Конвенция МОТ № 111 (1958 г.), Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и др.

Несмотря на то, что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением законов не только законов, но и подзаконных актов.

Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы специальные полномочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган надзора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современных условиях она, по существу, лишилась той фактической базы, которая позволяла видеть актуальность распространения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов. Сейчас имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. В этой части с серьезными проблемами практика прокурорского надзора в целом не сталкивается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения о не просто допустимости, а необходимости отнесения к предмету прокурорского надзора исполнения нормативных подзаконных правовых актов различных уровней и видов. Это является серьезной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облегчая нелегкую работу прокуроров, такой подход к пониманию сущности надзорной деятельности не может ее не дискредитировать.

Не следует забывать, что прокуратура является федеральной централизованной системой органов, осуществляющих в общегосударственном масштабе надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Ни о каких-либо иных актах меньшей юридической силы законодательство о прокуратуре упоминаний не содержит. Правда, не упоминаются в Законе о прокуратуре и международные нормы и принципы и международные договоры, но, как видно из рассмотренных выше положений, они по существу приравнены к законам, а в случае коллизии с законами за ними даже признается приоритет перед законами Российской Федерации.

Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспечении реального исполнения законов. В них нередко получают конкретизацию отдельные положения законов, излагаются правила, определяющие механизм исполнения законов, формулируются требования к субъектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомненная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать их в надзорной практике, безусловно, необходимо. Но делать из этого вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за исполнением подзаконных актов, все-таки нет сколь-нибудь достаточных оснований. Исполнение подзаконных актов -- это предмет деятельности других органов, в первую очередь, органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, возложение на нее не свойственных ей функций. Нельзя не считаться также с тем, что подзаконные акты -- это акты законоисполнительного характера. Также не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Поэтому прокуратура, в силу своего государственно-правового статуса, обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.

Для уяснения сущности предмета прокурорского надзора за исполнением законов следует иметь точное представление о показателях, на основе которых производится оценка законности действий и актов субъектов правоприменения. В отношении действий, как правило, сколь-нибудь заметных трудностей в практике прокурорского надзора не возникает. Во-первых, с действиями прокурору приходится иметь дело не так уж часто; во-вторых, в законе обычно пределы допустимых действий определяются достаточно точно и конкретно через механизм распределения прав и обязанностей субъектов правоприменения и этим же целям служит фиксация в законе правовых последствий, мер ответственности при нарушении установленных запретов. Сложнее обстоит дело с определением соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Изучение практики прокурорского надзора позволяет выделить в качестве признаков несоответствия правовых актов законам достаточно большое число показателей. Наиболее часто наблюдаются факты издания правовых актов на основании закона, регламентирующего иные, нежели отраженные в правовом акте, вопросы, о чем, в частности, свидетельствует отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы возможность применения данного закона. Это может происходить по причине незнания закона, но может являться средством обхода запретов, присвоения данным органом не принадлежащих ему полномочий и др.

Другой не менее распространенной разновидностью несоответствия правовых актов Закону является издание правового акта на основании или во исполнение признанного недействующим или утратившего силу закона. Здесь причиной обычно выступает отсутствие надлежащей правовой подготовки субъекта правоприменения, хотя могут действовать и иные факторы. Противоречащим закону нередко является правовой акт, который принимается на основе закона, действительно регулирующего данный вид общественных отношений, но при этом допускается явное искажение смысла закона и соответственно обоснования заведомо неправомерного решения, фиксируемого в правовом акте. На несоответствие правового акта Федеральному закону может указывать нарушение установленных законом процедурных требований, определяющих порядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков издания правовых актов).

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др. Этими тремя параметрами можно и ограничиться. Они в достаточной мере определяют границы прокурорского надзора и их знание способно обеспечить единство подхода прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения пределов прокурорского надзора.

Вопросы о границах прокурорского надзора, по другим параметрам должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их отклонение от требований закона и требовать устранения правонарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится поэтому только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Как указано в Законе о прокуратуре, прокурор не вправе подменять другие органы. Его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

Характер прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализации определяются данным органом или лицом. Тем самым, с одной стороны, достигается цель сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой -- обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.

11.2 Полномочия прокурора

Характер и диапазон полномочий прокурора определяются спецификой задач надзора за исполнением законов. Их развернутый перечень содержится в ст. 22 Закона о прокуратуре. Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято делить на три группы:

* полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;

* полномочия по устранению нарушений закона;

* полномочия по предупреждению нарушений закона.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений: путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия), путем истребования и изучения необходимых документов, путем получения информации от физических лиц, а также путем использования помощи специалистов.

Непосредственное, обнаружение прокурором фактов противоправного поведения занимает существенное место в практике надзора за исполнением законов по многим его направлениям: надзора за исполнением законов о приватизации, земельной реформе, о собственности, о предпринимательской деятельности и др. Оно обеспечивается прежде всего правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Прокурором движет не праздное любопытство, а профессиональный долг, когда он принимает решение посетить конкретную, организацию, предприятие, учреждение. Поэтому никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение. Это простая и очевидная истина, однако не всеми лицами (в основном к ним относятся бизнесмены, руководящие работники некоторых федеральных органов исполнительной власти, банков, коммерческих структур) понимается надлежащим образом. На прокуроров пытаются распространить правила пропускного режима, требующие пpeдвapитeльнoго согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и т.п. Причем в наше время, когда в короткий срок были пересмотрены существовавшие до этого нормы организации политической, экономической, социальной сфер жизни общества, многим чиновникам, "деловым людям", такое положение представляется нормальным. Нетрудно заметить, что в нем изначально заложена идея неуважения государственной власти, пренебрежения к нормам права, на соблюдении которых и держится порядок в любом государстве мира.

Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность посещения прокурором в нужное время и место нужного лица. Как говорилось в свое время, лица прокурорского надзора по своей должности должны быть "пропускаемы во все помещения подведомственных им учреждений". Право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нормативными актами. Такого рода нормативные акты должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.

Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдении, может характеризовать широкий круг вопросов обеспечения законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве может быть, например, составлена практически исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка производственных помещений нередко красноречиво свидетельствует об отношении руководителей коммерческих организаций к требованиям законодательства о качестве продукции. Складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, финансах и др.

Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к документам и материалам. Не случайно право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. Изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойственен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где по имеющейся информации совершаются правонарушения. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений закона и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.

Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с приказами по кадровым вопросам, решениями органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, актами проверок; осуществленных контролирующими органами, ведомственными нормативными актами и др.

Истребование и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликается с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочия прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. По всем другим признакам они несут в себе существенные отличия.

Первое отличие, которое бросается в глаза, -- подход прокурора к определению совокупности документов, которая ему позволит разобраться с существом конкретного дела. В первом случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор зачастую не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация. Во втором случае прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием предоставления ему точно обозначенного перечня документов и материалов, с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков. Второе отличие тесно связано с первым, заключается в различии задач, которые решаются путем реализации рассматриваемых полномочий. В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору требуется максимально оперативно обнаружить и зафиксировать нужную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. Во втором случае сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом. Далее. Рассматриваемые полномочия, по общему правилу, отличаются по объему исследуемых документов, отличаются и по своим результатам. Ознакомление с документами непосредственно на месте, где они хранятся, по сравнению с истребованием документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных условиях, характеризуется несомненно большим объемом работы. В связи с этим такое ознакомление с документами непосредственно на объекте прокурорского надзора нередко выступает одновременно и как этап, предшествующий истребованию прокурором документов и материалов. Что касается результатов, к которым способна привести реализация каждого из рассматриваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе выхода на место и осуществления там работы с документами прокурор может сразу, что называется, "раскрыть" правонарушение, т.е. получить в полном объеме сведения, которые позволяют сделать вывод о наличии или отсутствии факта нарушения закона, об обстоятельствах, способствовавших правонарушению и др. Истребование документов обычно на такие результаты не рассчитывает. Это важнейшая, необходимая, по-настоящему незаменимая, но, тем не менее, все-таки одна из форм деятельности прокурора. Соответственно и решаются с ее помощью задачи локального, ограниченного характера. И, наконец, можно указать еще на одно отличие: имеются в виду основания применения каждого из рассматриваемых полномочий. В первом случае -- это необходимость оперативного получения нужной информации и эта необходимость может быть обеспечена только работой прокурора непосредственно на объекте, где хранятся документы. Во втором случае основанием служит выполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок, и каких-либо экстраординарных условий, как это может быть характерно для обеспечения незамедлительного изучения документов, здесь не наблюдается.

По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, которые необходимы для выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов под каким бы то ни было предлогом недопустимо.

На практике тем не менее можно встретиться с фактами отказа направления прокурору документов по той причине, что в них, скажем, содержатся сведения, составляющие государственную или коммерческую тайну. Это незаконно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает только обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований.

Вопросы работы с документами названной категории есть смысл рассмотреть несколько подробнее, поскольку они имеют несомненную специфику. Прежде всего, надлежит иметь в виду, что правовой режим данных документов достаточно четко определен законодательными актами. В них содержится развернутая характеристика сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну, определяется порядок доступа к ним различных категорий лиц, ответственность за нарушение правил работы с документами, содержащими государственную или коммерческую тайну.

Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон "О государственной тайне", принятый 21 июля 1993 г. Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну. К ним относятся сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих прокурорский надзор, осуществляется при наличии соответствующего допуска.

В отношении коммерческой тайны применяется иной принцип. Здесь на законодательном уровне устанавливается перечень сведений, которые не могут ее составлять, не могут быть выведены из обычного оборота. К ним относятся: учредительные документы и уставы предприятий, регистрационные удостоверения, лицензии, патенты, отчетные данные о финансово-хозяйственной деятельности, документы о платежеспособности коммерческих структур, об уплате налогов, о численности и составе производственного персонала, сведения о нарушениях правил охраны окружающей среды, антимонопольного законодательства, законов об охране труда, несоблюдении условий реализации продукции, иных нарушений законодательства, сведения об участии должностных лиц в обществах, товариществах, других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью. Для прокурора этих сведений в подавляющем большинстве случаев бывает достаточно для решения возникающих в надзорной практике вопросов. Поэтому в части истребования документов, содержащих коммерческую тайну, конфликтных ситуаций, казалось бы, не должно возникать. Однако они имеют место. Причины неправомерного поведения должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций в этой области коренятся главным образом в незнании правового порядка регулирования института коммерческой тайны либо его прямого игнорирования. Прокуроры на факты отказа в предоставлении документов по мотивам присутствия в них коммерческой тайны должны реагировать незамедлительно и принципиально. Подобным образом прокуроры должны реагировать как в случаях, когда сведения, выдаваемые за коммерческую тайну органами и лицами, к которым адресовано прокурорское обращение, признаками таковой не обладают, так и в тех случаях, когда они действительно подпадают под категорию сведений, содержащих коммерческую тайну.

Документы, правом знакомиться с которыми прокурора наделяет закон, включают в себя практически все их разновидности: приказы и распоряжения, справки, докладные записки, акты проверок нижестоящих организаций, статистическую отчетность, материалы контролирующих органов, письма, заявления, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа (организации), с материалами которого знакомится прокурор и др.

Как правило, истребование документов осуществляется при разрешении конкретных материалов о нарушении законов. Вместе с тем в органах прокуратуры сложилась практика отслеживания показателей законности в определенных правовых сферах, независимо от того, имеются ли конкретные сигналы о нарушениях закона или нет. Кроме того, в соответствии с установкой Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокуроры обязаны планомерно и постоянно проверять соответствие законам нормативных правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В связи с этим, естественно, требуется организация непрерывного поступления в прокуратуру всех издаваемых региональными органами государственной власти и местного самоуправления правовых актов.

Учитывая особую роль прокуратуры как важнейшего звена государственной правоохраны, закон установил, что статистическая и иная информация, справки, документы, их копии представляются по требованию прокурора безвозмездно. Это положение закреплено в ст. 6 Закона о прокуратуре. Какие-либо исключения из указанного права не допускаются.

Получение информации от физических лиц обеспечивается правом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона, наделение прокурора таким полномочием является закономерным. Во-первых, те должностные лица и граждане, которые допустили нарушение закона, своими объяснениями дают возможность прокурору с большей полнотой, всесторонностью и объективностью подойти к оценке обстоятельств совершения противоправных деяний. Во-вторых, объяснения должностных лиц и граждан выступают незаменимым, отличающимся многими преимуществами и единственным видом, используемым во всех прокурорских проверках, источником информации.

Содержание вопросов, выясняемых в процессе получения "объяснений должностных лиц и граждан, обусловливается уровнем их осведомленности о фактах нарушения законов. Как правило, более высокой бывает осведомленность у лиц, занимающих ответственные руководящие должности. Среди граждан серьезный информационный интерес для прокуроров, имея в виду значительность удельного веса правонарушений, связанных с предпринимательской, административной деятельностью, представляют руководители коммерческих и некоммерческих организаций, недолжностные лица, работающие в исполнительных органах государственной власти.

Вызываются обычно должностные лица и граждане в прокуратуру. Тактически это в большинстве случаев является наиболее приемлемым. Однако при определенных условиях положительные результаты может дать получение объяснений по месту работы опрашиваемого. Не имеет смысла и следует не допускать заочное получение объяснений (когда, например, текст так называемого объяснения присылается по почте либо передается прокурору иным способом, исключающим контакты прокурора и опрашиваемого), получение объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый и т.п.

Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора. Прокуроров-"общенадзорников", как правило, недобросовестные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхностном отношении к решению связанных с надзорной практикой вопросов. Аргументация здесь проста и внешне кажется вполне убедительной: имея дело с различными сферами жизни общества, сталкиваясь с необходимостью решения широкого круга задач специального характера, прокуроры объективно поставлены в сложные условия, но они призваны в любом случае обеспечить квалифицированный компетентный подход к рассмотрению многообразных ситуаций, чтобы принять законное и обоснованное решение. Это достигается использованием целого ряда дополнительных механизмов поиска истины, где решающая роль принадлежит выводам специалистов тех или иных отраслей знаний, экспертным заключениям. Использование помощи специалистов является эффективным средством преодоления дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров. Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед органами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных результатов работы прокуроров.

Основными формами использования помощи специалистов в работе прокуроров выступают: привлечение специалистов для выяснения возникших вопросов, поручение руководителям и должностным лицам объектов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор, проведение проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Помощь специалистов прокурорами широко используется в практике надзора за исполнением банковского, финансового, налогового, земельного законодательства, при решении иных вопросов, требующих применения специальных знаний.

Основным правовым средством выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий является проверка исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушений законов. В процессе проверок применяются полномочия прокурора, которыми его наделяет закон. В сложных ситуациях, проведении масштабных проверок, как правило, используется весь комплекс полномочий, в других случаях прокурор может ограничиться применением их необходимой части.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Одним из основных, наиболее последовательно отражающих специфику прокурорского надзора полномочий по устранению нарушений закона является право опротестования противоречащих закону правовых актов. Это наиболее длительное по времени своего существования полномочие прокурора. Оно было свойственно прокуратуре с момента ее возникновения. Прямое указание на наличие данного полномочия прокурора содержится в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. "О должности генерал-прокурора".

Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.

По своему правовому содержанию протест прокурора означает требование об устранении имеющихся в правовом акте положений, противоречащих закону, приведении акта в соответствие с действующим законодательством, либо его отмене. Сфера применения протеста ограничена только правовыми актами, хотя по смыслу ст. 46 Конституции Российской Федерации в нее можно включить и действия (бездействие) органов и лиц, надзор за исполнением которых производит прокуратура.

Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять подготовку проектов протеста, но вносить их от своего имени они не вправе.

Опротестование правовых актов производится прокурорами строго в соответствии с их компетенцией. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров. Нижестоящие прокуроры не могут пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора ни при каких обстоятельствах. Протест приносится в орган, издавший незаконный правовой акт либо в вышестоящий орган.

Помимо опротестования противоречащих закону правовых актов, прокурор наделен также правом обращения с требованием о признании таких актов недействительными в суд или арбитражный суд. Направление прокурором заявления в суд обычно производится в тех случаях, когда у прокурора нет уверенности в объективном, беспристрастном рассмотрении его протеста органом, издавшим противоречащий закону акт.

Форма протеста -- письменная. Обязательными реквизитами протеста являются: точное название органа, в который приносится протест, наименование правового акта, который, по мнению прокурора, находится в противоречии с законом (если противоречат закону отдельные части акта --- с их обязательным выделением), конкретное перечисление, со ссылкой на соответствующие положения закона, оснований, которые свидетельствуют о противоречии опротестовываемого правового акта закону, четкое изложение требований прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста.

Эффективными средствами устранения нарушений закона является возбуждение уголовного дела и производства об административном правонарушении. Уголовное дело возбуждается прокурором при наличии данных, указывающих на наличие в имеющихся у него материалах признаков состава преступления. Решение о возбуждении уголовного дела оформляется постановлением прокурора. Уголовное дело, возбужденное прокурором, направляется по подследственности органу расследования преступлений для производства дознания или предварительного следствия, либо принимается к производству самим прокурором.